城鎮化必須解決土地問題，土地問題的核心是正確處理土地使用權與所有權的關系
改革開放以來，中國進入經濟高速增長和城市化進程加快的歷史時期，土地除了是農業增長的關鍵保障之外，還成為中國城市快速擴張及工業高速發展的重要工具，關乎地方政府融資及財政增長與穩定，被視為引發社會矛盾和權益糾紛的“導火線”，是中國“三農”問題的集中表現。如何解決18億畝耕地、四億畝農村建設用地、三萬個建制鎮和集鎮、300萬個村莊、7.5億農村人口的富裕成長，已成為中國經濟社會可持續發展的核心和不可逾越的主題。伴隨著近30多年城市化、工業化的高速進程，目前中國城鎮人口已達到5.8億，城鎮化水平超過50%。未來30年，中國至少還有三億農民從村鎮遷移進城市。中國在經濟高速增長的背后也存在著巨大隱患：建設用地粗放擴張、耕地資源浪費嚴重、土地利用結構和布局不合理、人地矛盾突出；城市化不但沒有更集約地利用土地，反而造成土地利用的更不集約；國有土地資產流失、土地財政過重、調控政策難以奏效，土地金融市場隱藏巨大財政和金融風險。因此，轉變傳統的經濟發展方式和土地管理方式是進一步深化改革和發展的關鍵問題，是中國持續發展的戰略基礎。
解決這一問續，必須分析土地財產權利形成過程的機理，從理論和實踐上提出一套土地金融宏觀管理的新原則、新思想和新機制。
土地權屬問題
從目前中國的土地產權特征來看，中國土地制度最大特點就是土地所有權與土地使用權的分離。中國城市的土地屬于國有，集體土地屬于集體所有，城市國有土地和集體土地可以通過在有限期內，以出讓或承包經營的方式，交付具體的土地使用者，后者在支付一定的出讓或承包價格后獲得該土地一定年限內的使用權。從中國土地使用的具體實踐看，“國家所有”實際上是“地方政府所有”，“集體所有”實際上是“鄉、鎮政府所有”，國家或集體的土地所有權主體地位被現實虛化，農民不能對土地作主，農民土地使用權不能合理流轉，農民的土地承包經營權得不到很好保障。
土地屬于“物”概念中不動產的部分，自古以來都被認為具有最大的價值。土地的價值，從法的角度看，實際上就是土地權利的價值，亦即是在土地之上形成的一系列權利價值的總和。每一具體的土地權利對應不同的權利主體，其要求實現的經濟目的都是不同的。因此，對物的權利的理解，應該是一個由單一到復雜、由“合”到“分”多主體參與的過程，這是經濟發展和社會進步的必然。
土地財產權利形成機理上分析
土地產權表現的形式與土地財產形成的各個階段是密切相關的；土地財產權利存在的形態與土地在不同階段內表現出的價值形式息息相關。土地財產的形成包括四個階段：即土地未開發階段、土地開發階段、土地租售（土地出租、出讓）階段和不動產的形成、經營和保有階段。在土地未開發階段，土地的權利主體就是土地所有權的主體，即國家或農民集體，此時土地權利主體體現為單一的所有權形式，其主體為國家或農民集體。
在土地開發階段，形成可建設條件后，土地權利表現為地方政府享有的對土地的開發、管理等權利，對應主體依實際情況而定：若對該土地采取出租的方式，則土地權利主體體現為國家所有，若采取出讓的形式，土地權利體現為土地使用者所有；在土地之上形成建筑物或附著物后，其不動產的產權按照房地產權一致的原則，視具體情況而定：若土地為國家出租，則不動產權利主體為國家所有，其出租的行為屬于所有權權利束范疇；若土地為出讓，則不動產權利主體為土地使用者所有，當土地使用者對其實施處分、占有、收益、抵押等，其行為屬于土地使用權權利束范疇。
進入不動產形成、經營和保有階段后，土地權利表現的形式多樣化，視具體情況而定。若不動產產權屬于國家所有，則其轉讓、抵押、處分、收益的行為屬于國家所有權權利束范疇；若不動產產權屬于私人所有，則其轉讓、抵押、處分、收益的行為屬于私人所有權權利束范疇。
