原標題：消除一切形式的貧困:內涵和政策取向
內容提要：本文分析了聯合國可持續發展目標中減貧目標的內容、相互關系和政策取向。建議我國依據基本需要和基本能力理論制定多維貧困標準，認識和評價“一切形式的貧困”。進一步完善覆蓋貧困人口的經濟安全、公共服務和社會保護制度，增強窮人對經濟、社會、環境和災害風險打擊的韌性，在可持續發展中消除貧困。
關鍵詞：減貧目標 聯合國 可持續發展 社會保護
2015年9月25日，聯合國可持續發展峰會上，世界各國領袖采納了聯合國提出的《可持續發展2030議程》。該議程設定了人類社會到2030年的可持續發展目標（SDGs）。可持續發展目標共17類，其中第一個目標是“在全世界消除一切形式的貧困”。今后15年重點是通過各國政府、國際組織、公民社會等的共同努力，到2030年實現消除一切形式的貧困并可持續發展目標。本文首先對減貧目標的內容和相互之間的關系進行分析解讀，其次，就實現減貧目標需要構建和完善的制度框架進行分析研究；最后，結合聯合國2030年減貧目標，提出完善我國扶貧戰略和政策的建議。
一、減貧目標的內容和關系
可持續發展目標的第一個目標是“在全世界消除一切形式的貧困”。該減貧目標包括以下5項內容（見表1）：
上述5項內容，可以分類三類：第一類為減貧目標（包括1.1和1.2），第二類是為實現減貧目標設定的國內制度框架（1.3、1.4和1.5），第三類是為實現減貧目標提出的國際發展合作政策框架（1.a和1.b）。本文就第一類和第二類進行論述。
（一）減貧目標
前兩項是聯合國為人類社會到2030年設定的減貧目標。其中，1.1為到2030年，消除全世界所有人口中的極端貧困。這里的極端貧困用每人每天生活于1.25美元（2005年PPP）以下表示。2015年10月，世界銀行已經將1.25美元極端貧困標準更新為1.9美元（2011年PPP）。也就是說，到2030年，在全世界消除每天生活于1.9美元以下的極端貧困人口。這是針對全球減貧的硬性約束指標。1.2為各國按照本國的貧困標準，將陷入各種形式貧窮的不同年齡段男女和兒童人數至少減半。
（二）國內制度
1.3、1.4、1.5實質上是為了實現1.1和1.2目標，要求建立的國內減貧制度體系。一是要求建立普遍覆蓋窮人和脆弱者的社會保護制度。二是要求保障所有人獲得公平的經濟權利、基本服務，并能獲得基本服務，擁有和控制土地和其他形式財產，獲取遺產、自然資源、有關新技術和包括小額供資在內的金融服務。三是針對窮人的脆弱性，要求增強減少貧困人口遭受極端氣候事件和其他經濟、社會和環境沖擊和災害的風險和易受其影響的程度。
（三）籌資和國際合作
目標1.a提出的“各種來源”，既包括國內政府、市場、社會組織、私人等籌資渠道，也包括國際發展合作。由于發展中國家，特別是低收入國家，單憑本國能力實現聯合國減貧目標是有困難的。為此，聯合國提出兩項（1.a和1.b）相應的國際發展合作政策。強調通過國際發展合作，拓展國際發展融資，為發展中國家消除極端貧困提供方案、政策和資金。
二、如何認識和評價一切形式的貧困
（一）如何認識消除一切形式的貧困
“消除一切形式的貧困”是人類社會認識貧困的一次本質性飛躍。過去，世界各國以及國際組織，通常是用收入或消費指標測量貧困。把“一籃子”商品和服務作為維持生存的基本需要，按照當前的市場價格折算為用貨幣表示的貧困線。當人們沒有足夠的貨幣以滿足這些基本需要時，被確定為貧困人口。以收入（或消費）表示的貧困標準確實提供了十分有用的信息，但與貧困人口自己的感受以及真實的貧困世界卻相差甚遠。《悲慘世界》中的冉阿讓，雖然身揣一百○九個法郎十五個蘇，經受著饑餓和寒冷，但卻因其“身份”而找不到一個棲身之處。他受到了社會排斥?？梢?，貧困不僅僅是個收入問題。