隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村勞動(dòng)力大量向城市轉(zhuǎn)移，一些地方出現(xiàn)了無(wú)人種糧的困局，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、推動(dòng)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)成為緊迫課題。2014年11月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》以來(lái)，全國(guó)土地流轉(zhuǎn)加速，但由于相關(guān)法律制度不健全及一些地方政府片面追求流轉(zhuǎn)規(guī)模與比例，導(dǎo)致實(shí)踐中流轉(zhuǎn)土地的受讓方良莠不齊，被流轉(zhuǎn)土地“非農(nóng)化”“非糧化”問(wèn)題嚴(yán)重，危及18億畝耕地紅線，給國(guó)家糧食安全帶來(lái)巨大隱患。本文分析我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入法律規(guī)定存在的問(wèn)題，借鑒日本和韓國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入立法經(jīng)驗(yàn)，提出完善我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入制度，從源頭上治理農(nóng)村土地?zé)o序流轉(zhuǎn)問(wèn)題的設(shè)想。
一、我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入的法律規(guī)定及存在問(wèn)題
我國(guó)2002年《農(nóng)村土地承包法》及農(nóng)業(yè)部2005年頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入的規(guī)定比較簡(jiǎn)單，著力于創(chuàng)造比較寬松的法律環(huán)境，培育土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。隨著近年來(lái)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大和流轉(zhuǎn)速度的提高，簡(jiǎn)單、寬松的準(zhǔn)入規(guī)定已經(jīng)難以滿足農(nóng)村土地有序、健康流轉(zhuǎn)的需要，引發(fā)了一些新的問(wèn)題。
1．農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入的相關(guān)法律規(guī)定
我國(guó)實(shí)行統(tǒng)一、多層次的立法體制，現(xiàn)有涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入的立法包括法律、國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章和一些省級(jí)地方性法規(guī)或規(guī)章。我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》和農(nóng)業(yè)部頒布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入的規(guī)定僅涉及受讓人資格，具體包括：按有關(guān)法律及有關(guān)規(guī)定允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，并且具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力者；當(dāng)符合資格條件的主體為多個(gè)時(shí)，流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員具有優(yōu)先受讓權(quán)。在地方立法層面，目前我國(guó)有湖北省、遼寧省、重慶市、新疆維吾爾自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、海南省、陜西省、江蘇省等20多個(gè)省（直轄市、自治區(qū)）頒布了細(xì)化實(shí)施《農(nóng)村土地承包法》的地方性法規(guī)或規(guī)章。其中關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受讓人資格，四川省和青海省的要求與《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第9條的規(guī)定相同；江蘇省結(jié)合《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第9條，將非農(nóng)戶受讓人的范圍界定為“境內(nèi)農(nóng)業(yè)企業(yè)、事業(yè)法人或者農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織，也可以是境外農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工企業(yè)或者農(nóng)業(yè)科研推廣單位”；海南省依據(jù)我國(guó)行政法中關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員禁止從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)的要求，將國(guó)家機(jī)關(guān)及國(guó)家工作人員（含離退休人員）排除在受讓人范圍之外；其余十幾個(gè)省（直轄市、自治區(qū)）對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受讓人資格未作規(guī)定。依據(jù)上位法優(yōu)于下位法、特殊法優(yōu)于普通法的法律適用原則，對(duì)未頒布相關(guān)地方性法規(guī)或規(guī)章的省（直轄市、自治區(qū)），以及已頒布相關(guān)地方性法規(guī)或規(guī)章但其中未作出明確、特別規(guī)定的省（直轄市、自治區(qū)），農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受讓人資格適用我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的有關(guān)規(guī)定。
2．農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受讓人資格要求存在的問(wèn)題
通過(guò)上述分析可見(jiàn)，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入的法律規(guī)定集中表現(xiàn)為受讓人資格要求，但由于相關(guān)法律制度不健全、不協(xié)調(diào)，這些要求并不明晰。
