第一次宣布城市的土地屬于國家所有，是1982年。那一年全國人大通過修訂的憲法，第10條的第一句，就是“城市的土地屬于國家所有”。讀下來不過11個字，簡潔、清楚而斬釘截鐵，就像是陳述一件久已存在的事實。其實不是的。我國城市土地的權屬關系，原本相當復雜。當然早就有了國有土地，源于舊中國官僚買辦資本的土地，在共產黨進城之后，收歸國有的。還有原民族資本主義的工商物業，經過社會主義改造，成為國有經濟的組成部分，其中的土地當然也歸國家所有。這都沒有問題。
但是原先的城市里，還有大量居民住宅。那房子是私宅，其下的土地是民地，由私人購得并屬私人所有。也不是唯有官僚、地主和資本家才購置城市地產，一般的小市民、自由職業者、教師、小職員、甚至工人和其他三教九流，也有擁有私宅民地的。譬如《銀元時代生活史》的作者陳存仁，老上海的一個醫生，他的書里就寫到出道不久，就拿出行醫所得買得了靜安寺附近的一小幅土地。
在這些民間私地上蓋起來的私房，凡業主自住的，那就屬于“生活資料”，劃不到“生產資料私有制”的范疇，也算不得社會主義改造的對象。因為按那個時代的經典理論，社會主義僅僅與“生產資料私有制”不相容，至于生活資料嘛，那是可以私有的，在意識形態上也受國家的保護。
問題是民間私宅，如果自住有余而拿出來出租的，那就得有個說道了。因為房租屬“非勞動收入”，與“剝削”脫不得干系。出租的房產呢，因此也不再是純生活資料，多多少少具有某種“生產性”。問題來了：“生產”了房租的民地私宅，算不算“生產資料私有制”，要不要納入“社會主義改造”的范圍?
中華人民共和國從新民主主義一路走向社會主義，對城市民地私宅的政策是逐步變化的。《共同綱領》和《五四憲法》時期實行生產資料的多種所有制，包括“個體勞動者所有制”和“資本家所有制”，都受憲法承認與保護，所以城市居民的民地與私房，無論自住還是出租，在法律上都不成問題。1956年以后，中國加快轉向社會主義改造，不過重點是工廠、商店和農業生產方面的公私合營與合作。直到1956年，城市私有土地和私房，基本上還可以買賣、出租、入股、典當、贈與或交換，只要繳納相應的契稅，就都是合法的。
1956年1月，中共中央書記處二局發出《關于目前城市私有房產基本情況及社會主義改造的意見》，提到“一切私人占有的城市空地、街基地等地產，經過適當辦法，一律收歸國家”，開啟了城市土地國有化的進程。中央在批轉這份文件時要求：“在當前社會主義改造的高潮中，爭取在一兩年內完成這一任務，這是完全可以做到的。”
但是城市私房的社會主義改造，顯然比資本主義工商業的社會主義改造更為復雜。1958年2月，時任國務院八辦副主任的許滌新在第一次全國城市房產工作會議上就講到這一點：“出租房屋的占有者不是一個階級，小市民、教師、工人、小職員等都出租房子。因此要很客觀地、細致地分析這個問題，不能一概稱為資本家。對房產的改造不要簡單化，出租房子的少數是資本家，大多數是一般市民、工人等等，所以要求我們要細致地解決問題，不要概念化，不要拿工商業改造的辦法硬套，一套就套糟了。”
不能照套，“改造”就快不了。事實上，到1958年年中，私房改造“除了部分地區已按期完成或正在積極行動外，還有不少城市尚未著手進行”(時任第二商業部張永勵副部長語)。甚至到了1960年底，全國范圍內還有14%的市及2/3左右的縣還未進行或者沒有完成城市私房改造工作。
其間，按后來的標準看還算溫和的私房改造，究竟是如何進行的?過去外出調查，喜歡翻看地方志。像陜西《輝縣志》就有以下記載：“根據1964年國務院批轉國家房管局《關于私有出租房屋社會主義改造問題的報告》，縣改造私有出租房屋領導小組于當年4月派出工作組，深入縣城5個居民委員會，對私有出租房屋進行社會主義改造。改造原則是：私人出租房屋建筑面積在100平方米以上者，均應進行改造。地主、富農、資本家及教會、廟觀出租房，不論多少一律改造。房主住房一般以現住房屋為準;房主戶口不在本鎮者，一律不留。”
