原標題：新型城鎮(zhèn)化建設中社會政策創(chuàng)新的理論蘊含與時代走向
——以臨安“綠富”項目實踐為例
一、全域、統(tǒng)合與均等化：推進新型城鎮(zhèn)化建設的福利目標
城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。推進中國特色新型城鎮(zhèn)化建設，涉及民生福利的社會政策建設應是其中應有之義。“福利是能使人們生活幸福的各種條件和要素，它既包括人的身體應得到的保護和照顧，也包括影響人的智力和精神自由發(fā)展的各種要素。”[1]（P2）從這個角度來說，社會福利是運用政府和社會等公共力量、通過社會政策傳遞給人們的一系列公共資源。此種理解將社會政策最基本的“需求——資源——制度——政策——福利”邏輯線索勾勒出來，而這樣的基本線索貫穿于整個福利思想史。比如，古典自由主義者在討論福利概念時，“都是將其范圍限制為市場交易中的個人所體驗到的那些滿足，再補充以必要的公共物品的供給，包括濟貧措施”。[2]（P17）
在社會政策過程中，福利由資源的配置而傳遞出來，這說明社會資源的配置是否合理直接關系到人們的福祉。以浙江臨安為例，當前我國農村公共資源的建設布局，近年來雖然取得了較大成績，但也暴露出配置不夠優(yōu)化的問題。
第一，資源使用效率不夠均衡。不同地區(qū)、不同領域公共服務設施的使用效率差異較大。臨安市主城區(qū)、中心鎮(zhèn)的學校、醫(yī)院及部分文體設施往往人滿為患，而農村地區(qū)一些公共服務資源出現(xiàn)空置現(xiàn)象。一項當?shù)卣恼{查顯示，平均一個村有近三分之一農戶的孩子在臨安市區(qū)就讀，預測未來十年全市在農村中小學讀書的學生只有現(xiàn)在的一半左右，城鎮(zhèn)就讀的學生將大致為現(xiàn)在的1.5倍。又如，臨安有大量的鄉(xiāng)村衛(wèi)生室平均每天接待的患者只有5人次左右，其主要承擔的是慢病管理，如量血壓和體溫、打胰島素等。雖然圖書室、籃球場、健身器材等公共文體設施已實現(xiàn)鄉(xiāng)村覆蓋率，但當?shù)氐恼{查顯示，80.5%的農村家庭很少到圖書室看書；按照時間計算，籃球場的使用率為30.5%，且大多為學生放假使用，平時籃球場幾乎成為擺設；健身器材的使用率僅為52%。
第二，硬軟件資源配置不夠協(xié)調。以教育為例，在當?shù)卣{研了解到，錦城錦北片區(qū)小學、初中學生老師比為27.1：1和13.1:1，而昌化昌北片區(qū)小學、初中學生老師比僅為11.3:1和9.4:1，且兩昌地區(qū)老師的年齡普遍偏大，如龍崗小學33名老師中，50歲以上的有12名，30歲以下的只有6名。醫(yī)療衛(wèi)生方面，偏遠鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室難以吸引和留住年輕的醫(yī)科人才。農村醫(yī)療人才相對匱乏，會直接造成農村醫(yī)療資源利用率不高。
第三，資金投向與群眾需求匹配度不夠高。如村民對學前教育、老年居家養(yǎng)老需求較高，而這兩個方面恰恰是當前建設中較為薄弱的環(huán)節(jié)。當?shù)卣{查顯示，村民對敬老院、老年人服務中心、村幼兒園、外來務工人員公寓等需求率為58%、62%、63%和30%，而其實際覆蓋率僅為6.7%、23.5%、34.9%和10%，大大低于村民的實際需求。
從社會政策的角度理解，資源使用效率不夠均衡凸顯了當前很多地方在推進城鄉(xiāng)一體的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略過程中，都在糾結的一個問題：主城區(qū)、中心街鎮(zhèn)、農村地區(qū)在福利資源配置上，應以一種什么樣的標準來實現(xiàn)均衡；硬軟件資源配置不夠協(xié)調反映了當前社會政策的設置與執(zhí)行，缺少一種統(tǒng)合的視角，公共基本設施的建設與社會服務人才隊伍的建設沒能實現(xiàn)并舉、并重；資金投向與群眾需求匹配度不夠高反映了福利資源的傳遞缺乏實效性，根本原因在于社會政策“實現(xiàn)人的基本需要”的宗旨在具體執(zhí)行過程中沒能完全落實，“需求——資源——制度——政策——福利”這一最基本的社會政策邏輯無法踐行，導致一些亟需的福利服務無法有效到位。
任何一項政策的制定和實施都具有目標指向性，“政策與選擇目標有關，但是也與選擇完成這些目標的手段有關”。[3]（P68）臨安市政府面對社會福利資源配置中的現(xiàn)實難題，積極創(chuàng)新城鄉(xiāng)社會政策理念、開拓社會政策思路、豐富福利資源配置方式，形成了全域視角、統(tǒng)合視角、均等化視角“三位一體”的社會政策全新發(fā)展思路，逐漸走出一條具有中國特色的社會福利城鄉(xiāng)統(tǒng)合的路子。
二、站在城鄉(xiāng)關系發(fā)展潮頭的臨安社會政策創(chuàng)新實踐
（一）全面深化改革新時期的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展潮流
