摘要：土地屬于公有制生產資料，實施家庭承包經營以來，農村土地制度設置面臨著生產資料公有制與家庭分散經營的矛盾。通過承包經營，在集體公有的土地生產資料上建立集體“公有”與農戶“私用”的權利關系。二輪承包以來的政策變化，逐步脫離提高農業經營效率的制度目標，日漸朝著確立農民土地財產權利方向發展，土地承包經營制度異化為財產制度，不僅違背制度設置初衷，而且降低農業經營效率。下一步農地制度改革，要適應城鎮化背景下的農業生產力發展趨勢和生產關系變革需求，在堅持集體土地所有制的改革底線下，探索與農業經營方式相適應、與農民生產需求吻合的集體土地所有制實現方式。
關鍵詞：集體所有土地、土地承包經營、經營制度、財產制度
一、提出問題
土地屬于公有制生產資料。自實施家庭聯產承包責任制以來，我國農村土地制度設置一直面臨著生產資料公有制與家庭分散經營之間矛盾。近年來，農村勞動力外流與農業生產技術進步推動農業生產經營方式變化，帶來我國農村土地制度調整的新要求。面對不同改革主張與形式多樣的地方實踐做法，中央劃定農村土地制度改革四條底線之一是“堅持土地公有制性質不改變”[①]。探索與農業經營方式相適應、與農民生產需求吻合的土地制度，是當前“三農”領域的核心問題。
面對生產力發展帶來的變革生產關系要求，目前學術與政策界關于農村土地制度改革的主導思路是，在集體公有的土地設置私有產權，再引入市場機制進行土地要素重新配置。[②]順此思路，農村土地制度調整主要是強化和擴大農戶土地承包經營權。土地承包經營是生產資料集體所有制的經濟實現方式，土地承包經營權是集體土地所有權的權能分離產物。本文的分析表明，農村土地集體所有權在現有的土地承包關系中被虛置，已經接近突破土地公有制的改革底線，并對農業生產經營產生負面影響。
造成土地承包經營制度改革在法理上與實踐中陷入困境的根本原因是，部分研究者忽視土地的生產資料屬性并受到私有財產權話語誤導。經過社會主義改造，我國已經消滅土地私有制，實現農村土地歸“勞動群眾集體所有”，取消私人通過土地壟斷占有來攝取社會財富，落實“各盡所能、按勞分配”的社會主義公有制原則。但是在當前的實踐中，具有私有財產權屬性的土地承包經營權已經違背制度設計初衷，不僅日漸變為私人獲取地租的手段，而且阻礙土地要素優化配置，阻礙農業經營體系創新。由此引發對農村土地制度改革反思：在公有制前提下，土地到底是生產資料還是屬于可以被私人占有的財產對象？與之相關，我國農村土地制度本質上屬于農業經營制度還是屬于財產制度？基于以上，本文梳理土地承包經營制度改革過程及其邏輯，對我國農村土地制度進行正本清源分析，并探討下一步改革方向。
二、作為集體所有制實現形式的土地承包經營
農村土地集體所有制與農村經營體制是決定土地承包經營制度的兩個基本前提。在堅持土地公有制不變前提下，土地承包經營制度的具體內涵隨著農村經營需求進行調整，作為集體所有制實現形式的土地承包經營具有歷史實踐性。
1956年通過的《高級農業生產合作社示范章程》規定，入社的農民必須把私有的土地和耕畜、大型農具等主要生產資料轉為合作社集體所有，并取消土地報酬，組織集體勞動，實行“各盡所能，按勞取酬”，正式實現土地從私有制轉為公有制。在“三級所有、隊為基礎”的人民公社體制下，除少量自留地之外，土地的公有主體與農業生產經營管理單元在生產隊一級被統一起來，土地“公有公用”的主要矛盾體現在統一管理難度與統一經營效率方面。
隨著人民公社體制走向解體，農村經營體制發生變化，我國逐步確立家庭聯產承包經營在農村基本經營體制中的基礎地位。實施家庭聯產承包經營之后，原來歸集體所有的部分生產資料交由各個生產責任主體管理和使用，賦予生產責任主體一定自主經營權利的同時也確定其責任和義務。在集體統一經營向家庭承包經營轉化的過程中，部分生產資料繼續由集體統一占有和管理，比如農田水利設施，其他的大部分生產資料實現“車馬土地到家”。原本只擁有鋤、鐮等簡單生產資料的農戶，獲得了集體所有的車、馬、農機具、土地和種子、化肥、飼料等多數基本生產資料，家庭等成為一個實在獨立的微觀經營主體。[③]家庭聯產承包責任制推進我國農村生產資料占有形式越來越朝著建立私人產權的方向發展，如近年來國家推行農村小型水利工程設施產權化改革，嘗試通過承包、租賃、拍賣、股份合作等方式建立農村小型農田水利工程多元產權格局，打破之前集體所有統一管理的公共生產資料占有形式。[④]從當前農村實際情況來看，除土地之外的大部分農業生產資料基本實現了農民私有。在此總體趨勢下，近年來一直存在主張土地私有化的聲音。
