上世紀(jì)80年代初以家庭承包責(zé)任制為主的農(nóng)村改革重塑了農(nóng)村的土地制度，從根本上改變了農(nóng)村原有的生產(chǎn)經(jīng)營模式。伴隨著國家工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，中國鄉(xiāng)村也經(jīng)歷著從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)社會的轉(zhuǎn)型。在這一轉(zhuǎn)型過程中，農(nóng)村社會充滿著騷動和不安的氣息，農(nóng)村原有的同質(zhì)均等社會結(jié)構(gòu)發(fā)生劇烈分化。伴隨著鄉(xiāng)村精英外出經(jīng)商或務(wù)工，原本就缺乏組織資源的農(nóng)村社區(qū)其結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)進(jìn)一步疏松的趨勢，由總體性社會向分化性社會轉(zhuǎn)變。村民對村莊共同體的依賴度和認(rèn)同感下降，原有的集體價值觀快速瓦解。村落的原始性，以及吸附其上的文化性在不斷地衰退。這種變化與傳統(tǒng)的習(xí)以為常的社會規(guī)范和規(guī)則倫理價值發(fā)生沖突，造成人們的認(rèn)知不統(tǒng)一，無法達(dá)成有效共識。產(chǎn)生諸如信任缺失、道德迷失等問題。組織和個人在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型背景下的利益協(xié)調(diào)矛盾凸顯。[1]然而，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)卻未能隨之進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)適，農(nóng)村社會利益調(diào)適機(jī)制未能有效建構(gòu)，致使不斷變遷的社會結(jié)構(gòu)與舊有的鄉(xiāng)村治理之間的沖突因農(nóng)村社會分化的加劇、社會矛盾的增多而被不斷放大。在農(nóng)村社會利益分化和鄉(xiāng)村治理危機(jī)凸顯的背景下，如何建構(gòu)穩(wěn)定而有效地鄉(xiāng)村治理機(jī)制，是我國農(nóng)村轉(zhuǎn)型過程中必須面對的重大命題。
一、當(dāng)前鄉(xiāng)村治理面臨的主要問題
１．鄉(xiāng)村治理的體制“瓶頸”導(dǎo)致鄉(xiāng)村自治組織的治理功能失效
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家政權(quán)體系的基層組織和鄉(xiāng)村治理的直接領(lǐng)導(dǎo)者，現(xiàn)在的基層政權(quán)，不僅負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的職責(zé)，而且還承擔(dān)著與傳統(tǒng)政府類似的事務(wù)。行政的壓力迫使鄉(xiāng)村自治組織必須確立與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織相適應(yīng)的政府化的組織形態(tài)，鄉(xiāng)村自治的制度安排在實踐過程中具有很強(qiáng)的行政主導(dǎo)性，國家權(quán)力通過鄉(xiāng)村基層政權(quán)繼續(xù)嚴(yán)密控制村級治理，鄉(xiāng)村社會沒有獲得預(yù)期的自治性。鄉(xiāng)村自治組織成為國家政權(quán)的鄉(xiāng)村代理機(jī)構(gòu)。本身承擔(dān)的部分行政職能使其成為鄉(xiāng)村社會成員的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，面對各種上面下來的剛性任務(wù)，必須剛性地執(zhí)行，并且根本不允許村級架構(gòu)有任何的討價還價的余地。與此同時，作為代理機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)村自治組織的領(lǐng)導(dǎo)成員也可假借國家和上級政府的名義，通過侵占集體的資源為自己和所代表的利益集團(tuán)謀利益。因此，鄉(xiāng)村自治組織在實質(zhì)上超出了自治管理、民主協(xié)商的范疇，村民自治更多的是表象性而不是實質(zhì)性。
