“城市的土地屬于國家所有”，講的本是城市范疇里的事情。但是，該憲法準則的實踐后果，卻對國家與農民的關系產生了深遠的影響。本來為避免“震動太大”而暫緩推進的全盤土地國有化，事實上在我國的城市化進程中，還是在一個很大的范圍內發生了。
究其根源，是我國城市邊界的擴張因城市土地國有而獲得了一個超強的推動力。為了理解這一點，我們從設立城市的程序入手，先調查下列問題：城市是怎樣設立的？城市的邊界如何確立，又如何變更？
說起來是一個蠻有趣的話題。筆者自己生于城市，曾在很長時間里懵懵懂懂地以為，天下的孩子都和自己差不多，都是在樓道、花園、弄堂和街道里淘氣長大的。等到上山下鄉一來，火車四個白天三個夜晚地把我們拉到了北大荒，我才知道“大城市”原來是那樣的遙不可及。自此，有些問號開始揮之不去：哪些地方算城市，哪些地方算農村？這道改變人生命運的門檻，究竟是誰、又根據什么劃出來的？
深究進去，才知道不是一個簡單的問題。開門見山第一點，也是我認為最根本的一點，是我國的“城市”是一種行政建制，非經行政審批程序不能自發地設立。比照一下，也許容易明白：今天的中國，可以獨資、合股辦公司，然后依法登記注冊，即可獲得從事民事活動的合法地位。商家也可以辦市場，包括自發的小集市和網上大賣場。但是公民或企業法人要自辦城市，那就不行。不要說你我不行，就是柳傳志、王石、馬云、馬化騰、微軟、蘋果、巴菲特，也不行。概言之，公司可以注冊設立，但城市非經行政審批不可。
其次，批準設立城市的行政審批權，高度集中于中央政府。大到新增直轄市，小到“縣改市”或“鎮改市”，審批權一律集中在國務院。中國的一個省份常常比歐洲一個國家還大，但涉及到批準城市之設立，省市政府從來無權審批。歷史上北洋政府搞過的“市自治制”，分設“特別市”與“普通市”，后來國民黨政府沿用這一套，城市分“院（行政院）轄市”和“省轄市”，不過后者也“由省政府呈請，國民政府批準”。
我僅僅看到過一條資料，介紹說 1947 年國民政府的省轄市法例里，有“縣轄市”這一檔，且由“省政府核準、內務部備案、縣政府領導”。但是在大陸，城市設立自新中國以來就一直是中央政府的事權。
中央政府根據什么批準或不批準城市的設立？請教過專家，找來相應讀物，知道設市標準或審批依據，歷史上有過多次變化。文本有清楚記載的，共五次，分別為 1955 年、1964 年、1984 年、1986 年和 1993 年。變化的基本脈絡，是早期設市立鎮，主要顧及人口規模與所在的行政機構級別，兼顧其他。
越到后來，設市要顧及的指標越多。最新一版的設市標準，是 1993 年國務院批轉民政部的通知，按不同的人口密度分出三個檔次，再細分為十幾個指標，達標者方可設縣級市或地級市。 2004 年有報道說要出臺新的設市標準，2005 年也有地方政府網頁提到“國務院公布最新撤縣設市標準征求意見稿”，但這件工作頭緒之繁多，各級政府意向之不同，專家意見之分歧，不免令人嘆為觀止。
這里要抓住的，是無論我國設市標準和審批政策有過多少次變化，有一點卻高度穩定，那就是審批權力集中到中央的城市設立，迄今為止還基本無法可依。廣東沿海一個鎮積聚的人口不少已超過了百萬級，但設立城市要到北京來批。
國務院批還是不批，又沒有一部人大通過的法律作為依據，全靠國務院下屬部委自制的行政規章。國家倒是有一部《城市規劃法》，但那是規范現有城市規劃的，對城市如何設立，卻沒有實質的或程序的規定。城市化大潮涌起，各地要求縣改市，中央批不勝批，干脆凍結、叫停，一拖十幾年，也不講法律程序。
行政權當然也對城市化作出了某種反應。其中最為重大的，就是上文提及的“縣改市”。為什么重大？因為中國自秦漢以來，“百代都行郡縣制”，加上明清以降，因版圖與人口擴張而新添的“十八行省制”，基本形成了以縣為本位的管理農業大國的行政構架。但工業化、城市化帶動人口的流動與積聚，空間的人口經濟密度發生變化，超過一定的臨界值，“縣”就永遠為縣，不能升格為“市”嗎？
很合乎邏輯，當上世紀 80 年代農村改革釋放了自由勞動力，流動、積聚效果初現之時，“縣改市”問題就提上城市發展的決策日程。講過的，此前也設市，但用業內行家的話來說，那是“切塊設市”，意思是從縣的空間范圍內，切出一塊合乎設市條件的地方來設立城市，比如在城關鎮、或繁華中心鎮、或工礦區的基礎上設市，而沒有切出來的其他地方依然為縣，還是農村加小城鎮，劃不到“市”的范疇里來。
“切塊設市”的城市很緊湊，在地理版圖上還是一個“點狀”的空間形態，有利于節約土地和基礎實施投資，也可以提升經濟人口的“密度”。但問題也不少，諸如城鄉劃開的關系處理，市、縣分設的行政成本，以及日后城市再擴張受到的束縛。最大的問題，我以為是我國城市化滯后情況下“還債式”的加速度發展，讓人覺得“切塊設市”的模式不過癮。
據浦善新的研究，最早是浙江省于 1979 年開始探索我國設市的新模式。是年，浙江省政府報告國務院，要求把 1978 年新設市的湖州、嘉興、紹興、金華和衢州，分別完成縣、市合并，也就是“整縣改市”。這當然不是小事，我甚至想說這是自郡縣制以來國家建制最重要的一個變化。當時的國務院很謹慎，經反復論證于 1981 年批復同意，并指出，“五個縣都改設市帶有試驗性質，希望你們注意總結經驗”。
此后，“整縣設市”風起云涌。根據浦文的統計，1978－2003 年間我國“整縣設市”424 座，占同期新設城市總數的 85.7％（見浦善新，“中國設市模式討論”，《中國市長》2004 年第 5 期）。
新模式下的我國城市形態，不再是“點狀”而是“塊狀”，甚至是一大片一大片的“片狀”。這對城市規劃、建設、投資與管理的影響，自有各門專家提供專業的研究和評價。我們這里要追加的是，當 1979 年國務院批準浙江帶有試驗性的整縣改市時，我國憲法還沒有出現“城市的土地屬于國家所有”，因此即便完成了“縣改市”，原本縣屬范圍內的農民集體土地，其所有權還不一定馬上就要變為國有。
三年后，新的憲法準則即“城市的土地屬于國家所有”通過了。再此后，經由行政審批程序集中到中央來批準的“縣改市”，就涉及土地財產關系的重大變化，因為在邏輯上，既然城市土地國有，那么改設、新設為城市的全部土地，在法律上也就屬于國有。應該沒有人料到，中國的城市化就此打開了一個再也難以關上的潘多拉盒子。
作者系北京大學國家發展研究院教授
中國鄉村發現網轉自:《城鄉中國》第三章 地權的演變路向
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