我們有理由認為，“消除一切形式的貧困”，既包括收入不能滿足基本需要的“貧”，也包括不能獲得基本的教育、醫療衛生服務、住房、就業等帶來的“困”。我們需要從以下幾點來理解一切形式的貧困：第一，窮人所受的剝奪是多方面的，而且每個方面都很重要。[①]第二，任何單一維度的貧困測量與貧困的多維度本身是不匹配的。例如，對印度和秘魯的研究表明，許多在教育、健康等方面能力貧困的人口并不是收入貧困。第三，即使收入是多維貧困的一個很好的代理變量，但是僅僅用收入不足以反映其他方面的剝奪和社會排斥。第四，多維度測量貧困，能夠使公共政策找到優先干預的領域。第五，多維貧困測量是對收入貧困測量的一個重要補充，而不是代替。中文“貧困”一詞比英文“poverty”對貧困內涵的表達更加深刻而準確。收入可以測量“貧”，而非收入的其他維度可以捕獲“困”。
（二）基本需要與基本能力相結合衡量一切形式的貧困
目前，世界上對貧困的定義和測量可以分為兩大類：一類是以基本需要（basic needs）為理論基礎，即貧困是收入或財富不足以滿足基本需要的一種福利被剝奪現象。因而，定義極端貧困就轉化為如何定義基本需要。基本需要包括食物基本需要和非食物基本需要。將滿足兩部分基本需要的貨幣量，定義為收入或消費貧困。[②]世界銀行正是基于人類生存的基本需要理論，根據15個低收入國家的貧困線中位數確定世界極端貧困標準為每天消費低于1.25美元（2005年購買力平價）。
另一類是以基本能力（basic capabilities）理論為依據。阿馬蒂亞?森提出，我們有很好的理由認為貧困是一種基本能力剝奪，而不僅僅是收入低下?；灸芰儕Z可以表現為過早的死亡、明顯的營養不良（特別對于兒童）、持續的發病、普遍的文盲以及其他不足。[③]阿爾基爾和（Alkire）和福斯特（Foster）根據基本能力理論，提出用AF方法測算多維貧困指數（multidimensional poverty index, MPI），評價多維貧困狀況。聯合國開發計劃署采納了阿爾基爾和和福斯特用AF測算的全球多維貧困結果，并于2010年開始，在每年的《人類發展報告》中公布全球多維貧困狀況。全球多維貧困指數，包括教育、健康、生活水平3個貧困維度，共10個指標。全球多維貧困指數與世界銀行的收入（或消費）貧困標準形成互補。為了實現“到2030年時，各國按其標準界定的陷入各種形式貧窮的不同年齡段男女和兒童人數至少減半”目標，筆者認為，各國需制定衡量“各種形式貧窮”的多維貧困指標體系。
為了消除一切形式的貧困，需要融合現有的貧困測量理論，把基于基本需要理論的收入貧困線與基于基本能力理論的多維貧困指數相結合，既測量收入方面的“貧”，也捕獲非收入方面的“困”，才是有力的工具。經濟學家通常認為，測量收入貧困線的基本需要清單（shopping basket），包括食物基本需要和非食物基本需要，二者都可以用貨幣衡量。但事實上，在很多的貧困山村，因沒有小學，貧困兒童上學就十分困難。沒有診所，貧困人口就醫也十分困難。這些由政府提供的基本公共服務，不是個體消費者可以簡單用貨幣購買的。我國提出的“兩不愁、三保障”減貧目標，就是多維貧困標準。今年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《關于建立貧困退出機制的意見》，明確貧困人口退出以戶為單位，主要衡量標準是該戶年人均純收入穩定超過國家扶貧標準且吃穿不愁，義務教育、基本醫療、住房安全有保障。這就是根據本國國情制定的多維貧困標準。可以理解為到2020年我國消除一切形式貧困的評價標準，該標準既包括收入，也包括“兩不愁、三保障”。
三、有利于窮人的全民社會保護制度
