近期，在“特色小鎮規劃建設與開發運營暨浙江特色小鎮項目觀摩專題培訓研討會”上，國家發改委城市和小城鎮改革發展中心總規劃師、規劃院院長沈遲就《新型城鎮化、小城鎮和新農村建設》作了主題演講。北京中農富通城鄉規劃設計研究院組織員工參會學習，學習了小城鎮、新農村建設經驗，經過反復的揣摩、思考、總結，在特色小鎮方面受益頗豐。
沈遲院長認為，小城鎮不是獨立的存在，是在新型城鎮化背景下、在農村的土壤上成長起來的，因此他從四個方面進行了交流分享。第一，沈遲院長認為，小城鎮發展不能脫離新型城鎮化的背景，不能離開新型城鎮化“以人為核心”的背景。第二是小城鎮化問題，針對一些關于城鎮化是否走過頭的疑惑，沈遲認為城鎮化是解決三農問題的重要途徑，不減少農民是不可能富裕農民的。第三是小城鎮雖然不是城鎮化的主力軍，但是小城鎮面廣量多，是新型城鎮化的重要載體。第四就是關于新農村的幾點認識。浙江特色小城鎮實質上就是在新農村建設的基礎上發展起來的。
新型城鎮化的核心是以人為本，解決大量農業轉移人口融入城市社會，促進農民工市民化，新老市民共享良好的基礎設施、健全的公共服務、優美的環境。這其中有大量工作，無論是大中小城市，還是小城鎮都需要做的。新型城鎮化有23項指標，不僅有城鎮化率指標，還增加了基本公共服務、基礎設施、資源環境等指標，綜合起來才是評價一個地區新型城鎮化是否健康的指標。同時，中央農村工作會議上還提出了“三個一億人”的問題，即農業轉移人口落戶城鎮達一億人，城鎮棚戶區和城中村改造達一億人，中西部地區新型城鎮化達一億人，這一目標，也體現在了國家新型城鎮化規劃中。由于中國人口眾多，動輒以億為單位，因此，堅持中國特色城鎮化，首先要始終堅持以人為本，合理引導人口流動，有序推進農村轉移人口市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質，促進人的全面發展和社會公平正義，使全體居民共享現代化發展成果。新型城鎮化要求有序和穩步推進，不是一場運動，因此要有產業支撐，農民有就業，有收入，逐步推進公共基礎服務設施建設。其次要堅持“四化同步”。中國的城鎮化不是獨立的，工業化仍是主動力，農業現代化是主支撐，信息化是融合劑，城鎮化、工業化、信息化、農業現代化是相互關聯，同步發展的，是中國實現現代化建設的核心內容，彼此相輔相成。第三是堅持優化布局，與地方資源承載力相匹配，科學規劃城市群，嚴控城市規模，優化城市內部空間。第四要堅持生態文明，全面融入城鎮化進程，綠色發展，循環發展，低碳發展，節約集約利用土地，強化環境保護和生態修復，減少對自然的干預，推動綠色生產生活方式以及城市建設運營的管理模式。第五要堅持文化傳承，用不同地區文化資源稟賦體現區域差異性，提倡形態的多樣性，防止千城一面，延續歷史記憶，才能有特色。
新型城鎮化提出了五大任務
一是有序推進農業轉移人口市民化。這其中的第一個要求就是符合條件的農業轉移人口落戶城鎮。第二個要求是轉移的農業人口要想有城鎮的基本公共服務。第三個要求是體制機制上要有改革，建立健全農業轉移人口市民化推進機制。轉移人口大致有失地農民、流動人口、在地農民三類，其市民化的路徑可分為被動城鎮化和主動城鎮化兩類。被動城鎮化以拆遷為主，主動城鎮化是自主選擇進入城市的城鎮化過程，這需要滿足三個條件，即“進得來，住得下，過得好”。
