編者按：2019年11月22日，以“精細(xì)善治 鎮(zhèn)興中國(guó)”為主題的第二屆“社會(huì)治理與協(xié)同創(chuàng)新中國(guó)鎮(zhèn)長(zhǎng)論壇”在上海市寶山區(qū)羅店鎮(zhèn)美蘭湖國(guó)際會(huì)議中心舉辦。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、國(guó)家發(fā)展改革委原副秘書(shū)長(zhǎng)范恒山教授應(yīng)邀出席會(huì)議并做《現(xiàn)代化治理體系中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的現(xiàn)代化治理》的主旨演講，現(xiàn)將演講全文刊發(fā)如后。
十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào):順應(yīng)時(shí)代潮流，適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主要矛盾變化，統(tǒng)攬偉大斗爭(zhēng)、偉大工程、偉大事業(yè)、偉大夢(mèng)想，不斷滿(mǎn)足人民對(duì)美好生活新期待，戰(zhàn)勝前進(jìn)道路上的各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，必須在堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上下更大功夫。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層的政權(quán)機(jī)構(gòu)，是國(guó)家行政組織體系的重要組成部分，也是國(guó)家現(xiàn)代化治理的基礎(chǔ)。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，應(yīng)高度重視并深入推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，努力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的現(xiàn)代化。
一、體雖小矣、功莫大焉——鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理在國(guó)家治理中承負(fù)著重要職責(zé)
據(jù)2019年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，至2018年底我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)區(qū)劃數(shù)為39945個(gè)，其中鎮(zhèn)為21297個(gè)，鄉(xiāng)級(jí)為10253個(gè)，街道為8393個(gè)。就空間規(guī)模和社會(huì)體量而言，除開(kāi)特別情形，它們是我國(guó)行政層級(jí)中最小的。但正是它們，構(gòu)成了中國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的底盤(pán)和執(zhí)法行政的基礎(chǔ)，在國(guó)家治理中承擔(dān)著十分重要的職責(zé)。
1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)是全部工作的落點(diǎn)，起著“托底”的作用。國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)紛繁復(fù)雜、千頭萬(wàn)緒，雖然各個(gè)行政層級(jí)都負(fù)有一定的使命和職責(zé)，但“上有千條線，下只一根針”，作為最基礎(chǔ)的行政層級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)差不多擔(dān)負(fù)著將所有任務(wù)統(tǒng)攬全包的任務(wù)。可以說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國(guó)家各項(xiàng)工作最后的落實(shí)主體，是一系列具體事務(wù)的無(wú)法推卸的直接操盤(pán)手。
2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)是各種治理的源頭，起著“固本”的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是具有自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)特征的地域綜合體，兼具生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多種功能。從根本上說(shuō)，是一切經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)產(chǎn)生的源頭，因而也是一切社會(huì)治理肇始的端口。實(shí)踐和邏輯都表明，社會(huì)治理的基礎(chǔ)在基層，薄弱環(huán)節(jié)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。社會(huì)上流行的兩句話可謂十分貼切與形象，一句叫做“美在農(nóng)村、亂在鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。農(nóng)村美則國(guó)家美，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂則田園亂，美麗國(guó)家的形象往往毀于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的凌亂。另一句叫做“基礎(chǔ)不牢、地動(dòng)山搖”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)工作不堅(jiān)實(shí)，則會(huì)在整體上影響到國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，國(guó)家大廈往往傾覆于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的垮塌。因此，在國(guó)家治理體系中，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系，夯實(shí)基層治理基礎(chǔ)，起著立根固本的作用。
3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)是富強(qiáng)國(guó)家的依托，起著“支撐”的作用。從總體上說(shuō)，作為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)基石，鄉(xiāng)鎮(zhèn)興則國(guó)家興，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衰則國(guó)家衰。鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興意味著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系的構(gòu)建，意味著農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)的深度融合發(fā)展，還意味著特色經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，意味著特殊結(jié)構(gòu)和機(jī)制產(chǎn)生的旺盛活力和強(qiáng)勁創(chuàng)新力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興也意味著城市的高質(zhì)量發(fā)展，這不僅是因?yàn)樾〕擎?zhèn)本身就是城市結(jié)構(gòu)的重要組成部分，還是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)是城市資源和要素的提供者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興還意味著城鄉(xiāng)的一體化發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)連接城鄉(xiāng)、亦城亦鄉(xiāng)的特點(diǎn)，這使其成為了促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)發(fā)展的關(guān)鍵載體和重要平臺(tái)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展關(guān)系到國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體發(fā)展，關(guān)系到全體人民的共同富裕。
