最近有關甘肅康寧的案件引發了人們廣泛的討論，一個主要的爭議是當事人是否符合低保戶和貧困戶的標準。筆者沒有到案發地進行田野調查，因此不敢妄下評斷，但是根據筆者近年來在農村的調研經驗，無論是對低保戶還是貧困戶的識別都非常復雜，并沒有人們想象的那么簡單。算一下家庭收入，對一下低保和貧困線，問題就解決了？
隨著農村精準扶貧的力度不斷加大，很多人都希望能夠被評為貧困戶，因為這意味著各種福利的到來。說到貧困戶的政策紅利，似乎還不少。以筆者近期所調研的S縣為例，成為貧困戶至少可以享受以下好處：
1.在規模種養、農產品加工等方面享受資金扶持；
2.有更大的可能性進入休閑農場、農家樂、旅游企業及其他各類企業務工，政府將對這些“愛心”機構提供補貼；
3.受政府支持到景區、景點、農場銷售特色農產品、特色小商品等；
4.分享縣級扶貧幫困資金；
5.如果貧困戶想創業，政府將免費提供創業培訓，同時提供小額貸款，貸款前兩年免息，第三年由縣本級財政給予全額貼息；
6.享受“點對點”就業幫扶，在公益性崗位就業安排上享有優先權；
7.針對貧困戶家庭大學生，平均每個學生每年補助2000元以上，并優先給予助學貸款；畢業后，享受就業幫扶指導，確保能早日就業；
8.貧困戶發展生產將享受免抵押、免擔保、低利率的信用貸款；
9.享受與低保戶相同的大病救助報銷待遇，自付部分的80%可以再報銷；
10.每戶貧困戶至少有1名以上干部職工掛鉤結對幫扶。
當然，上述十大利好政策，在實踐中不一定都能得到徹底落實，即使有所落實，也不見得所有貧困戶都能真正享受；但是作為財政再分配的一種方式，這些扶貧政策確實產生了具體的利益，足夠吸引人們的關注。據了解，S縣新一輪的扶貧專項資金不少于1.5億，這些錢將專門用于該縣貧困戶的脫貧。那么，如何才算是貧困戶呢？
以S縣為例，該縣采取省定貧困線標準來確定貧困戶，即2015年農民年人均可支配收入低于4000元即可納入貧困戶。所謂可支配收入，是指居民可用于最終消費支出和儲蓄的總和，即居民可用于自由支配的收入。按照收入的來源，農戶可支配收入包含工資性收入、生產經營性凈收入、財產性凈收入和轉移性凈收入。
上述的收入標準看起來非常清晰，可是當我們和縣扶貧辦、縣民政局、縣教育局等部門座談時，發現貧困戶的標準并沒有那么清晰。在精準扶貧之前，民政部門有自己一套貧困標準，即最低生活保障標準。一般認為，低保政策屬于社會保障政策，而扶貧政策則被認為屬于發展政策；從這個意義上講，貧困戶的范圍應當包含并大于低保戶，換言之，貧困線理應高于低保線。然而根據S縣最新的政策，農村低保標準線為每人年均4020元，略高于該縣的貧困線標準。
按照國家的要求，低保標準的確定一般采用基本生活費用支出法、恩格爾系數法或消費支出比例法。三種算法雖然略有不同，但是都以基本生活費用支出為最終測量對象，而基本生活費用支出包括必需食品消費支出和非食品類生活必需品支出（比如衣物、水電費等）兩部分。貧困線的確定是根據可支配收入，而可支配收入包括最終消費支出和儲蓄，該標準明顯高于基本生活費用支出；
由此可見，4020元的低保線比4000元的貧困線高出的遠遠不止是20元。雖然在具體的實踐中，貧困線標準并不一定得到嚴格執行，但是從政策文本來看，卻給人形成這樣一種印象：貧困戶是低保戶中的貧困戶。因為貧困戶的標準明顯低于低保戶，那么合理的推理是，所有貧困戶都必然是低保戶。這樣來看，扶貧政策顯然應該是一種社會保障政策，而不是政府所倡導的發展政策。