減貧目標1.3提出，“建立適合本國國情的全民社會保護制度和措施，包括最低標準，并使其到2030年時在很大程度上涵蓋窮人和弱勢者”。按照聯合國社會發展研究所的定義，社會保護包括預防、管理和應對影響人們福利的各種狀況。[④]根據世界銀行的定義，社會保護由針對消除貧困和脆弱性的政策和項目構成。它通過提高勞動力市場效率、減少人們的風險暴露、增強人們管理諸如失業、排斥、疾病、殘疾和老齡化等經濟和社會風險的能力實現。[⑤]社會保護制度的主要類型包括：勞動力市場干預，社會保險和社會救助。
《可持續發展2030議程》減貧目標中提出的建立適合本國國情的全民社會保護制度和措施，旨在督促各國建立勞動力市場干預、社會保險和社會救助制度。主要是針對窮人和弱勢者。以中國為例，社會保護制度至少應包括：對窮人的社會救助制度，如最低生活保障制度；針對孤兒、事實上無人照料兒童、流浪兒童、留守兒童等兒童脆弱群體；針對城鄉老年人，特別是失能老年人的津貼、救助、照料等；針對少數民族和婦女等弱勢群體的社會保護制度；建立普惠的醫療保險制度，醫療救助制度。
對于世界上所有的低收入國家和極端貧困人口，他們無疑都夢寐以求建立一個覆蓋所有窮人和弱勢者的最低生活保障制度。但我們看到，不少發展中國家按照西方發達國家的社會福利制度，建立以收入支持為主的扶貧制度。因國家財力的不足，最終這些發展中國家的減貧效果很不理想。我國一直堅持開發式扶貧和保障式扶貧相結合的道路。開發式扶貧主要是對貧困地區的生產能力和生產條件、貧困人口的生產和生活能力的開發。如果我國的扶貧政策主要是社會保護政策，或者說是收入支持政策，則會帶來巨大的財政支出負擔，也會出現“養懶人”現象。相反，如果我國只有開發式扶貧政策，貧困人口的教育、醫療、養老得不到社會保護政策的支持，也很難擺脫貧困。
我國于2002年開始建立以大病統籌為主的新型農村合作醫療，2006年建立農村最低生活保障制度，2009年建立農村社會養老保險制度，實施9年義務教育制度。這些社會保護和公共服務制度的建立，對于消除極端貧困至關重要。如果沒有這些制度兜底，貧困人口的上學、看病、養老就沒有保障，貧困的程度會更深。沒有社會保護制度提供的安全網，就更容易造成貧困的代際傳遞。當前，我國需要系統地評估和檢驗社會保護制度的利貧性，進一步讓社會保護制度成為消除貧困、縮小發展差距、促進社會凝聚的重要社會政策。
四、平等的經濟權利和基本服務
減貧目標1.4提出，“到2030年時，所有男子和婦女，特別是窮人和弱勢者，都有獲取經濟資源的平等權利，并能獲得基本服務，擁有和控制土地和其他形式財產，獲取遺產、自然資源、有關新技術和包括小額供資在內的金融服務”。如何理解經濟權利和公共服務對于減貧的作用，對于能否如期實現2030年可持續發展目標十分重要。
森強調，饑餓是一些人未能得到足夠的食物，而非現實世界中不存在足夠的食物。關于食物供給的陳述是指有關一種商品（或一組商品）自身的事情；關于饑餓的陳述則是指人與這種商品（或一組商品）之間的關系，即人與商品的關系。饑餓現象基本上是人類關于食物所有權的關系。所有權關系是權利關系之一。因此，要把饑餓和貧困現象放在權利關系中加以分析。[⑥]筆者根據森的貧困與權利理論，結合“目標1.4”，繪制了減貧涉及的經濟權利體系，見表2。
資料來源：作者自制。
1981-2015年，中國使7億多每天生活費低于1.9美元的貧困人口成功地擺脫了貧困。一條根本的經驗，是農村土地制度的包容性和利貧性發揮了核心作用。通過農村土地家庭承包制改革，賦予農民以生產為基礎的權利和自己勞動的權利。中國的基本國情是人多地少，人均耕地面積不足0.1公頃。在如此有限的耕地面積上，要解決貧困問題，或者說要讓中國人吃飽飯，首先要解決人與地之間的權利關系問題，其次才是技術問題。正是基于此，歷代中國的治理者都把土地制度改革當作穩定中國大局的重要制度安排。在經濟權利方面，對于消除貧困最為重要的權利就是讓貧困人口擁有獲得和使用土地的權利。當前中國的精準扶貧、精準脫貧政策體系中，針對貧困戶獲得土地、自然資源增值收益方面，還有很大的政策空間。做好這樣的制度安排，對推動貧困戶長期、穩定脫貧至關重要，甚至是“四兩拔千斤”的作用。