總起來(lái)說(shuō)，在市場(chǎng)一體化加快推進(jìn)，城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)不斷增強(qiáng)，現(xiàn)代共享技術(shù)日新月異發(fā)展的環(huán)境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地位更加突出，作用更加重要，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理有利于打造共建共治共享的現(xiàn)代社會(huì)治理格局，對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理現(xiàn)代化起著十分關(guān)鍵的作用。
二、形很堅(jiān)實(shí)、實(shí)較薄弱——當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理面臨著一系列嚴(yán)峻挑戰(zhàn)
與宏觀環(huán)境、管理理念和體制狀態(tài)等密切相關(guān)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)走過(guò)了不平凡同時(shí)也是不平衡的發(fā)展歷程。曾經(jīng)有的時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)體現(xiàn)出較強(qiáng)的治理能力，在貫徹上級(jí)決策、解決民眾困難方面發(fā)揮了重要作用，成為黨治國(guó)理政的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；也有的時(shí)期，面對(duì)著變化了的社會(huì)環(huán)境和復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以有效處置，顯現(xiàn)出力不從心的狀態(tài)。黨的十八大以來(lái)，隨著黨的建設(shè)的整體強(qiáng)化，國(guó)家行政體制改革的持續(xù)深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理狀況也得到明顯改善，治理體系不斷完善，治理能力顯著增強(qiáng)。總體上正在朝好的方向發(fā)展變化。
然而面對(duì)著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展、城鄉(xiāng)一體聯(lián)動(dòng)日益深入、城市集聚效應(yīng)不斷增強(qiáng)的社會(huì)環(huán)境，受制于相關(guān)體制與利益關(guān)系，堅(jiān)強(qiáng)有力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系仍然沒(méi)有真正形成。盡管一些地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的治理能力堪稱(chēng)高超、令人贊嘆，但整體上看仍然顯得比較薄弱，難以承擔(dān)推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重任。
概括地說(shuō)，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理面對(duì)著四個(gè)方面的情勢(shì)，也相應(yīng)面對(duì)著四個(gè)方面的挑戰(zhàn)：
一是面對(duì)著生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)由市場(chǎng)決定，而市場(chǎng)決定受制于千變?nèi)f化的外部環(huán)境與自主自由的生產(chǎn)者行為的情勢(shì)，由此面臨著既不能直接指令又需要科學(xué)引導(dǎo)，從而保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、人民生活穩(wěn)步提高的挑戰(zhàn)。
二是面對(duì)著對(duì)上需要承接各項(xiàng)政策指令、對(duì)下需要包攬全部管理事務(wù)的情勢(shì)，由此面臨著工作繁雜、責(zé)任重大但權(quán)力有限、財(cái)力不足的挑戰(zhàn)。
三是面對(duì)著城鄉(xiāng)體制二元分割、農(nóng)村資源要素?zé)o法平等交易，且又大量向城市流轉(zhuǎn)的情勢(shì)，由此面臨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)需要向上推進(jìn)而資源要素卻大量向外流失的挑戰(zhàn)。
四是面對(duì)著村（社區(qū)）級(jí)干部民主推選，而選民構(gòu)成族群色彩明顯的情勢(shì)，由此面臨著對(duì)村級(jí)干部無(wú)法直接委任又需要有效管控的挑戰(zhàn)。
這些挑戰(zhàn)直接考驗(yàn)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力。換言之，能否有效化解這些挑戰(zhàn)，就成為了實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)代化治理、構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)治理新格局的關(guān)鍵。
以人為本、以物做鏡——推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)代化治理要把握好一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)代化治理的目標(biāo)是，通過(guò)形成強(qiáng)有力的治理體系，打造經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、社會(huì)和諧、民風(fēng)文明、家園美麗之活力充足、魅力無(wú)窮的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。要達(dá)到這一目標(biāo)，總的思路應(yīng)當(dāng)是以人為本、以物做鏡，并立足于此把握和抓好一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
所謂以人為本，核心是抓住人這個(gè)關(guān)鍵因素，以人為中心推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理工作。換言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的核心指導(dǎo)思想是：為了人、依靠人、改造人、愉悅?cè)恕?/p>
所謂以物為鏡，就是要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展水平和美麗狀況作為衡量治理體系和能力是否現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)。治理是為了發(fā)展，治理應(yīng)當(dāng)是發(fā)展中的治理，治理要與發(fā)展并行。也不簡(jiǎn)單是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，它是發(fā)達(dá)、安寧、舒適、文明和美麗的統(tǒng)一體。
圍繞這一思路，構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)代化治理新格局，要努力抓住這樣十個(gè)方面下功夫：