第一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)從業(yè)許可的法律規(guī)定缺位。雖然《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》以“按有關(guān)法律及有關(guān)規(guī)定允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織和個(gè)人”的方式規(guī)定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的非唯一性（承包農(nóng)戶并非唯一的法定農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體），但目前并無(wú)法律、法規(guī)對(duì)可從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主體范圍進(jìn)行明確。同時(shí)，“按有關(guān)法律及有關(guān)規(guī)定”的籠統(tǒng)表述，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的立法初衷。由于立法模糊，一些地方的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)幾乎完全遵循當(dāng)事人意思自治，任何組織或個(gè)人都可以成為土地流轉(zhuǎn)受讓人，各類(lèi)主體特別是工商企業(yè)紛紛“下鄉(xiāng)圈地”，引發(fā)了許多問(wèn)題。如一些工商企業(yè)以套取國(guó)家補(bǔ)貼為目的，獲得流轉(zhuǎn)土地后“圈而不用”或者倒買(mǎi)倒賣(mài)農(nóng)村土地，嚴(yán)重?cái)_亂了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)秩序。一些工商企業(yè)參與流轉(zhuǎn)土地的投機(jī)性較強(qiáng)，獲得流轉(zhuǎn)土地后多從事苗木、花卉、水果等高附加值經(jīng)濟(jì)作物種植，甚至用于開(kāi)發(fā)度假村和房地產(chǎn)等非農(nóng)建設(shè)，對(duì)我國(guó)糧食安全和耕地保護(hù)帶來(lái)極大隱患。
第二，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的法律內(nèi)涵模糊、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)缺失。受讓人須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循的原則之一，但我國(guó)現(xiàn)有立法對(duì)“農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力”的內(nèi)涵和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)缺乏明確規(guī)定。我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》的立法目的是“賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益”，但該法對(duì)農(nóng)村土地有效利用及其所要求的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力缺乏應(yīng)有關(guān)注。該法雖有部分條款涉及農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，但這些條款的規(guī)制對(duì)象是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員組成的以家庭為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位——承包農(nóng)戶，相關(guān)規(guī)定并不能簡(jiǎn)單適用于經(jīng)許可成為土地流轉(zhuǎn)受讓方的組織或個(gè)人①。承包農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)具有身份與職業(yè)相結(jié)合的屬性，其他組織或個(gè)人從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)則是一種業(yè)務(wù)選擇。隨著社會(huì)分工的細(xì)化，對(duì)其他組織或個(gè)人參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須設(shè)立一定的準(zhǔn)入條件，尤其是要課以從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的能力要求，以適度提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入門(mén)檻，滿足農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模化的需要。
二、國(guó)外典型農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入法律制度分析
日本和韓國(guó)的耕地資源都比較有限，人均耕地面積較小，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過(guò)程中面臨與我國(guó)大致相同的困境。這兩個(gè)國(guó)家的農(nóng)地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入法律制度對(duì)推動(dòng)其農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模化和提高農(nóng)地利用效率發(fā)揮了重要作用，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒。②
1．日本農(nóng)地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入法律制度
日本《農(nóng)地法》等法律確立了農(nóng)地權(quán)利轉(zhuǎn)移審批制度、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人制度、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的附隨義務(wù)。
第一，農(nóng)地權(quán)利轉(zhuǎn)移審批制度。日本《農(nóng)地法》規(guī)定農(nóng)地權(quán)利轉(zhuǎn)移實(shí)行審批制，農(nóng)地所有權(quán)、租借權(quán)及其他以使用收益為目的的權(quán)利轉(zhuǎn)移均須經(jīng)農(nóng)業(yè)委員會(huì)審批，未經(jīng)審批的權(quán)利轉(zhuǎn)移無(wú)效。日本農(nóng)地權(quán)利轉(zhuǎn)移審批制度堅(jiān)持“耕作者主義”（“耕作者”是指進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)且實(shí)際從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)的人），審批要件分為兩類(lèi)。第一類(lèi)旨在確保從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者有權(quán)有效利用農(nóng)地，具體包括五個(gè)條件：（1）申請(qǐng)人或其家庭成員取得農(nóng)地權(quán)利后將農(nóng)地用于農(nóng)業(yè)。（2）非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人取得農(nóng)地權(quán)利要以耕作為目的。（3）申請(qǐng)人是個(gè)人時(shí)，須確保取得農(nóng)地權(quán)利后，其本人及其家庭成員經(jīng)常性地從事必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。（4）申請(qǐng)人取得農(nóng)地權(quán)利后，其用于農(nóng)業(yè)的農(nóng)地面積在2公頃以上（北海道）或0．5公頃以上（都府縣），但政令規(guī)定的特殊情況除外。（5）根據(jù)農(nóng)地權(quán)利取得者及其家庭成員的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況，以及其居住地到農(nóng)地的距離等情況，能夠判定其在有效利用農(nóng)地進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。第二類(lèi)審批要件是權(quán)利取得方面的消極條件，具體包括：禁止佃農(nóng)以外的人取得佃耕地所有權(quán)（佃農(nóng)書(shū)面同意的除外）；禁止通過(guò)信托或農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)委托取得農(nóng)地權(quán)利（農(nóng)協(xié)組織實(shí)施的除外）；禁止依據(jù)《農(nóng)地法》對(duì)政府出售不滿10年的農(nóng)地或草地實(shí)施租賃（法定情況除外）；禁止轉(zhuǎn)租佃耕地。③