土地是農業基本生產資料，“土地到家”是實施家庭聯產承包經營的基礎。基于所有制的限制，“土地到家”既不能改變其公有屬性，同時還需要服務于農業的家庭分散經營方式，滿足農民自主經營需求。在實踐中，我國逐步探索農村土地所有權歸集體、使用權歸農戶的兩權分離制度，創造出“公有私用”這一與家庭經營相適應的土地集體所有制實現方式。正確處理“公有”與“私用”關系是設置土地承包經營制度的關鍵，具體需注意以下兩方面。
一是“公有”作為一種由一定范圍內勞動群眾共同占有、使用、支配生產資料并獲得收益的產權形式，與私有制下的共有產權形式在外觀上相似，但是二者性質完全不同。私有制下的共同共有或者按份共有皆可依法分割轉化為個體私有產權形式，而公有生產資料禁止任何形式的私有化。在權益配置上，集體所有制具有對外排他性與對內公共性特點，即凡屬本集體經濟組織的成員，自然擁有承包土地用于農業生產經營、分享土地租金收入、參與集體土地民主管理等方面的“資格”。一旦取消其成員身份，便喪失上述“資格”。公有制生產資料在集體內部配置與集體成員資格相關聯。在家庭承包經營體制下，產生相對穩定的生產資料配置要求與不斷調整集體成員構成之間的矛盾。具體是指，一方面婚喪嫁娶、戶口遷移等帶來的成員資格變動要求不斷調整土地配置，另一方面是農業生產對土地承包穩定性有一定要求。如此就形成在土地承包經營實踐中土地應否調整這一焦點問題。
二是農戶“私用”權利的保護與限度。采用土地兩權分離制度設置的初始目標是，將土地使用權賦予農戶，使其獲得自主經營權利。在“交夠國家、留足集體、剩下歸自己”的農業經營收益分配方式下，土地承包經營制度激勵農民進行生產投資和勞動投入，提高農業生產效率。家庭聯產承包責任制賦予農民自主生產經營權，建立農民在生產投資、勞動投入與經營收益之間的直接關聯關系，對改善農業經營效率有一定積極作用。不能忽視的一點是，農業經營效率受多方面因素影響，需要摒棄“一分就靈”的老觀點，原因是農業生產中還包括一家一戶“辦不好、不好辦”的公共事務。包括農田水利建設管理、機耕道維護、良種推廣、統防統治、農時調節等，都具有很強的公共性，在這些活動上進行集體統籌相對于一家一戶生產的效率更高。純粹原子化的小農戶經營方式存在很多弊端。結合農業生產特點，我國逐步發展出統分結合雙層經營體制，兼顧發揮農戶自主經營與集體統籌經營的兩方面積極性。生產資料公有制是集體統籌經營的合法性基礎，土地集體所有權是集體發揮統籌作用的產權工具。堅持土地承包經營，既要保護農戶自主經營權利而又不至于陷入生產上“一盤散沙”狀態，同時又不能將土地承包經營權變成一種對抗集體統籌功能的絕對權利。
三、土地財產化改革及其制度異化
（一）以生產經營為核心的制度設置
以家庭為單位的土地承包經營屬于農村生產責任制的一種形式。十一屆三中全會通過的《農村人民公社工作條例（試行草案）》規定，在農林牧副漁工等行業“都要根據生產需要，建立小組或個人的崗位責任制，實行定人員、定任務、定質量、定報酬、定獎懲的制度”。在實踐中，各地出現小段包工定酬、專業承包聯產計酬、聯產到勞、包產到戶到組、包干到戶到組等形式，1982年中央一號文件明確這些“都是社會主義集體經濟的生產責任制”。經過探索，在農村最終確立“包干到戶”為聯產承包經營的基本形式。相對于人民公社體制下集體統一經營方式，聯產承包經營制度的全新經濟意義體現為，生產和勞動由統一轉為分散進行，以及勞動報酬不是通過工分而是通過個人從產品中直接獲得。[⑤]1982年中央一號文件總結聯產承包制的意義在于，“可以恰當地協調集體利益與個體利益，并使集體統一經營和勞動者自主經營兩個積極性同時得到發揮”。
土地承包經營是家庭承包責任制的基礎，以土地生產資料配置為核心的家庭承包經營最初屬于經濟意義的制度創新。因此，理解土地承包經營制度的關鍵是抓住其作為“承包經營”的經濟內涵。經濟意義上的承包經營屬于生產責任制的一種具體形式，并廣泛存在于社會各個領域。當前一些國營農場借鑒農村經驗采用農場職工家庭承包經營責任制，另外還有一些保持集體統一生產經營的農場，在實際生產管理過程中也采用“定人員、定任務、定質量、定報酬、定獎懲”的包片包段責任制。總體而言，經濟意義上的土地承包經營服務于提高經營效率的目標，且要根據實際條件作出具體制度選擇。以生產經營為核心的土地承包經營制度，具有以下四方面特點：
