內(nèi)容提要：統(tǒng)籌推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，是十三五規(guī)劃、全面建成小康社會(huì)一項(xiàng)重大措施，是跨越中等收入陷阱的內(nèi)在要求，也是緩解勞動(dòng)力人口負(fù)增長(zhǎng)、保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要措施。但是，統(tǒng)籌推進(jìn)戶(hù)籍制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到政府各個(gè)職能部門(mén)。據(jù)有關(guān)方面研究，一個(gè)農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城，需要10萬(wàn)元以上的財(cái)政投入。既需要頂層設(shè)計(jì)，需要中央財(cái)政建立相關(guān)掛鉤機(jī)制。加大對(duì)地方的支持，同時(shí)，更要調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，允許先行先試，分步實(shí)施，從實(shí)際出發(fā)，制訂當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的規(guī)劃部署和措施辦法。統(tǒng)籌各個(gè)部門(mén)和資金用于公共服務(wù)均等化建設(shè)。保障這項(xiàng)惠民工程穩(wěn)步推進(jìn)。
《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》第三十二章，專(zhuān)門(mén)就加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作出了規(guī)劃部署。統(tǒng)籌推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，推動(dòng)更多農(nóng)業(yè)人口融入城鎮(zhèn)化，意義重大，影響深遠(yuǎn)。
我國(guó)自2011年以來(lái)，15~59歲勞動(dòng)年齡人口已處于負(fù)增長(zhǎng)階段，到2017年之前，勞動(dòng)力供給的繼續(xù)增長(zhǎng)靠的是勞動(dòng)參與率的提高，因此，全面實(shí)施居住證制度為重點(diǎn)推動(dòng)城鎮(zhèn)化結(jié)構(gòu)變革，也是全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵措施。2015年我國(guó)常住人口的城鎮(zhèn)化率達(dá)到56.1%，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率為39.9%。也就是說(shuō)，我國(guó)提高戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率蘊(yùn)藏著巨大潛力。如果2020年戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%左右，意味著將有10%左右、將近兩億多的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口真正融入城鎮(zhèn)，成為新增的中等收入群體。目前，城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍制度存在的歷史條件已發(fā)生了根本變化，在“十三五”全面實(shí)施居住證制度，取代城鄉(xiāng)二元的戶(hù)籍制度箭在弦上，勢(shì)在必行。
但是，統(tǒng)籌推進(jìn)戶(hù)籍制度改革必須經(jīng)過(guò)三道坎：
第一道坎，進(jìn)入城鎮(zhèn)化的農(nóng)業(yè)人口必須具備一定的能力素質(zhì)和條件。進(jìn)入城鎮(zhèn)化的農(nóng)業(yè)人口，并不是進(jìn)城養(yǎng)老的，不是來(lái)吃城鎮(zhèn)化的，而是來(lái)共同建設(shè)城鎮(zhèn)化，共建美好家園的。因此，必須具備一定的能力素質(zhì)、資質(zhì)、資格、技能、產(chǎn)業(yè)、投資和與城鎮(zhèn)化需要的相關(guān)條件。對(duì)此，《十三五規(guī)劃綱要》提出：推進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶(hù)，并與城鎮(zhèn)居民享有同等權(quán)利和義務(wù)。優(yōu)先解決農(nóng)村學(xué)生升學(xué)和參軍進(jìn)入城鎮(zhèn)的人口、在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上、舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、新生代農(nóng)民工落戶(hù)問(wèn)題。省會(huì)及以下城市要全面放開(kāi)對(duì)高校畢業(yè)生、技術(shù)工人、職業(yè)院校畢業(yè)生、留學(xué)歸國(guó)人員的落戶(hù)限制。推廣專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)、技能等級(jí)等同大城市落戶(hù)掛鉤做法。大中城市不得采取購(gòu)買(mǎi)房屋、投資納稅、積分制等方式設(shè)置落戶(hù)限制。超大城市和特大城市要以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）、參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)年限、連續(xù)居住年限等為主要條件，實(shí)行差異化的落戶(hù)政策。強(qiáng)化地方政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化主體責(zé)任。我認(rèn)為，這些能力素質(zhì)和條件是完全必要的。試想一下，如果一個(gè)進(jìn)入城鎮(zhèn)化的農(nóng)業(yè)人口沒(méi)有素質(zhì)、沒(méi)有技術(shù)、沒(méi)有資質(zhì)，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)，不能掙錢(qián)來(lái)養(yǎng)家糊口，那么他在城市就根本不能生存下去，談不上對(duì)城市的貢獻(xiàn)，還可能成為城市的負(fù)擔(dān)和社會(huì)安全的隱患。因此，認(rèn)真落實(shí)《十三五規(guī)劃綱要》提出的能力素質(zhì)和條件，是進(jìn)入城市的農(nóng)民工所必須具備和不可缺少的。