２．鄉(xiāng)村治理中的人治色彩凸顯農(nóng)村法治的缺失
“人治”的傳統(tǒng)一直影響著當(dāng)今的農(nóng)村社會。首先，各級政府管理農(nóng)村的手段還是以行政措施和政策文件為主，管理工作中“人治”色彩比較濃厚。村干部在執(zhí)行公務(wù)上，往往是“上有政策，下有對策”，不依法辦事，侵犯群眾的權(quán)益。有些干部甚至習(xí)慣于按個人意志辦事，利用村民不知反抗、不敢反抗的弱點，以權(quán)壓法，以言代法。第二，農(nóng)村社會中傳統(tǒng)勢力特別是宗族勢力的力量依然非常強(qiáng)大，在很多地方依此建立起來的管理權(quán)威，導(dǎo)致農(nóng)村的治權(quán)都掌握在少數(shù)的強(qiáng)人、能人手上。第三，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村的權(quán)力精英與經(jīng)濟(jì)精英相融合，形成一股極強(qiáng)的威權(quán)勢力，控制著鄉(xiāng)村的政治資源、經(jīng)濟(jì)資源和社會資源，而在鄉(xiāng)村社會中又幾乎難以找到像城市社會中存在的制衡力量。因此，普通村民只能聚集在這些精英們的呼號下面謀求自己的利益和表達(dá)他們的意愿。這種“人治”色彩，更著眼于人，視法律為統(tǒng)治工具，主張“權(quán)大于法”，影響著當(dāng)前的農(nóng)村治理，與法治所要求的全社會樹立法律至上、權(quán)利本位、權(quán)力制約和公正、平等的法律理念背道而馳。
３．鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中的內(nèi)在性制度缺陷突出
當(dāng)前，鄉(xiāng)村社會的諸多沖突根源在于鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在性制度性缺陷。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)是指鄉(xiāng)村治理權(quán)力產(chǎn)生、運作與變更的制度安排與組織架構(gòu)，具體由一系列制度規(guī)定。制度由非正式約束和正式約束構(gòu)成，前者包括道德文化、社會習(xí)俗等行為規(guī)范，后者包括政治規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和契約等。改革開放以來，鄉(xiāng)村權(quán)威形成了與國家利益和農(nóng)民利益關(guān)聯(lián)性很弱的體系。一方面，由于國家的退出，鄉(xiāng)村權(quán)威沒有貫徹統(tǒng)一普遍的代表國家的治理規(guī)則，鄉(xiāng)村治理組織發(fā)展出了自己的治理“潛規(guī)則”，取代了其他組織的授權(quán)有效性并構(gòu)成了鄉(xiāng)村秩序的制度基礎(chǔ)；另一方面，處在轉(zhuǎn)型時期的鄉(xiāng)村社會，傳統(tǒng)的基于道德文化、社會習(xí)俗的約束機(jī)制正在快速瓦解，而新的約束機(jī)制還沒有形成。處在鄉(xiāng)村權(quán)威控制之中的鄉(xiāng)村社會，在治理規(guī)則方面仍由鄉(xiāng)村權(quán)威主導(dǎo)著鄉(xiāng)村內(nèi)部的秩序，村民普遍難以真正參與到鄉(xiāng)村社會治理游戲規(guī)則的制定之中，因而，也不可能以對治理過程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和評價。
二、鄉(xiāng)村治理機(jī)制的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新
１．社區(qū)需求和問題導(dǎo)向的治理目標(biāo)