一是土地承包期相對穩定。受農業生產自然屬性、農業基礎設施投資回報周期和地力培育等方面的影響，明確土地承包期限，保持土地承包關系相對穩定，有利于提高農民投資積極性。1984年中央一號文件提出，“延長土地承包期，鼓勵農民增加投資，培養地力，實行集約經營。土地承包期一般應在15年以上”。當時中央政策比較靈活，為地方實踐創新留下空間，很多地方保留機動地，堅持“三年一小調、五年一大調”或者實行“兩田制”，來解決人口自然變動帶來的生產資料分配不均問題，基本調和土地承包關系穩定與土地調整的矛盾。1990年中央一號文件提出，“對已經形成的土地承包關系，保持穩定；只要承包辦法基本合理，群眾基本滿意，就不要變動”。加上“基本合理”限定，表明在承包期內存在調整土地承包關系的空間。
二是農戶要負擔集體義務。土地屬于公有制生產資料，農戶獲得集體生產資料同時，必須承擔對應的集體義務。1982年中央一號文件指出，“建立健全生產責任制”包括“要國家、集體、個人三方面兼顧，不能只顧一頭。集體提留、國家任務都必須保證完成。”農戶通過承包獲得土地使用權利后所產生的義務，包括完成國家征購任務和上繳集體提留。集體提留用于集體內部開支，如“統一安排烈軍屬、五保戶、困難戶的生活”，或是“進行農業基本建設”。從集體經濟組織角度看，集體提留可看作是集體土地所有權的經濟實現，從農戶角度看，集體提留可看作是農戶獲得土地使用權所支付的對價。
三是集體掌握土地發包權。土地承包經營權是由農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組等代表行使集體土地所有權，并按照一定程序向農戶發包所產生的一項權利。離開集體土地權利，不能產生土地承包經營關系。土地發包權包括兩類，一是上一輪土地承包期限到期之后，在集體內部重新配置生產資料，統一確定土地承包關系的權利；二是在土地承包期限之內，基于人口自然變動等特殊原因調整土地的權利。《土地承包法》第18條規定，依照“民主協商、公平合理”方式制度土地承包方案，并要求方案必須經過“本集體經濟組織崔建遠的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”。土地承包方案決定土地生產資料在集體內部配置，通過村民自治方式制定土地承包方案，體現土地所有者的主體意志。對于承包期內土地調整問題，1994年農業部《關于穩定和完善土地承包關系的意見》規定，“對于確因人口增加較多，集體和家庭均無力解決就業問題而生活困難的農戶……也可以按照‘大穩定、小調整’的原則，經該集體經濟組織內部大多數農民同意，適當調整土地。”
四是農戶處分土地的權利受限。實施土地承包經營的目的是，將公有生產資料配置給直接從事生產經營的農民，以提高土地產出率。在實踐中，會因為各種原因造成土地生產資料重新配置的動力，牽扯到農戶處分土地的權利。1984年中央一號文件規定，“社員在承包期內，因為無力耕種或轉營他業而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統一安排，也可以經集體統一，由社員自找對象協商轉包”，允許在集體同意前提下自主轉包。1987年中央五號文件規定，“長期從事別的職業，自己不耕種土地的，除已有規定者外，原則上應把承包地交回集體，或經集體同意后轉包他人”。1993年《中共中央、國務院關于當前農業和農村經濟發展的若干政策舉措》提出“允許土地的使用權依法有償轉讓”，1994年《農業部關于穩定和完善土地承包關系意見》中提出“轉包、轉讓、互換、入股”等地承包經營權流轉的形式。按照相關文件規定農民流轉土地需滿足“集體同意”要件，即農戶不擁有處分承包地自主權。
上世紀80、90年代，中央文件一直強調“穩定承包關系”，具有兩方面含義。一是由于家庭承包責任制實施不久，強調“穩定承包關系”可以穩定分戶經營體制，二是通過穩定承包關系來激勵農戶生產經營積極性。從公有土地在集體內部分配和落實雙層經營體制的兩個角度看，“穩定承包關系”都是相對的。因為保持土地承包關系穩定的同時，還要保持制度相對靈活空間，既要考慮成員之間公平問題，也要考慮集體統籌經營的制度基礎。通過以上四個方面制度設置，當時的土地承包經營制度在集體權利與農戶權利之間建立相對平衡關系。
（二）走向財產化的制度改革
1982年中央一號文件確定“包干到戶”作為生產責任制的合法地位，15年土地承包期限于90年代中后期到期。以二輪土地承包為契機，國家進行一系列土地承包經營政策調整，這不僅體現在具體制度設置上，而且推動土地承包經營制度的性質發生根本變化。