在土地財產形成的第一、三、四各階段，其對應的土地權利，不管是國有土地所有權，農民集體土地所有權，還是土地使用權、土地租賃權等，都是屬于物權性質的權利，享有自由占有、利用、收益、抵押等權利。但是，對于土地財產形成的第二個階段而言，土地的開發權卻不是一種物權性質的權利，而是一種地方政府享有的對本地區行政轄區范圍內土地的行政管理權。根據《物權法》以及相關法律的規定，物權是基本的財產權，是債權發生的前提，非物權性質的地方政府享有的土地行政、管理、開發等權利，不能形成債權的基礎，從而也就不能形成位于物權內容之上的一系列金融創新的活動，因此，必須考慮如何將地方政府的土地開發權納入到物權的范疇，以解決土地財產形成第二階段，即土地開發過程中的一系列的金融問題。
在明晰國家土地所有權的基礎之上，進一步實體化國家土地所有權的內容，如在土地財產權利存在的不同時段，分別對屬于國家所有權內容的權利進行剝離，進而將之資產化和資本化，最終通過一種創新的（金融）制度安排，將國家在土地財產存續的各個階段的權利，固化為市場上可以流通的產品，即土地金融產品。伴隨著土地由資源向資產的轉化，存在一個強化土地制度創新向土地金融資產管理的邏輯演變趨勢，即通過土地資源性資產管理，進一步加強土地資源管理的體制創新，土地市場與金融市場的結合因此日趨緊密，構建完善的土地金融制度也就成為可能。例如可以考慮建立土地基金，這樣不但有助于整個國家土地所有權的價值得到體現，而且有助于利用這套市場化的國家土地所有權的權利價值體系，對目前宏觀調控不甚理想的的土地市場和房地產市場產生積極效用。
從地租理論上分析
在中國，國家是土地所有者，級差地租Ⅰ應該全部歸國家所有，而級差地租Ⅱ，在土地出讓的期限內或出租的期限內，主要應該歸土地使用者所有。因為級差地租主要是由于地方政府對基礎設施建設的財政投資等，改善了城市土地的區域環境，即形成了土地的交通便捷性，基礎設施和公共設施的完備性帶來的。所以，級差地租的大部分應該歸于地方政府。由此，在對國家土地所有權與土地使用權進行分離的基礎上，有必要嘗試進行國家土地所有權與地方政府土地開發權的分離，實現中央土地所有權益和地方土地所有權益的分離，形成中央政府-地方政府-開發者三層土地權利關系，即國家作為土地的所有者，享有要求絕對地租的權利，地方政府作為土地的開發者，享有要求級差地租Ⅰ的權利，土地開發作為土地的建設者，應該享有要求一部分級差地租Ⅱ的權利。所以，用絕對地租資本化方式體現中央土地所有權益，用級差地租資本化方式體現地方土地所有權益，結合金融創新，即形成以中央土地所有權益未來絕對地租資本化為基礎的中央土地基金，和形成以地方土地所有權益未來級差地租Ⅰ資本化，以及土地開發權為主的未來級差地租Ⅱ的資本化為基礎的地方土地基金，有利于在經濟上實置國家土地所有權，更重要的是，有利于國家利用地租資本化的方法，強化國家土地所有權的實質內容，切實解決國有土地所有權虛化-即國有土地資產收益的體制外流失問題，建立土地資產資本運作和流轉體系，實現對全國區域收入分配、地區經濟均衡發展以及城鄉統籌發展的調節。
從土地價值形成過程分析
土地在投入市場前后劃分為兩大基本形態，即土地開發價值形態和土地市場價值形態。具體說，土地投入市場前可以劃分為兩個階段，即土地未利用狀態，以及從土地未利用狀態開發成為可利用狀態, 或稱之為“生地”開發成為“熟地”的過程。在這兩個階段中，土地權利的主體主要與土地所有權的主體相對應，即國家。土地投入市場后也可以劃分為兩個階段，即土地出租或出售階段以及不動產保有、經營階段。在這兩個階段，土地權利在形式上表現為不僅僅是單一的土地所有權，而是包括土地所有權、土地使用權等多種權利在內的復合權利。
土地投入市場前后的形態和產權
土地投入市場前階段的形態和權利