第二，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人制度。日本《農(nóng)地法》基于避免工商資本圈地、促進(jìn)土地有效利用的理念，建立了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人制度，將農(nóng)地買(mǎi)賣(mài)限于農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人之間。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人是指滿足法律規(guī)定的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的條件且具備法人資格的合作社或企業(yè)。成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人需具備四個(gè)要件：（1）法人的形式要件，即必須是股份公司（限于有股份轉(zhuǎn)讓限制的非公開(kāi)公司）、合名公司、合資公司、合同公司或二號(hào)農(nóng)事組合法人之一。（2）法人的經(jīng)營(yíng)要件，即主要經(jīng)營(yíng)范圍是農(nóng)業(yè)或相關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)。（3）法人的成員要件，即成員的身份認(rèn)定和程序按日本《公司法》和《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》的具體規(guī)定。（4）法人的職員從業(yè)要件，即理事（股份公司的董事或從事分公司執(zhí)行業(yè)務(wù)的社員）中過(guò)半成員從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，且上述人員中的過(guò)半人員從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的時(shí)間不少于每年60天。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人制度是一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新，它將農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力具體化為相應(yīng)的公司制度安排，避免了工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域后的非農(nóng)化現(xiàn)象。日本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人在20世紀(jì)70年代后期超過(guò)3000個(gè)，到2012年達(dá)12817個(gè)，有力地推動(dòng)了日本農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。④
第三，有關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的附隨法律義務(wù)。企業(yè)參與土地流轉(zhuǎn)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)涉及農(nóng)村公共設(shè)施的使用和維護(hù)，有可能造成擠壓農(nóng)民就業(yè)空間、影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定等問(wèn)題。對(duì)此，日本《農(nóng)地法》要求購(gòu)買(mǎi)或租賃農(nóng)地者應(yīng)有效利用土地、農(nóng)機(jī)、勞動(dòng)力等農(nóng)業(yè)資源，提前做好相關(guān)計(jì)劃；從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的企業(yè)要參加村莊的農(nóng)田道路維護(hù)和水利設(shè)施建設(shè)，遵守當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)農(nóng)用路使用的規(guī)則等；不能影響周邊農(nóng)戶的正常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，與周邊農(nóng)民和諧相處；出現(xiàn)拋荒、毀損等不合理利用農(nóng)地行為時(shí)，農(nóng)地出租戶可以單方面解除合同，收回出租農(nóng)地。上述附隨法律義務(wù)在一定程度上確定了企業(yè)與農(nóng)村社區(qū)的義務(wù)，有利于企業(yè)融入農(nóng)村社區(qū)，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。
2．韓國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入法律制度
韓國(guó)《農(nóng)地法》《農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本法》《促進(jìn)與支持農(nóng)漁業(yè)事業(yè)法》等法律建立了農(nóng)地取得人和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的相關(guān)資格制度，《農(nóng)地改革法》對(duì)農(nóng)地?fù)碛忻娣e、承租期限等進(jìn)行了限制。