從實際情況來看，雖然很多貧困戶都是低保戶，但也有相當比例不是。以S縣為例，76%的貧困戶是低保戶，還有24%是一般的貧困戶，這顯然與前文的推理“所有貧困戶都必然是低保戶”不一致。事實上，扶貧政策的基層執行者從來都不認為所有貧困戶都應當是低保戶，相反，他們一直跟筆者強調，必須把低保戶都納入貧困戶的范圍，而且這是上級政府的要求。
“以收入作為貧困戶的唯一識別標準不一定能全面、客觀、真實地反映農戶的生活狀況和水平，在識別扶貧對象時，除了要計算收入標準外，還應當考慮支出的因素，尤其是農戶的吃、穿、住以及子女教育、醫療保障問題。
可見，無論是對縣級政府，還是對村組干部和扶貧干部，貧困線與低保線的矛盾根本不算一個問題，甚至他們都沒有仔細想過會存在這個問題。在座談會上以及會下，筆者就“貧困線為何低于低保線”分別問了幾個部門的官員，他們都露出了意外的表情。沉默了一會兒，一個官員嘗試解釋，認為“貧困線是計算純收入，低保線是計算毛收入”，這一解釋得到了一部分官員的附和。
實際上，無論是評定貧困戶還是低保戶，政策執行者都不可能嚴格遵照貧困線和低保線。因為農戶家庭收入實在是難以精確獲知，很多農戶都不愿意透露收入信息，甚至連他們自己都不一定能夠精確計算出自己的收入。因此，在政策執行過程中，地方治理者只能放棄看起來清晰但不具有操作性的收入標準，轉而借助其他的評定原則。
有趣的是，一旦其他的評定原則確立起來，收入標準就被徹底拋棄了，即使當有些農戶的家庭收入很容易被精確獲知的時候也是如此，一個簡單的例子是“五保貧困戶”。早在2012年，S縣對于散居五保戶的供養標準就已經達到4440元∕人/年。如果嚴格按照當前的貧困線標準，五保戶顯然不屬于貧困戶；然而，今年S縣的貧困戶中有10.8%屬于原來的五保戶。
通過幾年的扶貧實踐，縣政府也發現“以收入作為貧困戶的唯一識別標準不一定能全面、客觀、真實地反映農戶的生活狀況和水平，在識別扶貧對象時，除了要計算收入標準外，還應當考慮支出的因素，尤其是農戶的吃、穿、住以及子女教育、醫療保障問題”。經驗地看，基層的政策執行者主要借助三類原則來識別貧困戶，即可視化原則、民主化原則和私利化原則。
可視化原則要求政策執行者親自到現場查看農戶的家庭情況，根據主要的可見事實來確定或排除貧困戶。在S縣，可視化原則被政策執行者具體操作為“四五六七法”?！八摹笔侵浮八目础保础耙豢捶俊⒍醇Z、三看勞力強不強、四看家中有沒有讀書郎”?！拔濉笔侵浮拔鍍炏取?，即“五保戶和低保戶優先、無房戶和危房戶優先、重大疾病和殘疾戶優先、因病返貧和因災返貧戶優先、因教和因老致貧戶優先”?！傲笔侵浮傲M”，即符合以下六種情況之一的都應當納入貧困戶：“一是家庭主要勞動力死亡、孩子未成年的農戶要進；二是不符合五保條件的孤寡農戶和單親家庭要進；三是家庭主要勞動力長期生病、不能從事基本勞動的農戶要進；四是家庭人口有喪失勞動能力的殘疾人口的農戶要進；五是住房不避風雨的農戶要進；六是因自然災害、突發事件造成家庭特別困難的農戶要進。”
“七”是指“七不進”，即符合以下七個條件之一的都不應當納入貧困戶：“一是近三年內新建建筑面積為80平方米以上的住房或在城鎮購買商品房的農戶不能進；二是子女有贍養能力但不履行贍養義務的農戶不能進；三是家庭擁有小汽車或大型農機具的農戶不能進；四是直系親屬有屬于財政供養人員的農戶不能進；五是長期雇傭他人從事生產經營活動的農戶不能進；六是對舉報或質疑不能作出合理解釋的農戶不能進；七是有勞動能力但好吃懶做、打牌賭博導致貧困的農戶不能進。”“四五六七法”所涉及的對象幾乎都是可視的，或者是比較容易確定的事實。S縣的一些扶貧干部告訴筆者，他們在確定貧困戶時，主要就是用上面這些方法。