首先，土地承包期限設置脫離農業生產要求。在第一輪土地承包到期之前，1993年《中共中央、國務院關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》規定，“在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變”。接著十五屆三中全會提出，“要堅定不移地貫徹土地承包期再延長30年的政策，同時要抓緊制定確保農村土地承包關系長期穩定的法律規定，賦予農民長期而有保障的土地使用權”。2002年出臺的《土地承包法》規定“耕地的承包期為30年”，實現土地承包期限法定化。十七屆三中全會又提出，“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有承包關系要保持穩定并長久不變”。“長久不變”這一模糊說法，為土地承包經營制度調整留下想象，當前正在進行的《土地承包法》修訂工作重點針對“長久不變”在土地承包期限上的具體落實問題。對于普通糧食作物種植而言，15年的承包期限足夠保持地權穩定并滿足生產和投資需求。一些實證研究表明，相對于經營規模太小、農業勞動力過剩、投資收益過低、投資外部性等因素，地權穩定性對農業生產投資影響作用并不顯著。[⑥]不斷延長土地承包期限的制度改革做法與提高農業經營效率目標無關。
其次，取消土地承包費。1990年代之后，隨著“三農”問題爆發，集體提留開始被視作農民負擔，并隨著農村稅費改革逐步取消。在減輕農民負擔總體政策思路下，2006年國務院辦公廳下發《關于做好當前減輕農民負擔工作的意見》明確規定，“嚴禁向農民家庭承包的土地收取土地承包費”。相關改革將農業稅與土地承包費混淆，農業稅由國家收繳，國家有權取消，而土地承包費為農戶獲得集體生產資料所負擔的義務，并主要用于集體內部開支，“取之于集體，用之于集體”，屬于集體組織內部事務，收取與否以及收取標準應當交由村民自治決定，國家不應強制取消。取消土地承包費之后，多承包土地的農戶不負擔集體義務，少承包土地的農戶得不到補償，違背集體土地所有制的公平分配原則。
再次，集體發包土地的權利被剝奪。1993年《中共中央、國務院關于當前農業和農村經濟發展的若干政策舉措》提出，“提倡在承包期內實行‘增人不增地，家人不減地’的辦法”。這一政策在二輪土地承包之后，隨著《土地承包法》和《物權法》等出臺，被全面執行，除極其個別情況外，集體隨意調整土地屬于侵權行為。集體經濟組織在承包期內調整土地權利被取消。在統一發包方面，隨著第一輪土地承包即將到期，1997年《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步穩定和完善農村土地承包關系的通知》明確落實二輪土地承包“小調整、大穩定”原則，除“人地矛盾突出的個別農戶”可以進行“小調整”之外，二輪土地承包關系是在“第一輪土地承包的基礎上”，直接通過“延長土地承包期”完成。這就意味著在二輪承包過程中，集體作為土地所有權主體的“發包權”被剝奪，國家通過政策替代集體直接完成土地發包工作。十七屆三中全會提出的土地承包關系“長久不變”，為二輪土地承包30年到期后的下一輪政策出臺埋下伏筆。若未來土地第三輪承包繼續采用之前政策思路，在二輪承包格局基礎上直接通過再延長承包期限的方式完成，則集體的“發包權”將再次被剝奪。
最后，農戶處分土地的權利逐步擴大。二輪土地承包之后，農戶處分土地的權利進一步擴大，《土地承包法》規定土地承包經營權流轉采取“平等協商、自愿、有償”原則，且“任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉”，“土地承包經營權流轉的主體是承包方。承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉或流轉的方式”，取消土地流轉的“集體同意”要件。2013年十八屆三中全會決議提出，“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保押權能”，突破《擔保法》禁止集體耕地抵押的規定，為進一步擴大農戶處分土地的權利提供政策依據。2015年國務院出臺《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，啟動農村土地承包經營權抵押貸款試點工作。