二是優化城鎮化布局形態。國家兩橫三縱布局主要是自然條件決定。宏觀上，三大城市群基礎之上的中西部和東北有條件的地區仍然需要依靠市場力量和國家的規劃引導，逐步發展形成若干城市群，成為帶動中西部和東北發展的重要增長極，推動國土空間均衡發展。中觀上，要根據自然條件科學設置開發強度，劃定城市開發邊界。微觀上，要尊重自然順應自然融入自然，搞好治理。小城鎮屬于微觀層面，建設過程中既要融入現代元素，又要保護和弘揚優秀傳統，延續歷史文脈，融入讓群眾生活更舒適的理念。國家對城市群的要求是，優化提升東部城市群，培育發展中西部地區城市群，建立城市群發展協調機制，促進各類城市協調發展。從國家發展理念中，小城鎮從未被遺漏，但受經濟發展階段影響，一段時間內小城鎮的發展仍然被冷落了。
三是提高城市發展的可持續能力。其核心是產業的就業支撐，優化城市空間結構和管理格局，提升城市基本公共服務水平，提高城市規劃建設水平，推動綠色城市、人文城市、智慧城市等新型城市建設，加強和創新城市社會治理。
四是推動城鄉發展一體化。完善城鄉一體化發展體制機制，加快農業現代化進程和新農村建設，破除城鄉二元結構，形成新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程，共同分享現代化成果。這其中需要做四件事，第一是加快構建新型農業經營體系，第二是賦予農民更多的財產權，第三是促進城鄉要素平等交換，公共資源均衡配置，第四是完善城鎮化健康發展的體制機制。
五是改革完善城鎮化發展的體制機制。新型城鎮化規劃對完善發展體制機制提出了五個方面要求，第一是推進戶籍制度管理，第二是深化土地制度改革，第三是創新城鎮化資金的保障機制，第四是健全城鎮住房制度，第五是強化生態環境保護機制。
關于城鎮化，沈遲認為它并不是農村的敵人，不是農業現代化的敵人，而是解決三農問題的重要途徑。城鎮在增加，農村在減少，這是不可阻擋的發展潮流。村莊減少的根本原因在人的流出，這也產生了大量留守兒童和留守老人問題。
關于小城鎮，沈遲認為它是城鎮化的重要載體，并重點交流了小城鎮的發展現狀、小城鎮的特色化、小城鎮規劃建設中應注意的幾個問題三個方面。
在80年代，國家城鎮建設方針是“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城鎮”，彼時提出這樣的方針有幾個特殊考慮，一是國家經濟體制改革是從農村包圍城市，二是當時農村集體經濟非?；钴S，鄉鎮企業總量接近工業總量的一半，三是當時沒有土地法，鄉鎮企業獲取土地非常便利，發展成本低。90年代，《城市規劃法》把建制鎮界定為城市，提出“嚴格控制大城市規模，合理發展中等城市和小城市”，中小城市得到快速發展，成為促進城市化的重要載體。這一階段小城市的發展也受到經濟發展階段的影響，92年提出搞市場經濟，引進外資，出口加工業非常活躍，帶動了中小城市發展。黨的十六大提出“大中小城市協調發展”，2000年以后，重化工業成為工業的主體，大型企業對現代服務業的需求非常高，因此大多集中在大城市。從目前城市結構體系來看，未來中小城市發展潛力仍然巨大，其建設發展會直接影響城市化進程和經濟社會協調發展。
沈遲總結了我國小城鎮目前的特點，一是高度分化，東南沿海部分小城鎮已經發展成為小城市，面臨著城市管理體制的束縛和產業轉型升級的挑戰；中部絕大部分小城鎮缺乏產業支撐，無法吸納農村勞動力就業，而西部和東北地區部分小城鎮正在萎縮，以往十年發展起來的資源型強鎮，由于資源價格高啟導致收入暴漲，房地產畸形，空城鬼城頻出，還有過度福利化問題，正在苦苦掙扎。二是小城鎮規模在不斷擴大，經濟實力不斷增強，一些鎮的財政收入超過了部分地方縣市水平，成為中國經濟增長最具活力的部分。三是小城鎮吸納了大量農村就業，全國小城鎮吸納就業總量已經接近50%，僅工業就吸納了全國31%的就業。四是小城鎮在促進農民增收上發揮了重要作用。