改革開放三十多年來，我國城鎮化快速推進，很多城市的面貌發生了可喜變化，但在城市發展中也出現了一系列問題。這些問題的產生，原因之一是我們對城市發展規律的認識出現了偏差。
正視人口規模及相關聯的資源配置問題
如果我們對于人口規模沒有清醒的認識，在制定規劃的時候忽視對人口結構、人口規模的分析，就會導致投入嚴重的浪費。這個現象在全國相當普遍。我們在調研中發現，某新區做了一個50平方公里的規劃，規劃人口是50萬人，但是沒有考慮到：第一，新區離老城挺遠，如果不能先與老城區結合起來的話，就不會形成人口的聚集效應。第二，成本高，怎么和其他的新區、其他城市產生競爭優勢？第三，規劃沒有考慮地理差異、發展約束、生態空間。
試想，不當規劃帶來大量投資和粗放建設會給一座城市帶來多么嚴重的浪費現象。要解決便民的問題，完善周邊生活的各種公共設施、服務設施沒錯，可以往這里大手筆投資。可是投資嚴重粗放浪費到了上百億上千億，也沒有人承擔責任，還給后任帶來了嚴重的管理難題。
因此，編制大規模空間的規劃一定要結合這一空間可以容納的人口，認真分析大規模空間內需要承載的大規模人口從哪里來？人口結構是什么樣的？和什么樣的產業發生關系？和城市之間是什么關系？過去，我們以為一個很大的規劃自然會吸引人來，但是如果在這個規劃只停留在紙面上，沒有轉化為投資的情況下，尚不會產生嚴重的后果，而一旦轉化為投資就會帶來巨大的損失，多年辛苦積累的財富、積累的投資，政府花費了一定代價拿來的土地，最后或許變成一大筆閑置的資產。
遵循城市交通配置的規律
我們注意到，現在大量的高鐵站都修在城外面。為什么要修到城外面呢？因為這些城市想當然地認為，只要高鐵通過的地方，就會帶來大量的人流和物流，所以很多地方政府就提出了諸如“航空港”、“高鐵港”、“高鐵新城”之類的發展思路。然而這個觀念對嗎？
研究城市發展歷史上因港興城的案例自然會問：為什么在一些港口會逐漸形成繁華的城市呢？因為港口具有泊船、裝卸、中轉和倉儲功能，而且客貨集散速度非常慢，船舶在港口的停留時間長，一些工業企業便圍繞鐵路港口建廠，提供大量就業機會，而大量工人就需要各種生活服務，在港口地區就逐漸生成了大量的產業、商業，人口也不斷集聚，進而發展演變成為一片城市，而城市中心和港口相互依存、相互促進。
然而，現在的交通樞紐和過去的港口大不一樣。因為高鐵和飛機都是快速交通工具，高鐵和航空運輸的特點是快速流動、停留時間短。從城市發展規律來看，如今的城市基本上是先有城市后有航空港的，而不是先有航空港后有城市的。以高鐵為例，怎么可能在高鐵站邊形成一個城市呢？這種觀點的失誤在于未能充分理解快速港口的功能，忽視了高鐵快速流通的特點。原本坐高鐵就是為了快速省時間、為了交通更便利，但很多城市把高鐵站都修在城外，從城外高鐵站轉車進城，增加了半個多小時的換乘時間，就抵消了高鐵帶來的交通優化產生的大部分好處。為什么要把高鐵站修到城外？因為一些市長想在自己任期把高鐵站修成，可是城里拆遷會遇到一系列問題，修在城外，難度相對會降低很多。
為什么國外的大量交通樞紐都修在城里呢？它們基本上遵循一個規則，就是往城市中心人多的地方扎。一是因為拉選票，人多的地方受益人群增加，會支持政府的行為。二是只有在城市最中心的位置才會帶來大量的人流物流，才能帶來土地增值，創造服務業就業機會。我們看到東京站的立體交通樞紐，就建在皇宮附近，新干線、地鐵、公共交通分層集中在一個空間內。這種立體交通樞紐最大的特點，是每天百十萬人口流動的地方一定會產生巨額的商業價值。雖然我們有世界上具有領先地位的交通工具，但卻把站點建在城外，這就使得其應有功能因決策偏差等因素而被大大抵消。
城市是組團發展還是分散發展
關于城市發展的形態，在國際上也是有規律的。我們很多城市的規劃選擇走組團式發展形態，都在倡導理想的城市發展形態。最典型的就是某城市新區，規劃了五個板塊。那么，城市發展到底是走攤大餅式的擴張模式，還是走組團式的發展模式？