鄉(xiāng)村治理對象所涉及的內(nèi)容豐富、范圍廣泛，而不同的村莊由于所處發(fā)展環(huán)境及發(fā)展階段存在很大的差異性，其在發(fā)展中所面臨的困難及迫切需要解決的問題是不一樣的。有些村莊重點是管理本村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，繼而引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境；有的是重視培養(yǎng)和支持經(jīng)濟(jì)組織獨立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動，維護(hù)農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)營機(jī)制；有的是重點負(fù)責(zé)進(jìn)行村莊規(guī)劃、居民安置以及農(nóng)民的利益分配和權(quán)利維護(hù)。[2]社區(qū)治理服務(wù)內(nèi)容在不同的社區(qū)內(nèi)表現(xiàn)出點多、面廣、錯綜復(fù)雜、調(diào)整性大等特點。一如既往的延續(xù)傳統(tǒng)的一種模式并廣泛套用的治理方式，將導(dǎo)致政策內(nèi)容的制定與治理對象的需求上銜接不當(dāng)，出現(xiàn)供給與需求之間的錯位，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理發(fā)展中的主要問題和困難得不到解決。因此，在社區(qū)發(fā)展不同時期和階段，鄉(xiāng)村治理的投入重點、手段要隨之動態(tài)性變化。即要依據(jù)各個社區(qū)具體發(fā)展的現(xiàn)實情況，通過農(nóng)村社區(qū)問題和需求優(yōu)先順序的確立來明確鄉(xiāng)村治理對象。通過按需供給的原則，做到治理對象的需要與主體服務(wù)內(nèi)容的供給相對接，確保治理工作實施的科學(xué)性和有效性。
２．鄉(xiāng)村治理多元化主體的構(gòu)建
國家治理的基本問題，可歸結(jié)為公民與政府的關(guān)系問題，而治理則是政府、公民與社會團(tuán)體等多元力量，共同解決社會問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的機(jī)制。[3]為了解決轉(zhuǎn)型時期農(nóng)村社會的矛盾與問題，需要確立起一種新的治理范式來理順農(nóng)村內(nèi)外的諸多關(guān)系，實現(xiàn)由嚴(yán)格等級制的治理范式向多元化治理范式的轉(zhuǎn)型，即鄉(xiāng)村治理主體由一元主宰向多元共治的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。即在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，各類主體以經(jīng)濟(jì)資源、文化資源和社會資源等為媒介，以服務(wù)廣大社區(qū)群眾的生產(chǎn)生活發(fā)展為方向，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理問題盡可能地內(nèi)部化和社會化。當(dāng)前，我國多元化鄉(xiāng)村治理主體作用的體現(xiàn)還較為滯后，相應(yīng)的社會資源未能得到有效的發(fā)揮。農(nóng)村社區(qū)眾多群體長期處在鄉(xiāng)村治理體制之外，未能真正有效的發(fā)揮其影響作用；農(nóng)民合作組織還處于初建發(fā)展階段，輻射群體范圍相當(dāng)有限；民間組織介入鄉(xiāng)村治理發(fā)展還處于摸索階段，未能形成一支正規(guī)的第三方力量。要想實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的可持續(xù)發(fā)展，必須加快對多元治理主體的創(chuàng)建和培養(yǎng)，改善鄉(xiāng)村治理主體結(jié)構(gòu)的構(gòu)建格局。