另一需要重點討論的問題是普惠金融服務。從生產要素的角度來看，土地、勞動力和資本是最為重要的三大生產要素。對于大多數發展中國家，特別是低收入國家，勞動力普遍富余。如果貧困人口能夠獲得使用土地的權利，另一項對消除貧困至關重要的就是獲得資本。土地、勞動力和資本有效相結合，才能提高生產力。但事實上，貧困地區和貧困人口往往處于“貧困陷阱”的惡性循環，獲得資本十分困難。對貧困人口而言，獲得資本的兩大途徑為：一類是財政扶貧資金，既包括國內的財政扶貧預算，也包括來自其他國家提供的官方發展援助（ODA）；另一類是金融資金，包括扶貧小額信貸、互助資金等。財政資金具有公共性，而且越是收入水平低的國家和地區，財政資金越有限，用于減貧的財政資金也越有限。因此，能夠讓貧困人口獲得信貸資金就成為消除貧困的關鍵之一。
雖然世界上已經有“格萊美銀行”等針對窮人的微型金融，但要實現2030年可持續發展減貧目標，還需進一步創新金融產品和服務。中國當前的脫貧攻堅政策之一是，“扶上馬送一程”，即貧困戶當年脫貧后，還持續支持幾年，以促進貧困戶穩定脫貧。但筆者調研發現，基層政府大多反映，沒有充足的財政資金給予貧困戶持續支持。這就往往出現一次性送羊、送豬、送雞就視為脫貧的“被脫貧”現象。貧困戶第一年脫貧，后續幾年的扶持最好的方式是金融扶貧跟進。既不造成政府巨額的財政負擔，也有利于貧困戶利用市場機制，自主經營、自負盈虧，實現穩定脫貧。事實上，與貧困戶脫貧所需要的巨額投資相比，財政扶貧資金遠遠難以滿足。必須創新金融扶貧制度、產品和服務，讓貧困人口普遍獲得金融服務。
五、增強貧困人口應對風險打擊的韌性
減貧目標1.5提出，“到2030年時，增強窮人和處境脆弱者的韌性，減少他們遭受極端氣候事件和其他經濟、社會和環境沖擊和災害的風險和易受其影響的程度”。脆弱性可以從兩個方面理解：一方面在貧困線之上，往往還有很大一個群體剛剛越過貧困線，這部分人群稍有風險打擊，極易陷入貧困；另一方面貧困人口本身是十分脆弱的，無論是經受氣候變化、自然災害、市場價格波動、疾病、事故、還是其他風險打擊，往往難以恢復生計。應對風險打擊的政策措施，既有宏觀方面的，也有微觀方面的，但這些措施往往需要長期性的制度建設。以下討論幾個關鍵方面：
（一）應對氣候變化
氣候變化越來越成為全球性問題，而貧困人口面對氣候變化帶來的風險往往十分脆弱，難以應對。正是基于此，聯合國可持續發展目標提出在可持續發展中消除極端貧困的理念。就中國而言，新疆南疆三地州、六盤山片區、呂梁山片區長期存在資源性缺水問題。武陵山區、烏蒙山區和滇桂黔石漠化區大多屬于喀斯特地區，這些地區土層很薄，水土流失非常嚴重，雖然降雨量不小，但工程性缺水問題非常突出。上述貧困地區的貧困人口，經常遭受自然災害風險打擊。增強這些地區貧困人口應對風險打擊的韌性，需要探索一條生態脫貧的道路，非一朝一時之功可以實現。
（二）應對經濟風險
在全球化的背景下，國際國內市場價格的波動，都會影響到貧困戶。貧困戶也是在市場機制下的自主經營主體，他們需要提升對市場的適應性和應對經濟風險的能力。2015年，受國際糧食市場價格低和國內儲備糧過剩的雙重影響，國家對東北三省和內蒙古自治區臨時存儲玉米掛牌收購價格下調12%左右。東北地區的產業扶貧受到比較嚴重的影響。2015年羊肉的價格也很低。在這種情況下，對從事大宗農產品生產的貧困戶實施的產業扶貧模式，如公司+合作社+農戶模式，雖然解決了小農戶與大市場的聯接機制，但最終還是無法解決貧困戶農產品銷售難和價值增值難的問題。一些貧困地區出現“政府讓種啥啥賠，政府讓養啥啥賠”的尷尬局面。