第一，土地未利用形態和產權。一般來說，未利用土地是不具備市場價值的，但是，由于土地資源的有限性和稀缺性，在未來能夠達到一定建設用地標準的未利用土地具備價值升值的預期。這是因為，當新增建設用地的供給不能滿足日益擴大的城市用地需求時，對城市周圍未開發的土地就形成了一種隱性需求，而一旦土地利用總體規劃和城市規劃允許其轉變為建設用地，則由于用途的變更必定導致對該土地需求的增加，這樣，未利用土地就會在市場機制的作用下，形成一個市場價格。這個市場價格就可以理解為該土地變更用途時的價格。由于國家實際上是未開發土地的權利主體，所以，由于規劃用途變更導致形成的未開發土地的價格就是該地的權利價格。國家通過規劃變更未利用土地為建設用地，也可以將之理解成為國家以土地所有者的身份設定土地發展權，若土地使用者要改變該土地的用途，則必須向政府購買土地發展權。政府通過出售該土地的發展權，可以獲得一筆貨幣收入。當前中國沒有設置土地發展權，對于土地用途變更，僅僅是通過土地利用總體規劃和城市總體規劃的限制，對土地用途實行嚴格的管制。但是，由于土地國家所有權的缺位，實際上是地方政府扮演土地所有者的角色。由于地方政府利益機制的驅使，如基于發展地方經濟，增加本地GDP收入，顯化自身政績等動機，以土地換資金，對當屆地方政府來說，是成本最低、風險最小的途徑。因此，土地利用總體規劃和城市規劃通常是“長官意志”的產物，故嚴格的土地用途變更管制制度在實踐中的執行效果往往不夠理想。
因此，從未利用土地產權保護的角度入手，需要在未利用地之上設立土地發展權，土地使用者在土地利用總體規劃和城市總體規劃許可的前提下，若欲變更該土地的用途，必須向國家購買該土地發展權。而國家可以通過出售該土地發展權得到的收入，建立一個公益性的、專項的土地調控基金，用于基本農田保護、農地整理和扶持農村經濟發展。土地調控基金是集合地方用地者向國家（中央）支付購買土地發展權的收入形成的資產池，可以分為中央土地調控基金和地方土地調控基金。地方土地調控基金可以是在中央土地基金下形成的一個子基金。在中央土地調控基金的統籌安排下，各地方土地調控基金支出扶持欠發達地區的土地開發和基礎設施建設，以及對貧困地區的經濟支持。土地調控基金宗旨是非贏利性質的、公益性的，是政府實現資金轉移的機制，實現區域公平的工具。
對于具備向建設用地轉化潛力的農村集體土地，其對應的土地所有權是農民集體，按照現行的土地征用政策，政府征收農民集體的土地需支付的費用包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等項，但不包括農地向建設用地轉化后的增值收益。農地轉化為建設用地后的增值收益包括兩個層面：一是由于政府規劃的實施和區域環境效應，造成該土地的社會性增值收益；二是土地使用者對該地形成建筑物或附著物后帶來的土地投資增值收益；對于前者，根據“漲價歸公”原則，增值收益應為國家所有，而對于后者，基于地租理論的分析，農民集體作為土地所有者，也應享有一部分土地投資增值收益分配的權利。因此，現階段土地征用政策是不符合農民利益，也不符合國家利益的。
為解決這一問題，我們可以從土地權利束的剝離入手，對適合轉化為建設用地的土地，以土地所有者的身份設立土地發展權，通過金融創新，形成土地發展權與土地所有權的剝離。國家通過向社會募資的方法，以國家對農地轉化為建設用地后的一部分屬于國家的社會性增值收益為擔保，完善地方土地調控基金功能，以連續的、分期的方式向失地農民（農民集體）進行各項補償費用的支付，其現金流的總和就可形成農民土地發展權的價格。這樣，建立“漲價歸公”原則更合理的實現機制，即通過建立基金的方式吸收社會資金并給予回報，實現公眾利益。而且，通過這樣一套機制，解決失地農民權利無從保障，補償不到位和一次性貨幣補償容易造成的一系列問題，為失去生活保障功能土地的農民提供一套穩定、長效的資金支持的方式。