治理主體多元化就是要強(qiáng)化農(nóng)村社區(qū)不同人群、農(nóng)民合作組織、企業(yè)業(yè)主及大戶、民間社會組織等非制度性新型主體的發(fā)展。在發(fā)展多元治理主體的過程中，要特別強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的組織化，而且要確保農(nóng)民不只是“被組織”或“他組織”，而是通過各種形式實現(xiàn)“自我組織”，即注重農(nóng)村居民的自組織化能力的提高。通過培育、發(fā)展農(nóng)村各種經(jīng)濟(jì)組織和公共服務(wù)社會組織，充分發(fā)揮它們在推動農(nóng)民從分散走向聯(lián)合，提高農(nóng)民的組織化程度和抵御市場風(fēng)險的能力，擴(kuò)大農(nóng)民有序政治參與和增強(qiáng)村級組織處理農(nóng)村公共事務(wù)的能力。農(nóng)民通過參與各種農(nóng)村民間組織活動，逐漸學(xué)會站在共同體的角度思考問題，有益于拓展農(nóng)民的智慧，培育他們的公共精神。通過社區(qū)組織建設(shè)，還可以使農(nóng)民以此為基礎(chǔ)組織起來，自覺抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不當(dāng)行政干預(yù)。
３．基于制度化建設(shè)基礎(chǔ)上的規(guī)則化操作
制度一般是指要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或者行為準(zhǔn)則，是以文件的形式給予執(zhí)行活動一個實施框架，可以界定為規(guī)則的總和。一項制度的制定需要規(guī)范操作的系統(tǒng)工作，明晰相關(guān)行為實施的規(guī)則、程序和技術(shù)，通過有條理、系統(tǒng)化、公開化的操作，實現(xiàn)民主管理的科學(xué)化、程序化和制度化。但規(guī)則與制度是不一樣的，它是人們在采取行動時選擇實際使用的、需要監(jiān)督和強(qiáng)制實施的具體規(guī)定，[4]是當(dāng)?shù)厝罕妼崿F(xiàn)參與的過程，具有時效性和針對性。規(guī)則的制定具有明確的指向性，主要是通過明晰具體操作內(nèi)容和方式，鼓勵村民自主參與相關(guān)方案的制定，可有效的提高村民參與鄉(xiāng)村活動的積極性，提高鄉(xiāng)村治理工作的實效性。在現(xiàn)實鄉(xiāng)村治理過程中，各個鄉(xiāng)村都不乏完善的制度，但有效的內(nèi)部規(guī)則卻是不多見。內(nèi)部規(guī)則的缺失，使村民連遵守什么、怎樣遵守、要做什么、怎樣去做都不明白，更不用說根據(jù)實際的需要對治理過程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和評價。因此，諸如制度規(guī)定有關(guān)村務(wù)政務(wù)需要公開，但實際上公開的大多數(shù)是“假公開”、“假理財”、“理假財”。
對于大部分的農(nóng)村社區(qū)來說，外來的制度設(shè)計需要與當(dāng)?shù)氐臈l件相融合才能發(fā)揮作用，社區(qū)內(nèi)部的規(guī)則制定則構(gòu)成了有效運行的必要條件，而規(guī)則的構(gòu)建要與當(dāng)?shù)氐淖匀弧⒔?jīng)濟(jì)、社會文化、歷史傳統(tǒng)及社區(qū)發(fā)展目標(biāo)相一致。即要實現(xiàn)真正意義上的科學(xué)鄉(xiāng)村治理，就需要在制度設(shè)置的行為約束框架上，根據(jù)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展條件、現(xiàn)實中凸顯問題，以及鄉(xiāng)村內(nèi)部組織和運行變化的規(guī)律，追求鄉(xiāng)村社會系統(tǒng)接近于一個自適應(yīng)系統(tǒng)，使在外部條件發(fā)生不確定變化時，能自動迅速地做出反應(yīng)，調(diào)整原定的策略和措施，實現(xiàn)治理目標(biāo)的順利實現(xiàn)。
必須強(qiáng)調(diào)的是，任何一項規(guī)則在形成時都應(yīng)該要保障社區(qū)大多數(shù)人都能夠參與制定和修改，改變政府對鄉(xiāng)村社會的行政性管理和控制，盡可能保障社區(qū)設(shè)計自己制度的權(quán)利不受外部權(quán)威的挑戰(zhàn)，讓鄉(xiāng)村內(nèi)部的自主性力量在公共服務(wù)供給、社會秩序維系、沖突矛盾化解等多種領(lǐng)域充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。