第一，農(nóng)地取得人資格證明制度。韓國(guó)人多地少，保障農(nóng)地有效利用一直是該國(guó)農(nóng)地立法的重要目標(biāo)。依據(jù)韓國(guó)《憲法》，農(nóng)地不能被從事非農(nóng)業(yè)耕種和非農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的個(gè)人占有，農(nóng)地?fù)碛袡?quán)人僅限于農(nóng)民和農(nóng)業(yè)企業(yè)，法定特殊情況例外。韓國(guó)《農(nóng)地法》規(guī)定，從事農(nóng)業(yè)者或有意從事農(nóng)業(yè)者取得農(nóng)地需要從具有農(nóng)地管轄權(quán)的地方政府部門(mén)那里獲得農(nóng)地取得人資格證明，農(nóng)業(yè)組織合并取得、繼承取得、共有農(nóng)地分割取得等7種法定獲取土地的情形除外。申請(qǐng)農(nóng)地取得人資格證明者要按照法律要求制訂農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃，內(nèi)容包括被獲取農(nóng)地的區(qū)域，經(jīng)營(yíng)被獲取農(nóng)地所需的勞動(dòng)力、農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備及設(shè)施保障計(jì)劃，已擁有農(nóng)地的利用情況（此項(xiàng)要求僅適用于已擁有農(nóng)地的個(gè)人）等。申請(qǐng)人獲取農(nóng)地后，須持農(nóng)地取得人資格證明進(jìn)行農(nóng)地所有權(quán)登記，未按約定目的使用農(nóng)地者將被依法采取“產(chǎn)權(quán)處置令”和“強(qiáng)制執(zhí)行令”。韓國(guó)工業(yè)化前期，農(nóng)地廢耕及用于工商業(yè)的現(xiàn)象快速增加，迫使韓國(guó)政府嚴(yán)格控制農(nóng)地用途變更。農(nóng)地取得人資格證明制度使韓國(guó)政府可以通過(guò)依法行使公權(quán)力保證農(nóng)地掌握在農(nóng)民或農(nóng)業(yè)企業(yè)手里，避免擅自變更用途、拋荒等不合理甚至違法利用農(nóng)地的情況發(fā)生，這對(duì)于保護(hù)韓國(guó)極其有限的耕地資源是十分重要的。
第二，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者資格制度。除法律規(guī)定的特殊情況外，韓國(guó)農(nóng)地買(mǎi)賣(mài)主體僅限于農(nóng)民和農(nóng)業(yè)公司。在韓國(guó)，農(nóng)民是一種職業(yè)劃分，指滿足法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和要求，管理或經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的人。韓國(guó)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本法》規(guī)定，成為農(nóng)民必須滿足下列條件之一：經(jīng)營(yíng)或耕種1000平方米以上農(nóng)地的個(gè)人；每年賣(mài)掉超過(guò)一百萬(wàn)韓元農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)場(chǎng)管理者；每年從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)滿90天者。為了發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，韓國(guó)《農(nóng)地法》取消了對(duì)農(nóng)地取得、出租的限制，允許組建農(nóng)業(yè)公司并擁有農(nóng)地所有權(quán)。韓國(guó)《促進(jìn)與支持農(nóng)漁業(yè)事業(yè)法》規(guī)定的農(nóng)業(yè)公司成立要件包括：（1）主體要件：必須是農(nóng)民或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者組織，除此以外的主體可以投資農(nóng)業(yè)公司，但投資比例或數(shù)量必須遵守法律規(guī)定。（2）管理人員要件：農(nóng)業(yè)公司中具有經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的人員中農(nóng)業(yè)人所占比例不低于1/3。此外，組建農(nóng)業(yè)公司還須符合韓國(guó)《商業(yè)法》關(guān)于公司成立和管理的相關(guān)規(guī)定。允許企業(yè)法人購(gòu)買(mǎi)、租賃土地，使韓國(guó)農(nóng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的宏觀環(huán)境得到了明顯改善。20世紀(jì)90年代以來(lái)，韓國(guó)農(nóng)業(yè)公司和漁業(yè)公司發(fā)展迅速，2011年達(dá)11694家，滿足了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模化、現(xiàn)代化的需要。⑤目前，農(nóng)業(yè)企業(yè)已經(jīng)成為韓國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體中的一支重要力量。
第三，關(guān)于農(nóng)地?fù)碛忻娣e和承租期限的限制。韓國(guó)1949年《農(nóng)地改革法》基于終結(jié)地主—佃農(nóng)制度、培育自耕農(nóng)的主要目的，規(guī)定農(nóng)地?fù)碛忻娣e的上限為3公頃。該法后來(lái)多次修訂，對(duì)農(nóng)地?fù)碛忻娣e的上限不斷調(diào)整。20世紀(jì)60年代，隨著現(xiàn)代化、城市化的推進(jìn)，韓國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力數(shù)量減少，于是修訂《農(nóng)地改革法》，將農(nóng)地?fù)碛忻娣e的上限從3公頃提高到10公頃；20世紀(jì)90年代，為了支持政府培育農(nóng)業(yè)企業(yè)、發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，并且考慮到農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化等因素，《農(nóng)地改革法》再次修訂，將農(nóng)業(yè)推廣區(qū)內(nèi)擁有農(nóng)地的上限由10公頃上調(diào)至20公頃（此上限1999年被取消）；1999年《農(nóng)地改革法》規(guī)定在農(nóng)業(yè)推廣區(qū)外擁有農(nóng)地的上限為5公頃；2002年《農(nóng)地改革法》廢除了土地所有權(quán)限制。可以說(shuō)，韓國(guó)《農(nóng)地改革法》對(duì)農(nóng)地?fù)碛忻娣e上限的動(dòng)態(tài)調(diào)整根源于并服務(wù)于韓國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展。除法定情況外，韓國(guó)法律還規(guī)定農(nóng)地出租期限不得低于3年，這一限制避免了農(nóng)地租賃過(guò)程中的投機(jī)行為，較好地引導(dǎo)了承租人合理利用農(nóng)地、長(zhǎng)期投資農(nóng)業(yè)。
三、完善我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入法律制度的路徑
我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地”，這既提出了保護(hù)耕地的要求，也為下位法建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入制度提供了憲法依據(jù)。針對(duì)我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》及《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》中關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入的規(guī)定比較籠統(tǒng)，所設(shè)定的受讓人資格標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法有效實(shí)施等問(wèn)題，筆者認(rèn)為，我國(guó)可以借鑒日本和韓國(guó)規(guī)制農(nóng)地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入的立法經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)法律將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入主體的范圍界定為承包農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人和個(gè)人⑥，然后根據(jù)準(zhǔn)入主體類(lèi)型的不同，以設(shè)定農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力要求為核心，構(gòu)建系統(tǒng)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入制度。具體而言，應(yīng)從以下五個(gè)方面對(duì)我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)行完善。
