我國土地管理體制怎么改
——關于重慶“地票制度”的一個延伸討論
集體建設用地如何實現市場化，各地有不同的探索，重慶的地票制度是其中一種方式。若做仔細分析，這一制度其實不利于集體建設用地的市場化。
一、公共領域的問題慎用市場辦法
市場對資源配置發揮調節作用，是通過競爭性價格來反映資源的稀缺性。在需求一定的情況下，資源稀缺程度高，價格就高；反之，則價格低。土地這種資源，對于特定的使用功能，稀缺性是不同的。具體看，土地的不同區位，價格應該有所不同。這里還有需求差異的因素。需求不足，意味著稀缺程度低。從目前掌握的信息看，地票交易不分土地的區位，一定面積的土地，例如1畝，價格是相同的。地票價格就看不出資源的稀缺性。實際上，地票出售，就成了使用土地的“門檻”出售。土地的需求者在地票交易中支付了這個門檻費用，必然在實際獲得地塊時考慮這個費用，即他會把這個費用算作總費用的一部分。如果沒有這個門檻，他也會在實際的地塊交易中考慮總的費用，核算沒有不同。所以，重慶這個做法，實際上把一次交易分拆成了兩次，增加了交易成本。
市場發達國家也有土地市場，但那里沒有地票制度，不能認為那里就沒有市場經濟。相反，那里的交易節約了交易成本。
有重慶的朋友講，在特定的時間，不同地塊的地票價格相同，有利于偏遠地區的集體建設用地獲得“平等”的收入，體現了社會“公正”。這個理由其實講不通。我們當然要講平等，但平等不能建立在扭曲市場基礎上。平等問題，如果是個公共領域的問題，要通過別的辦法解決，例如，通過國民收入的第二次分配來解決。政府有了稅收，可以通過轉移支付幫助偏遠地區的人民。
總之，一碼歸一碼最好。先要讓市場充分發揮作用，產生較高的經濟效率。政府有了稅收以后，再去解決公共問題。這種辦法，實際上涉及到了一部分居民對另一部分居民的支持，就需要別的規則來支配決策，例如，要發揮民主制度的作用，具體說，要講預算民主，不能少數人擅自決策。這個時候，就不要市場。不能讓市場去解決公共性問題。
二、保護農地必須改革土地管理體制
集體建設用地資源如何配置，在中國是個很大的麻煩，而麻煩是體制與政策造成的。筆者以為，這個領域要深入改革。
為什么不敢放開土地市場？政府擔憂耕地紅線保不住，城市區域盲目擴張。現在就保護得好么？這個其實不容易評價。耕地紅線基本保住了，這是成績。但從城市單位土地面積的GDP產出看，與其他市場化國家特別是歐洲相比，我們的效率很低，這說明我們本來可以做得更好。可是，在現在體制之下，中央政府將土地管理權大幅度下放，例如把用途管制完全交給地方，結果會怎么樣？這樣做很有可能更加不堪。地方很有可能更多地以低地價乃至負地價競爭引進能夠產生稅收的工商業項目。
今后怎么辦？還是要走“控放結合”的路。首先是要通過建立農業保護區，進一步強化耕地保護。
目前耕地保護面臨的困難仍然很多，數其要者，一是中央監管鞭長莫及，對于地方政府違規占地難以事前警示、事中糾正、事后處理。每年上萬例土地違法案件，能處理的是少數。二是基本農田被細碎分割，邊界不確定，給地方“調地”留下余地，調來調去便成片丟失基本農田。近幾年耕地保護的一個突出問題，是一些地方以發展“都市農業”、“觀光農業”、“生態農業”等名目，對耕地做了邊際性的用途變更，影響農耕地保護和農業發展。不是說這類項目都不好，但確有一部分與農業關系不大。有些項目用地，大田農業變成了園藝農業，成為農業綜合成本上升的推力；設施農業成了莊園、會所，變相發生了土地用途變更。三是中央部門管控土地的重點不突出，有些方面管控過死，迫使地方搞小動作瞞哄中央，或鋌而走險冒犯中央。解決這些問題靠喊口號或搞幾個動作“殺雞給猴看”不行，必須深化改革，走出土地管理“放則亂、控則死”的困局，建立一套新的農業用地保護政策系統。