在穩定承包關系的話語指導下，二輪土地承包以來相關政策賦予農戶更多權利，同時削減集體土地權利。從形式上看，80、90年代的土地承包經營政策與二輪承包以來的政策，都強調穩定土地承包關系，但其實質意義在不同時期發生根本變化。十五屆三中全會決議指出“土地是農業的最基本的生產要素……穩定的土地承包關系，才能引導農民珍惜土地，增加投入，培肥地力，逐步提高產出率；才能解除農民的后顧之憂，保持農村穩定”，即穩定承包關系服務于提高農業經營效率目標。基于此目標所進行的相關政策調整，符合土地承包經營制度作為經濟制度的定位。經過第二輪土地承包之后，從土地承包期、農戶負擔集體義務、農戶處分土地權利等方面看，農戶所擁有的“土地承包經營權”已經突破了“承包經營”的制度初衷。二輪土地承包之后，由穩定承包關系這一話語主導的制度變革逐漸指向“賦予農民長期而有保障的土地使用權”，2002年通過的《土地承包法》第一條明確這一立法目的。自此之后，改革土地承包經營制度的直接目標由提高農業經營效率轉換為土地權利保護。由此才能理解，近年來土地承包經營制度改革上財產權話語的興起，即土地承包經營權作為一項獨立財產權利被關注。2013年中央一號文件提出“改革農村集體產權制度，有效保障農民財產權利”，十八屆三中全會決議明確“賦予農民更多財產權利”的土地制度改革目標。
（三）從經營制度向財產制度異化
作為經營制度，土承包經營制度的核心是，將利用土地從事生產經營的權利（即土地承包經營權）從土地所有者（即農村集體經濟組織）手中剝離，并將其賦予實際從事農業生產活動的耕作者（即承包戶）。農戶通過承包從集體獲得特定地塊的排他性“私用”權利，用于農業生產經營活動，即“私用”的核心在于保障“使用”而非“占有”。1984年中央一號文件規定：“荒蕪、棄耕的土地，集體應及時收回”，不僅如此，1987年中央五號文件還對棄耕荒蕪土地行為“要給予經濟處罰”的規定。說明農戶承包土地不僅獲得權利，而且擔負耕種土地責任，這與土地作為基本生產資料的屬性有關。對于農戶無力耕種的土地或者有替代職業的，可以交回集體，或者經過集體同意進行轉包，當時允許轉包的目的主要是解決土地利用問題。二輪土地承包之后，盡管《土地管理法》還規定承包地連續兩年拋荒，作為發包單位的集體有權收回，但隨后開始實施的《土地承包法》又禁止這一行為，規定“承包期內，發包方不得收回承包地”。法律矛盾造成實踐很少有集體收回農戶長期荒蕪的承包地。即，是否實際利用承包地從事農業生產，已經不是農戶獲得土地承包經營權的內在要求。
與農村土地第二輪承包同步發生的是，工業化和城鎮化吸引大量農村勞動力進城務工，越來越多的承包戶不再從事農業生產。在此背景下，穩定承包關系的目的就是構建保護承包戶“占有”土地的權利體系，在此基礎上再通過土地流轉進行生產資料再配置。如此一來，原土地承包戶獲得土地的目的就是進行流轉并獲得地租收益。當前一些媒體宣傳口號是，農民流轉土地，不僅獲得工資收入，而且可以獲得租金收入。土地承包經營權變成獲得地租收益的手段。馬克思分析地租產生的原因時指出：“土地所有權并不創造那個轉化為超額利潤的價值部分，而只是使土地所有者……把這個超額利潤……裝進自己的口袋”。[⑦]土地本身不能自動產生財富，地租本質是基于土地占有對社會財富的無償攝取。實施土地公有制的目的是消滅基于土地私人占有所發生的不勞而獲行為，實現地租社會化。[⑧]具體到土地集體所有制上是指，土地租金收益應當歸集體所有，然后用于集體公共支出或者按照人口進行平均分配。
二輪土地承包之后的系列制度變革，讓農戶手中的承包地從生產資料變成財產對象。不僅集體與農戶的權利關系發生量的變化，而且制度本身發生本質變化，土地承包經營制度從生產資料分配利用制度，變成農戶分割占有集體公有財產的制度，發生從經營制度向財產制度的異化。當前正在或是已經進行的土地承包經營權物權化、土地承包經營權登記確權、土地承包經營權抵押試點等，都是將土地作為財產對象而進行的改革。這些制度改革越來越背離土地作為生產資料用于農業經營的目標。一項完整的土地所有權包括占有、使用、收益和處分土地的權能。當前不負擔承包費、能夠自由流轉（進一步將能夠用于抵押）、承包期限30年（甚至長久不變）的土地承包經營權，基本獲得所有權的全部權能，集體土地所有權被虛置。一些學者指出，現行土地承包經營制度已經造成土地實質私有化，集體公有制僅為名分上的。[⑨]堅持土地公有制，需要警惕不斷抽空集體土地所有權并強化土地承包經營權的變相私有化做法。
四、農業經營轉型背景下的制度供給評析
（一）農業經營轉型與政策錯位
作為經營制度的土地承包經營制度，服務于農業生產，要隨著農業生產經營變化進行調整。上世紀80、90年代，土地承包經營制度與當時的農業經營方式、農業生產技術條件和農村經濟社會環境相適應，成為一種有效制度形式。近年來，農業生產經營形勢發生巨大變化，對土地制度提出新的要求。