４．有利于大眾參與的治理手段創(chuàng)新
首先，要強(qiáng)化群眾參與。參與式鄉(xiāng)村治理的核心為對群眾進(jìn)行賦權(quán)，從真正意義上實現(xiàn)民主權(quán)利的實現(xiàn)。即需做到的是自治組織在構(gòu)建上的民主性和公平性，以及對各類公共村務(wù)工作實施信息的公開性。對自治管理組織成員的選舉，要通過公開、公平、公正的民主選舉方式，每一個村民都具備平等選舉權(quán)和被選舉權(quán)。每項村務(wù)工作從提議到?jīng)Q策、實施、監(jiān)測、評價的整個過程，都賦予村民切實的參與監(jiān)督權(quán)，鼓勵他們制訂符合當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村治理的鄉(xiāng)規(guī)民約，提高他們鄉(xiāng)村治理發(fā)展的責(zé)任感和使命感，逐步形成一套可持續(xù)的治理機(jī)制。
群眾參與的鄉(xiāng)村治理模式不僅能夠促進(jìn)管理隊伍對自身的能力建設(shè)，而且還能在村民參與下擴(kuò)大群體間的相互督促與勉勵。有了村民參與下的監(jiān)督約束，村干部就不可能利用公共社會資源來為私人目的服務(wù)謀利。同時，村民參與還可以提高其在鄉(xiāng)村法中的責(zé)任感和使命感，有效提高社區(qū)資源的動員能力，進(jìn)而增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理工作對廣大村民參與的依賴度。從村民參與積極性角度看，如果村民沒有實際參與鄉(xiāng)村治理事務(wù)，他們置疑鄉(xiāng)村治理組織在工作是否通過手中的權(quán)利將一些公共資源藏入私囊。在不具備相互信任的社會環(huán)境下，農(nóng)民群眾將不會支持甚至不會認(rèn)可鄉(xiāng)村治理組織的工作，更不會為鄉(xiāng)村社區(qū)的發(fā)展建設(shè)出錢出力。換言之，只有讓村民深入?yún)⑴c鄉(xiāng)村治理事務(wù)，使其對能夠獲取公共產(chǎn)品有明確的信心，才能發(fā)揮社區(qū)資源動員能力，讓社區(qū)群眾投入到公共事業(yè)的建設(shè)中去。
其次，改善交流溝通渠道，創(chuàng)建社區(qū)公共交流空間。對信息的把握是參與式賦權(quán)的最好方法，要實現(xiàn)真實意愿上的社區(qū)參與，即要構(gòu)建社區(qū)雙向溝通交流機(jī)制，將鄉(xiāng)村治理由傳統(tǒng)自上而下的強(qiáng)制性模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷禄拥墓餐瑓f(xié)商模式。
群眾間的交流溝通需求一個空間載體作為支撐，特別是在生活格局相對單調(diào)的農(nóng)村社區(qū)，創(chuàng)建一個共同參與的活動空間，構(gòu)建一個交流的平臺，則可以有效促進(jìn)群體間信息的傳遞與思想的溝通。社區(qū)公共“論壇”則是為實現(xiàn)社區(qū)為進(jìn)行信息交流而創(chuàng)建的一種溝通機(jī)制。即在村民熟悉的社區(qū)環(huán)境內(nèi)，采用村民易接受的組織方式，開展一系列正式或非正式的活動，為村民提供鄉(xiāng)村治理事務(wù)討論的平臺和條件。開展這種活動所需成本低、活動形式多樣、環(huán)境氛圍輕松、富有地方特色，易吸引廣大農(nóng)民群眾的積極參與。要消除與村民在互動的過程中出現(xiàn)的交流梗阻和溝通斷層，村莊要根據(jù)各自的人員和社會結(jié)構(gòu)特點，特別注重發(fā)揮有共同身份認(rèn)知和特殊互助關(guān)系的人在社區(qū)共享價值培育的獨特作用，如在以外地務(wù)工為主的村莊特別要注重發(fā)揮留守婦女的作用。
三、鄉(xiāng)村治理機(jī)制創(chuàng)新的外部制度供給
１．強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理中的法理型權(quán)威
