金融精準扶貧是中國當前脫貧攻堅戰(zhàn)的重要抓手。本文分析了銀行類金融機構涉農(nóng)扶貧的現(xiàn)狀與難點，并給出相關建議。
中央要求引導多種資金參與扶貧開發(fā)工作，鼓勵和引導各類金融機構加大對扶貧開發(fā)的金融支持，推行定向精準滴灌的普惠式金融扶貧。而中國貧困人口當前仍主要在農(nóng)村地區(qū)、偏遠地區(qū)，因此金融扶貧更多地體現(xiàn)為涉農(nóng)金融或小額信貸的業(yè)務發(fā)展。
銀行類金融機構涉農(nóng)金融的發(fā)展現(xiàn)狀
經(jīng)過連續(xù)多年耕耘，中國已逐步形成銀行業(yè)金融機構、非銀行金融機構和其他微型金融組織、新型業(yè)態(tài)的互聯(lián)網(wǎng)金融機構等共同組成的多層次、廣覆蓋、適度競爭的農(nóng)村金融服務體系。政策性金融、商業(yè)性金融與合作性金融功能互補、相互協(xié)作，推動農(nóng)村金融服務的便利性、可得性持續(xù)增強。目前，涉農(nóng)金融（含小額信貸）的發(fā)展呈現(xiàn)以下幾個主要特征：
一是參與機構眾多，差異化特征初顯
當前，中國各類金融機構都已在農(nóng)村地區(qū)涉足，形成特色鮮明的差異化競爭格局。政策性金融機構側重于農(nóng)村地區(qū)的水利、公路等基礎設施建設與大宗糧食產(chǎn)品收購；農(nóng)行等大型國有商業(yè)銀行偏向于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等方向；農(nóng)村信用社等地方性金融機構充分發(fā)揮屬地優(yōu)勢、展開拉網(wǎng)式普惠金融服務；螞蟻金服等新型業(yè)態(tài)的互聯(lián)網(wǎng)金融公司利用智能終端的高普及率和大數(shù)據(jù)技術喚醒農(nóng)村地區(qū)的金融意識、理財意識，推動普惠金融向縱深發(fā)展。客觀說，不同機構充分利用自身稟賦、制定差別化戰(zhàn)略定位并形成風格迥異的多層次、廣覆蓋、多渠道的涉農(nóng)金融服務，為農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、居民生活改善起到正向的積極作用。
二是機構改革力度加大，但涉農(nóng)金融發(fā)展不均衡
國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在2016年相繼成立扶貧金融事業(yè)部，在組織保障、機制設計、績效考評、產(chǎn)品研發(fā)、專屬管理等方面深入推進改革，主要負責組織開展對建檔立卡貧困村、貧困戶和貧困人口的異地扶貧搬遷，對特色產(chǎn)業(yè)、教育醫(yī)療以及交通、水利、電力等基礎設施建設進行支持，進行農(nóng)村危舊房改造和人居環(huán)境整治等，并開展國務院交辦的其他扶貧業(yè)務。
中國農(nóng)業(yè)銀行已在全行范圍推進三農(nóng)金融事業(yè)部改革，建立“三級督導、一級經(jīng)營”的管理架構和“六個單獨”的運行機制，改革試點以來涉農(nóng)貸款投放力度持續(xù)加大，普惠金融服務工作持續(xù)改善。農(nóng)行已累計為82%的國家級和61%的省級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、34.9萬戶家庭農(nóng)場專業(yè)大戶、8.1萬家庭合作社及社員提供金融服務。特別是2015年對832個國家扶貧重點縣的貸款增速高于全行2.81個百分點。