一是土地細碎化的負面效應凸顯。由于第二輪土地承包基本是直接通過延長土地承包期限完成，相當于延續二輪承包之前的土地分配格局。現在集體內部的土地承包狀態總體形成于上世紀80年代。當時農業之外就業機會少，土地是農民生產生活的基本條件，土地分配時具有較強的公平取向。為了做到公平，各地農村普遍采取遠近肥瘦搭配的分配格局。前不久，我們到廣東清遠地區調查，當地一戶幾畝地普遍分為幾十塊。并非當地土地就自然細碎，村莊中也有整塊幾畝地的大田，但80年代分田時，采用“戶戶有份”辦法，造成大田也被切割成為幾分幾厘的小塊狀態。當時機械化程度不高，農業生產以畜力人力為主，受土地細碎化影響不大。近年來，農村青壯年勞動力外流，老年人和婦女成為農業主力，機械化程度逐步提高，土地細碎化的負面影響逐漸凸顯，出現農村不方便耕作土地被拋荒現象。
二是城鎮化帶來土地要素重新配置要求。國家統計局公布的《2014年全國農民工監測調查報告》顯示，全國農民工總量為27395萬人，其中外出農民工16821萬人，本地農民工10574萬人。《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》將“有序推進農業轉移人口市民化”作為基本目標之一，規劃到2020年完成1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。隨著城鎮化推進，脫離農業生產甚至脫離農村的農民將越來越多，這帶來土地重新配置要求。原土地承包戶退出土地使用權利，將其配置給實際從事農業生產者，是當前政策重點。
三是技術進步帶來的農業大生產趨勢。第二次農業普查顯示全國農業生產經營戶超過2億戶，從事農作物種植農戶的戶均土地低于10畝，并且還呈現地塊高度細碎插花格局。“小且散”的小農戶經營方式嚴重不適應當前農業生產技術進步。100匹馬力以上的大中型拖拉機的耕作效率遠遠高于10匹小型手扶拖拉機，大型聯合收割機效率也高于小型收割機。針對耕作和收割的農業社會化服務體系日漸成熟。調查發現，以大中型機械為主的社會化服務主體在為農戶提供服務時，遭遇的首要問題是無法與小農戶對接。這既表現為與一家一戶小農戶對接的交易成本太高，也表現為農戶地塊插花細碎，制約大中型機械下田。有農機手形容說，“大拖拉機耕一畝田只需要幾分鐘，走在路上時間得半天”。不僅社會化服務體系無法建立在一家一戶的小戶分散經營基礎上，而且國家支農惠農政策也很難落地。比如政府農業技術部門進行農業技術推廣和病蟲害預報等，由于無法與千家萬戶分散農民對接，造成公共服務不能下鄉。
當前出現的農業生產經營問題，除了與客觀技術條件和社會條件變化有關之外，還與政策供給有關。一方面，近年來農業生產力相對于80、90年代發生巨大變化，另一方面，受財產權話語誤導，土地承包經營制度不是朝著適應生產力發展的方向調整，反而是束縛生產力釋放，加劇問題。具體有以下表現：
一是瓦解集體統籌經營的制度基礎。以強化財產保護為起點，土地承包經營權變成物權，物權具有排他性和絕對性，排除集體經濟組織干預農戶生產活動的能力。從土地利用角度看，在不改變用途前提下，農戶是否利用其承包地，或者如何利用，都成為其個人權利。從農業經營角度看，這種權利形態不利于農戶之間協調，瓦解集體統籌經營。以家庭承包經營為基礎、統分結合雙層經營體制作為農村基本經營制度受到《憲法》保護。土地承包經營制度異化為財產制度，將承包地上的“公有”與“私用”相對平衡關系打破，農戶與集體變為對抗與排斥關系。這不僅存在違憲之嫌，而且造成農業生產中大量一家一戶“辦不好和不好辦”的事情無法解決，極大降低農業生產效率。
二是造成權利錯位配置。80、90年代城鄉之間人口流動少，當時土地承包戶與農業經營戶在主體上統一，絕大部農戶承包土地之后都實際從事農業生產。當前城鎮化帶來人地分離趨勢加劇，據統計，土地流轉率超過30%，全國2.3億土地承包戶中6600萬已經退出農業生產，相當于三分之一的承包戶不再是經營戶。[⑩]設置土地承包經營制度的初始目的是解決土地所有者與農業經營者不統一問題，由此產生“公有私有”制度。當前在人地分離背景下，土地承包經營制度異化為財產制度后，實際又制造出占全部三分之一的土地占有者與土地經營者不統一問題。在承包戶與經營戶統一的前提下，政策強調穩定承包關系，有利于提高農戶生產積極性。當前將土地權利配置為越來越多不從事農業生產的原承包戶，會降低實際經營戶的生產積極性和投資預期。