鄉(xiāng)村治理機(jī)制的有效構(gòu)建需要建立在國家法律和政策的強(qiáng)有力的保障機(jī)制基礎(chǔ)上。政府有責(zé)任和義務(wù)建立制度化、中立化的程序和規(guī)則作為社會博弈的基本準(zhǔn)則，并以國家強(qiáng)制力為最后的保障，通過國家法律規(guī)定最基本的社會關(guān)系，如公民的權(quán)利、刑事領(lǐng)域等，以強(qiáng)制性或者禁止性、義務(wù)性的法律規(guī)范予以確定和調(diào)整。要改變目前鄉(xiāng)村治理中突出的行政色彩和人治色彩濃厚的問題。必須加強(qiáng)依法治理，強(qiáng)化村級治理中的法制權(quán)威。在積極推進(jìn)農(nóng)村民主政治建設(shè)、還權(quán)于民的過程中，建立有效的法律制衡機(jī)制，以克服和防止鄉(xiāng)村治理主體中強(qiáng)勢集體和人物的權(quán)力濫用，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理向法理型權(quán)威的轉(zhuǎn)變。
２．逐步推進(jìn)鄉(xiāng)村基層群眾性自治組織的角色回歸
我國進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)體制改革和農(nóng)村改革，就是要把被扭曲的東西回歸到本身應(yīng)有的正常狀態(tài)，讓規(guī)律發(fā)揮作用。這樣，整個社會就會迸發(fā)出驚人的創(chuàng)造力。文本從村民自治的制度來看，村民委員會的法律地位是“基層群眾性自治組織”，既非一級政府也不是政府的派出機(jī)構(gòu)，其他組織或政府機(jī)關(guān)無權(quán)干涉本社區(qū)自治范圍內(nèi)的事務(wù)。中國目前已經(jīng)進(jìn)入后改革開放年代，改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，需要解決體制性障礙和深層次矛盾。目前，鄉(xiāng)村治理中所展現(xiàn)的問題實際上只能通過全面協(xié)調(diào)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等體制的改革和創(chuàng)新才能予以解決。國家在基層的權(quán)力體系與村民自治的原則之間存在著結(jié)構(gòu)性矛盾，政府施政與村民自治之間的這種矛盾植根于集權(quán)體制傳統(tǒng)的國家與社會的矛盾之中。[5]需要政府宏觀治理體制的深層次改革，讓鄉(xiāng)村擺脫作為政府“代言人”的角色，要嘗試在鄉(xiāng)村治理改革中實行“準(zhǔn)入制度”，不該鄉(xiāng)村社區(qū)做的事情社區(qū)可以拒絕。使鄉(xiāng)村自治組織盡可能回歸到為村民服務(wù)、為社區(qū)服務(wù)的角色中來。
３．鄉(xiāng)村治理機(jī)制完善需要頂層設(shè)計和底層自我創(chuàng)新的結(jié)合
鄉(xiāng)村治理是一個系統(tǒng)工程，從全面和戰(zhàn)略的高度進(jìn)行頂層設(shè)計有利于鄉(xiāng)村治理的制度化和機(jī)制化建設(shè)。但是，鄉(xiāng)村治理所涉及問題的復(fù)雜性客觀上否定了簡單的機(jī)械操作，不可能完全依賴頂層少數(shù)精英設(shè)計出一個“施工圖紙”來施工。鄉(xiāng)村治理機(jī)制的創(chuàng)新關(guān)涉鄉(xiāng)村社會每個人的利益，對于任何關(guān)乎每個人切身利益的治理設(shè)計，都不能讓利益相關(guān)人置身事外，必須吸納鄉(xiāng)村社會不同群體的民意，充分博弈，最后形成的制度才合理和可執(zhí)行。這樣的設(shè)計是將上中下拉到一個平面上來對話、討論、協(xié)商、博弈，更像是一個“平面設(shè)計”，而不是架空的縱向設(shè)計。脫離民意的、自上而下的設(shè)計難免會拍腦袋，鄉(xiāng)村社區(qū)必須要參與決策。缺乏底層參與的頂層設(shè)計很有可能變成為少數(shù)人利益的設(shè)計，貌似從更高層次上助推改革，實則讓改革陷入困境。要尊重鄉(xiāng)村的自我創(chuàng)新，才能不斷為頂層設(shè)計積累經(jīng)驗，提供腳本，以有效彌補(bǔ)頂層設(shè)計的實踐不足，避免空洞化。