事實上，從世界來看，沿著主城區、沿著邊界向外擴張是城市發展的基本規律。為什么城市要沿邊界向外擴張？因為沿城市邊界向外擴張的時候，基礎設施最短，管道、路網最短，成本也最低。修路的時候，只要在原有路網的基礎上再向外延伸一點點，而服務業也會順著城市邊界向外發展。一般來說，城市是根據成本最低的經濟學規律發展的。
什么情況下才會出現衛星城呢？當城市擴大到一定規模后，城市半徑達到30公里以上的，才會呈現樹枝狀發展模式。比如東京，從核心區到30公里半徑處，再向外就不可能再走攤大餅的發展模式了，于是就沿著鐵路，發展形成了衛星城。而對于一座百十萬人口的城市，完全沒有必要發展衛星城。
我們的城市官員會有這樣的體會：老城區建設和新城區建設的熱度是不同的。一方面老城區改造起來太難了，另一方面建新城區則要大規模拆遷，而拆遷的同時，管道、路網、就業都會發生變化。然而新城區建設的一個結果就是，老城區人不愿意去新城區生活，新城區雖然好看、路寬，但生活不方便、沒有人氣。調查發現，新城區的就業網點甚至只有老城區的三分之一。因此，在城市擴張發展模式中，一定要抱團發展，沿著中心區向外擴張，而不能走分散的發展模式。廣州、深圳、北京、上海、天津都是在發展過程中主城區越大，人口集聚越多，服務業才能發展，未來輻射就越強。
尊重城市產業發展規律，重視服務業發展
我國目前的城鎮化率已經達到56.1%，但服務業增加值占GDP比重（50.5%）仍然不高。全國很多城市都是這種情況。然而，在世界城市化發展的過程中，當城市化率達50%以后，服務業就呈現快速增長的態勢。為什么？
第一，勞動密集型工業會逐漸被資本和技術替代。比如現在大量企業都在投資研發機器人，而技術支撐和資本支撐的背后需要的是現代服務業，通過研發來支撐就業的壓力。創新和研發也是勞動密集型的。因此，城市的人口結構決定了服務業的發展水平。
第二，城市發展規律是退二進三，必然有從工業再到服務業的回歸過程。歐洲中世紀的城市，就是因為人口聚集，催生商業發展，各種交通要道會形成“市”，這種“市”就是商業。中世紀之后，工業革命推動了大量勞動密集型產業的發展。當城市發展到一定階段，技術在一定程度上替代了勞動力，而工業需要低成本的環境、基礎設施、廠房租賃、土地、勞動力等在城市市區的成本過高，于是工業便逐漸向城市外轉移。所以，當城市化發展到一定程度，工業要遠離城市，西方國家的工業基本都是遠離城市的。同時，由于城市里土地成本過高，傳統工業迅速地置換到城市郊區，有利于產業轉型置換。20世紀90年代，很多城市在實施退二進三戰略的時候，大量傳統工業、街道工業都被服務業替代了。只有服務業替代傳統工業，才有可能順利實現就業轉型。
第三，居民對城市生活環境的要求不允許工業繼續留在城市。當城市發展到一定階段，城市的生活水平逐步提高了，而居民對城市生活的要求也將隨之提升，比如會對城市宜居、生活環境提出相對高的標準，于是工業也需要遠離城市。
第四，城市是服務業最容易生長的地方。對于緊湊發展的城市，在城市的中心地帶，服務業的規模效益最高。為什么目前我們的城市服務業發展緩慢？因為很多可以發展服務業的地方被城市景觀所占據。在歐洲國家以及我國臺灣地區的很多大城市，城市布局和服務業發展有什么關系呢？其中很重要的一個要素就是路。因為服務業發展需要以最小半徑獲得最大的消費滿足，所以就有了“街區經濟”的形態。那么，城市給服務業提供了什么樣的空間，為就業提供了什么樣的空間？以臺灣地區為例，其城市服務業最大的特點就是“吃”，在城市里形成了獨特的飲食文化，而服務業質量也大大提升，服務業就業功能、方便功能也大大發揮。再看我國其他不少城市，服務業產品無論是數量、質量、方便度，還是就業廣泛程度，都難以交出一份滿意的答卷。
（作者為中國城市和小城鎮改革發展中心主任）
中國鄉村發現網轉自：北京日報 2016-06-20
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