2016年1月27日，中共中央、國務院印發(fā)了《關于落實發(fā)展新理念加快農業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》，也就是人們所說的“2016年中央一號文件”，提出了“推動城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，提高新農村建設水平”的戰(zhàn)略要求。[4]《意見》指出，加快補齊農業(yè)農村短板，必須堅持工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村，促進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置、城鄉(xiāng)要素平等交換，穩(wěn)步提高城鄉(xiāng)基本公共服務均等化水平。
《意見》提出，今后應把民生事業(yè)發(fā)展的重點放在農村和接納農業(yè)轉移人口較多的城鎮(zhèn)，加快推動城鎮(zhèn)公共服務向農村延伸。其主要措施有，一，加快發(fā)展農村教育事業(yè)包括學前教育、高中階段教育及中等職業(yè)教育，加強鄉(xiāng)村教師隊伍建設，同時辦好農村特殊教育；二，社會保障制度建設上，整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，全面實施城鄉(xiāng)居民大病保險制度，健全城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度和農村低保制度；三，在社會服務上，建立健全“三大服務體系”，即農村留守兒童和婦女、老人關愛服務，農村困境兒童福利保障和未成年人社會保護，農村養(yǎng)老服務體系、殘疾人康復和供養(yǎng)托養(yǎng)服務；四，積極發(fā)展農村社會工作和志愿服務。
2016年的中央一號文件對當前我國各地構建新型城鄉(xiāng)關系、建設社會主義新農村有著極為重要的指導意義，主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面，《意見》非常明確地提及當前建設美麗宜居鄉(xiāng)村的重要維度是不斷實現(xiàn)基本公共服務城鄉(xiāng)均衡布局，其中更是指明了，農村的學校教育、農民職業(yè)培訓與就業(yè)服務、醫(yī)療衛(wèi)生服務、養(yǎng)老服務與設施、社會保障與救助等民生事業(yè)與社會服務是今后的具體著力點。另一方面，《意見》所傳遞的一個重要的信號是創(chuàng)新，即把“推動城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展”作為新農村建設的主要工作思路，這是全面深化改革的時代要求，更是當前中國在大流動、大發(fā)展、大轉型的時代背景下，積極構建新型城鄉(xiāng)關系的合理路徑選擇。更進一步說，改革創(chuàng)新是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的時代要求，沒有富于更高膽識和氣魄的地方創(chuàng)新和部門創(chuàng)新，新型城鄉(xiāng)關系的“中國經驗”就會缺少一個個支點、一絲絲生氣。
臨安市早在2010年就站在城鄉(xiāng)一體化、推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的時代潮頭，找準了美麗鄉(xiāng)村建設中“綠色家園、富麗山村”建設項目這一總載體，既非常清晰地認識到推進新型城鎮(zhèn)化建設中農民福利的所需，又緊緊抓住政策創(chuàng)新這面大旗不放松。經過5年多的創(chuàng)新和實踐，一個具有中國特色的社會政策城鄉(xiāng)統(tǒng)合發(fā)展的臨安“中國經驗”日益醞釀成型。因此對臨安實踐中社會政策創(chuàng)新的深入挖掘，就需找準臨安“中國經驗”之福利篇的創(chuàng)新點。
（二）臨安實踐中社會政策的內涵創(chuàng)新
根據(jù)近兩年中央一號文件的精神，加快提升農村基礎設施水平，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，讓農村成為農民安居樂業(yè)的美麗家園，成為當前我國構建新型城鄉(xiāng)關系、建設美麗新農村的重要導向之一。這一維度的目標導向最終落腳點實際上就是在內涵創(chuàng)新上。社會福利的內涵是指由政府和社會具體傳遞到個體那里的福利資源內容，比如救助、教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)等方面。從臨安的實踐出發(fā)，其民生事業(yè)與社會政策的內涵創(chuàng)新，主要體現(xiàn)在福利內涵的豐富上、福利內涵的提升上和福利內涵的延伸上。
如果從內涵的豐富上看，主要體現(xiàn)在臨安實踐中，以一種俯瞰全局的宏觀眼光，將民生保障事業(yè)的發(fā)展置于“綠色家園、富麗山村”項目這一總載體中加以規(guī)劃。在臨安，新農村建設的要求已不僅僅停留在單一的村莊整治上，迫切需要向生活環(huán)境生態(tài)型、生活條件現(xiàn)代型、生活方式城市型的方向轉變。在這樣的形勢下打造“綠色家園、富麗山村”，從物質、文化、服務等各方面提升城鄉(xiāng)居民生活品質，使臨安成為城鄉(xiāng)居民安居樂業(yè)的幸福家園。