1、完善行政體制。基于作為基層政權(quán)的本質(zhì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的具體實(shí)際，按照“不簡(jiǎn)單照搬上級(jí)機(jī)關(guān)設(shè)置模式”的原則，進(jìn)一步健全組織機(jī)構(gòu)。處理好條塊關(guān)系，最大限度的減少條條控制，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)條屬機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人選任與監(jiān)督的必要權(quán)力。完善村與社區(qū)班子的選任制度，在特殊情況下可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府進(jìn)行直接委任。
2、保障權(quán)責(zé)匹配。切實(shí)解決“財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下移”的問(wèn)題，結(jié)合“優(yōu)化政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”的改革，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)財(cái)權(quán)關(guān)系，確保事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配。
3、促進(jìn)大眾參與。完善人民群眾參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的機(jī)制與渠道，充分發(fā)揮群團(tuán)組織、社會(huì)組織的作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、村民（居民）自治良性互動(dòng)，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的社會(huì)化水平。
4、突出專(zhuān)業(yè)操作。運(yùn)用市場(chǎng)化機(jī)制，推動(dòng)包括特色企業(yè)、獨(dú)立機(jī)構(gòu)等專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理。通過(guò)第三方加入，分擔(dān)適宜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的精準(zhǔn)化、精細(xì)化、效率化與持續(xù)性。
5、推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)。現(xiàn)代化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理是一個(gè)系統(tǒng)工程離不開(kāi)城市的配合與支持。一方面，要通過(guò)深化改革，進(jìn)一步破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，把農(nóng)村資源要素全面納入市場(chǎng)化軌道，相應(yīng)建立城鄉(xiāng)資源要素平等交換的機(jī)制；另一方面，在實(shí)行農(nóng)村“三權(quán)分置”等改革的基礎(chǔ)上，推動(dòng)城市優(yōu)勢(shì)生產(chǎn)主體、先進(jìn)技術(shù)手段和現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)代化發(fā)展。
6、建設(shè)數(shù)字鄉(xiāng)鎮(zhèn)。加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，借助城市數(shù)字“大腦”系統(tǒng)，構(gòu)造鄉(xiāng)鎮(zhèn)智能化治理體系。推行網(wǎng)絡(luò)化管理服務(wù)，強(qiáng)化數(shù)字技術(shù)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)各相關(guān)領(lǐng)域的運(yùn)用，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的質(zhì)量與水平。
7、強(qiáng)化人才支撐。進(jìn)一步落實(shí)“有計(jì)劃選派省市縣相關(guān)部門(mén)有發(fā)展?jié)摿Φ哪贻p干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職” 的規(guī)定，采取更加有力的措施，推動(dòng)優(yōu)秀人才向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、向村與社區(qū)集聚。加大專(zhuān)業(yè)人才到鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛、任職的力度，持續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村與社區(qū)干部的能力培訓(xùn)。結(jié)合公務(wù)員職務(wù)職級(jí)制度改革，加大優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職級(jí)提升力度，切實(shí)穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍。
8、夯實(shí)道德基礎(chǔ)。強(qiáng)化教育引導(dǎo)、法制保障和典型示范，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德和個(gè)人品德建設(shè)，激勵(lì)人們誠(chéng)實(shí)信用、向上向善、孝老愛(ài)親、忠于國(guó)家，讓德智貫穿鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的全過(guò)程，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、法治的重要基礎(chǔ)。
9、健全治理規(guī)制。系統(tǒng)梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)的各項(xiàng)事務(wù)，分門(mén)別類(lèi)制定可把握可操作的管理?xiàng)l例，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理全面納入法制化軌道，并準(zhǔn)確厘清政府與公民的責(zé)任，依法嚴(yán)格管理。建立標(biāo)準(zhǔn)化的治理服務(wù)指標(biāo)體系，把涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的各項(xiàng)因素?cái)?shù)量化、精細(xì)化，嚴(yán)格對(duì)標(biāo)建設(shè)與治理。
10、實(shí)行以治助改。適應(yīng)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)、改善空間布局等的需要，適時(shí)將一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)改轉(zhuǎn)為城市。在嚴(yán)格把握經(jīng)濟(jì)實(shí)力、人口規(guī)模、地域范圍等必要條件的同時(shí)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的現(xiàn)代化水平作為鎮(zhèn)改市的優(yōu)先條件和重要標(biāo)準(zhǔn)，使現(xiàn)代化治理成為助推鎮(zhèn)改市的一個(gè)關(guān)鍵手段、一種核心動(dòng)力。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：老鳳清聲 微信公眾號(hào)
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