金融精準(zhǔn)扶貧是中國當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要抓手。本文分析了銀行類金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)扶貧的現(xiàn)狀與難點(diǎn)，并給出相關(guān)建議。
中央要求引導(dǎo)多種資金參與扶貧開發(fā)工作，鼓勵和引導(dǎo)各類金融機(jī)構(gòu)加大對扶貧開發(fā)的金融支持，推行定向精準(zhǔn)滴灌的普惠式金融扶貧。而中國貧困人口當(dāng)前仍主要在農(nóng)村地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)，因此金融扶貧更多地體現(xiàn)為涉農(nóng)金融或小額信貸的業(yè)務(wù)發(fā)展。
銀行類金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)金融的發(fā)展現(xiàn)狀
經(jīng)過連續(xù)多年耕耘，中國已逐步形成銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)、非銀行金融機(jī)構(gòu)和其他微型金融組織、新型業(yè)態(tài)的互聯(lián)網(wǎng)金融機(jī)構(gòu)等共同組成的多層次、廣覆蓋、適度競爭的農(nóng)村金融服務(wù)體系。政策性金融、商業(yè)性金融與合作性金融功能互補(bǔ)、相互協(xié)作，推動農(nóng)村金融服務(wù)的便利性、可得性持續(xù)增強(qiáng)。目前，涉農(nóng)金融（含小額信貸）的發(fā)展呈現(xiàn)以下幾個主要特征：
一是參與機(jī)構(gòu)眾多，差異化特征初顯
當(dāng)前，中國各類金融機(jī)構(gòu)都已在農(nóng)村地區(qū)涉足，形成特色鮮明的差異化競爭格局。政策性金融機(jī)構(gòu)側(cè)重于農(nóng)村地區(qū)的水利、公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與大宗糧食產(chǎn)品收購；農(nóng)行等大型國有商業(yè)銀行偏向于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等方向；農(nóng)村信用社等地方性金融機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮屬地優(yōu)勢、展開拉網(wǎng)式普惠金融服務(wù)；螞蟻金服等新型業(yè)態(tài)的互聯(lián)網(wǎng)金融公司利用智能終端的高普及率和大數(shù)據(jù)技術(shù)喚醒農(nóng)村地區(qū)的金融意識、理財(cái)意識，推動普惠金融向縱深發(fā)展。客觀說，不同機(jī)構(gòu)充分利用自身稟賦、制定差別化戰(zhàn)略定位并形成風(fēng)格迥異的多層次、廣覆蓋、多渠道的涉農(nóng)金融服務(wù)，為農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民生活改善起到正向的積極作用。
二是機(jī)構(gòu)改革力度加大，但涉農(nóng)金融發(fā)展不均衡
國家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在2016年相繼成立扶貧金融事業(yè)部，在組織保障、機(jī)制設(shè)計(jì)、績效考評、產(chǎn)品研發(fā)、專屬管理等方面深入推進(jìn)改革，主要負(fù)責(zé)組織開展對建檔立卡貧困村、貧困戶和貧困人口的易地扶貧搬遷，對特色產(chǎn)業(yè)、教育醫(yī)療以及交通、水利、電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行支持，進(jìn)行農(nóng)村危舊房改造和人居環(huán)境整治等，并開展國務(wù)院交辦的其他扶貧業(yè)務(wù)。
中國農(nóng)業(yè)銀行已在全行范圍推進(jìn)三農(nóng)金融事業(yè)部改革，建立“三級督導(dǎo)、一級經(jīng)營”的管理架構(gòu)和“六個單獨(dú)”的運(yùn)行機(jī)制，改革試點(diǎn)以來涉農(nóng)貸款投放力度持續(xù)加大，普惠金融服務(wù)工作持續(xù)改善。農(nóng)行已累計(jì)為82%的國家級和61%的省級農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、34.9萬戶家庭農(nóng)場專業(yè)大戶、8.1萬家庭合作社及社員提供金融服務(wù)。特別是2015年對832個國家扶貧重點(diǎn)縣的貸款增速高于全行2.81個百分點(diǎn)。