這種俯瞰全局的宏觀眼光在政策設置上，就表現(xiàn)為具體工作思路的系統(tǒng)性、全面性。比如，在“綠色家園、富麗山村”建設中實施了綠色新社區(qū)建設工程，致力于全面提升農村公共服務水平。它主要包含：①加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務制度的對接，推進農村社區(qū)服務中心建設。②加快開展衛(wèi)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)、衛(wèi)生村創(chuàng)建工作，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療、環(huán)衛(wèi)和公交一體化。③加大農村社會養(yǎng)老保險政策覆蓋和農村合作醫(yī)療參保工作力度，實現(xiàn)老有善養(yǎng)、病有良醫(yī)的目標。④加快建立健全市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級救助體系，使農民真正享受到“強城帶鄉(xiāng)、強工補農”帶來的實惠。⑤充分利用“聯(lián)鄉(xiāng)結村”、“三百結對”共建新農村等活動載體，切實加大幫扶工作力度，逐步實現(xiàn)低收入農戶奔小康。
從內涵的提升上看，主要體現(xiàn)在臨安市在“綠色家園、富麗山村”建設中訂立了社會福利城鄉(xiāng)一體化的高標準，在具體實施中始終朝著這個目標努力不動搖，取得了令人欣喜的成績。臨安市在政策設置之初就提出：爭取通過三年的努力，真正讓臨安52萬人民享受同城同待遇，通過擴大社會保險覆蓋面，全面建立覆蓋所有城鄉(xiāng)居民、分類分享的多層次城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。這樣的目標設定無疑需要堅實的物質保障和堅定的政策決心。
經過幾年不懈努力，“同城同待遇”在臨安不再是一句口號，已變?yōu)榱钊苏駣^的成績。臨安市早在2013年底就已實現(xiàn)鎮(zhèn)街綜合文體站、標準化衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室、勞動保障室和居家養(yǎng)老全面覆蓋，基本醫(yī)療保險政策與杭州主城區(qū)全面接軌，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險參保率達99.8%；已建成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會救助體系，同時還建立健全城鄉(xiāng)低保標準逐步縮小機制，農村低保標準年增幅達到13.2%，城鄉(xiāng)標準比已達到72.64%，縮小了城鄉(xiāng)居民的低保待遇差距。
從內涵的延伸上看，主要體現(xiàn)在臨安市推行的社會政策地方版本上，當?shù)氐暮芏噢k法在中央政策的設計思路上，往往又多往前走了一步。比如，臨安市創(chuàng)新開展“服務百姓檔案”工程，目前基本建立了覆蓋全市15.02萬戶農村家庭的基本信息和需求信息檔案，市、鎮(zhèn)、村三級便民服務全覆蓋。
在具體政策實踐中，臨安的社會政策城鄉(xiāng)統(tǒng)合發(fā)展突出體現(xiàn)在對農民的支持上。臨安市多年來一直堅持面向農民開展職業(yè)培訓和就業(yè)服務，不斷提升農民就業(yè)服務水平。這其中實施的“千萬農民素質提升工程”最值得稱道。就2013年一年來說，當年共完成農民素質提升培訓18829人、農村實用人才培訓3598人、農村成人“雙證制”教育培訓2943人，新增農村實用人才997人。
社會政策城鄉(xiāng)統(tǒng)合還體現(xiàn)在持續(xù)加強農村地區(qū)的教育、衛(wèi)生等社會服務的質量上。在教育領域，臨安市從2010年開始實施中小學校布局調整，目前建成一批高標準學校、幼兒園，41所學校被評定為浙江省標準化學校，優(yōu)質教育資源加快向農村延伸。在醫(yī)療衛(wèi)生領域，當?shù)亟陙砣鎸嵤┺r村醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，目前已建設標準化衛(wèi)生院23家，標準化村衛(wèi)生室（規(guī)范化社區(qū)衛(wèi)生服務站）實現(xiàn)行政村全覆蓋，基本形成了“20分鐘醫(yī)療衛(wèi)生服務圈”，以市屬醫(yī)院為龍頭、鎮(zhèn)衛(wèi)生院為樞紐、村衛(wèi)生室（社區(qū)衛(wèi)生服務站）為網底的新型三級公共衛(wèi)生服務網絡體系進一步完善。
我國現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)社會政策發(fā)展，需要走上全面深化改革的內涵式發(fā)展之路，而創(chuàng)新發(fā)展的時代要求在臨安經過幾年實踐，可謂積累豐碩。歸納起來，無論是內涵的豐富、提升還是延伸，都是臨安市在積極構建新型城鄉(xiāng)關系過程中的社會政策創(chuàng)新之舉。
（三）臨安實踐中社會政策的項目創(chuàng)新