４．要逐步形成鄉(xiāng)村治理的社會資源動員體制
治理活動不是自上而下的強(qiáng)制性行為，而是一個上下互動的管理過程。治理不是政府唱獨角戲，而是政府組織、民間團(tuán)體與村民等多種主體通過合作、協(xié)商、建立伙伴關(guān)系來管理公共事務(wù)。應(yīng)該重視建立政府與鄉(xiāng)村社會的新型關(guān)系，讓多種社會力量成為推動鄉(xiāng)村治理的主體，讓這些主體在伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)上實現(xiàn)協(xié)同共治。要形成政府、社會、村民多元鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給機(jī)制。政府應(yīng)該成為鄉(xiāng)村治理的投入主體但不應(yīng)該作為操作的主體。有許多事情可以通過充分調(diào)動民間的力量實施，應(yīng)盡可能地通過社會組織的互動，或者通過利益團(tuán)體協(xié)商的方式來解決?？蓢L試通過政府公共服務(wù)外包來擴(kuò)大民間力量的參與。例如，相關(guān)的培訓(xùn)、公益性質(zhì)的法律咨詢和援助、鄉(xiāng)村公共服務(wù)的監(jiān)測與評估等均可盡量地吸引民間團(tuán)體的參與。這樣，既降低政府直接控制鄉(xiāng)村公共服務(wù)導(dǎo)致的成本增加和服務(wù)不到位，作為公民社會的重要力量也可以成為搭建起政府、村民以及其他村莊利益集團(tuán)的相互溝通和協(xié)商的重要橋梁，使他們能夠在一個平等的基礎(chǔ)上共同討論鄉(xiāng)村的事務(wù)，形成鄉(xiāng)村社會內(nèi)部充滿活力的治理氛圍。
５．需加大農(nóng)村公共服務(wù)投入，并使之成為動員農(nóng)村社區(qū)參與的助推器
農(nóng)村公共服務(wù)投入不足是困擾當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的一大瓶頸。要突出政府的主導(dǎo)作用，不斷強(qiáng)化政府提供農(nóng)村基本公共服務(wù)的責(zé)任，努力推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，縮小地區(qū)域差異，使不同區(qū)域的農(nóng)民能夠享受到同等的農(nóng)村公共服務(wù)。通過逐年加大對農(nóng)村公共事業(yè)的投入，不斷擴(kuò)大公共財政覆蓋農(nóng)村公共支出。同時，政府的公共投入要避免簡單的“發(fā)錢”，需要通過基本公共投入服務(wù)運作過程的完善，實現(xiàn)民生與民主的有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)村民生活與基層治理結(jié)構(gòu)的雙重改善。政府的公共投入應(yīng)該成為動員社區(qū)成員參與治理的助推器，成為村民參與社區(qū)民主決策的重要的突破口。要使政府公共投入品的使用、管理與基層民主政治建設(shè)掛鉤，使之形成公共服務(wù)與鄉(xiāng)村治理的相互促進(jìn)的格局。需要在程序上進(jìn)行完善，改善目前公共服務(wù)資金的資金撥付程序，建立社區(qū)公共事權(quán)與財權(quán)掛鉤。注重決策的民主化和過程化，建立起村民對公共服務(wù)資金的擁有感，使村民通過對社區(qū)公共資金的關(guān)注提升自己對社區(qū)公共事務(wù)的投入。努力挖掘公服資金的杠桿效應(yīng)和輻射效應(yīng)，使政府成為重要的、但不是唯一的鄉(xiāng)村公共事治理資源，嘗試將加大政府對農(nóng)村的投入與推進(jìn)村級公共治理相捆綁，鼓勵社區(qū)通過自籌資金來制定并實施有效使用和管理公共事務(wù)。
參考文獻(xiàn)：略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》
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