農業保護區應是指國家劃定的農業發展的專屬區域。可以考慮在全國現有農區范圍里劃定農業保護區總面積25億畝以上，超過基本農田總面積。今后還可通過荒漠治理發展新的農業保護區。農業保護區在空間上應有連續性，且面積應足夠大，例如，每個農業保護區的最小面積應在1000公頃以上。關于面積大小的具體規定，應該給地方一定的自主權。農業保護區的最大面積不設上限，但最大不應超過縣域面積。
農業保護區內禁止發展任何非農產業。農業保護區內可以接待游客，滿足游客度假觀光需求，但不得建設住宿設施。
鑒于現有農區已經有一定數量的非農產業，在開始劃定農業保護區時可以允許非農產業存在，也可以允許已經脫離農業的人口居住，但非農產業只能減少，不能增加；農業保護區除原住戶新出生子女外，不得增加新的非農業人口。地方政府應制定規劃與政策，逐步引導非農產業與非農業人口離開農業保護區。
農業保護區邊界的劃定要盡可能有容易識別的標志作為參照，例如河流、重要道路、高壓電線走廊、小城市邊界以及重要永久性建筑等。
專業農戶可以將農業保護區作為常住地，但專業農戶的農舍占地不得超過農業保護區總面積的一定比例（如0.5%）。在谷物生產為主的農業保護區，農業設施占地不得超過農業保護區總面積的0.5%。在畜牧業比重較大的農業保護區，畜牧業設施占地的經濟產出密度必須在谷物生產占地的若干倍以上，否則不得批準建設新的畜牧業設施。
嚴格控制農業保護區內的非農設施建設。除超過一定面積（如10萬畝以上）的連片農業保護區外，其他中小型農業保護區內的各類居民點均不建設文化教育衛生方面的設施，此類設施在保護區邊界外的居民點按高標準建設。因此造成的不方便，政府可只給專業農戶提供補償。這個辦法可以吸引已經脫離農業的其他農戶較快地離開農業保護區。
應最大限度地將優質耕地劃入農業保護區。可規定現有基本農田的95%必須劃入農業保護區，盡可能將淺山區土地和各種不易發展規模化農業的土地劃到農業保護區之外，鼓勵城市經濟部門利用這些土地。
農業保護區制度除以上內容之外，還可以詳細規定其他情形，如連片森林占地、管理機構占地、交通等基礎設施建設的技術標準以及政府對農業保護區的監管指標等，都可以由具體條款作出約束。
伴隨農業保護區制度的實施，還可以對現行政府土地規劃管理體制進行審核改革。可以考慮下放農業保護區以外土地的管理權限。中央政府對農業保護區的土地規劃與開發整理應直接管控，同時對其他類型土地的利用做“目標指導管理”，例如設定“開發強度”、“建設用地GDP產出率”、“居民住宅用地占用比例”、“閑置土地占比”、“基準地價偏離率”等指標；依據這些指標來確定土地用途改變的總量。
若建立新的土地規劃管理體制，還可以在其他方面作出配套改革。例如，建立專門針對農業保護區的財政支農政策，建立“注冊農業經營者制度”，適當調整地方行政區劃、將農業小縣合并為大縣，或建立專門的管理區等。這些改革內容在實際操作中，無疑還需要進一步細化。
實行農業保護區制度后，我國土地資源總量中的農區面積會穩定擴大。從氣候等條件看，我國有大約60億畝的國土能讓國民生活得舒適，也適合發展有競爭力的農業。若劃定25億畝農業保護區，去掉約15%的河湖、道路、陡坡地、農舍以及森林占地，還有約21億畝的農地。我國黃土高原地區、東北地區除一些市鎮及規模較大的森林之外，可以悉數劃為農業保護區。農業保護區之外的35億畝國土，去掉現有城市建成區、工礦區以及非保護區的村莊占地共約4億畝，去掉河流道路占地約4億畝，再考慮森林的遠景占地20億畝，還有7億畝的余量，可適度擴大城市用地、發展廣義的都市農業、安排中高端住宅用地。這樣一個土地資源使用格局，足以滿足未來國民經濟健康發展對土地的需要。
建立農業保護區制度會對我國農業經濟乃至整個國民經濟發展帶來巨大好處：
