“十三五”時期，農村改革發展面臨的環境更加復雜，困難挑戰日益增多。在經濟發展新常態的大背景下，面對農業生產成本攀升、國內外農產品價格倒掛，以及資源環境壓力持續加大的“多重擠壓”，確保農產品有效供給和質量安全，提升農業可持續發展能力，促進農民持續增收，加快城鄉發展一體化和新農村建設步伐，對于“十三五”時期經濟社會發展全局至關重要。
一 從供給側結構性改革看農業轉型升級
中國經濟面臨的最突出的問題是結構性問題。在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側結構性改革，矯正要素配置扭曲，提高全要素生產率，提高供給體系的質量和效率，提高投資有效性，加快培育經濟發展新動能，是解決中國經濟中長期健康發展的根本之道。農業供給側結構性改革是整體供給側結構性改革的重要內容，也是農業自身發展問題倒逼下的客觀要求。
（一）農業供給側結構性改革的現實意義
“十三五”時期，農業發展正處于重要的轉型期，需要應對的挑戰也日益增多。農業轉型發展面臨的挑戰主要表現在供給側結構性矛盾依然突出。
（1）農產品供需結構性失衡。當前，糧食呈現生產量、進口量、庫存量“三量齊增”現象。國內糧食供求關系發生階段性重要變化，部分品種出現結構性過剩。從大宗農產品看，突出的是大豆缺、玉米多。2014年和2015年我國大豆進口分別高達7140萬噸和8169萬噸，占當年糧食進口的65%以上。與此同時，玉米庫存積壓較為嚴重。從品質結構看，普通品質的農產品市場供給充裕，優質高端品牌的農產品較為緊缺。新形勢下農業主要矛盾已經由總量不足轉變為結構性矛盾，主要表現為階段性的供過于求和供給不足并存。
（2）農業資源環境約束日益趨緊。農業生態環境惡化趨勢還沒有得到有效遏制，化肥農藥過量施用、畜禽糞污排放、農膜等廢棄物殘留，造成嚴重的農業面源污染。資源開發強度過大、弦繃得越來越緊，生態環境嚴重受損、承載能力越來越接近極限。
“十三五”時期，面對種種制約、困難和挑戰，必須堅持用發展新理念破解“三農”新難題，把推進農業供給側結構性改革，提高農業綜合效益和競爭力，作為當前和今后一個時期我國農業政策改革和完善的主要方向。不僅要在保障農產品數量上做文章，更要在改善結構、提高質量效益上下功夫。要加快轉變農業資源利用方式，從過度開發粗放經營轉到節約集約利用與保護修復并重，推動農業資源永續利用。要提高農業供給體系質量和效率，使農產品供給數量充足、品種和質量契合消費者需要，真正形成結構合理、保障有力的農產品有效供給，走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的農業現代化道路。
（二）農業供給側結構性改革的重點任務
農業供給側結構性改革的重點任務：①調結構，優化農業生產結構、經營結構；②提品質，著力提升農產品質量安全水平；③促融合，推進一二三產業融合發展；④降成本，降低農業生產成本、營銷成本；⑤去庫存，當前的重點是要消化玉米庫存；⑥補短板，大力彌補制約農業發展的薄弱環節。
在推進農業供給側結構性改革中，要始終把握好以下幾個方面：①保障國家糧食安全是農業結構性改革的基本底線。必須把保障糧食安全始終作為頭等大事，把產能建設作為根本，實現藏糧于地、藏糧于技。要防止農業生產出現大起大落、糧食等主要農產品供給發生大的起伏，確保口糧絕對安全、谷物基本自給。②推動農業發展綠色化。加大農業面源污染防治力度，推動農藥、化肥、農膜減量化使用，擴大退耕還林還草，開展退耕還濕、退養還灘，把超過資源環境承載能力的生產退出來，把過量使用的化學投入品減下來，把農業廢棄物資源化利用起來，讓透支的資源環境得到休養生息。③樹立大農業、大食物觀念。面向整個國土資源，全方位、多途徑開發食物資源，滿足日益多元化的食物消費需求，基本形成與市場需求相適應、與資源稟賦相匹配的現代農業生產結構和區域布局，提高農業綜合效益；推動糧經飼統籌、農林牧漁結合、種養加一體、一二三產業融合發展。④創新農業經營體系。堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，加快培育家庭農場、專業大戶、農民合作社等新型農業經營主體，發展多種形式的適度規模經營，大力發展覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的社會化服務，大力培育新型職業農民，造就高素質的新型農業生產經營者隊伍，讓更少的農民種更多的地。
二 從新型城鎮化看農民工市民化