民生福利的制度和政策內容豐富，涉及項目很多。臨安市以“綠富”項目為總載體，以城鄉(xiāng)居民基本需要為依據(jù)，切實從社會保障、民生事業(yè)、社會服務的具體項目著手，一件件去落實、一步步在發(fā)展。
臨安的社會保障體系不斷完善、待遇不斷提升。第一，社保體系不斷完善。近年來臨安市出臺就業(yè)、生育、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、濟困等一系列保障性政策，加快完善就業(yè)促進、社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業(yè)“五位一體”大社保體系，為全體居民提供“從搖籃到墳墓”的各類社會保障。大社保的“大”不僅體現(xiàn)在項目照顧面大，更指社保的城鄉(xiāng)銜接上。臨安市近幾年加快實施農村社會養(yǎng)老保險與基本養(yǎng)老保險的接軌，截止2014年6月底，全市已參加各類社會養(yǎng)老保險38.8萬人，參保率達92.4%；享受各類社會養(yǎng)老保險退休待遇12.2萬人，待遇發(fā)放率達到了100%。與此同時，面向城鄉(xiāng)居民大力開展了充分就業(yè)市和創(chuàng)業(yè)型城市建設，2013年完成農民素質培訓1.5萬人次，打造一支新型農業(yè)職業(yè)化隊伍，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率始終控制在3.3%以內。
第二，政府的持續(xù)大力投入初見成效。截止目前，醫(yī)療保險待遇全面提高，并實現(xiàn)與杭州醫(yī)保“一卡通”。農村低保標準提高到每月340元，60歲以上老年人享受每月100元基礎養(yǎng)老金，農村五保和城鎮(zhèn)“三無”對象實現(xiàn)集中供養(yǎng)，市社會福利中心二期（市福利康復中心）全面建成，扶老、助殘、救孤、濟困的能力顯著提升。連續(xù)舉辦生活困難幫扶、透析病人專項救助、大病救助、金秋助學、結對幫扶等一系列活動。
第三，目前臨安市已基本完成醫(yī)保待遇與杭州主城區(qū)接軌，實現(xiàn)了同城同待遇、同城同標準。臨安市將城鄉(xiāng)居民在二級醫(yī)療機構住院報銷比例提到75％，建立重大疾病醫(yī)療補助制度，多次提高生育補助標準，使城鄉(xiāng)居民醫(yī)保待遇逐步與杭州“同城同待遇”。同時積極推進醫(yī)療救助政策，職工醫(yī)保最低救助比例從原來的40％提高到50％，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保最低救助比例從原來的30％提高到50％，醫(yī)療困難救助指標基本也達到“同城同標準”。
第四，針對城鎮(zhèn)化進程中爭議最大、利益最集中、治理風險最高的征地問題，臨安市從被征地農民的民生保障層面著力，近年來積極推進被征地農民基本生活保障制度，新增失地農民實現(xiàn)即征即保，為新型城鄉(xiāng)關系的構建筑起了一道無形的穩(wěn)定堤壩，也為被征地農民織好了一張兜底的生活安全網。此外，這幾年臨安市加快了住房保障工作進程。僅2013年當?shù)鼐托聠愚r房改造建設示范村3個，完成農村住房改造建設3633戶，農村困難家庭危房改造建設270戶。
在社會服務上，臨安也構建了一系列面向城鄉(xiāng)居民的統(tǒng)合性、均等性的基本公共服務體系。第一，著力打造農村基層為民服務平臺與服務體系。目前農村社區(qū)服務中心實現(xiàn)全覆蓋，還創(chuàng)新開展了“528天目惠民工程”，建立了市、鎮(zhèn)、村三級便民服務網絡，形成了社會管理和民生服務的新體系。
第二，創(chuàng)新發(fā)展農村居民養(yǎng)老服務。針對城鄉(xiāng)居民需求最為強烈的養(yǎng)老問題，臨安市近年來也在政策層面主動發(fā)力、積極創(chuàng)新，初步構建了“以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐”的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老服務體系。
第三，進一步優(yōu)化城鄉(xiāng)教育資源均衡配置。當前，臨安教育已整體上解決了“上學難”問題，步入了“上好學”的新階段，農民群眾對優(yōu)質教育資源的需求也日益強烈，促進農村教育資源優(yōu)質化發(fā)展是關鍵。據(jù)此，臨安市已經實現(xiàn)了全面的城鄉(xiāng)免費教育，成功創(chuàng)建學前教育達標縣。
第四，把政府公共服務與社會互助服務有機結合，大力推進鄉(xiāng)村社會的志愿服務。調研發(fā)現(xiàn)，一些作為“綠富”項目“領頭雁”的鄉(xiāng)村，如泥川村、潘山村等積極推進農民志愿服務隊伍，開展自我服務、自我管理。目前均已成立了“和事佬”調解隊、黨員新農村建設服務隊、文化宣傳服務隊、政策法規(guī)宣傳志愿隊、巾幗清潔志愿隊、山塘水庫巡查志愿隊、森林防火應急志愿分隊、“山里人”文藝隊等。這些志愿隊伍服務范圍包括便民服務、公共安全、文化休閑等內容，對山區(qū)面積占比較大的臨安來說，志愿服務、自我服務是一種非常有效的福利資源補充。
