最近有關(guān)甘肅康寧的案件引發(fā)了人們廣泛的討論，一個(gè)主要的爭議是當(dāng)事人是否符合低保戶和貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)。筆者沒有到案發(fā)地進(jìn)行田野調(diào)查，因此不敢妄下評斷，但是根據(jù)筆者近年來在農(nóng)村的調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，無論是對低保戶還是貧困戶的識(shí)別都非常復(fù)雜，并沒有人們想象的那么簡單。算一下家庭收入，對一下低保和貧困線，問題就解決了？
隨著農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的力度不斷加大，很多人都希望能夠被評為貧困戶，因?yàn)檫@意味著各種福利的到來。說到貧困戶的政策紅利，似乎還不少。以筆者近期所調(diào)研的S縣為例，成為貧困戶至少可以享受以下好處：
1.在規(guī)模種養(yǎng)、農(nóng)產(chǎn)品加工等方面享受資金扶持；
2.有更大的可能性進(jìn)入休閑農(nóng)場、農(nóng)家樂、旅游企業(yè)及其他各類企業(yè)務(wù)工，政府將對這些“愛心”機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)貼；
3.受政府支持到景區(qū)、景點(diǎn)、農(nóng)場銷售特色農(nóng)產(chǎn)品、特色小商品等；
4.分享縣級扶貧幫困資金；
5.如果貧困戶想創(chuàng)業(yè)，政府將免費(fèi)提供創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，同時(shí)提供小額貸款，貸款前兩年免息，第三年由縣本級財(cái)政給予全額貼息；
6.享受“點(diǎn)對點(diǎn)”就業(yè)幫扶，在公益性崗位就業(yè)安排上享有優(yōu)先權(quán)；
7.針對貧困戶家庭大學(xué)生，平均每個(gè)學(xué)生每年補(bǔ)助2000元以上，并優(yōu)先給予助學(xué)貸款；畢業(yè)后，享受就業(yè)幫扶指導(dǎo)，確保能早日就業(yè)；
8.貧困戶發(fā)展生產(chǎn)將享受免抵押、免擔(dān)保、低利率的信用貸款；
9.享受與低保戶相同的大病救助報(bào)銷待遇，自付部分的80%可以再報(bào)銷；
10.每戶貧困戶至少有1名以上干部職工掛鉤結(jié)對幫扶。
當(dāng)然，上述十大利好政策，在實(shí)踐中不一定都能得到徹底落實(shí)，即使有所落實(shí)，也不見得所有貧困戶都能真正享受；但是作為財(cái)政再分配的一種方式，這些扶貧政策確實(shí)產(chǎn)生了具體的利益，足夠吸引人們的關(guān)注。據(jù)了解，S縣新一輪的扶貧專項(xiàng)資金不少于1.5億，這些錢將專門用于該縣貧困戶的脫貧。那么，如何才算是貧困戶呢？
以S縣為例，該縣采取省定貧困線標(biāo)準(zhǔn)來確定貧困戶，即2015年農(nóng)民年人均可支配收入低于4000元即可納入貧困戶。所謂可支配收入，是指居民可用于最終消費(fèi)支出和儲(chǔ)蓄的總和，即居民可用于自由支配的收入。按照收入的來源，農(nóng)戶可支配收入包含工資性收入、生產(chǎn)經(jīng)營性凈收入、財(cái)產(chǎn)性凈收入和轉(zhuǎn)移性凈收入。
上述的收入標(biāo)準(zhǔn)看起來非常清晰，可是當(dāng)我們和縣扶貧辦、縣民政局、縣教育局等部門座談時(shí)，發(fā)現(xiàn)貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)并沒有那么清晰。在精準(zhǔn)扶貧之前，民政部門有自己一套貧困標(biāo)準(zhǔn)，即最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。一般認(rèn)為，低保政策屬于社會(huì)保障政策，而扶貧政策則被認(rèn)為屬于發(fā)展政策；從這個(gè)意義上講，貧困戶的范圍應(yīng)當(dāng)包含并大于低保戶，換言之，貧困線理應(yīng)高于低保線。然而根據(jù)S縣最新的政策，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)線為每人年均4020元，略高于該縣的貧困線標(biāo)準(zhǔn)。