城鎮化是現代化的必由之路。推進城鎮化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑。在我國這樣一個13億人口的大國，推進城鎮化沒有歷史先例可循，不能照搬國外模式，必須從社會主義初級階段基本國情出發，遵循規律，因勢利導，把握好方向，積極推進以人為核心的新型城鎮化。
（一）城鎮化的難點是解決好農民轉移就業和市民化問題
我國正在經歷史無前列的人口城鎮化過程。1978—2014年，我國城鎮常住人口從1.7億人增加到7.49億人，城鎮化率從17.9%提升到54.8%。2015年城鎮化率達56.1%，戶籍人口城鎮化率為39.9%。根據《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，2020年戶籍人口城鎮化率將達到45%左右。“十三五”時期要實現1億左右農民工和其他常住人口在城鎮定居落戶。
我國城鎮內部二元結構問題突出。現有城鎮常住人口中有2.34億農民工及其家屬，每近4個城鎮常住人口中，就有1個是流動人口。城鎮基本公共服務和社會保障沒有普遍、均等地惠及農民工階層。農民工在城鎮“就業不穩、家庭不全、居住不定、服務不均”。
農民工市民化的意愿強烈。據抽樣調查統計，八成農民工即便不放開戶口也將長期留在城鎮。真正愿意回農村定居的農民工只占8.8%。只有7.7%的新生代農民工愿意回農村定居。農民工對定居城鎮的選擇是多元的，愿意在地級以上大中城市定居的農民工占53.2%，愿意在縣城或小城鎮定居的農民工占38.0%，愿意回農村定居的農民工占8.8%。農民工進城定居的選擇，與就業路徑高度一致。
農民工對政府的訴求主要集中在：提高最低工資水平、改善社會保障、提供保障性住房或廉租房、改善醫療條件、改善工作和生活條件、加強權益保障、改善子女受教育條件等。
（二）有序推進農民工市民化
農民工市民化的過程，實質是公共服務均等化的過程，我們把農民工市民化的內涵界定為:以農民工整體融入城鎮公共服務體系為核心，推動農民工“個人融入企業，子女融入學校，家庭融入社區，群體融入社會”，即實現“四個融入”。一要建立各級政府公共服務成本的合理分擔機制。對于已經具備條件的公共服務項目，如義務教育、就業培訓、職業教育、計劃生育等，應率先實現同等對待。與城鎮戶籍緊密掛鉤的低保和保障性住房等，也要逐步覆蓋符合條件的農民工。二要切實維護好農民工的合法權益。農民工的市民權利不能以土地權利換，要維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權。不能把放棄承包地和宅基地作為農民進城落戶的先決條件，更不能強制性要求農民退地。農民工現階段落戶城鎮，是否放棄承包的耕地、草地、林地和宅基地，必須完全尊重農民個人的意愿，不得強制或變相強制收回。適應農民工進城落戶和城鎮化發展的需要，可以在依法自愿有償基礎上，探索轉讓土地承包權、宅基地使用權、農房和集體資產股權的有效途徑。
三 從全面建成小康社會看脫貧攻堅和新農村建設
（一）堅持精準扶貧、精準脫貧基本方略，打贏脫貧攻堅戰
改革開放以來，我國實施大規模扶貧開發，使7億農村貧困人口擺脫貧困，取得了舉世矚目的偉大成就，譜寫了人類反貧困歷史上的輝煌篇章。按照現行國家扶貧標準，2014年年末全國還有7017萬農村貧困人口。到2020年全面建成小康社會，如果還有大量貧困人口存在，還有大量區域性整體貧困現象，不僅貧困群眾不滿意，而且全面建成小康社會的真實性也會受到質疑。根據中央對今后5年的扶貧開發工作的政策部署，到2020年確保我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。
我國現行貧困標準是按照2010年不變價，將農民年人均純收入2300元作為國家貧困標準。自2011年以來，每年綜合考慮物價水平和其他因素，逐年更新按現價計算的標準。2014年更新為人均純收入2800元，這期間（2011—2014年）貧困標準年均增加125元，年均提高5.43%。我國確定的2010年不變價2300元的扶貧標準，如按世界銀行上一次即2005年提供的購買力平價指數（1美元=4.09人民幣）換算，相當于每人每天1.54美元，高于當時1.25美元的世行低貧困線。2015年我國扶貧標準按物價變化更新為2855元，如按最近一次即2011年世行提供的購買力平價指數（1美元=3.696人民幣）換算，相當于每人每天2.11美元，同樣高于世行2015年按物價變化更新的每人每天1.9美元的低貧困線。考慮城鄉物價和生活成本的差異，世行還分別測算了我國城鄉的購買力平價指數。