三是鎖定地權插花細碎格局。當土地作為生產資料時，制度設置起點是如何方便土地利用、提高生產效率，因此二輪土地承包之前政策允許集體內部適當調整，農民可以通過土地互換等方式實現地塊相對集中。當土地變成財產對象時，制度設置的起點就是建立農戶與土地客體的固定關系，相應地，政策上就禁止集體大規模調整土地，在土地承包經營權表現為對地塊坐落、面積和四至邊界的強調。現實中，農民有極強解決土地細碎化問題的沖動。80年代末在貴州湄潭作為全國農村改革試驗區，最先提出土地“生不增、死不減”政策，并很快上升為國家政策，一刀切地向全國推廣。曾參與湄潭試驗的國務院發展研究中心的劉守英研究員于2011年在湄潭調查發現，“93%的被調查者同意按人口進行土地再分配”[11]，絕大部分農民希望通過土地調整解決地權細碎格局帶來的農業生產困難。土地承包經營制度變成財產制度，鎖定之前形成的土地細碎插花格局。
（二）對當前制度供給做法的評析
1.農業經營體系創新
隨著新型城鎮化推進和農業技術加速進步，土地承包經營制度異化對農業經營造成的負面影響日漸凸顯，并被政策制定者意識到。近年來，在土地承包經營權基本成為農戶手中穩定權利之后，相關政策調整又轉向農業經營方面。中央政策開始強調推進農業經營體系創新，如2013年一號文件規定，“圍繞現代農業建設，充分發揮農村基本經營制度的優越性，著力構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系，進一步解放和發展農村社會生產力，鞏固和發展農業農村大好形勢”，2014年一號文件規定，“要以解決好地怎么種為導向加快構建新型農業經營體系”。
當前主導性的政策話語是通過創新農業經營體系來解決“誰來種田”問題。這一政策思路的前提假設是，城鎮化會帶來農業勞動力匱乏。按照第六次人口普查，除掉常駐城市的農村戶籍人口，有6.74億農民長期生活在農村，其中農村勞動力超過2億。假設將來城鎮化率達到70%，我國將依然有超過4億農民生活在農村。僅當前來看，按照二調公布的約20億畝耕地（包括全國農墾系統近1億畝耕地）計算，勞均不足10耕地，人地關系緊張局面將長期維持。也就是說，“無人種田”的說法不能成立。盡管如此，推動農業經營體系創新的工作依然緊迫，原因是細碎分散的土地格局制約農民從事生產經營，生產不便而非缺乏勞動力才是當前制約我國農業發展的主要矛盾。
培育各種新型農業經營主體以替代傳統小農戶生產形式，是創新農業經營體系的重要內容。十八屆三中全會決議鼓勵發展專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等多種經營形式。在實踐中，地方政府在落實創新農業經營體系政策精神時，忽視建立健全農業社會化服務體系等其他內容，將其簡單執行為“堆大戶”，甚至出現政府推動農民統一流轉土地給工商資本大戶。從形式上看，將幾百戶小農變成一個大戶，可以避免之前土地承包經營制度異化造成的負面后果，如大戶可以進行統一生產，也很容易對接農業服務市場和政府公共服務。但是政府鼓勵發展大戶的做法，會擠占小農戶的生產空間，政府幫助資本打敗小農的做法，具有不可逆的負面后果。[12]
2.“三權”分置
面對人地分離帶來的土地承包經營權錯位配置，當前政策調整到如何將土地使用權配置給農業經營者的方向上。2013年中央十八屆三中全會提出“堅持集體所有權、穩定承包權、放活經營權”的“三權”分置思路。這一改革舉措將土地承包經營權一分為二，原來承包戶將土地經營權流轉出去，保持土地承包權，原承包戶手中權利體現財產性。
拋開集體所有權如何實現問題不討論，“三權”分置做法存在兩個問題。首先，將原來土地承包經營制度下所有權與使用權“兩權”分離變成“三權”分離，提高產權復雜性。在我國如此細碎且高度插花的土地上，設置如此復雜的產權關系，將進一步加劇地權細碎局面，提高制度運行成本。其次，將經營權單獨剝離的目的是引入市場手段進行土地要素配置。一些研究指出，“私有產權+市場流轉”制度設計很難成功，并且臺灣和日本的情況已經證實這一點。[13]在實踐中出現的問題是，除了少數工業化發達地區農村可以進行整村整組集體流轉土地之外，其余廣大中西部農村，農民離農在村莊中呈現插花格局，即自發的規模土地流轉很難進行。這也是不少地方出現政府強制農民流轉土地的原因。
3.土地確權