第二，“生地”到“熟地”的形態和權利。土地由“生”到“熟”的過程是形成土地價值增值的一個重要階段。這一過程也就是通常所說的土地一級開發過程，在這一過程中通過征地、拆遷及“通平”等市政配套設施的建設，使土地具備可以出讓、出租的條件，從而形成土地開發的增值收益。這一階段，國家作為土地所有權的主體在形式上表現為土地的開發權和收益權。而在實踐中，地方政府實際上成為土地開發的主體。地方政府通過本地的土地儲備機構，進行對土地的征購、拆遷、整理、開發、儲備等，最后對形成出讓條件的土地進行招、拍、掛的運作，收取一次性的土地出讓金，從而實現土地的部分收益權。就這個過程而言，土地開發權的實現經歷了國家-地方政府-地方政府下屬的土地儲備機構雙重委托-代理結構。由于存在中央-地方政府博弈機制，國家所有權下的土地開發權，實際上是由地方政府充當，后者委托下屬的土地儲備機構組織進行土地的開發。
這種實踐中的土地開發權的易位至少導致四個方面的缺陷：一是地方政府以民事主體參與市場行為（土地儲備機構是地方政府的事業單位，而非企業，然而土地儲備機構以贏利最大化的原則運作城市土地資產，角色與功能定位模糊），其本身就帶有利用土地行政壟斷權從事市場行為、牟取最大利益的嫌疑；二是這種行為虛化了國家作為土地最終所有者的地位，弱化了國家進行土地市場宏觀調控的能力；三是地方政府最終通過收取一次性的土地出讓金的方式，雖然實現了一定程度的土地開發增值收益權，但同時失去了土地作為稀缺資源未來的收益權（也可以理解為失去了對土地未來升值的看漲期權）；四是，一次性收取巨額的土地出讓金，不但增加土地使用者的財務成本，更增加了土地使用者將負擔最終轉嫁給消費者身上的動機。
如果通過一種有效的制度設計，顯化國家在土地開發過程中所有者的地位，即：將國家土地所有權名下的開發權實體化和價值化，并通過中央土地調控基金的形成操作，可以解決上面的問題。中央政府以出售土地開發權的方式集合大量的資金，形成基金池，例如形成中央土地調控基金的一筆資金來源，投資于購買發達地區的土地基金的股權或憑證，以便于進行土地公開市場業務的操作，即在土地市場價格上漲時拋出一部分股權或證券，緩解需求壓力；在土地價格下降時購買一部分發達地區的土地基金的股權或證券，保證供需平衡。
行使土地收益權是指中央政府在土地由“生地”開發成為“熟地”后價值增值的一個要求權。從以往的實踐經驗來看，地方政府作為中央政府的代理人，以一次性的土地出讓方式得到了相當于土地收益權的一部分收入，但同時喪失了土地未來的看漲期權。中央政府可以通過與地方政府采取協議的方式，將土地的一部分收益權留存地方，納入地方財政循環的軌道，而對于未來可能產生的市場增值收益部分，可以約定由中央分享此部分風險略高的收益。繼而，借助金融工具的創新和金融市場的力量，中央可以將這部分未來可能的收益進行證券化，形成中央土地基金的一大資金來源，從而成為穩定土地市場的重要力量。
土地投入市場后的財產形態和權利
第一，土地出租或出讓階段。“生地”在開發成為“熟地”后，地方政府通過出讓的手段一次性地將一定期限內的土地使用權交付給使用者，作為土地所有權的代理人，地方政府獲得了出讓土地使用權的收入；而土地使用者通過在受讓土地上進行房屋建設和其他附著物建設，亦可以形成轉讓、出租、抵押、收益等權利，在這個階段，土地權利束中對應的權利主體是多樣化的，每一個土地權利的主體都依次分享該項權利所帶來的利益。
從現實的情形來看，地方政府在一次性收取出讓土地使用權的收入后，實現作為實際的土地所有者意圖的經濟利益，而土地使用者在對土地進行轉讓、出租、抵押后，也相應實現自身意圖的經濟利益。后者獲得的土地使用權是獨立于土地所有權之外的，在一定的期限內基本上具備土地所有權的所有權能，因此，在實現土地使用權讓渡后，國家作為土地所有者的角色實際上完全虛化，除強制性的行政手段外，不太可能再用經濟手段介入對這部分土地的調控。而這部分進入市場的土地是城市存量土地的主體，如果能夠通過一種有效的制度設計，使得國家作為土地所有者的角色也能介入到這部分土地的調控中，則對于解決中國目前的土地、房產價格高漲的問題應該具有一定的可能性。