農(nóng)村信用社自2003年國務(wù)院提出“花錢買機(jī)制”改革思路以來，在明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強(qiáng)化機(jī)制約束、增強(qiáng)服務(wù)功能、國家適當(dāng)支持、地方政府負(fù)責(zé)的總體要求下，進(jìn)行全面改革，成績顯著。目前已有19個省的農(nóng)信系統(tǒng)存款余額占當(dāng)?shù)厥袌龇蓊~15%以上，24個省農(nóng)信系統(tǒng)排名居當(dāng)?shù)氐谝唬?2個省農(nóng)信系統(tǒng)貸款余額占當(dāng)?shù)胤蓊~15%以上，19個省農(nóng)信系統(tǒng)排名居當(dāng)?shù)劂y行業(yè)第一。
雖然政策性金融、商業(yè)性金融和地區(qū)性金融機(jī)構(gòu)等加快改革步伐、加大改革力度，并已取得良好改革效果，但中國地域遼闊、人口眾多，不同地區(qū)之間金融供給差異較大，銀行業(yè)金融支持較多、證券保險(xiǎn)業(yè)務(wù)發(fā)展極少、積極性較低，銀行業(yè)機(jī)構(gòu)內(nèi)不同主體的差異也極大。
三是配套政策多、效果顯著，但仍有不少問題
目前在農(nóng)村金融政策上，大致可分為財(cái)稅扶持類、貨幣信貸類和扶貧扶弱類。財(cái)稅扶持類主要包括：縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎勵范圍進(jìn)一步擴(kuò)大至25個省（區(qū)、市），涵蓋糧食主產(chǎn)區(qū)和絕大部分中西部地區(qū)；農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼資金管理更為規(guī)范；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)的補(bǔ)貼力度增強(qiáng)，由2007年試點(diǎn)時的6個省（區(qū)、市）、5個種植業(yè)品種擴(kuò)大至全國3大類21個品種。貨幣信貸類主要包括：差別化存款準(zhǔn)備金率政策，2014年以來多次實(shí)施定向降準(zhǔn)；進(jìn)一步優(yōu)化和完善支農(nóng)再貸款支持力度，多次下調(diào)支農(nóng)、支小再貸款利率；繼續(xù)發(fā)揮再貼現(xiàn)引導(dǎo)優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)功能；推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系建設(shè)，國家級和省級農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)陸續(xù)成立。扶貧扶弱類主要包括：著力將扶貧小貸打造為金融精準(zhǔn)扶貧新亮點(diǎn)；在貧困村繼續(xù)推動互助資金試點(diǎn)；部委地方政府形成合力聯(lián)合機(jī)制等。
客觀上，在上述政策的組合拳下，確實(shí)推進(jìn)涉農(nóng)貸款、扶貧金融的大力發(fā)展。但因?yàn)椴糠终咴圏c(diǎn)期較長、覆蓋面較窄、受惠面有限，如農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼優(yōu)惠并未將農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行、郵儲銀行等主力機(jī)構(gòu)納入。又因?yàn)橐恍┱邇H有原則性規(guī)定而無細(xì)則，執(zhí)行效果較差，如在人民銀行、銀監(jiān)會等多個文件中對涉農(nóng)貸款的定義不能統(tǒng)一，一些政策兌現(xiàn)、獎懲條件的執(zhí)行部門、執(zhí)行程序未有明確規(guī)定。另外，個別政策門檻過高，實(shí)際執(zhí)行中難以達(dá)到，比如定向費(fèi)用補(bǔ)貼的獎勵是按照貸款余額增長的要求，但另有條款要求必須符合年底不良率的指標(biāo)控制等。
金融精準(zhǔn)扶貧主要的難點(diǎn)