農(nóng)村信用社自2003年國務院提出“花錢買機制”改革思路以來，在明晰產(chǎn)權關系、強化機制約束、增強服務功能、國家適當支持、地方政府負責的總體要求下，進行全面改革，成績顯著。目前已有19個省的農(nóng)信系統(tǒng)存款余額占當?shù)厥袌龇蓊~15%以上，24個省農(nóng)信系統(tǒng)排名居當?shù)氐谝唬?2個省農(nóng)信系統(tǒng)貸款余額占當?shù)胤蓊~15%以上，19個省農(nóng)信系統(tǒng)排名居當?shù)劂y行業(yè)第一。
雖然政策性金融、商業(yè)性金融和地區(qū)性金融機構等加快改革步伐、加大改革力度，并已取得良好改革效果，但中國地域遼闊、人口眾多，不同地區(qū)之間金融供給差異較大，銀行業(yè)金融支持較多、證券保險業(yè)務發(fā)展極少、積極性較低，銀行業(yè)機構內(nèi)不同主體的差異也極大。
三是配套政策多、效果顯著，但仍有不少問題
目前在農(nóng)村金融政策上，大致可分為財稅扶持類、貨幣信貸類和扶貧扶弱類。財稅扶持類主要包括：縣域金融機構涉農(nóng)貸款增量獎勵范圍進一步擴大至25個省（區(qū)、市），涵蓋糧食主產(chǎn)區(qū)和絕大部分中西部地區(qū)；農(nóng)村金融機構定向費用補貼資金管理更為規(guī)范；農(nóng)業(yè)保險保費的補貼力度增強，由2007年試點時的6個省（區(qū)、市）、5個種植業(yè)品種擴大至全國3大類21個品種。貨幣信貸類主要包括：差別化存款準備金率政策，2014年以來多次實施定向降準；進一步優(yōu)化和完善支農(nóng)再貸款支持力度，多次下調(diào)支農(nóng)、支小再貸款利率；繼續(xù)發(fā)揮再貼現(xiàn)引導優(yōu)化信貸結構功能；推進政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保體系建設，國家級和省級農(nóng)業(yè)信貸擔保機構陸續(xù)成立。扶貧扶弱類主要包括：著力將扶貧小貸打造為金融精準扶貧新亮點；在貧困村繼續(xù)推動互助資金試點；部委地方政府形成合力聯(lián)合機制等。
客觀上，在上述政策的組合拳下，確實推進涉農(nóng)貸款、扶貧金融的大力發(fā)展。但因為部分政策試點期較長、覆蓋面較窄、受惠面有限，如農(nóng)村金融機構定向費用補貼優(yōu)惠并未將農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行、郵儲銀行等主力機構納入。又因為一些政策僅有原則性規(guī)定而無細則，執(zhí)行效果較差，如在人民銀行、銀監(jiān)會等多個文件中對涉農(nóng)貸款的定義不能統(tǒng)一，一些政策兌現(xiàn)、獎懲條件的執(zhí)行部門、執(zhí)行程序未有明確規(guī)定。另外，個別政策門檻過高，實際執(zhí)行中難以達到，比如定向費用補貼的獎勵是按照貸款余額增長的要求，但另有條款要求必須符合年底不良率的指標控制等。
金融精準扶貧主要的難點
金融精準扶貧作為特定階段的一項特殊政治任務，其政策性目標與商業(yè)銀行的市場化機制之間在利率定價、風險防控和業(yè)務模式上也存有難以調(diào)和的沖突。具體表現(xiàn)為以下幾點：
第一、在成本控制上，精準識別貧困客戶金融需求和保障信貸資金有效運用的顯性服務成本與為有效降低金融服務成本而產(chǎn)生的隱性成本之間存在沖突