1．確立承包農(nóng)戶的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體法律地位
農(nóng)戶是最重要的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，也是主要的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)受讓方。借鑒日本和韓國(guó)的立法經(jīng)驗(yàn)，建議我國(guó)打破僅有部分地方性法規(guī)或規(guī)章規(guī)定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體以承包農(nóng)戶為主的立法現(xiàn)狀，在《農(nóng)村土地承包法》第二章第五節(jié)確立農(nóng)戶在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的受讓方主體地位。同時(shí)，修改該法第33條“在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)”的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)原則，實(shí)行“在同等條件下，農(nóng)戶享有優(yōu)先權(quán)”的原則，以保障農(nóng)戶的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體地位。考慮到我國(guó)有大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，建議我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》增設(shè)土地流轉(zhuǎn)激勵(lì)性條款，鼓勵(lì)一些并不完全具備農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力或不實(shí)際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)其土地，以促進(jìn)耕地的有效利用。另外，可在《農(nóng)村土地承包法》中明確農(nóng)戶受讓農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地面積的上限并附設(shè)一定的浮動(dòng)幅度，以提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)質(zhì)量，引導(dǎo)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。
2．設(shè)立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人與其他法人的主要區(qū)別在于營(yíng)業(yè)范圍不同及相應(yīng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力差異。我國(guó)可以借鑒日本和韓國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人（農(nóng)業(yè)公司）制度，在《農(nóng)村土地承包法》中從以下五個(gè)方面建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人制度：（1）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人的構(gòu)成主體是農(nóng)民或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者組織。非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體可以投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人，其投資額度及比例要受到適當(dāng)限制。（2）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人的營(yíng)業(yè)范圍以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為主，但可以涉及關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)。（3）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人中具有經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的人員中，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者組織的代表或農(nóng)業(yè)從業(yè)人員不得低于一定比例。（4）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人中要有滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)要求的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員及相應(yīng)比例的農(nóng)民。（5）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人的成立須符合我國(guó)《公司法》等法律關(guān)于公司設(shè)立的規(guī)定。上述五個(gè)要件不僅是我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人的權(quán)利取得要件，也是其權(quán)利存續(xù)要件。
3．設(shè)定企業(yè)租賃農(nóng)村土地的面積上限、最低期限及相關(guān)附隨義務(wù)