務工收入是農民收入最主要的部分，小城鎮通過為農民提供非農就業，為農民增收和改善生活做出了重要貢獻。五是小城鎮是農村公共服務的中心。六是大城市周邊小城鎮成為流動人口集聚的主要區域，也是消費的主要區域。七是小城鎮發展水平和區域分布極不均衡。全國千強鎮中，東部沿海占據了半壁江山。八是小城鎮改革為消除不利于城鎮化的體制機制障礙積累了政策儲備。包括戶籍制度、PPP模式、多元投資體制、土地制度、財政體制、社保制度、規劃銜接協調及區域發展整合等方面。關于小城鎮的作用，沈遲認為，它是城鎮體系中承上啟下的連接點，是區域一體化的重要支點，是中心城市的互補功能、重要腹地和公共服務的載體。
關于特色小鎮，沈遲以浙江為例進行了解讀。浙江將面積3平方公里左右，產業、文化、旅游功能疊加，以新的理念、新的體制機制、新的載體推進產業集聚、創新和升級的一個特定區域定義為特色小鎮。特色小鎮規劃首先是概念策劃，其核心是產業和業態；其實是空間規劃，其核心是產業與空間的耦合；第三是項目計劃，落地性要強；第四是資金策劃，迎合市場。這是一種典型的目標導向的規劃，是在特色小鎮目標指引下，在不同空間載體進行的規劃實施路徑的探索。產業引領下的空間功能組織有別于傳統的城鎮規劃，關鍵在于強調產業的核心地位，也區別于傳統的產業園區，關鍵在于實現產業、城鎮、人一劑文化的融合。特色小鎮的發展策略和規劃理念主要是引領產業園區轉型升級，包括產業現狀分析、發展趨勢、相關規劃分析、現狀產業篩選等，并引入創新產業形成主導產業。功能要復合化，要有社會功能、旅游功能、文化功能。空間上要梳理格局，形成產業與空間的耦合。環境修復，提升風貌特色，包括景觀風貌，重要街道改造等。沈遲隨后分享了西湖茶鎮、云棲小鎮等案例。
沈遲認為，特色化是小城鎮發展的命脈。首先，小城鎮是培育新經濟的載體，特色小鎮不同于產業園區和風景園區，它是一塊全新的適合創新的載體。特色小鎮強調小而精，實質上是一個創業創新的生態群落，創新是特色小鎮適應市場的需求。同時也是跨界融合的典范，形成了開放共享的眾創空間。其次，特色小鎮是新舊動能轉換的空間，傳統的融資模式急需轉型，地方政府公司化的形象急需轉變，特色小鎮就是很有作為的空間。第三，特色小鎮是新型城鎮化的新動力，浙江特色小鎮是浙江新的經濟業態，新的商業模式和創業模式，也是浙江產業轉型升級、傳統與新型產業融合、新經濟與新型城鎮化融合發展的新載體、新抓手和新動力。創新帶動創業，以創業促就業，以就業促進城鎮化是新型城鎮化的新動能。第四，特色小鎮的建設要有新思路新制度。制度供給不能老而僵，必須在探索中實踐，在創新中完善，在改革中試驗。關于特色小鎮的定位，浙江是將其作為綜合改革試驗區，凡是國家的改革試點，特色小鎮優先上報，凡是國家和省里先行先試試點，特色小鎮優先實施，凡是符合法律要求的改革，允許特色小鎮先行突破，這實質上是浙江在政策上對特色小鎮的支持。第五，特色小鎮是一種新的運行機制。這不是靠政府扶持，而是實行企業主體，摒棄先拿牌子，政府投資，招商引資這些傳統的做法，并且特色小鎮的選址要在有一定市場的地方，不能憑空規劃。當前特色小鎮更多的是追認，是做出來的，而不是政府先給帽子再做起來的。第六，特色小鎮要用創建制代替審批制，轉變政策扶持方式，從事先給予轉為時候結算，先做出來才給支持。第七，特色小鎮是新的發展平臺。浙江的特色小鎮不是一個行政概念，其他地區以縣城或鎮為單位，也是可行的，要根據自身特色決定。特色小鎮應該是政府引導，企業主導，市場運作。