在全國7000多萬貧困人口中，商業(yè)銀行主要瞄準“五個一批”中的“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批”類貧困戶。但這類客戶也要分多種情況，銀行貸前如何識別客戶的有效需求是難點，逐戶開展信貸調(diào)查，成本非常高。貸后如何保障貧困戶能把資金有效運用于生產(chǎn)經(jīng)營項目中對銀行也是一大挑戰(zhàn)。因此銀行與扶貧部門須密切合作，政府扶貧部門能夠提供客戶名單，銀行才能試點批量客戶開發(fā)，能有效降低銀行服務成本。同時，扶貧部門通過扶貧駐村干部等參與監(jiān)督貸款資金的用途，也是降低貸后風險的有效辦法。當然，這實際上是拉大了金融扶貧的服務鏈條，是以政府部門等第三方實際負擔的隱性成本掩蓋了銀行獨立調(diào)查的顯性成本。不過難點仍然在于行政化工作機制如何比市場化機制更為有效，以及如何保障扶貧部門提供的客戶數(shù)據(jù)真實可靠，并能有效強化扶貧干部的責任監(jiān)督，而不是簡單地通過扶貧干部的責任心或公益心予以保障。解決辦法是進一步強化扶貧支持鏈條，政府扶貧部門提供風險補償基金，并以此考核為基礎強化責任部門和駐村干部的相關責任。
第二、在貸款定價上，對貧困戶道義上的支持與銀行商業(yè)可持續(xù)發(fā)展之間存在沖突
貧困戶生產(chǎn)經(jīng)營能力弱，信貸風險高，需要較高貸款利率來覆蓋風險。從單純的商業(yè)化農(nóng)戶小額貸款角度看，農(nóng)村小額貸款綜合成本率在8%以上：按銀行內(nèi)部資金定價一年期為2.7%左右，小貸運營成本為2.0%，按農(nóng)戶小額信貸平均不良貸款率計在3.5%左右，資本成本為0.5%，綜合計算，扶貧小額信貸成本不低于8%。因此完全商業(yè)化的農(nóng)戶小貸加權平均利率一般在10.0%以上才能基本實現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)。而金融扶貧對象屬于貧困戶，自身生產(chǎn)經(jīng)營能力較弱，負擔實際貸款利率能力自然也較弱，從道義上講應該給予貧困戶優(yōu)惠利率貸款。因此，理論上可以通過財政扶貧資金的貼息等措施降低貧困戶的利息負擔，但多數(shù)發(fā)展中經(jīng)濟體金融扶貧實踐證明，實際操作中又存在套取廉價資金（補貼）的道德風險，導致貼息支持的信貸資金不能真正配置到貧困戶手中，甚至也存在少數(shù)貧困戶把全額貼息的信貸資金又存入銀行或購買理財產(chǎn)品，套取政策資源。
第三、在管理機制上，金融扶貧業(yè)務金額小、成本高、風險高，與商業(yè)銀行經(jīng)營管理體制機制之間存在激勵相容沖突
從信貸人員的角度看，扶貧小額信貸金額小、服務成本高，專職從事扶貧的員工績效收入肯定是最低的。從分支行的角度看，金融扶貧責任大、收益低、風險高，難以完成績效目標，導致主動性較差。因此，無論是信貸員還是基層分支行對于金融扶貧業(yè)務本身的積極性是不高的、被動的。從更廣泛的視角看，大多數(shù)商業(yè)銀行并沒有把貧困客群作為服務對象，開展金融扶貧業(yè)務無論是人才隊伍、系統(tǒng)建設和風險管理等方面都需要更高的成本。因此金融扶貧需要從員工績效考核、資產(chǎn)質(zhì)量目標和分支行績效考核等諸多方面做大量調(diào)整，并為金融扶貧提供制度條件和資源傾斜。也正因為商業(yè)銀行金融扶貧存在一定機制上的沖突，銀監(jiān)會才強調(diào)“四單原則”，即:單列信貸資源、單設扶貧機構、單獨考核服務覆蓋率、單獨研發(fā)金融產(chǎn)品。這需要銀行優(yōu)化金融扶貧內(nèi)部資金定價、對信貸人員和基層分支行實施特殊激勵措施，提高扶貧小額信貸不良容忍度，并在協(xié)作建立扶貧小貸擔保增信措施的基礎上優(yōu)化扶貧小額信貸業(yè)務流程，提高服務效率。
金融精準扶貧的相關建議
第一、建“兩信”，破解金融扶貧的準入難門檻