實踐證明，目前中國實行“招、拍、掛”方式對形成久高不下的房地產市場價格有一定的推波助瀾作用，而且作為博弈一方的土地使用者（開發商），在當前金融體制和當前的土地出讓制度不夠健全的情況下，早期通過分期、分批繳納出讓金，抵押貸款等方式，往往以較低的自有資金、以超離實際的價格拿地、儲地，攫取了本應為公共利益的一部分土地增值收益。近些年來，國家土地政策、金融政策不斷收緊，又出現了大量房地產上市公司利用豐富的融資渠道、便利的融資條件，近乎“不計成本”地在公開市場上參與招拍掛，片面助長了土地價格。房地產價格的一路飆升，融資囤地、“地王”頻現，加劇房價虛漲，使得宏觀調控政策難以實施。如果考慮改良現行的一次性土地出讓制度，對于一些區位優勢突出、收益高而且比較穩定的土地，如商業、服務業、休閑、娛樂用地等，以收取年租金的形式或分期收取土地出讓收入的方式，將土地出租或短期出讓給企業使用，對解決上述問題應該可以起到一定的作用。
采用收取年租金或分期收取土地出讓金的形式，實際上是強化了國家土地所有者的地位，弱化了企業土地使用者的地位。這是因為，首先，收取年租金或分期的土地出讓收入，其實質是實現了國家土地所有權中的租賃權能，其次，用實現土地所有權中租賃權的方式進行土地權利的移轉，變相弱化企業的土地使用權，突出了國家作為土地出租人的地位，有利于國家利用土地所有權人的身份，以收取地租的形式進行有效的宏觀調控。可以按照土地用途的分類，結合具體的區域情況和實際情況，進行具體分析，靈活決定土地出讓或出租的方式。對于收益性比較強的土地，如用于商業、服務業的土地，因其本身能夠產生未來穩定的收益預期，可以采取年租制或分期收取土地出讓收入的方式，對于工業、倉儲等收益性較次的土地以及普通住宅等用地，可以采用出讓的方式，使經營性企業或居民獲得穩定的土地使用權。對于位于城市中心區位、用于商業、服務業的土地，主張從土地所有權中剝離出租賃權，用租賃權來替代土地使用權，將有利于國家加強對土地的控制，也是形成土地金融制度創新的重要一環。土地的年租金或分期交付的土地出讓收入，是形成土地資產資本化的基礎。通過對這部分預期的、穩定的、連續的土地租金流進行打包，設計成可以在金融市場上流通的工具，不但是形成中央土地基金重要資金來源之一，而且對于國家利用經濟或金融手段調節城市的存量土地市場，也有著十分顯著的意義。
第二，不動產保有或經營階段。在土地之上形成建筑物或附著物并出售后，土地權利指向的主體與不動產指向的主體視具體情況而定。如果土地是以出讓的方式取得的，在形成建筑物和附著物并實現銷售后，其土地權利與不動產權利主體的指向相一致。對于這部分已經進入市場的土地及其房地產，國家雖然在名義上具備城市土地的所有權，但如前所述，國家作為土地所有者的角色事實上被完全虛化，除強制性行政手段外，不太可能再用經濟手段介入對這部分土地的宏觀調控，只能通過市場機制作用形成自發調節；如果土地是以出租的方式取得的，則土地權利對應著多樣化的主體。國家作為出租人，享有土地權利束中關于出租并依法取得出租收入的權利；承租人有在約定存續期間內享受租約規定中對該不動產的一切權利，并負有向出租人，即國家，支付定期租金的義務。因此，國家對于這部分的土地及其不動產，從理論上講具備一定的調控能力。
對于土地產權和房地產產權合一的不動產，國家于此已經無調節、干預的能力，因此，這部分房地產完全通過市場機制作用進行資源的合理配置并實現土地資產價值的最大化。也即是說，可以通過借助金融市場的力量，根據不動產不同的權利人的要求，設計開發一系列位于房地產權利之上可以流通和交易的金融工具，如發行MBS、ABS、REITS、CMBS等，實現成熟性房地產價值的高效運營。
為了使上述構想具備較強的操作性，也為了使地方政府、農業公司、農民土地使用權能夠合理流轉，我們還必須分析設置物權化土地使用權的可行性。
置物權化土地使用權的可行性