按照國家的要求，低保標(biāo)準(zhǔn)的確定一般采用基本生活費(fèi)用支出法、恩格爾系數(shù)法或消費(fèi)支出比例法。三種算法雖然略有不同，但是都以基本生活費(fèi)用支出為最終測量對象，而基本生活費(fèi)用支出包括必需食品消費(fèi)支出和非食品類生活必需品支出（比如衣物、水電費(fèi)等）兩部分。貧困線的確定是根據(jù)可支配收入，而可支配收入包括最終消費(fèi)支出和儲(chǔ)蓄，該標(biāo)準(zhǔn)明顯高于基本生活費(fèi)用支出；
由此可見，4020元的低保線比4000元的貧困線高出的遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止是20元。雖然在具體的實(shí)踐中，貧困線標(biāo)準(zhǔn)并不一定得到嚴(yán)格執(zhí)行，但是從政策文本來看，卻給人形成這樣一種印象：貧困戶是低保戶中的貧困戶。因?yàn)樨毨舻臉?biāo)準(zhǔn)明顯低于低保戶，那么合理的推理是，所有貧困戶都必然是低保戶。這樣來看，扶貧政策顯然應(yīng)該是一種社會(huì)保障政策，而不是政府所倡導(dǎo)的發(fā)展政策。
從實(shí)際情況來看，雖然很多貧困戶都是低保戶，但也有相當(dāng)比例不是。以S縣為例，76%的貧困戶是低保戶，還有24%是一般的貧困戶，這顯然與前文的推理“所有貧困戶都必然是低保戶”不一致。事實(shí)上，扶貧政策的基層執(zhí)行者從來都不認(rèn)為所有貧困戶都應(yīng)當(dāng)是低保戶，相反，他們一直跟筆者強(qiáng)調(diào)，必須把低保戶都納入貧困戶的范圍，而且這是上級政府的要求。
“以收入作為貧困戶的唯一識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)不一定能全面、客觀、真實(shí)地反映農(nóng)戶的生活狀況和水平，在識(shí)別扶貧對象時(shí)，除了要計(jì)算收入標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)當(dāng)考慮支出的因素，尤其是農(nóng)戶的吃、穿、住以及子女教育、醫(yī)療保障問題。
可見，無論是對縣級政府，還是對村組干部和扶貧干部，貧困線與低保線的矛盾根本不算一個(gè)問題，甚至他們都沒有仔細(xì)想過會(huì)存在這個(gè)問題。在座談會(huì)上以及會(huì)下，筆者就“貧困線為何低于低保線”分別問了幾個(gè)部門的官員，他們都露出了意外的表情。沉默了一會(huì)兒，一個(gè)官員嘗試解釋，認(rèn)為“貧困線是計(jì)算純收入，低保線是計(jì)算毛收入”，這一解釋得到了一部分官員的附和。
實(shí)際上，無論是評定貧困戶還是低保戶，政策執(zhí)行者都不可能嚴(yán)格遵照貧困線和低保線。因?yàn)檗r(nóng)戶家庭收入實(shí)在是難以精確獲知，很多農(nóng)戶都不愿意透露收入信息，甚至連他們自己都不一定能夠精確計(jì)算出自己的收入。因此，在政策執(zhí)行過程中，地方治理者只能放棄看起來清晰但不具有操作性的收入標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)而借助其他的評定原則。
有趣的是，一旦其他的評定原則確立起來，收入標(biāo)準(zhǔn)就被徹底拋棄了，即使當(dāng)有些農(nóng)戶的家庭收入很容易被精確獲知的時(shí)候也是如此，一個(gè)簡單的例子是“五保貧困戶”。早在2012年，S縣對于散居五保戶的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)就已經(jīng)達(dá)到4440元∕人/年。如果嚴(yán)格按照當(dāng)前的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，五保戶顯然不屬于貧困戶；然而，今年S縣的貧困戶中有10.8%屬于原來的五保戶。