采用世行最近一次提供的我國農村購買力平價指數（1美元=3.04人民幣）進行換算，我國2015年2855元的現價扶貧標準，相當于每人每天2.57美元，是世行低貧困線的1.35倍。需要指出的是，我國現行扶貧標準中并未涵蓋所有惠農政策給貧困人口帶來的實惠，有些惠農政策雖未直接形成農民的轉移性收入，但實際上減少了農村貧困家庭的生活消費支出，也就等于增加了貧困人口的實際收入。將這部分政策帶給貧困人口的實惠納入其收入統計，我國2014年貧困標準的“含金量”將達到4296.96元。這一水平，如按世行提供的美元兌人民幣的最新購買力平價指數折算，已達到每人每天3.19美元；而如按其測算的我國農村購買力平價指數折算，則已達到每人每天3.87美元，都高于世行提出的每人每天3.1美元的高貧困線。綜上，我國現行扶貧標準不僅高于世行的低貧困線，從實際受益情況看，也已高于世行的高貧困線。
從2013年開始，我國在全國范圍內開展貧困人口建檔立卡工作，初步摸清了貧困人口結構、貧困程度、致貧原因等情況。從建檔立卡工作實際看，在村莊一級識別貧困人口，單純以收入作為識別標準，顯然是脫離實際的，在實踐中可信度低，也是不可行的。要精準識別村莊的貧困人口，實際上要做出多維度判斷。中國確立的貧困人口脫貧的標準，不僅考慮收入水平，還具體化為穩定實現農村貧困人口“兩不愁、三保障”，即不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障。
我國扶貧開發已進入“啃硬骨頭、攻堅拔寨”的沖刺期。打贏脫貧攻堅戰，關鍵是充分發揮中國的政治優勢和制度優勢，把精準扶貧、精準脫貧作為基本方略，貫徹好落實好。在最新公布的反貧困政策藍圖中，中央明確了“六個精準”的要求，即扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。為此，脫貧攻堅工作必須實現“四個創新、四個轉變”，即創新扶貧開發路徑，由“大水漫灌”向“精準滴灌”轉變；創新扶貧資源使用方式，由多頭分散向統籌集中轉變；創新扶貧開發模式，由偏重“輸血”向注重“造血”轉變；創新扶貧考評體系，由側重考核地區生產總值向主要考核減貧脫貧成效轉變。為了防止陷入所謂的“福利陷阱”，對絕大多數貧困人口，不能靠發錢養人的辦法扶貧，必須讓他們通過勞動實現脫貧致富，過上有尊嚴的生活。脫貧攻堅首先是立足于提高扶貧對象的自我發展能力，把能扶的都扶起來。假如能扶的不去扶了，把這些人都納入社會保障兜底范圍，就可能會陷入“福利陷阱”，財政難以承受，社會的活力也會受到損害。對那些完全或部分喪失勞動能力的貧困人口，要應保盡保，通過進一步完善農村最低生活保障制度，實現社保政策兜底脫貧，以體現社會公平正義。
（二）在建設新農村上邁出新步伐
即使我國城鎮化能夠順利推進，2020年和2030年農村人口預計仍會多達5.8億人和4.8億人，農業勞動力仍會多達2.1億人和1.6億人。推進城鎮化絲毫也不意味著可以忽視農村發展。絕不能一邊是繁榮的城市，一邊是凋敝的鄉村。“十三五”時期，必須堅持實行工業反哺農業、城市支持農村的方針，促進城鄉公共資源均衡配置，加快改善農村生產生活條件，推動實現城鄉基本公共服務均等化，讓農村的產業留住人，讓農村的環境留住人，讓留在農村的人口能夠安居樂業，避免在城鎮化快速發展過程中出現農村荒蕪蕭條，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。
（1）加大對農村基礎設施建設支持力度。要統籌城鄉基礎設施建設，加快基礎設施向農村延伸，促進城鄉基礎設施互聯互通、共建共享。進一步加大財政對農村基礎設施建設的投入力度。統籌整合農村各類建設資金，提高資金使用效率。推廣政府與社會資本合作模式，引導社會資本參與農村公益性基礎設施建設、管護和運營。
（2）深入開展農村人居環境整治工作。加快推進農村危房改造，統籌開展農房抗震改造。支持農村山、水、田、林、路及小流域綜合治理。繼續推進農村環境連片整治，加大農村生活垃圾處理、污水治理、改廁。加大公共財政對傳統村落民居和歷史文化名村名鎮保護建設力度。大力推進美麗宜居鄉村建設。
（3）加快農村社會事業發展。完善縣域城鄉義務教育資源均衡配置機制。建立城鄉統籌的公共文化服務體系建設協調機制。整合城鄉居民基本醫療保險制度。健全全國統一的城鄉居民基本養老保險制度，完善待遇確定和正常調整機制。加快推進最低生活保障制度城鄉統籌發展。加強農村留守兒童、婦女、老人關愛服務體系建設。