不動產物權是指不動產權利主體依法對不動產享有的直接支配及排除他人干涉的權利。中國土地所有權的代表是國務院，但對土地的直接支配者則是相應的地方各級政府、農業公司、農戶。根據理論，在土地財產形成的第一和第二階段，土地財產權表現的形式為單一的所有權形式或土地使用權、管理權形式。而在現行的實踐活動中，中央一級的土地所有權的物權內容并沒有得到充分的體現，名正而言不順；地方政府、農業公司、農戶的土地使用、管理權卻實質上享有土地物權性質的內容，但卻無土地物權之名字，名不正而言順。因此，完全有必要對地方各級政府、農業公司、農戶實際上享有土地直接支配權的前提下的使用權進行“正位”，即將其從土地財產權利束中分離，形成一種性質上與國家土地所有權不同、但卻具備一定物權性質的法定權利，對抗第三人和任意人，這樣不但有利于顯化和強化國家土地所有權的經濟內容和利益要求，而且更利于地方各級政府、農業公司、農戶以其本身的使用權為基礎，進行有利于土地開發利用的經營活動，也有利于金融機構進行一系列金融創新活動，這不但很有意義，而且具備較強的操作性。因此，地方各級政府、農業公司、農戶使用的土地實際上具備土地物權主體的特征。
地方各級政府、農業公司、農戶使用的土地還具備土地物權客體的特征。物權為支配特定物、獨立物的權利。物權的客體是具體的、特定的物，這可以使權利人明確其支配的對象和范圍。地方行政區域內的土地是直接受地方政府管轄的，地方政府對其具有直接支配的權利：在土地未開發階段，對土地的直接支配形式表現為土地用途的管制權和建設用地的審批權；在土地開發階段，對土地的直接支配形式表現為土地的一級開發權；在土地開發完成后，對土地的直接支配形式則表現為對開發后的土地進行出讓的權利。同樣，農業公司、農戶也在一定程度上對其經營范圍土地具有直接支配的權利。因此，從土地實際占有和支配的形式上來看，地方政府、農業公司、農戶支配的土地無疑具備土地物權客體的特征。
地方政府、農業公司、農戶支配的土地使用權還具備排他性的特征。物權具有排他性，在同一物上的物權不得成立數個不相容的物權，已經成立的物權可以排斥同一內容的物權。地方政府、農業公司、農戶不但對其經營范圍土地具有事實上的壟斷，而且根據現行的土地管理和儲備相關規定，土地一級開發亦是由地方政府、農業公司、農戶實施，開發后的土地使用權同樣具備壟斷性和排他性的特征，這就為土地的使用權向物權性質的轉化提供了一個重要的條件。
地方政府、農業公司、農戶的土地使用權還具備直接享有享受利益的特征。物權的一個重要特征在于，物權主體享有直接位于該物權之上全面利益的權利。對于不動產而言，用益物權人可以從不動產使用價值上獲得利益，擔保物權人享有的是不動產的抵押權。地方政府、農業公司、農戶的土地在市場上公開出讓，可以獲得一部分土地的出讓利益，這符合物權的收益特性；而從對使用土地的融資方式來看，地方政府、農業公司、農戶實際上同樣享有對土地的抵押權利，即以土地的使用價值和增值價值為擔保，向銀行尋求發展過程中的融資。也就是說，地方政府、農業公司、農戶的土地使用權同時具備用益物權和擔保物權的特征，這是形成土地使用權向有別于土地所有權的物權轉化的一個重要準備因素。
設置物權化土地使用權的方法和步驟
在國有土地所有權下設立土地物權
中國采用的是一元制下的土地所有權形式，即中華人民共和國是土地所有權的唯一主體，國務院是國家土地所有權的代表。但是，作為土地所有者的中央政府，可以授予地方政府、農業公司、農戶所有權的行使權，而這種行使權的一個重要內容就是實現地方政府、農業公司、農戶對直接支配土地的開發權和利用權。為避免與國有土地所有權的沖突，保證國有土地資產的保值、增值，強化國有土地所有權的經濟內容，同時并引導地方政府、農業公司、農戶合理開發、利用土地的行為，可以將地方政府、農業公司、農戶享有的土地使用權從土地財產權利束中分離，形成一種位于國有土地所有權之下的土地物權，通過立法的形式予以確認、設立。
對不動產物權依法登記