成本控制的關鍵在于有效解決扶貧金融的信息獲取難和信用記錄少兩大難題。一是建立扶貧信息精準獲取機制和快速處理能力。政府為保障扶貧精準性，在貧困戶的精準確認和信息采集上頗費心思和精力，國有大型銀行機構可以與國務院扶貧辦進行系統(tǒng)直聯(lián)，借助此次全覆蓋、廣口徑的“建檔立卡”信息，獲取全部建檔立卡戶的信息，從中篩選出具有產(chǎn)業(yè)基礎和勞動能力的精準信息，減少信息不對稱程度，降低采集成本；中型銀行業(yè)金融機構可以與人民銀行系統(tǒng)互聯(lián)，掌握金融扶貧的數(shù)據(jù)信息；農(nóng)信社等地方性銀行業(yè)金融機構可以與當?shù)胤鲐氜k聯(lián)系，借助“五老”和駐村書記等獲取貧困戶的軟信息。二是點滴積累貧困戶的金融信用記錄。當前貧困戶與銀行業(yè)金融機構交易機會少、接觸歷史短、信用記錄無，金融機構難以根據(jù)過往來識別、分析、判斷貧困戶的信用狀況，加之當前信息獲取處理成本高，加劇了金融扶貧的難度。各地政府和金融機構一方面要加大金融下鄉(xiāng)行等活動力度，普及金融意識和理念；另一方面要借助新農(nóng)保、低保發(fā)放等方面入手鼓勵農(nóng)戶從存款、結算、代收付等與金融機構展開交往，點滴積累信用。當前人民銀行牽頭推動信用村建設，在浙江麗水等多個地區(qū)取得良好成效，郵儲銀行、農(nóng)信社等也結合自身農(nóng)村網(wǎng)絡優(yōu)勢開展信用戶評定、信用村掛牌等工作，這些基礎工作將更長遠、更持續(xù)地解決扶貧金融準入難。
第二、促“兩業(yè)”，解決金融扶貧的可持續(xù)難題
當前扶貧脫貧的思路更多體現(xiàn)為從致貧因素去解決，但未能從根上建立脫貧致富的造血機制，比如異地搬遷僅是解決不適宜人類生活生產(chǎn)的地理環(huán)境問題，未能解決貧困戶在新環(huán)境下的生存問題。再如有數(shù)據(jù)顯示因病致貧占比42%，即使醫(yī)保覆蓋也僅是解決醫(yī)療費用問題，但治好后喪失勞動能力怎么辦？這些問題的根源在于當?shù)貨]有穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)支持和有效的就業(yè)保障，教育扶貧需要周期較長，難以在2020年全面實現(xiàn)小康，促產(chǎn)業(yè)、推就業(yè)方能在相對較短時間內(nèi)從根本上建立脫貧的造血機制，也利于金融機構的精準支持和可持續(xù)推進。
第三、搞聯(lián)動，化解金融扶貧的高風險障礙
金融扶貧的定價較高，除去需要覆蓋操作成本，仍需要保障風險覆蓋和合理收益，貧困戶作為產(chǎn)業(yè)基礎薄弱地區(qū)的勞動能力較差群體，屬于信貸的高風險客群，這部分風險若不能由政府承擔一部分，商業(yè)銀行要么通過定價轉移至貧困戶，或者是講究政治擔當自主承擔，但這些都不利于扶貧金融的持續(xù)發(fā)展。需要中央部委、地方政府、商業(yè)銀行等多方協(xié)作，聯(lián)動發(fā)展解決高風險問題。一是建議制定差別化的貸款撥備計提規(guī)則。在針對扶貧貸款的撥備計提上，給予更為優(yōu)惠的差別化政策傾斜。二是建議優(yōu)化人民銀行扶貧再貸款的相關標準。目前僅限于地方性金融機構，擴大扶貧再貸款的額度規(guī)模和機構范圍有利于更大范圍提供金融扶貧支持。三是建議進一步優(yōu)化風險分擔機制。國家層面成立國家農(nóng)業(yè)信貸擔保聯(lián)盟，地方政府可以比照成立省級農(nóng)擔、農(nóng)再擔公司，多機構共同分擔金融扶貧風險。
（作者：中國郵政儲蓄銀行產(chǎn)品經(jīng)理）
本文刊于《清華金融評論》2016年11月刊
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：頭條號 清華金融評論
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