通過幾年的扶貧實(shí)踐，縣政府也發(fā)現(xiàn)“以收入作為貧困戶的唯一識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)不一定能全面、客觀、真實(shí)地反映農(nóng)戶的生活狀況和水平，在識(shí)別扶貧對象時(shí)，除了要計(jì)算收入標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)當(dāng)考慮支出的因素，尤其是農(nóng)戶的吃、穿、住以及子女教育、醫(yī)療保障問題”。經(jīng)驗(yàn)地看，基層的政策執(zhí)行者主要借助三類原則來識(shí)別貧困戶，即可視化原則、民主化原則和私利化原則。
可視化原則要求政策執(zhí)行者親自到現(xiàn)場查看農(nóng)戶的家庭情況，根據(jù)主要的可見事實(shí)來確定或排除貧困戶。在S縣，可視化原則被政策執(zhí)行者具體操作為“四五六七法”。“四”是指“四看”，即“一看房、二看糧、三看勞力強(qiáng)不強(qiáng)、四看家中有沒有讀書郎”。“五”是指“五優(yōu)先”，即“五保戶和低保戶優(yōu)先、無房戶和危房戶優(yōu)先、重大疾病和殘疾戶優(yōu)先、因病返貧和因?yàn)?zāi)返貧戶優(yōu)先、因教和因老致貧戶優(yōu)先”。“六”是指“六進(jìn)”，即符合以下六種情況之一的都應(yīng)當(dāng)納入貧困戶：“一是家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力死亡、孩子未成年的農(nóng)戶要進(jìn)；二是不符合五保條件的孤寡農(nóng)戶和單親家庭要進(jìn)；三是家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力長期生病、不能從事基本勞動(dòng)的農(nóng)戶要進(jìn)；四是家庭人口有喪失勞動(dòng)能力的殘疾人口的農(nóng)戶要進(jìn)；五是住房不避風(fēng)雨的農(nóng)戶要進(jìn)；六是因自然災(zāi)害、突發(fā)事件造成家庭特別困難的農(nóng)戶要進(jìn)。”
“七”是指“七不進(jìn)”，即符合以下七個(gè)條件之一的都不應(yīng)當(dāng)納入貧困戶：“一是近三年內(nèi)新建建筑面積為80平方米以上的住房或在城鎮(zhèn)購買商品房的農(nóng)戶不能進(jìn)；二是子女有贍養(yǎng)能力但不履行贍養(yǎng)義務(wù)的農(nóng)戶不能進(jìn)；三是家庭擁有小汽車或大型農(nóng)機(jī)具的農(nóng)戶不能進(jìn)；四是直系親屬有屬于財(cái)政供養(yǎng)人員的農(nóng)戶不能進(jìn)；五是長期雇傭他人從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的農(nóng)戶不能進(jìn)；六是對舉報(bào)或質(zhì)疑不能作出合理解釋的農(nóng)戶不能進(jìn)；七是有勞動(dòng)能力但好吃懶做、打牌賭博導(dǎo)致貧困的農(nóng)戶不能進(jìn)。”“四五六七法”所涉及的對象幾乎都是可視的，或者是比較容易確定的事實(shí)。S縣的一些扶貧干部告訴筆者，他們在確定貧困戶時(shí)，主要就是用上面這些方法。