（4）大力扶持農村就業創業。隨著城鎮居民消費需求的多元化、高級化、個性化，農業資源的豐富性、鄉村文化的獨特性、綠水青山的生態性，不僅對社會資本投入農村具有很大吸引力，又為發掘農業多功能性帶來了巨大潛力。目前農村還是投資價值的洼地，農村新興產業發展勢頭好，農民就業創業面臨新機遇。要做好發展農村新型產業這篇大文章，大力發展鄉村旅游、農產品產地加工、農村電子商務、社會養老、文化創意等產業，拓寬農民就業創業門路。
四 從全面深化改革看深入推進農村各項改革
農村改革是全面深化改革的重要領域。根據黨的十八屆三中全會對全面深化改革的總體部署，農村各項改革正在扎實穩健推進，一些重要改革事項的試點工作正在有序展開。在全面建成小康社會決勝階段的開局之年，習近平總書記在我國農村改革的主要發源地小崗村親自主持召開農村改革座談會并發表重要講話，全面闡述了深化農村改革的目標任務、深刻內涵和實踐要求，這充分彰顯了黨中央進一步推進農村改革發展穩定的意志和決心。
農村改革內容綜合性強，靠單兵突進難以奏效，必須樹立系統性思維，做好各方面改革的銜接配套，最大限度釋放改革的綜合效應。
（一）深化對農民和土地關系這個主線的認識
土地制度作為一項基礎性制度安排，事關農民權益保護、新型工農城鄉關系構建和社會和諧穩定大局。農村土地實行集體所有制，是歷史形成的基本制度，起源于合作化和人民公社運動。從性質上說，集體所有權由集體成員共同享有，但財產不可實際分割為每一個成員所有，也不得將財產由成員個人予以轉讓。農村家庭承包責任制的推行，實現了集體土地所有權與使用權的分離。這一改革的成效最突出地表現在，通過賦予農民生產經營自主權，調動了農民的生產積極性。改革開放以來，國家不斷強化對農民土地權利的保護，農用地產權制度安排發生很大變化，農民土地承包經營權的權能已得到很大擴充。順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行，有利于更好堅持集體土地的所有權、更好保障農戶的土地承包權、更好用活土地經營權，推進現代農業發展。落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，是深化農村土地制度改革的基本方向。落實集體所有權，就是要明確界定農民的集體成員權，明晰集體土地的產權歸屬，實現集體產權主體清晰。穩定農戶承包權，就是要公平合理地將承包權分配給每個有資格的集體成員。放活土地經營權，就是要將土地經營權配置給有經營意愿和經營能力的主體，提高農業土地資源的配置效率，破解“誰來種地、地怎么種”的難題。
（二）當前深化農村改革的重點任務
當前，要重點抓好農村集體產權制度改革、構建新型農業經營體系、深化供銷合作社綜合改革、健全農業支持保護制度、推進戶籍制度改革、健全城鄉一體化的體制機制六項改革任務。
城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。近年來，國家采取了一系列強農惠農政策，在破除城鄉二元體制方面采取了一系列重大措施，統籌城鄉發展邁出重大步伐。但農村發展滯后、城鄉發展差距過大的問題依然很突出。我國正處于入加速破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局關鍵時期。突破城鄉二元結構，是農村改革的關鍵環節。必須抓住全面深化改革的歷史機遇，把構建有利于城鄉發展一體化的體制機制作為改革的重要領域和關鍵環節，堅持工業反哺農業、城市支持和多予少取放活的方針，加大強農惠農富農政策力度，徹底改變各種削弱農業基礎地位、抽取農村資源、損害農民利益的不合理的做法和體制機制，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，加快形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，為廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果提供制度保障。
新階段的改革，各地差異很大，改革需求不一致，推進改革的方式也要改變。要堅持統一政策，分類指導，全局穩妥推進，局部勇于突破。在改革過程中，中央負責把握改革方向、全局統籌。按照中央的統一部署，堅持試點先行，同時賦予地方充分的自主權，鼓勵和允許不同地方差別化探索，避免因為全國政策“一刀切”帶來的種種矛盾。對批準開展的改革試點，要積極推進、加強指導，及時總結可復制、可推廣的成熟經驗，轉化為全面推開的政策，并推動相關法律法規的立、改、廢、釋。
（本文原載于《上海農村經濟》，2016年第10期）
中國鄉村發現網轉自:微信號 清華大學中國農村研究院
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