2013年中央一號文件提出“用５年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作”。二輪土地承包過程中，不僅農戶與集體簽訂承包合同，而且按照當時中央政策要求，已經對農民的土地承包經營權進行發證確認。按照政策文件說法，本輪土地土地確權主要目的是，“妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題”[14]。按照《土地承包法》要求，之前簽訂的承包合同中已經包括“承包地的名稱、坐落、面積、質量等級”，并且這些也被政府登記過，還體現在土地承包經營權證中。所謂“地塊面積不準、四至不清”是相對概念，與當時技術條件限制下，不夠精確有關。在實踐中，農民相互之間基本清楚地塊坐落和四至。本來土地確權工作與促進農業生產經營無關，完全是受財產權話語誤導下的多此一舉行為。[15]我們在基層調研發現，從農民到干部都不理解費時費力且代價高昂的土地確權意義何在，農民說，“確權確地將農村確死，將農業確危險。土地確權將進一步鎖定現有土地細碎分散格局，加劇農業生產中矛盾。
4.土地經營權抵押
土地承包經營權抵押是當前改革重點。作為農村改革試驗區，武漢市實施過土地經營權抵押嘗試探索。我們深入調查發現，這些所謂的抵押貸款不僅具有很強的政策性，是在政府推動下完成的，而且與“土地承包經營權”抵押無關。相關研究發現，全國各地實行的土地承包經營權抵押，實際上通常是信用貸款或者依靠其他擔保物完成，武漢市幾乎所有的土地承包經營權抵押也都是后一種。[16]除了法律約束之外，銀行基本不接受土地承包經營權抵押。一方面，在不改變土地用途情況下，農用地的資產價值很低，抵押額度較低；另外一方面，由于土地承包經營權抵押融資主體通常是流轉土地的大戶，一旦大戶經營不善破產，銀行面臨著資產處置難問題，甚至有可能出現替跑路的經營大戶向農民支付租金的情況。土地經營權抵押政策難以成功的根本原因是農用地上不包含巨大財富。
五、回歸經營制度的改革展望
包括“三權”分置、土地確權、土地經營權抵押等政策，都是沿著土地財產化思路設計，按此進行的制度改革所造成的問題或許比其解決的問題更多。破解困境需要回到土地屬于生產資料這個制度起點，真正探索與農業生產經營需求相適應的集體所有制實現形式。在此前提下進行農村土地制度改革，具體包括以下幾個方面：
一堅持土地生產資料向農民配置。溫鐵軍等指出，受資源稟賦約束，我國不存在純粹“農業”經濟問題，微觀效率不能作為理解農業現象的第一原則；[17]賀雪峰認為區分“農業問題”還是“農民問題”是設計農業政策的關鍵。[18]當前我國依然有2億多農村勞動力依靠農業就業，土地擔負非常重要社會功能。要抓住城鎮化機遇，讓土地資源逐步向留在農村從事農業生產的農民集中，實現“少數人種多數人地”。創新農業經營體系要保障農民在農業生產中主體地位，停止政府幫助資本排擠小農的政策取向，社會資本進入農業領域要限制在產前產后環節。
二恢復集體在土地生產資料配置上的功能。鑒于大部分進城農民不會徹底放棄土地權利，可將農戶作為集體成員所有享有的權益價值化。具體操作辦法，恢復集體作為所有權主體收取土地承包費權利，少承包或者不承包土地的獲得經濟補償，多承包土地的農民支付土對應的地租金。集體成員享有的承包土地權利被價值化，取消通過土地實物分配來實現其作為集體成員的權利，避免城鎮化帶來的土地使用權錯位配置。對于在城市定居、具有穩定工作和已經參與城市社會保障體系的農戶，可以探索通過一次性補償辦法使其退出集體土地權益。
三是允許地方開展形式多樣的土地確權辦法。2013年中央一號文件規定土地承包經營權確權原則“可以確權確地，也可以確權確股不確地”，2014年中央一號文件又提出“總體上要確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的范圍”。當前各地方按照2014年政策開展土地確權工作，遭遇不少困難。應當采取2013年的確權原則，尤其要鼓勵地方借助土地確權之機，進行土地整合工作，解決農戶土地細碎插花問題。這方面，湖北沙洋縣推行的“連片耕種”與廣東清遠市推行的“土地整合”都是成功經驗，基本做法都是通過村民自治方式進行集體內部土地重新劃分，實現每家每戶土地連片，極大提高農業生產效率，相關做法值得推廣。
四是糾正土地承包關系“長久不變”說法。任何事物都處于發展狀態，“長久不變”不符合事物發展規律，尤其是農業經營更是處于不斷變化狀態。土地承包關系“長久不變”的說法不科學。可將“長久不變”理解為堅持土地承包經營制度不變。具體的土地承包關系在現有承包期內總體保持不變，待二輪承包30年到期之后，結合彼時的經濟社會條件再制定具體政策。現在距離二輪承包到期還有十余年，當前中國發展處于日新月異狀態，按今日條件和以今日眼光來制定十余年以后政策，不是實事求是態度。
作者信息：桂華，華中科技大學中國鄉村治理研究中心 副研究員
中國鄉村發現網轉自：愛思想
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