第五，臨安市還充分利用現(xiàn)有的農村醫(yī)療衛(wèi)生服務網點，探索推行農村“家庭醫(yī)生”服務模式。規(guī)劃中將根據(jù)交通區(qū)位、人口密度等實際情況，安排一名醫(yī)生簽約數(shù)十至數(shù)百戶農村居民家庭，成為農村居民的“健康守門人”，并逐步實行家庭醫(yī)生首診制，形成分級就診、有序就醫(yī)的醫(yī)療保健服務新格局。
除了社會保障、基本公共服務外，臨安市近幾年還在一些小眾服務項目上做足功夫。比如，為響應我國司法行政工作體制改革、切實幫助走過錯路的群眾盡快矯正、回歸社會，臨安市將幫教矯正服務納入基層社區(qū)服務框架。政府指導社區(qū)制定了系統(tǒng)的服務及評價規(guī)范。堅持“誰主管，誰負責”的原則，使幫教服務真正做到單位包職工、學校包學生、街道包待業(yè)青年。同時，針對臨安一般夏季降雨量大的現(xiàn)實，指導和要求各個鄉(xiāng)村根據(jù)自身實際情況，規(guī)定必須制定各村自己的《自然災害救助應急預案》，從制度建設上系統(tǒng)加強災害應急與救助的力度。
（四）臨安實踐中社會政策的機制創(chuàng)新
隨著經濟社會發(fā)展，我國公共服務需求的快速增長與總量供給不足及資源配置不均衡之間的矛盾突出，成為與民生問題相關的社會矛盾、社會公平問題凸顯的重要原因。[5]（P244）臨安市在制度建設和政策實踐中，緊緊抓住工作機制創(chuàng)新這一主線，圍繞目標——設計——執(zhí)行的完整過程，多方整合力量、創(chuàng)新工作方式、豐富工作手法，最大程度上確保“綠富”項目的推進及民生福利城鄉(xiāng)優(yōu)化配置的實現(xiàn)。
第一，財政投入機制上的創(chuàng)新。以2013年為例，臨安市實現(xiàn)GDP達409.23億元，人均12551美元，財政總收入48.64億元，城鄉(xiāng)居民收入分別為34320元和17561元，比值為1.95：1，低于全省2.35：1和杭州市2.08：1的水平。臨安市堅持把每年新增財力的70%以上用于民生保障，基本建成了覆蓋城鄉(xiāng)的公共服務和社會保障體系，全面小康實現(xiàn)程度位居杭州五縣市首位。
有了堅實的財政資源支持，臨安市的城鄉(xiāng)統(tǒng)合的社會政策發(fā)展可謂一年一個臺階。一是社會事業(yè)協(xié)調發(fā)展。優(yōu)化教育資源配置，設施投入2.4億元；鎮(zhèn)（街）中心幼兒園實現(xiàn)全覆蓋；醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革深入推進，公共衛(wèi)生服務能力穩(wěn)步提升。二是民生保障能力持續(xù)增強。深化充分就業(yè)市和創(chuàng)業(yè)型城市建設；農民素質培訓1.8萬人次；實現(xiàn)醫(yī)保主要政策框架與杭州市區(qū)接軌；創(chuàng)建農村居家養(yǎng)老服務站182個；完成農村住房改造3050戶。
第二，進一步強化政策協(xié)作，織好社會保障和公共服務網，形成更大的民生福利體系。協(xié)作的工作之一是“城鄉(xiāng)聯(lián)動協(xié)調工作機制”。以城鄉(xiāng)教育問題為例，近5年來，臨安深入推進“互助共同體”結對體系建設，通過城區(qū)品牌學校帶動農村規(guī)模學校做大做強。
協(xié)作的工作之二是“兩區(qū)一市”聯(lián)動協(xié)作工作機制建設。在杭州市的統(tǒng)籌安排下，充分利用余杭、下城的優(yōu)質教育和衛(wèi)生等服務資源，臨安教育、醫(yī)療服務的整體水平得到較大提升。具體來說，一方面，深入實施名校、名師的培育計劃，實施重點學校教育與科研援助計劃，著力在教育管理、師資培養(yǎng)、教學研究方面進行協(xié)作，促進“兩區(qū)一市”有更多的學校結成互助共同體。另一方面，積極推進“兩區(qū)一市”醫(yī)療衛(wèi)生機構開展結對，在社區(qū)服務、衛(wèi)生監(jiān)督等方面開展協(xié)作，加強課題攻關、骨干培養(yǎng)、規(guī)范化管理等。
“兩區(qū)一市”聯(lián)動協(xié)作工作機制還覆蓋了就業(yè)服務與社會救助等工作。例如，三地于2014年10月舉行了協(xié)作人力資源交流大會，現(xiàn)場81家單位參加招聘，提供崗位1253個。就業(yè)信息的互通與分享讓勞動力市場在區(qū)域內初具規(guī)模，勞動力的流動與就業(yè)崗位的配置進一步得到優(yōu)化。此外，2014年余杭區(qū)和下城區(qū)的“鎮(zhèn)街結對”單位先后到臨安結對鎮(zhèn)走訪慰問，共送去慰問金165萬元；同時，“村社結對”單位還開展了互訪聯(lián)姻活動，臨安市9個結對鎮(zhèn)領導班子分赴余杭、下城結對單位對接交流。
第三，堅持改革推動，注重服務體系建設。臨安市建立了全省首個縣（市）級民生管理服務中心，配套建設了鎮(zhèn)（街道）便民服務中心和村級社區(qū)服務中心，基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)醫(yī)療、環(huán)衛(wèi)和公交一體化，真正做到了看病、購物、娛樂不出村。建立了村級土地流轉服務中介，完成了集體林權制度改革，成為全國的先進地區(qū)。尤其是，臨安市這幾年逐步健全城鎮(zhèn)醫(yī)院與社區(qū)衛(wèi)生服務機構間分工合理的分級醫(yī)療服務體系、覆蓋全市的院前急救體系，為城區(qū)醫(yī)院優(yōu)質資源有效輻射農村搭建成熟平臺。