民主化原則要求貧困戶名單的確定需要經(jīng)過村民代表大會(huì)的評議，并經(jīng)過相應(yīng)的公示程序。這條原則在處理某些模糊個(gè)案或特殊個(gè)案時(shí)非常有用，它使得政策執(zhí)行者可以從相應(yīng)的紛爭中脫身，而交由村民自己決定。比如，有些農(nóng)戶人均可支配收入可能達(dá)到或略超過4000元，但是因?yàn)榧彝ト丝谟兄夭』蛐『⒆x書等因素導(dǎo)致開支較大，這些人口經(jīng)過村民代表大會(huì)評議通過，即可納入貧困幫扶對象。再比如，有些農(nóng)戶近三年內(nèi)新建住房的建筑面積超過80平方米，但是建房后如果因?yàn)?zāi)因病因殘等突發(fā)因素導(dǎo)致收入減少、負(fù)債沉重，經(jīng)村民代表大會(huì)評議通過亦可納入貧困幫扶對象。即使有些家庭進(jìn)入貧困戶名單顯得比較牽強(qiáng)，但是只要在公示期內(nèi)沒人反對，也就“合法地”成為“貧困戶”。
從筆者入戶調(diào)研的情況來看，村干部和扶貧干部根據(jù)可視化原則和民主化原則所確定的貧困戶，的確是村莊中比較困難的家庭。某種程度上講，可視化原則中的“四五六七法”作為貧困識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)非常精細(xì)，這些可視的對象和容易確定的事實(shí)能夠較好地體現(xiàn)出農(nóng)戶的家庭收入情況。民主化原則之所以有用，是因?yàn)樯钤谕淮迓渲械娜藭?huì)更了解一個(gè)家庭的經(jīng)濟(jì)情況；當(dāng)然，這一原則也有可能被社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的作用所稀釋。
私利化原則是指基層的政策執(zhí)行者有可能基于自身的利益訴求來安排貧困戶名單。這些利益訴求包括直接的利益交換，比如將貧困戶指標(biāo)給那些愿意送禮的家庭；也可能是利益的回饋，比如將貧困戶指標(biāo)給自己的親戚朋友；還有可能是為了治理的便利，比如將貧困戶指標(biāo)給上訪戶以換取對方的息訪。隨著打擊力度的加大，私利化原則的使用空間逐漸變小，但是卻難以杜絕；因?yàn)榭梢暬瓌t畢竟還不夠精準(zhǔn)，而民主化原則則存在操縱的可能性，比如村干部利用宗親力量將某個(gè)非貧困戶列入評選名單，而其他村民礙于面子或其他利益關(guān)聯(lián)往往也不傾向于反對。S縣的扶貧干部告訴筆者，他們雖然肩負(fù)核實(shí)貧困戶的職責(zé)，但是作為外來者，他們即使認(rèn)為村里列出的貧困戶名單有一定的瑕疵，往往也是“睜一只眼閉一只眼”。
經(jīng)驗(yàn)地看，上述三類原則共同形塑了貧困戶的產(chǎn)生機(jī)制。如果私利化原則得到進(jìn)一步的規(guī)制，民主化原則得到進(jìn)一步的規(guī)范，而可視化原則能夠越來越精準(zhǔn)，那么即使不使用收入標(biāo)準(zhǔn)，貧困戶的識(shí)別也能夠相對地接近真實(shí)。當(dāng)然，如果有一天農(nóng)戶家庭的收入可以精準(zhǔn)計(jì)算，收入標(biāo)準(zhǔn)則可派上用場。比如上海的農(nóng)村家庭，由于土地都由集體統(tǒng)一出租，農(nóng)戶都在附近的工廠打工且都繳納社保，政府很容易確定每個(gè)農(nóng)戶在土地和務(wù)工兩個(gè)方面的收入，因此當(dāng)?shù)卦诖_定低保戶和貧困戶的時(shí)候完全可以依賴收入標(biāo)準(zhǔn)。
問題是，僅僅依靠收入標(biāo)準(zhǔn)來識(shí)別貧困戶就夠了嗎？扶貧和低保政策的多年實(shí)踐已經(jīng)表明，即使家庭收入高于貧困線和低保線，如果家庭成員有大病或者遭遇其他重大災(zāi)害而喪失勞動(dòng)力，并且需要支付較多的日常開支，這個(gè)家庭往往也就喪失了自我發(fā)展的能力從而陷于貧困之中。換言之，貧困不僅僅體現(xiàn)在收入上，更體現(xiàn)在發(fā)展能力上。那么，從能力的角度出發(fā)來進(jìn)行貧困的識(shí)別，可視化原則和民主化原則將繼續(xù)發(fā)揮它們獨(dú)特的作用。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：IPP評論微信公號 2016年9月26日
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