此外，沈遲還提出了小城鎮規劃中應當注意的一些問題。第一個是小城鎮產業發展的挑戰，農村勞動力等優勢正在逐步消失，第二個是整個社會的成本在上升，產能過剩。在這樣的情況下，小城鎮的產業選擇面臨新的挑戰。既不能是大城市淘汰的東西，又要在新興產業中同大城市有所競爭，哪些能夠爭到。同時市場的變化使得中西部地區無法復制東部地區的發展模式。第二個是發展目標的問題，目標不是越高越好，這不僅是針對小城市，大中城市也一樣。城鎮化有客觀規律，一個地區的城鎮化水平受兩個因素的影響，一個是資源環境稟賦，一個是經濟發展水平這兩個因素匹配出來，自然會有相應的城鎮化水平，而不是人為的為城鎮化水平定一個目標。目前部分地區還存在拔苗助長的情況。沈遲認為，小城鎮規劃必須堅持市場在資源配置中起決定作用，使城鎮化成為順勢而為的事。小城鎮建設一定不能克隆大城市的模式。第三個是生態，并非越綠越好，生態并非就是“綠”，不能用園林城市代替生態城市，并且在生態營造上要盡量使用本地樹種。第四個是新型城鎮化不等于造新城，運動式的新城建設一定會造成很多爛尾收場，相反漸進式、參與式的舊城改造實際上效果也非常明顯。第五個是學習外國不等于求洋，不要盲目照搬國外的建筑和風格，要對自身的特色充滿自信。第六個是小城鎮建設要量力而行，光靠財政資金是行不通的，不僅不可持續，還有巨大的風險。遠景藍圖不能當做近期行動綱領，公共設施布局過于超前，形成城市空間布局長期不合理也是不可行的，要結合規劃項目和發展預期編制可操作性強的項目庫，近中遠期相結合。第七個是因地制宜，避免一哄而上，要明確自身發展階段，防止大躍進，要注重特色產業發展，防止千城一面，要注重集約化原則，不要另起爐灶，要在小空間里做出大文章。第八個是堅持產業立鎮，產業先行，特色小鎮的基礎是產業，既有新興產業，又有傳統特色產業，不同地區要根據不同發展階段、不同地域文化、不同資源稟賦、不同市場要求，確定自身發展重點。第九個是堅持企業主體，是特色小鎮建設的主角，專業設計、專家規劃、企業選擇，政府要順勢而為，尊重市場，不包打天下。第十個是人文環境是永恒的主題。產業變化快，但人文環境不會變，留住人，就留住了希望。
沈遲引用聯合國亞太經濟與社會編委會在鄉村中心規劃指南中的話，“就城鎮而言，對于整個地區來說并沒有放之四海而皆準的解決方案，最多只能給出解決具體問題的方向和程序，并不存在通行的標準和規則，即使有，也應小心對待，使之因地制宜”。
最后，沈遲分享了對新農村的幾點認識。他提出，新農村一定要有新干部和新村民，農村搞得好不好，帶頭人是關鍵。建設新農村，也要分地區，而不是全國一個模式。此外，農村就要像農村，不用向城市看齊。做新農村規劃，一定要有保留價值的村莊，有記憶的村莊，老房就是最有記憶的農村印記。當然，沈遲認為新農村也可以很時尚，農村民宿也可以做的很高檔。新農村建設要以農村自身為主體，尊重集體意愿，不要包辦代替。
總結來講，第一，新型城鎮化是經濟發展轉型帶來的城鎮化；第二，新型城鎮化更加關注人的城鎮化；第三新的發展階段，小城鎮要扮演更為重要的角色；第四，要改變行政資源過度向大城市配置的導向，為小城鎮創造平等發展空間；第五，在當前大城市負債嚴重的情況下，小城鎮的健康發展是全國新一輪健康城鎮化的重要增量；第六，除了經濟發展，公共服務是小城鎮凝聚力的關鍵。
最后，沈遲說，城鎮的發展不能代替美麗鄉村建設，城市群作為主體，其中既有大城市，也有中小城市，還有小城鎮，因此新型城鎮化不僅僅是要將城市建設的更美好，而是追求城鄉一體化發展，將小城鎮、農村建設的更好。
作者系國家發改委城市和小城鎮改革發展中心總規劃師、規劃院院長
中國鄉村發現網轉自：城鄉規劃網
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