第四，以“精品村”、“特色鎮(zhèn)”、“文化禮堂”等創(chuàng)建項目為帶動。近年來隨著“綠富”項目的深入推進，臨安農村公共服務的“硬資源”發(fā)展步伐較快，環(huán)境面貌煥然一新，這主要得益于“綠富”工程的項目化運作思路。創(chuàng)建項目強化了農村公共資源的規(guī)范化、精細化管理；也注重運作機制、管理制度的搭建，通過制定科學合理的公共服務資源配套管理機制，使農村公共服務逐步走向規(guī)范化、精細化管理軌道，促進長效運行。
第五，從人才隊伍建設入手，提升農村公共服務隊伍素質。臨安市一方面通過“走出去”和“請進來”相結合的方式，“內培”和“外引”相結合的人才隊伍培養(yǎng)模式，努力提高農村教師、村級醫(yī)療衛(wèi)生員、文化管理員等隊伍的整體素質，切實提高管理和服務水平，最大限度地發(fā)揮優(yōu)質資源的普惠性。另一方面，以一系列激勵政策不斷優(yōu)化服務人才選用。尤其在農村教育問題上，臨安市從保障農村師資的角度，不斷改善農村教師工作生活待遇，各項評選獎勵制度適度向農村傾斜，完善師資常規(guī)流動機制，建立了優(yōu)秀師資交流機制。
三、社會政策創(chuàng)新發(fā)展之臨安“中國經驗”的理論價值
改革大幕拉起的30多年來，中國的經濟社會發(fā)展可謂日新月異，在這樣一個改革轉型關鍵時期，決策者和執(zhí)政者所要考慮的是如何實現(xiàn)我們這個有13億人口的發(fā)展中大國，完成現(xiàn)代化的歷史任務。中國實現(xiàn)“中國夢”的現(xiàn)代化征程一定是一條與西方根本不同的道路選擇，對這條具有中國特色的發(fā)展之路，有的學者稱之為“中國道路”，有的學者稱之為“中國模式”。[6]“中國道路”與“中國模式”是一對辯證的概念，“從目標與途徑的關系上看，道路與模式的實質內涵具有同一性，因此‘中國道路’演進為‘中國模式’具有歷史必然性和必要性”。[7]但支撐中國特色社會主義道路逐漸形成“中國模式”的應是涵蓋經濟、政治、社會、文化和生態(tài)等多元領域的無數(shù)“中國經驗”。因此臨安的實踐與經驗對于推進中國特色新型城鎮(zhèn)化建設的“中國經驗”具有重要的典范意義。
雖說臨安“中國經驗”是構成整體“中國經驗”的許許多多地方經驗之一，但其本身也是一個十分完整、系統(tǒng)的范疇，民生福利的城鄉(xiāng)統(tǒng)合發(fā)展也是組成臨安“中國經驗”的華麗篇章和鏗鏘音符。擁有這樣鮮活、典型的地方經驗，若只停留在具體政策層面討論其優(yōu)勢與成效，雖能對臨安乃至全國其他地方推進新型城鎮(zhèn)化、發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)合社會政策多有現(xiàn)實意義，但又未免太過小氣。
臨安實踐的經驗還具有極其豐富的理論價值有待開發(fā)。根本上，臨安市近年來推進的城鄉(xiāng)統(tǒng)合視角下的民生福利發(fā)展的實踐，展示了社會政策創(chuàng)新發(fā)展之“中國道路”、現(xiàn)代民生福利事業(yè)之理論本質，給學界以很大的啟示。然而，究竟如何開發(fā)卻是一個深層次的理論問題。大體說來，解答需要三個步驟：第一步必須首先弄清楚民生福利事業(yè)的本質是什么；第二步需要理清現(xiàn)代民生福利事業(yè)如何實現(xiàn)；第三步要依據(jù)前兩點的理論依據(jù)，回望臨安經驗的理論價值。
那么首先問題是，現(xiàn)代民生福利事業(yè)的本質是什么？早在2011年，由我國著名社會學家鄭杭生先生率領的研究團隊，對北京市推進實施的“大民政”工程進行了全面、系統(tǒng)的研究，并提出了“現(xiàn)代民政事業(yè)的理論內核是社會資源優(yōu)化配置問題”的論斷。由于北京市“大民政”的理念早已超出了傳統(tǒng)民政工作的范疇，是融合了民生事業(yè)、社會服務等內容的集合概念，與臨安經驗中的社會政策建設指向的內容具有高度一致性。因此可以說，在此借用鄭杭生先生及其團隊的“現(xiàn)代民政論”觀點，認為臨安經驗中民生福利發(fā)展實踐所體現(xiàn)出的實際上就是社會資源優(yōu)化配置問題，這也是學理上所言的民生福利事業(yè)的本質所在。
“現(xiàn)代民政論”的核心觀點主要是：在漫長歷史中積淀形成的“中國經驗”在當下中國仍然不斷成長，其中以“國家——社會”關系作為邏輯主線，各個方面的問題最終都會聚焦于一點——社會資源的汲取與配置。任何時代、任何社會條件下，如要提供更好的服務、實現(xiàn)更好的治理，就必須對社會資源的汲取能力和配置方式進行考慮和設計。實際上，社會資源的汲取能力的改善和配置方式的優(yōu)化本身就是創(chuàng)新公共服務與推進社會治理的過程。[8]