第一，建立農業保護區有利于節約土地、提高農村建設的投資效率。農業保護區內部的道路除國家干線之外，基本可以不硬化為等級公路，只做簡單的鋪裝。現在村莊與基本農田犬牙交錯的格局，使道路使用主體比較復雜，只為滿足少量非農用汽車的行駛而硬化道路，形成低效率公共投入。從較長趨勢看，大量村莊的常住人口會持續減少。我們難道要為過年才回家并使用道路的轎車司機維護等級公路？這種情形在發達國家甚為少見，那里的農區通常僅用滲水較好的灰渣對道路做簡易鋪裝。這種簡易道路易于復墾，維護費用低。考慮到農業保護區的路網密度降低，節約投資會更多，若設置25億畝農業保護區，大致匡算，農村道路投入要比現在的格局節約80%以上。
第二，建立農業保護區制度還有利于農村環境保護。在農業保護區內，村莊占地會大幅度減少，由此可減輕居民生活排放對土地的污染。據研究，在一平方公里之內的居民區，若硬化面積不超過10%，居民的生活用水排放可得到自然凈化，不必做污水集中處理。另據一些資料推算，目前我國“胡煥庸線”以東地區農村道路（不包括村莊道路）的“面密度”大約是1.2%，而依據生態專家的研究，這個數值大約在0.4%以下較有利于建立可持續的動物生態系統 ——建立農業保護區更容易滿足這個條件。
第三，農業保護區制度其實是現有農田保護制度的一個升級，有利于提高農田保護的質量。在農業保護區內，農田與非農居民區混雜程度將逐步降低，非農開發的預期消失，大面積連片土地整理易于實行，耕地數量特別是優質耕地數量將會增加。有了農業保護區制度，中央政府也不用再實行國家層面的“占補平衡”辦法來保護耕地，可由地方政府自主決定在非農業保護區實行這個制度。
第四，實行農業保護區制度之后，一些投機者因為不再有土地用途改變的預期，將不會到農業保護區投資做“偽農業”，從而有利于真正的農業經營者在農區發展農業規模化經營。這樣還會給政府的財政支農政策提供一個高效運作的條件。
第五，建立農業保護區制度有利于提高農地保護的效率。因為以顯著標志為界、大面積劃定保護區，農地侵蝕的邊界地帶大大減少，可以降低政府監管成本。同時，如果在農業保護區實行特殊的行政管理體制，可使下級管理主體與中央政府之間建立共同的施政目標，會大大提高保護農地的行政效率。
第六，實行農業保護區制度還有利于非農業保護區提高建設用地的集約利用水平。在中央政府使用前述杠桿調節的前提下，地方政府不能再把城市建設之手伸到農業保護區，需要在非農業保護區里統籌土地資源，浪費土地的空間會大大壓縮。
因為上述多種好處，中共十八大提出的“建立統一的城鄉建設用地市場”在非農業保護區將容易實現。在“入市”這個條件上，也將因這個制度的建立而不必再區分“集體經營性建設用地”與其他農村建設用地。
最后還有一個問題需要回答：農業保護區內的土地被嚴格限制轉為建設用地，區內農民是否會因這種土地的用途管制而提出損害補償要求？這個問題的確重要，但筆者認為，這個問題的嚴重性遠比我們想象的要小。從歐美國家的資料看，農地轉為建設用地以后，不僅在交易環節納稅，在保有環節也納稅，這使土地價格上漲受到抑制；而農場土地的利用與轉讓受到極大的稅收優惠，再加上政府對農業的支持，土地實際上發生了增值。美國很多城市實行基于土地用途管制的“分區制”（zoning）以及一些州政府實行農業保護區制度，也引起了利益受損補償訴訟，但案例不多，尤其是從農場主方面提出的補償要求很少 。
對于交給地方的權限，也不是中央撒手不管，需要做一些配套改革：
第一，下放土地管理權限。對農業保護區以外的其他土地，中央政府可將管理權限大幅度下放給地方。在相關法律修改之前，中央政府可授權省級政府國土部門代行中央政府權力。中央政府對農業保護區的土地規劃與開發整理應直接管控，同時對其他類型土地的利用做“目標指導管理”，例如，設定“開發強度”、“建設用地GDP產出率”、“居民住宅用地占用比例”、“閑置土地占比”、“基準地價偏離率”等指標；依據這些指標來確定土地用途改變的總量。
