金融精準扶貧是中國當前脫貧攻堅戰的重要抓手。本文分析了銀行類金融機構涉農扶貧的現狀與難點，并給出相關建議。
中央要求引導多種資金參與扶貧開發工作，鼓勵和引導各類金融機構加大對扶貧開發的金融支持，推行定向精準滴灌的普惠式金融扶貧。而中國貧困人口當前仍主要在農村地區、偏遠地區，因此金融扶貧更多地體現為涉農金融或小額信貸的業務發展。
銀行類金融機構涉農金融的發展現狀
經過連續多年耕耘，中國已逐步形成銀行業金融機構、非銀行金融機構和其他微型金融組織、新型業態的互聯網金融機構等共同組成的多層次、廣覆蓋、適度競爭的農村金融服務體系。政策性金融、商業性金融與合作性金融功能互補、相互協作，推動農村金融服務的便利性、可得性持續增強。目前，涉農金融（含小額信貸）的發展呈現以下幾個主要特征：
一是參與機構眾多，差異化特征初顯
當前，中國各類金融機構都已在農村地區涉足，形成特色鮮明的差異化競爭格局。政策性金融機構側重于農村地區的水利、公路等基礎設施建設與大宗糧食產品收購；農行等大型國有商業銀行偏向于農業產業化龍頭企業和新型城鎮化、農業現代化等方向；農村信用社等地方性金融機構充分發揮屬地優勢、展開拉網式普惠金融服務；螞蟻金服等新型業態的互聯網金融公司利用智能終端的高普及率和大數據技術喚醒農村地區的金融意識、理財意識，推動普惠金融向縱深發展。客觀說，不同機構充分利用自身稟賦、制定差別化戰略定位并形成風格迥異的多層次、廣覆蓋、多渠道的涉農金融服務，為農村地區的經濟發展、居民生活改善起到正向的積極作用。
二是機構改革力度加大，但涉農金融發展不均衡
國家開發銀行、農業發展銀行在2016年相繼成立扶貧金融事業部，在組織保障、機制設計、績效考評、產品研發、專屬管理等方面深入推進改革，主要負責組織開展對建檔立卡貧困村、貧困戶和貧困人口的異地扶貧搬遷，對特色產業、教育醫療以及交通、水利、電力等基礎設施建設進行支持，進行農村危舊房改造和人居環境整治等，并開展國務院交辦的其他扶貧業務。
中國農業銀行已在全行范圍推進三農金融事業部改革，建立“三級督導、一級經營”的管理架構和“六個單獨”的運行機制，改革試點以來涉農貸款投放力度持續加大，普惠金融服務工作持續改善。農行已累計為82%的國家級和61%的省級農業產業化龍頭企業、34.9萬戶家庭農場專業大戶、8.1萬家庭合作社及社員提供金融服務。特別是2015年對832個國家扶貧重點縣的貸款增速高于全行2.81個百分點。
農村信用社自2003年國務院提出“花錢買機制”改革思路以來，在明晰產權關系、強化機制約束、增強服務功能、國家適當支持、地方政府負責的總體要求下，進行全面改革，成績顯著。目前已有19個省的農信系統存款余額占當地市場份額15%以上，24個省農信系統排名居當地第一；12個省農信系統貸款余額占當地份額15%以上，19個省農信系統排名居當地銀行業第一。
雖然政策性金融、商業性金融和地區性金融機構等加快改革步伐、加大改革力度，并已取得良好改革效果，但中國地域遼闊、人口眾多，不同地區之間金融供給差異較大，銀行業金融支持較多、證券保險業務發展極少、積極性較低，銀行業機構內不同主體的差異也極大。
三是配套政策多、效果顯著，但仍有不少問題
目前在農村金融政策上，大致可分為財稅扶持類、貨幣信貸類和扶貧扶弱類。財稅扶持類主要包括：縣域金融機構涉農貸款增量獎勵范圍進一步擴大至25個省（區、市），涵蓋糧食主產區和絕大部分中西部地區；農村金融機構定向費用補貼資金管理更為規范；農業保險保費的補貼力度增強，由2007年試點時的6個省（區、市）、5個種植業品種擴大至全國3大類21個品種。貨幣信貸類主要包括：差別化存款準備金率政策，2014年以來多次實施定向降準；進一步優化和完善支農再貸款支持力度，多次下調支農、支小再貸款利率；繼續發揮再貼現引導優化信貸結構功能；推進政策性農業信貸擔保體系建設，國家級和省級農業信貸擔保機構陸續成立。扶貧扶弱類主要包括：著力將扶貧小貸打造為金融精準扶貧新亮點；在貧困村繼續推動互助資金試點；部委地方政府形成合力聯合機制等。