第二道坎，對(duì)符合城鎮(zhèn)化居住條件的人口發(fā)放實(shí)施居住證制度。全面實(shí)施居住證暫行條例，推進(jìn)居住證制度覆蓋全部未落戶(hù)城鎮(zhèn)常住人口。要結(jié)合各地實(shí)際，盡快制定出臺(tái)當(dāng)?shù)爻鞘械摹毒幼∽C管理暫行辦法》，為各地加強(qiáng)居住證管理工作提供政策依據(jù)。中小城鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)一定條件，允許農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)。而大城市也可實(shí)行差異化管理辦法，如建立積分落戶(hù)制度，科學(xué)控制城市人口規(guī)模。以武漢市為例，內(nèi)外有別，在三環(huán)線(xiàn)以?xún)?nèi)實(shí)行積分落戶(hù)，科學(xué)控制人口規(guī)模；在三環(huán)線(xiàn)以外逐步放開(kāi)落戶(hù)限制，追求人口紅利。
第三道坎，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。這是農(nóng)業(yè)人口到城市落戶(hù)的關(guān)鍵。公共服務(wù)與公共福利均等化，是戶(hù)籍制度改革成功的必要條件，是一次重大的利益再分配，也是一項(xiàng)實(shí)實(shí)在在的民生工程、惠民工程。要切實(shí)保障居住證持有人在居住地享有義務(wù)教育、公共就業(yè)服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)等國(guó)家規(guī)定的基本公共服務(wù)。鼓勵(lì)各級(jí)政府不斷擴(kuò)大對(duì)居住證持有人的公共服務(wù)范圍并提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，縮小與戶(hù)籍人口的差距。中央財(cái)政要健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，建立財(cái)政性建設(shè)資金對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)貼數(shù)額與城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量掛鉤機(jī)制。各級(jí)政府及其相關(guān)部門(mén)要研究確定居住證可享有的具體公共服務(wù)項(xiàng)目，并進(jìn)行告示和宣傳，逐步形成“辦居住證可以享受待遇，憑居住證才能享受待遇”的氛圍。特別是教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)福利怎樣并軌？如何讓人們到城鎮(zhèn)進(jìn)得來(lái)、住得下、融得進(jìn)？各級(jí)政府及財(cái)政部門(mén)應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變觀(guān)念，加大統(tǒng)籌力度和基本公共服務(wù)支出，建立健全多元化、可持續(xù)的資金保障機(jī)制，盡最大可能保證城鎮(zhèn)居民基本公共服務(wù)全覆蓋。
由于統(tǒng)籌推進(jìn)戶(hù)籍制度改革要過(guò)三道坎，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，據(jù)有關(guān)方面研究，一個(gè)農(nóng)業(yè)人口進(jìn)城，需要10萬(wàn)元以上的財(cái)政配套投入資金。因此，既需要頂層設(shè)計(jì)，需要中央財(cái)政健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，建立財(cái)政性建設(shè)資金對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)貼數(shù)額與城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量掛鉤機(jī)制。加大對(duì)地方的支持。同時(shí)，又要調(diào)動(dòng)各級(jí)地方政府的積極性，允許先行先試，分步實(shí)施，從實(shí)際出發(fā)，制訂當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的規(guī)劃部署和措施辦法。統(tǒng)籌各項(xiàng)資金用于公共服務(wù)均等化建設(shè)。保障這項(xiàng)惠民工程穩(wěn)步推進(jìn)。
作者傅光明系湖北省財(cái)政廳，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，華中科技大學(xué)管理學(xué)博士、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)管理學(xué)碩士、兼職教授、華中科技大學(xué)法學(xué)院兼職法律碩士導(dǎo)師中國(guó)法學(xué)會(huì)員、中國(guó)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)理事、省作家協(xié)會(huì)會(huì)員，省詩(shī)詞學(xué)會(huì)會(huì)員 省廉政文化研究會(huì)特邀研究員。 付博文系湖北省麻城市人大常委會(huì)干部。
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