金融精準(zhǔn)扶貧作為特定階段的一項(xiàng)特殊政治任務(wù)，其政策性目標(biāo)與商業(yè)銀行的市場化機(jī)制之間在利率定價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)防控和業(yè)務(wù)模式上也存有難以調(diào)和的沖突。具體表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：
第一、在成本控制上，精準(zhǔn)識別貧困客戶金融需求和保障信貸資金有效運(yùn)用的顯性服務(wù)成本與為有效降低金融服務(wù)成本而產(chǎn)生的隱性成本之間存在沖突
在全國7000多萬貧困人口中，商業(yè)銀行主要瞄準(zhǔn)“五個一批”中的“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批”類貧困戶。但這類客戶也要分多種情況，銀行貸前如何識別客戶的有效需求是難點(diǎn)，逐戶開展信貸調(diào)查，成本非常高。貸后如何保障貧困戶能把資金有效運(yùn)用于生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目中對銀行也是一大挑戰(zhàn)。因此銀行與扶貧部門須密切合作，政府扶貧部門能夠提供客戶名單，銀行才能試點(diǎn)批量客戶開發(fā)，能有效降低銀行服務(wù)成本。同時，扶貧部門通過扶貧駐村干部等參與監(jiān)督貸款資金的用途，也是降低貸后風(fēng)險(xiǎn)的有效辦法。當(dāng)然，這實(shí)際上是拉大了金融扶貧的服務(wù)鏈條，是以政府部門等第三方實(shí)際負(fù)擔(dān)的隱性成本掩蓋了銀行獨(dú)立調(diào)查的顯性成本。不過難點(diǎn)仍然在于行政化工作機(jī)制如何比市場化機(jī)制更為有效，以及如何保障扶貧部門提供的客戶數(shù)據(jù)真實(shí)可靠，并能有效強(qiáng)化扶貧干部的責(zé)任監(jiān)督，而不是簡單地通過扶貧干部的責(zé)任心或公益心予以保障。解決辦法是進(jìn)一步強(qiáng)化扶貧支持鏈條，政府扶貧部門提供風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，并以此考核為基礎(chǔ)強(qiáng)化責(zé)任部門和駐村干部的相關(guān)責(zé)任。
第二、在貸款定價(jià)上，對貧困戶道義上的支持與銀行商業(yè)可持續(xù)發(fā)展之間存在沖突
貧困戶生產(chǎn)經(jīng)營能力弱，信貸風(fēng)險(xiǎn)高，需要較高貸款利率來覆蓋風(fēng)險(xiǎn)。從單純的商業(yè)化農(nóng)戶小額貸款角度看，農(nóng)村小額貸款綜合成本率在8%以上：按銀行內(nèi)部資金定價(jià)一年期為2.7%左右，小貸運(yùn)營成本為2.0%，按農(nóng)戶小額信貸平均不良貸款率計(jì)在3.5%左右，資本成本為0.5%，綜合計(jì)算，扶貧小額信貸成本不低于8%。因此完全商業(yè)化的農(nóng)戶小貸加權(quán)平均利率一般在10.0%以上才能基本實(shí)現(xiàn)商業(yè)可持續(xù)。而金融扶貧對象屬于貧困戶，自身生產(chǎn)經(jīng)營能力較弱，負(fù)擔(dān)實(shí)際貸款利率能力自然也較弱，從道義上講應(yīng)該給予貧困戶優(yōu)惠利率貸款。因此，理論上可以通過財(cái)政扶貧資金的貼息等措施降低貧困戶的利息負(fù)擔(dān)，但多數(shù)發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體金融扶貧實(shí)踐證明，實(shí)際操作中又存在套取廉價(jià)資金（補(bǔ)貼）的道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致貼息支持的信貸資金不能真正配置到貧困戶手中，甚至也存在少數(shù)貧困戶把全額貼息的信貸資金又存入銀行或購買理財(cái)產(chǎn)品，套取政策資源。
第三、在管理機(jī)制上，金融扶貧業(yè)務(wù)金額小、成本高、風(fēng)險(xiǎn)高，與商業(yè)銀行經(jīng)營管理體制機(jī)制之間存在激勵相容沖突