“改造”的具體內容，也有記載：“改造后的房屋由縣財政局統一管理，統一經租，按月將租金的20%、25%、30%返還房主，作為月息。”這就是說，地主、富農、資本家、教會、廟觀以及房主戶口不在本鎮的，全部出租房都列入“改造”;其他老百姓家的，則劃一道出租房屋面積的杠杠(100平米)，超過部分才納入“改造”。此外很重要，“改造”也不是一下子把物業充公，而是交政府“統一經租”，即由政府房管部門代為充當中介，并將所收房租的20%~40%返還原房主，相當于給原業主一個固定的利息收入。
以我看到過的北京、上海、廣州、溫州、常州等地的資料，“文革”前的私房改造，大體都是劃下每戶出租面積的政策界限(一般大城市為150平米，中等城市100平米，小城鎮50平米)，超出部分的私房就歸政府“經租”，然后分成20%~40%作為利息。從產權關系看，進入“改造”的城市私房民地，所有權并沒有一下子歸公，原業主一般還保有人民政府頒發的房證地契，但這部分私房的使用權、出租權已經歸了政府，物業的私人轉賣、處置和繼承權都廢止了，但收益分成權還是保留著。
到了“文革”，以上“溫和”的改造就跟不上形勢了。1967年11月4日《國家房管局、財政部、稅務總局答復關于城鎮土地國有化請示提綱的記錄》就明確：“對(城市)土地國有化問題，中央在1956年已有原則指示，到十年后的今天提出要把土地收歸國有不是太早而是太晚了”，“無論什么空地(包括旗地)，無論什么人的土地(包括剝削者、勞動人民)都要收歸國有”。該文件對“一切私人占有的城市空地、街基地等地產”的解釋，也擴大為“其中街基等地產應包括在城鎮上建有房屋的私有宅基地”。
實際情況比上述文件還要“左”。私房經租的房租收入到1967年全面中止，“造反大潮”中很多城市出現搶占私房的行為，而紅衛兵的抄家甚至把建國后頒發的地契房證也作為“變天證據”付之一炬!極左高壓之下，私房業主誰人還敢言“私”?有數據說，截至“文革”，全國完成的城市私房改造共1億平方米，且結束了房租分成，全部經租和收益權，統統歸了國家。
不過天下大亂的時候，“資產階級睡不著覺，無產階級也睡不著覺”，也沒有哪個地方當真辦過一回“私房國有化”的法律手續。最高法院雖然早在1964年就對經租房有過一個司法解釋，稱“國家經租房屋的業主實際上已經喪失了所有權。因此業主死后，經租房屋不能允許他的家屬繼承”(2007年高院正式廢除該司法解釋)，但“實際上喪失”還不等于在法權方面的徹底終極。“文革”后，中央要求“落實私房政策”，法律根據其實還是私房私有。那是后話，按下不表。
即使經租房全部歸了國家，城市還有大量居民私有的自用房。這里又分兩塊，一塊就是上引文件講到過的政策限額以內的出租房，比如大都市每戶出租150平米以內的，以及小城鎮每戶出租50平米以內的。即便按“改造政策”，這限額以內的出租房，“實際上的所有權”并沒有改變，還是民間私產。另外一塊，居民自有自住、沒有出租的房屋。那可是完全的“消費資料”，就是按正統的社會主義理論，也無需改造的呀。
所以，即便到了“文革”，我國城市的土地也并沒有完成全盤國有化。1975年“文革”高潮中修憲，拿出的文本還有如下表述：“國家可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料實行征購、征用或者收歸國有”(1975年憲法第6條)。為什么國家對“城鄉土地”都可以“征購、征用或者收歸國有”呢?那一定是城鄉皆有非國有土地就是了。鄉下的好懂，因為農民的集體土地本來就不是國家的。城里呢?還不是部分民地上蓋有居民的私房，才使得“文革”憲法也不得不強調國家有權對城鄉土地實施征購、征用或收歸國有!
謎一樣的問題：1975年之后的中國，究竟發生了什么，才使得進入改革開放的1982年憲法，突然宣布“城市的土地屬于國家所有”?
作者系北京大學國家發展研究院經濟學教授、前任院長，著名經濟學家。2010-2012年央行貨幣政策委員會委員。
中國鄉村發現網轉自：經濟觀察報
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