我國(guó)應(yīng)借鑒日本和韓國(guó)結(jié)合城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程設(shè)定農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積的上限并予以適時(shí)調(diào)整的立法經(jīng)驗(yàn)，綜合考慮各地耕地利用情況、人均耕地面積、城鎮(zhèn)化進(jìn)度、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化程度等因素，在《農(nóng)村土地承包法》中設(shè)定企業(yè)租賃農(nóng)村土地的面積上限并附設(shè)一定的浮動(dòng)幅度，由地方性法規(guī)或規(guī)章因地制宜，具體確定本區(qū)域內(nèi)農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地面積的上限。同時(shí)，《農(nóng)村土地承包法》要增設(shè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的最低期限，引導(dǎo)企業(yè)真正投資于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，防止土地流轉(zhuǎn)中的投機(jī)行為；要為企業(yè)設(shè)立接受農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地的附隨義務(wù)，內(nèi)容包括：參加農(nóng)田道路維護(hù)、水利設(shè)施建設(shè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)活動(dòng)，保護(hù)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，遵守當(dāng)?shù)卮逡?guī)民約，不影響周邊農(nóng)戶的正常生產(chǎn)活動(dòng)等。
4．建立針對(duì)個(gè)人的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入制度
日本和韓國(guó)對(duì)農(nóng)民職業(yè)資格的法律規(guī)定對(duì)我國(guó)立法具有重要的參考價(jià)值。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)二元治理模式造成了城鄉(xiāng)居民職業(yè)分工的不同，城市居民一般缺乏從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)歷和能力。為了保障農(nóng)村土地得到有效利用，我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》不應(yīng)鼓勵(lì)城市居民參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，而應(yīng)規(guī)定其租賃土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)須具備如下條件：（1）具有一定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從業(yè)經(jīng)歷，耕種一定面積的農(nóng)地或從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)達(dá)到一定期限等。（2）租賃農(nóng)村土地的面積須低于承包農(nóng)戶及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人租賃農(nóng)村土地面積的法定上限。（3）不得違犯國(guó)家公務(wù)人員禁止從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)的相關(guān)法律規(guī)定。
5．建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目指導(dǎo)目錄制度
為了遏制我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)地“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象，適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，建議《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定國(guó)家農(nóng)業(yè)部門(mén)制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目指導(dǎo)目錄，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人及個(gè)人租賃農(nóng)村土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的范圍進(jìn)行限定，引導(dǎo)企業(yè)結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)進(jìn)入不適合承包農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)的資金密集型、技術(shù)密集型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域。該指導(dǎo)目錄要以國(guó)家農(nóng)業(yè)政策和規(guī)劃為指導(dǎo)，結(jié)合各地土地資源稟賦及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，科學(xué)、合理地確定優(yōu)先發(fā)展、限制發(fā)展和禁止發(fā)展的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。大體而言，優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目包括農(nóng)村“四荒”開(kāi)發(fā)與多種經(jīng)營(yíng)、規(guī)模化糧食生產(chǎn)、綠色農(nóng)業(yè)及循環(huán)農(nóng)業(yè)等政策鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目；限制發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目包括花卉種植、果樹(shù)種植、觀光農(nóng)業(yè)等非糧經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目；禁止發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目包括房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、度假村建設(shè)等非農(nóng)項(xiàng)目及違犯《土地管理法》關(guān)于耕地用途禁止性規(guī)定的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目⑦。同時(shí)，《農(nóng)村土地承包法》應(yīng)規(guī)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)及個(gè)人租賃土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)須向縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)提交農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)計(jì)劃書(shū)并經(jīng)其審核通過(guò)，以保障經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的可行性。
作者系法學(xué)博士，河南師范大學(xué)法學(xué)院講師，研究方向：人權(quán)法、“三農(nóng)”法治及環(huán)境保護(hù)法。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中州學(xué)刊》2016第1期（總第229期）
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