第二，以農業保護區發展為核心，調整財政支農政策。農村土地整理資金集中投放于農業保護區，農業保護區之外的戶籍農民不再享受各類農業補貼，但暫時實際經營農業的農戶除外。允許地方政府將此項調整所節約資金在農業保護區建設工作中統籌使用。
第三，建立“注冊農業經營者制度”。注冊農業經營者分為“公司法人農業經營者”、“合作社法人農業經營者”與“自然人農業經營者”，后者主要為家庭農場。支農政策對這3類分別對待。
第四，扎實推進農村產權改革，落實中央關于農民土地承包權確權頒證的意見。
第五，國土資源部試行的“增減掛鉤”政策繼續執行，可考慮轉化為一般性政策，但具體規定應作出調整。在農業保護區內，不得建設新的集中居住社區。應允許專業農戶或家庭農場主分散居住。專業農戶需要建設生產生活相結合的農莊，只能在保護區內部的村莊占地上安排。城市建設用地因增減掛鉤政策得以擴大時，應將一部分溢價收入用于農業保護區建設。
第六，試行農業經營者規模管理政策。區別不同品種、不同生產方式，確定農業經營者的最大規模，例如，糧食經營的最大規模為300畝、蔬菜水果生產最大規模為30畝等。具體標準由地方政府做出規定。旱作農業的最大規模可適當擴大。最大規模的標準可3年調整一次。
第七，適當調整地方行政區劃。支持農業主產區的小縣合并為大縣，或建立專門的管理區等，以提高農業縣的財政脫困能力。
第八，在放活地方用地自主權過程中，中央政府對地方的城市建成區（包括工礦區）經濟密度規定進行監控，制定監控指數，建立預警信息發布機制。核心監控指數為城市建成區經濟密度3年動態平均指數。
三、操作中應注意的主要問題
第一，在試點工作的基礎上，中央出臺關于建立農業保護區的指導意見。試點工作可在一年內完成。此項工作全面推進后，哪個省份完成農業保護區劃定工作，中央就給哪個省份下放土地管理權限。
第二，保護專業農戶利益。保護區內應盡量將原住戶培育成專業農戶或農場主。可規定原住農戶經營面積的最小比例（如80%以上），具體標準由市級政府規定。對未取得專業農業經營者資格的原住戶，其房產繼承可予以限制，具體辦法可由地方政府規定。對保護區完全脫離農業的原住戶，可限制其地租收入（例如地租率超出一定標準后，可征收印花稅），以降低專業農戶的經營成本。
第三，對農業保護區的基礎設施投入要適應農業需要，避免按新農村建設的模式繼續擴大投入。建議在農業保護區內盡量壓縮道路建設投資，以道路建設滿足農業需要為準，一般不用瀝青、水泥鋪裝道路。農業保護區內也不安排大規模的景觀建設投資。保護區內的村莊不安排街道建設投入，不做地下管網工程。對專業農戶的農莊建設給予一定的補助。這樣安排有利于脫離農業的農村原住戶離開村莊，實現保護區內建設用地的逐漸復墾。
第四，循序漸進安排村莊占地復墾。對保護區內的現有居住格局，要考慮歷史原因，不可用“大躍進”的辦法復墾村莊占地。建議在農業保護區內，對于已經完全農業生產、又不愿遷出保護區的原住農戶，應允許其繼續居住，但不能允許其將宅基地流轉給他人，也不能允許擴建房屋。對于此項政策所產生的“發展權傷害”，政府可予以補償。筆者判斷，實行了農業保護區制度以后，鑒于非保護區的農村建設用地能極大滿足逆城市化發展的需要，地價會降低，政府對“發展權傷害”的補償會降低，不會產生財政支農壓力。
第五，對農業保護區外的農村土地利用要做出統籌安排。決不能任意開發農業保護區以外的土地，因為這個土地量在全國仍然很大。這部分土地包括調節城市環境的林地、濕地、自然公園等，也包括城市菜園基地、果園基地、農業科研用地。這個區域的建設用地使用權限交給地方政府，國家用前述政策杠桿予以調控。
第六，借實施農業保護區制度的機會，促進土地規劃管理的民主化與科學化。農業保護區的劃定范圍要廣泛征求社會各界的意見，并經縣級行政區的人民代表大會議定表決。
作者系中國社會科學院農村發展研究所研究員、中國國際城市化發展戰略研究委員會鄉村建設專業委員會主任
中國鄉村發現網轉自：城市化雜志
(掃一掃，更多精彩內容！)