民主化原則要求貧困戶名單的確定需要經過村民代表大會的評議，并經過相應的公示程序。這條原則在處理某些模糊個案或特殊個案時非常有用，它使得政策執行者可以從相應的紛爭中脫身，而交由村民自己決定。比如，有些農戶人均可支配收入可能達到或略超過4000元，但是因為家庭人口有重病或小孩讀書等因素導致開支較大，這些人口經過村民代表大會評議通過，即可納入貧困幫扶對象。再比如，有些農戶近三年內新建住房的建筑面積超過80平方米，但是建房后如果因災因病因殘等突發因素導致收入減少、負債沉重，經村民代表大會評議通過亦可納入貧困幫扶對象。即使有些家庭進入貧困戶名單顯得比較牽強，但是只要在公示期內沒人反對，也就“合法地”成為“貧困戶”。
從筆者入戶調研的情況來看，村干部和扶貧干部根據可視化原則和民主化原則所確定的貧困戶，的確是村莊中比較困難的家庭。某種程度上講，可視化原則中的“四五六七法”作為貧困識別標準已經非常精細，這些可視的對象和容易確定的事實能夠較好地體現出農戶的家庭收入情況。民主化原則之所以有用，是因為生活在同一村落中的人會更了解一個家庭的經濟情況；當然，這一原則也有可能被社會網絡的作用所稀釋。
私利化原則是指基層的政策執行者有可能基于自身的利益訴求來安排貧困戶名單。這些利益訴求包括直接的利益交換，比如將貧困戶指標給那些愿意送禮的家庭；也可能是利益的回饋，比如將貧困戶指標給自己的親戚朋友；還有可能是為了治理的便利，比如將貧困戶指標給上訪戶以換取對方的息訪。隨著打擊力度的加大，私利化原則的使用空間逐漸變小，但是卻難以杜絕；因為可視化原則畢竟還不夠精準，而民主化原則則存在操縱的可能性，比如村干部利用宗親力量將某個非貧困戶列入評選名單，而其他村民礙于面子或其他利益關聯往往也不傾向于反對。S縣的扶貧干部告訴筆者，他們雖然肩負核實貧困戶的職責，但是作為外來者，他們即使認為村里列出的貧困戶名單有一定的瑕疵，往往也是“睜一只眼閉一只眼”。
經驗地看，上述三類原則共同形塑了貧困戶的產生機制。如果私利化原則得到進一步的規制，民主化原則得到進一步的規范，而可視化原則能夠越來越精準，那么即使不使用收入標準，貧困戶的識別也能夠相對地接近真實。當然，如果有一天農戶家庭的收入可以精準計算，收入標準則可派上用場。比如上海的農村家庭，由于土地都由集體統一出租，農戶都在附近的工廠打工且都繳納社保，政府很容易確定每個農戶在土地和務工兩個方面的收入，因此當地在確定低保戶和貧困戶的時候完全可以依賴收入標準。
問題是，僅僅依靠收入標準來識別貧困戶就夠了嗎？扶貧和低保政策的多年實踐已經表明，即使家庭收入高于貧困線和低保線，如果家庭成員有大病或者遭遇其他重大災害而喪失勞動力，并且需要支付較多的日常開支，這個家庭往往也就喪失了自我發展的能力從而陷于貧困之中。換言之，貧困不僅僅體現在收入上，更體現在發展能力上。那么，從能力的角度出發來進行貧困的識別，可視化原則和民主化原則將繼續發揮它們獨特的作用。
中國鄉村發現網轉自：IPP評論微信公號 2016年9月26日
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