根據《物權法》第一編第二章第九條：不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力，但法律另有規定的除外。以及第十七條：不動產權屬證書是權利人享有該不動產物權的證明。不動產權屬證書記載的事項，應當與不動產登記簿一致；記載不一致的，除有證據證明不動產登記簿確有錯誤外，以不動產登記簿為準。對于地方政府、農業公司、農戶對其直接支配土地的使用權，可以考慮通過政府土地登記機構予以確認，同時，考慮到地方土地管理部門實質上是當地政府的一個職能部門，為避免關聯性的影響，建議可以在國土資源部統一登記，并報國務院備案。
物權性質的土地使用權的取得
物權性質的土地使用權的取得是順利實現地方政府、農業公司、農戶土地管理權力和土地利用權利的重要一步。中央政府是土地開發權的設立者，指向是土地儲備機構、土地開發企業、農業公司、農戶等。土地儲備機構或土地開發企業等要取得土地使用權，可以由政府招標委托，選擇符合條件的開發商作為土地使用權的委托人，或通過政府以授權委托的方式選擇合適的土地使用主體，之后予以登記、公示，由政府或相關管理部門向符合要求的使用主體頒發土地使用權證書，形成對土地開發權和使用權物權性質的取得。
地方政府、農業公司、農戶土地使用權的滅失
滅失是基于其通過公開市場的行為，成功實現與新的土地使用者簽定土地使用權出讓協議后，在新的土地使用者交付土地使用權出讓金，并獲得土地使用權出讓證書為基礎的。此時，新的土地使用者的土地使用權成功實現了對原有土地使用權的替代，從而，原有土地使用權終止，并報政府土地管理部門注銷。
土地使用權物權化具體運用的效用分析
為土地開發提供法律上的依據
在土地一級開發市場中，地方政府實際上是以待開發的土地所有權為抵押，向銀行貸款，進行土地開發儲備項目的融資。但是，根據中國《憲法》和《土地管理法》的有關規定，地方政府不具備土地所有者的資格，因此，各地的土地儲備機構或授權開發的開發商以待開發的土地為抵押去融資，在法律上是沒有依據的。
按照以上分析，土地開發權和使用權實際上具備了物權的一系列基本特征，如果能對之物權化，再用待開發的或可使用的土地作為抵押向銀行貸款，這符合其作為一種用益物權具有占有、處分、收益和抵押的權能。因此，假設在形成土地使用權這一物權的基礎上，再與其他的市場民事主體建立債權債務或委托代理關系，使得參與各方能夠就基于此物權基礎之上衍生的各種權利關系達到收益，也就促進了對該物權充分、有效的利用。
為土地流轉規劃市場
土地是中國市場經濟體系中具有最大價值的商品。目前，中國有百億平方米的村鎮房屋、近四億畝的集體建設用地，以及18.27億畝的耕地、1.77億畝的園地、35.42億畝的林地和39.29億畝牧草地，其價值至少超過百萬億以上人民幣的市值，通過抵押、擔保等路徑打通這個不動產體系的融資渠道，至少會有五六萬億人民幣的信貸需求，倘若土地變為資本，特別是農民土地變為資本，就可能比較好地解決中國村鎮建設的資本積累問題，促進內需經濟體系的發展，保證中國經濟進入中國歷史上最巔峰的水平。
結論
城鎮化必須解決土地問題。土地問題的核心是正確處理土地使用權與所有權的關系。本研究立足于國家層面，分析土地財產形成整個過程，堅持“土地資產化-資產資本化-資本證券化-證券市場化-市場規范化”方向，在理論上認證了在土地開發使用各個不同階段剝離國家所有權的對應權利，進一步明確中央政府、地方政府、農業公司、農戶各自的產權邊界的可行性。
在明晰土地所有權與使用權的關系的基礎上，一方面可考慮設立國家土地調控基金，作為集合地方用地者向國家（中央）支付購買土地發展權收入形成的資產池，使土地所有權通過市場機制的辦法得到更好的體現，其宗旨是非贏利性質的、公益性的，是政府實現資金轉移的機制，實現區域公平的工具。另一方面，可考慮農村土地家庭經營承包期可由目前的30年延展到永久使用，可以繼承。這樣不但有可能發掘農村土地巨大的價值資源，而且有可能從根本上解決國有土地“虛置”問題，促進城鎮化和鄉村社會健康持續發展。
中國鄉村發現網轉自：《國際融資》
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