這一觀點延伸出三個問題。問題一是社會資源從何處來，“現(xiàn)代民政論”給出的選項是豐富的，經濟增長、政府財政、社會互助、企業(yè)履行社會責任等都可以成為社會資源的來源點。這個問題實際上表達了一個社會在公眾要求下，必須處理好政府、市場和社會三大部門關系，實現(xiàn)社會資源汲取能力的持續(xù)改善。問題二是社會資源如何產出民生資源，“現(xiàn)代民政論”認為社會資源不同于民生資源，社會資源的存量并不必然能夠實現(xiàn)民生資源的增量，社會資源配置方式需要不斷優(yōu)化。在優(yōu)化過程中，需要創(chuàng)新政府的政策設計、改革管理制度以及提高整合資源能力。問題三是社會資源的優(yōu)化配置如何才能真正轉化為各種客觀的和主觀的社會效果，如公平、包容、滿意度等。[5]（P146）“現(xiàn)代民政論”主張運用先進的現(xiàn)代技術為民生福利事業(yè)服務，實現(xiàn)社會資源優(yōu)化配置的技術創(chuàng)新。也就是說，通過搭建基層服務平臺、建設統(tǒng)一銜接的電子服務網絡、創(chuàng)設方便快捷的服務享有技術（如臨安市實行的市民一卡通）等，讓民生福利受益者不僅能受益、還要知受益、快受益、好受益。
綜上，“現(xiàn)代民政論”提出“社會資源的優(yōu)化配置是民生福利事業(yè)的本質”的觀點，實際上說明的是這樣一個社會政策的運作邏輯，即社會資源如何轉化為民生資源，民生資源又如何才能有效配置并產生良好治理效果。提煉出的這一觀點，一方面與所研的民生福利城鄉(xiāng)統(tǒng)合發(fā)展之臨安“中國經驗”有著高度的理論契合，另一方面也想在理論探討上將臨安實踐中的社會政策創(chuàng)新經驗進行凝練，實現(xiàn)與全國更多地方經驗形成比照和對話。
臨安的實踐是推進新型城鄉(xiāng)關系之“中國經驗”來自基層的一個典型案例，它從新的角度展現(xiàn)了“中國經驗”的豐富內涵。[9]臨安“中國經驗”推進城鄉(xiāng)社會政策發(fā)展的統(tǒng)合性思維，實際上正好體現(xiàn)了社會資源在城鄉(xiāng)如何實現(xiàn)優(yōu)化配置這一臨安實踐的主旨。無論是城市還是農村，市民還是農民，看似都是平淡無二的詞匯，但它們背后所反映的價值判斷和利益追求，卻決定了其都是現(xiàn)代性語境下的價值概念。通過臨安社會政策上的創(chuàng)新實踐，可以設想的是：未來現(xiàn)代化了的中國，人們不再在城市與鄉(xiāng)村、市民和農民、城市化這些稱謂上津津樂道，都從以人為本、以民生為本出發(fā)，看到的只是多元但卻平等的無數(shù)個體，每個人的主體性都能受到關注，那將何其幸哉。臨安社會政策城鄉(xiāng)統(tǒng)合發(fā)展的實踐及其經驗以及無數(shù)類似的案例和經驗，讓我們看到了抱有這一理想的希望。
四、社會政策創(chuàng)新之臨安“中國經驗”的時代走向
深入推進新型城鎮(zhèn)化建設是一項十分重要的國家戰(zhàn)略，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路已成為社會共識。按照中央的精神要求，中國特色新型城鎮(zhèn)化必須堅持以創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的全新發(fā)展理念為引領。在這方面，“創(chuàng)新”是指各地在新型城鎮(zhèn)化推進上應勇于嘗試形成各具特色的“地方經驗”，并匯聚而成“中國經驗”；“協(xié)調”是指在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求指導下涉及的各項制度、政策和機制應具有統(tǒng)合性；“綠色”是指推進新型城鎮(zhèn)化應處理好經濟發(fā)展和環(huán)境宜居之間的關系；“開放”是指政策實施中既要體現(xiàn)政府引導支持也要倡導社會力量廣泛參與；“共享”是指新型城鎮(zhèn)化的成果應惠及城鄉(xiāng)居民、所有常住人口。
推進中國特色新型城鎮(zhèn)化建設的過程也是城鄉(xiāng)民生福利建設、社會政策創(chuàng)新發(fā)展的過程，而且是一個動態(tài)的、長期的過程。所以，社會政策創(chuàng)新發(fā)展也必須堅持以創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的全新發(fā)展理念為引領。據(jù)此可以說，衡量來自臨安的經驗不能只用“結果導向”還要有“過程導向”，不能只看眼下是否取得了政策實效更要看對未來新型城鄉(xiāng)關系的積極影響。正因如此，社會政策創(chuàng)新之臨安經驗的時代走向更需明確。
這種時代走向就是，在全域、統(tǒng)合和均等化的政策思路下逐步走向積極型社會政策。這是因為，“致力于推動經濟社會發(fā)展的公共治理和公共安排，必須秉持經濟政策與社會政策是持續(xù)雙向互動、彼此融合促進的關系這一辯證性、互動式思維”，[10]就是要賦予社會政策以更加積極的含義。按照王思斌的觀點，新發(fā)展階段下我國更加積極的社會政策應包括的未來發(fā)展導向有，保障和改善基本民生，促進就業(yè)和社會參與，培育健康的社會氛圍和社會心理，預防底層群體的社會沉淀和社會結構固化，支持經濟發(fā)展轉型。[11]在型塑這一新型社會政策模式過程中，仍需在以下方面實施創(chuàng)新。