客觀上，在上述政策的組合拳下，確實推進涉農貸款、扶貧金融的大力發展。但因為部分政策試點期較長、覆蓋面較窄、受惠面有限，如農村金融機構定向費用補貼優惠并未將農村信用社、農業銀行、郵儲銀行等主力機構納入。又因為一些政策僅有原則性規定而無細則，執行效果較差，如在人民銀行、銀監會等多個文件中對涉農貸款的定義不能統一，一些政策兌現、獎懲條件的執行部門、執行程序未有明確規定。另外，個別政策門檻過高，實際執行中難以達到，比如定向費用補貼的獎勵是按照貸款余額增長的要求，但另有條款要求必須符合年底不良率的指標控制等。
金融精準扶貧主要的難點
金融精準扶貧作為特定階段的一項特殊政治任務，其政策性目標與商業銀行的市場化機制之間在利率定價、風險防控和業務模式上也存有難以調和的沖突。具體表現為以下幾點：
第一、在成本控制上，精準識別貧困客戶金融需求和保障信貸資金有效運用的顯性服務成本與為有效降低金融服務成本而產生的隱性成本之間存在沖突
在全國7000多萬貧困人口中，商業銀行主要瞄準“五個一批”中的“發展生產脫貧一批”類貧困戶。但這類客戶也要分多種情況，銀行貸前如何識別客戶的有效需求是難點，逐戶開展信貸調查，成本非常高。貸后如何保障貧困戶能把資金有效運用于生產經營項目中對銀行也是一大挑戰。因此銀行與扶貧部門須密切合作，政府扶貧部門能夠提供客戶名單，銀行才能試點批量客戶開發，能有效降低銀行服務成本。同時，扶貧部門通過扶貧駐村干部等參與監督貸款資金的用途，也是降低貸后風險的有效辦法。當然，這實際上是拉大了金融扶貧的服務鏈條，是以政府部門等第三方實際負擔的隱性成本掩蓋了銀行獨立調查的顯性成本。不過難點仍然在于行政化工作機制如何比市場化機制更為有效，以及如何保障扶貧部門提供的客戶數據真實可靠，并能有效強化扶貧干部的責任監督，而不是簡單地通過扶貧干部的責任心或公益心予以保障。解決辦法是進一步強化扶貧支持鏈條，政府扶貧部門提供風險補償基金，并以此考核為基礎強化責任部門和駐村干部的相關責任。
第二、在貸款定價上，對貧困戶道義上的支持與銀行商業可持續發展之間存在沖突
貧困戶生產經營能力弱，信貸風險高，需要較高貸款利率來覆蓋風險。從單純的商業化農戶小額貸款角度看，農村小額貸款綜合成本率在8%以上：按銀行內部資金定價一年期為2.7%左右，小貸運營成本為2.0%，按農戶小額信貸平均不良貸款率計在3.5%左右，資本成本為0.5%，綜合計算，扶貧小額信貸成本不低于8%。因此完全商業化的農戶小貸加權平均利率一般在10.0%以上才能基本實現商業可持續。而金融扶貧對象屬于貧困戶，自身生產經營能力較弱，負擔實際貸款利率能力自然也較弱，從道義上講應該給予貧困戶優惠利率貸款。因此，理論上可以通過財政扶貧資金的貼息等措施降低貧困戶的利息負擔，但多數發展中經濟體金融扶貧實踐證明，實際操作中又存在套取廉價資金（補貼）的道德風險，導致貼息支持的信貸資金不能真正配置到貧困戶手中，甚至也存在少數貧困戶把全額貼息的信貸資金又存入銀行或購買理財產品，套取政策資源。
第三、在管理機制上，金融扶貧業務金額小、成本高、風險高，與商業銀行經營管理體制機制之間存在激勵相容沖突