（三）應對疾病風險
2014年，中國農村貧困戶中，因家中有病人而致貧的比例高達42%。雖然我們有新型農村合作醫療制度，但是貧困戶因無法承擔住院支出的自付費部分，帶來兩方面的后果。一方面如此高比例的因病致貧；另一方面，相當一部分貧困戶因高額的住院負擔而放棄了住院治療。最終導致這項制度并不是有利窮人的制度。新型農村合作醫療制度以大病統籌為基本設計理念，不少貧困戶因慢性病的日常醫療費用而導致難以擺脫貧困。根據筆者的調整，黑龍江因病致貧的貧困戶中，不少是心腦血管疾病。在初始階段，主要是高血壓。大部分家庭自己到藥店買藥吃，一般一年的開支在3000元左右。因不住院，也就報銷不了。因為得不到及時有效治療，不少人拖成腦血栓、腦梗、心梗等大病，喪失勞動力，陷入長期貧困。這些現象表明，我國現有的醫療保險制度還不能適應新階段反貧困的需要。
六、結論與討論
聯合國可持續發展目標為世界各國到2030年的人類發展制定了明確的目標。其中，消除一切形式的貧困是可持續發展的核心目標。通過對聯合國2030年減貧目標的分析研究，可以得到以下幾點結論和延伸討論：
第一，到2030年，全球減貧目標的硬性約束是消除1.9美元以下的極端貧困人口。我國當前的農村貧困標準相當于每人每天2.29美元。我國的減貧目標是到2020年現標準下貧困人口全部脫貧。這意味著，到2020年我國可以實現聯合國減貧目標的硬性約束目標。減貧的另一目標是 到2030年，各國按其標準界定的陷入各種形式貧窮的不同年齡段男女和兒童人數至少減半。我國目前衡量各種形式的貧困標準是“兩不愁、三保障”，要求到2020年全部脫貧?？梢灶A見，我國可以提前十年實現聯合國減貧目標。
第二，按照聯合國提出的制度框架，我國需研究制定適應2021-2030年減貧的兼顧經濟安全和社會服務的多維貧困標準。這一標準應該是適合我國國情的衡量“一切形式的貧困”的標準。這個多維貧困標準，既要包括滿足基本需要的收入（消費）標準，也應包括滿足基本能力提升的公共服務標準。需要指出的是，1.9美元極端貧困標準，是世界銀行根據世界上最窮的15個國家的貧困標準制定的。2020年之后，我國人均GDP將超過1萬美元，并且進入高收入國家行列。世界銀行目前給發展中國家推薦的絕對貧困標準是每人每天3.1美元。作為高收入國家，我們的收入（消費）貧困標準應相應地提高。此外，可持續發展目標中，強調的使用清潔用生活燃料、衛生廁所等反映生活水平的指標，需要在2021-2030年減貧目標明確為強制性目標。
第三，聯合國減貧目標中的一些長期性制度安排值得我們參考。進一步完善社會保護制度的利貧性，與開發式扶貧形成無縫銜接。進一步創新土地、自然資源使用制度，讓貧困人口充分享有資源的價值增值。進一步創新資產收益扶貧模式，由增加貧困戶資產收益的政策重點向鼓勵貧困戶增加資產積累和增加資產收益相結合轉型，應對風險和脆弱性。金融扶貧還有很大的創新空間。創新促進貧困地區區域發展的開發性金融產品和服務；完善針對特定人群的合作性和互助性金融服務；利用互聯網+技術，創新為窮人提供信貸的金融服務。這些金融產品（服務）與商業性金融產品（服務）形成一個針對不同群體的完整金融服務網絡，才有可能克服市場機制下商業金融的“嫌貧愛富”，讓貧困人口獲得普惠金融服務。此外，通過生態扶貧探索消除貧困與可持續發展相結合的道路還任重道遠。
作者系國務院扶貧辦信息中心
中國鄉村發現網轉自:地方財政研究2016年8期
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