第一，繼續(xù)夯實社會政策建設基礎。在推進新型城鎮(zhèn)化建設進程中，不少地方的工作還存在著財政投入不足、基礎設施薄弱、公共服務滯后、發(fā)展后勁不足等問題，反映了城鄉(xiāng)社會政策創(chuàng)新統(tǒng)合的基礎仍很薄弱。要破解這些問題，需要進一步夯實社會政策建設的基礎條件，以財政體制改革為抓手，通過社會福利制度建設推進城鄉(xiāng)社會政策統(tǒng)合發(fā)展，全面提升社會政策助力“三農”發(fā)展的實際效果。
第二，以更大的氣魄統(tǒng)合城鄉(xiāng)民生福利。新型城鎮(zhèn)化建設絕不僅僅停留在一鎮(zhèn)一村的整治上，而是根本上引導居民向生活環(huán)境生態(tài)型、生活條件現(xiàn)代型、生活方式城市型的現(xiàn)代化方向轉變。在這樣的根本轉變下，以更大的氣魄統(tǒng)合城鄉(xiāng)民生福利完全符合群眾意愿、順應群眾期待，就是要求從物質、文化、服務等各方面來提升城鄉(xiāng)居民群眾的生活品質，努力把城市、集鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村各處建成風格不同的、城鄉(xiāng)居民安居樂業(yè)的幸福家園。
第三，吸納和用好專業(yè)服務人才。一切政策都需要靠具體的人來實施，社會政策傳遞福利資源的主要路徑就是專業(yè)服務以及專業(yè)人員。在社會政策創(chuàng)新發(fā)展這一框架中，教育、醫(yī)療、社會服務、社會工作等民生事業(yè)領域的人才隊伍建設，應是各地今后重點發(fā)展的方向。2016年中央一號文件中明確要求，積極發(fā)展農村社會工作和志愿服務，也正是考慮到專業(yè)服務人才建設的重要性。
第四，理順兩大政策機制。建構新型城鄉(xiāng)關系、創(chuàng)新社會政策必須在如何掙脫“路徑依賴”上下功夫，理順工作機制。一方面，構建利益協(xié)調機制是社會政策城鄉(xiāng)統(tǒng)合發(fā)展的關鍵性保障，[12]需要處理好經濟政策與社會政策、民生福利與經濟發(fā)展、中央要求與地方創(chuàng)新及城鄉(xiāng)不同群體等一系列利益關系。另一方面，政策評估機制也需要理順，社會政策需要評估機制，決策前的需求評估尤為重要，這就要求各地開展社會政策建設時應做好需求評估，使得政策更加科學化、合理化。
第五，全球化時代與中國的地方創(chuàng)新。身處全球化時代的中國，在推進新型城鎮(zhèn)化、促進社會政策創(chuàng)新發(fā)展時必須具有更加宏闊的視野。這是因為，社會政策發(fā)端于西方社會，像臨安一樣的很多地方在實踐中既要看到西方尤其是歐洲福利國家的政策和制度的得與失，能做到“為我所用”；也要從我國福利傳統(tǒng)中汲取本土養(yǎng)分，能做到“開發(fā)傳統(tǒng)”。處理好中西關系、古今關系和理論與實踐的關系，是各地社會政策創(chuàng)新中需要邁出的關鍵一步。
總之，臨安經驗表明了，構建一種積極社會政策模式在當前乃至今后較長一段時間內，是我國社會政策創(chuàng)新發(fā)展的最重要趨勢。當然，臨安經驗也是在邁向積極社會政策過程中的一個地方版本，而新型社會政策不僅需要無數(shù)個地方經驗的積累，也需要一個較長的轉型過程，來處理和解決好經濟政策與社會政策關系、城鄉(xiāng)民生福利建設、人才隊伍發(fā)展、政策機制創(chuàng)新及全球化與中國道路關系等問題，從而實施一系列的創(chuàng)新探索。
[參考文獻]
[1]錢寧主編.現(xiàn)代社會福利思想（第二版）[M].北京：高等教育出版社，2013.
[2]諾曼?巴里.福利[M].儲建國譯.長春：吉林人民出版社，2005.
[3]H.K.科爾巴奇.政策[M].張毅，韓志明譯.長春：吉林人民出版社，2005.
[4]關于落實發(fā)展新理念加快農業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見[N].人民日報，2016-01-28.
[5]鄭杭生，楊敏等.“大民政”的理論和實踐與“中國經驗”的成長[M].北京：中國社會出版社，2011.
[6]布魯斯?J.迪克森.更新中國模式[J].王瑾編譯.當代世界與社會主義，2012，（1）.
[7]李偉.“中國道路”向“中國模式”演進的十條理由[N].社會科學報，2012-10-18.
[8]楊敏.“國家——社會”的中國理念與“中國經驗”的成長——社會資源的優(yōu)化配置及公共服務與社會治理的創(chuàng)新[J].河北學刊，2011，（3）.
[9]鄭杭生，張本效.“綠色家園、富麗山村”的深刻內涵——浙江臨安“美麗鄉(xiāng)村”農村生態(tài)建設實踐的社會學研究[J].學習與實踐，2013，（6）.
[10]方舒.論后危機時代中國社會政策的發(fā)展條件與目標定位[J].開發(fā)研究，2015（1）.
[11]王思斌.新常態(tài)下積極托底社會政策的建構[J].探索與爭鳴，2015（4）.
[12]彭忠益，粟多樹.政策認同：基于我國社會利益多元化視角的分析[J].學術論壇，2015（1）.
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：《青年探索》2016年第5期
(掃一掃，更多精彩內容！)