從信貸人員的角度看，扶貧小額信貸金額小、服務成本高，專職從事扶貧的員工績效收入肯定是最低的。從分支行的角度看，金融扶貧責任大、收益低、風險高，難以完成績效目標，導致主動性較差。因此，無論是信貸員還是基層分支行對于金融扶貧業務本身的積極性是不高的、被動的。從更廣泛的視角看，大多數商業銀行并沒有把貧困客群作為服務對象，開展金融扶貧業務無論是人才隊伍、系統建設和風險管理等方面都需要更高的成本。因此金融扶貧需要從員工績效考核、資產質量目標和分支行績效考核等諸多方面做大量調整，并為金融扶貧提供制度條件和資源傾斜。也正因為商業銀行金融扶貧存在一定機制上的沖突，銀監會才強調“四單原則”，即:單列信貸資源、單設扶貧機構、單獨考核服務覆蓋率、單獨研發金融產品。這需要銀行優化金融扶貧內部資金定價、對信貸人員和基層分支行實施特殊激勵措施，提高扶貧小額信貸不良容忍度，并在協作建立扶貧小貸擔保增信措施的基礎上優化扶貧小額信貸業務流程，提高服務效率。
金融精準扶貧的相關建議
第一、建“兩信”，破解金融扶貧的準入難門檻
成本控制的關鍵在于有效解決扶貧金融的信息獲取難和信用記錄少兩大難題。一是建立扶貧信息精準獲取機制和快速處理能力。政府為保障扶貧精準性，在貧困戶的精準確認和信息采集上頗費心思和精力，國有大型銀行機構可以與國務院扶貧辦進行系統直聯，借助此次全覆蓋、廣口徑的“建檔立卡”信息，獲取全部建檔立卡戶的信息，從中篩選出具有產業基礎和勞動能力的精準信息，減少信息不對稱程度，降低采集成本；中型銀行業金融機構可以與人民銀行系統互聯，掌握金融扶貧的數據信息；農信社等地方性銀行業金融機構可以與當地扶貧辦聯系，借助“五老”和駐村書記等獲取貧困戶的軟信息。二是點滴積累貧困戶的金融信用記錄。當前貧困戶與銀行業金融機構交易機會少、接觸歷史短、信用記錄無，金融機構難以根據過往來識別、分析、判斷貧困戶的信用狀況，加之當前信息獲取處理成本高，加劇了金融扶貧的難度。各地政府和金融機構一方面要加大金融下鄉行等活動力度，普及金融意識和理念；另一方面要借助新農保、低保發放等方面入手鼓勵農戶從存款、結算、代收付等與金融機構展開交往，點滴積累信用。當前人民銀行牽頭推動信用村建設，在浙江麗水等多個地區取得良好成效，郵儲銀行、農信社等也結合自身農村網絡優勢開展信用戶評定、信用村掛牌等工作，這些基礎工作將更長遠、更持續地解決扶貧金融準入難。
第二、促“兩業”，解決金融扶貧的可持續難題
當前扶貧脫貧的思路更多體現為從致貧因素去解決，但未能從根上建立脫貧致富的造血機制，比如異地搬遷僅是解決不適宜人類生活生產的地理環境問題，未能解決貧困戶在新環境下的生存問題。再如有數據顯示因病致貧占比42%，即使醫保覆蓋也僅是解決醫療費用問題，但治好后喪失勞動能力怎么辦？這些問題的根源在于當地沒有穩定的產業支持和有效的就業保障，教育扶貧需要周期較長，難以在2020年全面實現小康，促產業、推就業方能在相對較短時間內從根本上建立脫貧的造血機制，也利于金融機構的精準支持和可持續推進。
第三、搞聯動，化解金融扶貧的高風險障礙
金融扶貧的定價較高，除去需要覆蓋操作成本，仍需要保障風險覆蓋和合理收益，貧困戶作為產業基礎薄弱地區的勞動能力較差群體，屬于信貸的高風險客群，這部分風險若不能由政府承擔一部分，商業銀行要么通過定價轉移至貧困戶，或者是講究政治擔當自主承擔，但這些都不利于扶貧金融的持續發展。需要中央部委、地方政府、商業銀行等多方協作，聯動發展解決高風險問題。一是建議制定差別化的貸款撥備計提規則。在針對扶貧貸款的撥備計提上，給予更為優惠的差別化政策傾斜。二是建議優化人民銀行扶貧再貸款的相關標準。目前僅限于地方性金融機構，擴大扶貧再貸款的額度規模和機構范圍有利于更大范圍提供金融扶貧支持。三是建議進一步優化風險分擔機制。國家層面成立國家農業信貸擔保聯盟，地方政府可以比照成立省級農擔、農再擔公司，多機構共同分擔金融扶貧風險。
（作者：中國郵政儲蓄銀行產品經理）
本文刊于《清華金融評論》2016年11月刊
中國鄉村發現網轉自：頭條號 清華金融評論
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