從信貸人員的角度看，扶貧小額信貸金額小、服務(wù)成本高，專職從事扶貧的員工績效收入肯定是最低的。從分支行的角度看，金融扶貧責(zé)任大、收益低、風(fēng)險(xiǎn)高，難以完成績效目標(biāo)，導(dǎo)致主動性較差。因此，無論是信貸員還是基層分支行對于金融扶貧業(yè)務(wù)本身的積極性是不高的、被動的。從更廣泛的視角看，大多數(shù)商業(yè)銀行并沒有把貧困客群作為服務(wù)對象，開展金融扶貧業(yè)務(wù)無論是人才隊(duì)伍、系統(tǒng)建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)管理等方面都需要更高的成本。因此金融扶貧需要從員工績效考核、資產(chǎn)質(zhì)量目標(biāo)和分支行績效考核等諸多方面做大量調(diào)整，并為金融扶貧提供制度條件和資源傾斜。也正因?yàn)樯虡I(yè)銀行金融扶貧存在一定機(jī)制上的沖突，銀監(jiān)會才強(qiáng)調(diào)“四單原則”，即:單列信貸資源、單設(shè)扶貧機(jī)構(gòu)、單獨(dú)考核服務(wù)覆蓋率、單獨(dú)研發(fā)金融產(chǎn)品。這需要銀行優(yōu)化金融扶貧內(nèi)部資金定價(jià)、對信貸人員和基層分支行實(shí)施特殊激勵措施，提高扶貧小額信貸不良容忍度，并在協(xié)作建立扶貧小貸擔(dān)保增信措施的基礎(chǔ)上優(yōu)化扶貧小額信貸業(yè)務(wù)流程，提高服務(wù)效率。
金融精準(zhǔn)扶貧的相關(guān)建議
第一、建“兩信”，破解金融扶貧的準(zhǔn)入難門檻
成本控制的關(guān)鍵在于有效解決扶貧金融的信息獲取難和信用記錄少兩大難題。一是建立扶貧信息精準(zhǔn)獲取機(jī)制和快速處理能力。政府為保障扶貧精準(zhǔn)性，在貧困戶的精準(zhǔn)確認(rèn)和信息采集上頗費(fèi)心思和精力，國有大型銀行機(jī)構(gòu)可以與國務(wù)院扶貧辦進(jìn)行系統(tǒng)直聯(lián)，借助此次全覆蓋、廣口徑的“建檔立卡”信息，獲取全部建檔立卡戶的信息，從中篩選出具有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和勞動能力的精準(zhǔn)信息，減少信息不對稱程度，降低采集成本；中型銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)可以與人民銀行系統(tǒng)互聯(lián)，掌握金融扶貧的數(shù)據(jù)信息；農(nóng)信社等地方性銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)可以與當(dāng)?shù)胤鲐氜k聯(lián)系，借助“五老”和駐村書記等獲取貧困戶的軟信息。二是點(diǎn)滴積累貧困戶的金融信用記錄。當(dāng)前貧困戶與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)交易機(jī)會少、接觸歷史短、信用記錄無，金融機(jī)構(gòu)難以根據(jù)過往來識別、分析、判斷貧困戶的信用狀況，加之當(dāng)前信息獲取處理成本高，加劇了金融扶貧的難度。各地政府和金融機(jī)構(gòu)一方面要加大金融下鄉(xiāng)行等活動力度，普及金融意識和理念；另一方面要借助新農(nóng)保、低保發(fā)放等方面入手鼓勵農(nóng)戶從存款、結(jié)算、代收付等與金融機(jī)構(gòu)展開交往，點(diǎn)滴積累信用。當(dāng)前人民銀行牽頭推動信用村建設(shè)，在浙江麗水等多個地區(qū)取得良好成效，郵儲銀行、農(nóng)信社等也結(jié)合自身農(nóng)村網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢開展信用戶評定、信用村掛牌等工作，這些基礎(chǔ)工作將更長遠(yuǎn)、更持續(xù)地解決扶貧金融準(zhǔn)入難。
第二、促“兩業(yè)”，解決金融扶貧的可持續(xù)難題
當(dāng)前扶貧脫貧的思路更多體現(xiàn)為從致貧因素去解決，但未能從根上建立脫貧致富的造血機(jī)制，比如異地搬遷僅是解決不適宜人類生活生產(chǎn)的地理環(huán)境問題，未能解決貧困戶在新環(huán)境下的生存問題。再如有數(shù)據(jù)顯示因病致貧占比42%，即使醫(yī)保覆蓋也僅是解決醫(yī)療費(fèi)用問題，但治好后喪失勞動能力怎么辦？這些問題的根源在于當(dāng)?shù)貨]有穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)支持和有效的就業(yè)保障，教育扶貧需要周期較長，難以在2020年全面實(shí)現(xiàn)小康，促產(chǎn)業(yè)、推就業(yè)方能在相對較短時間內(nèi)從根本上建立脫貧的造血機(jī)制，也利于金融機(jī)構(gòu)的精準(zhǔn)支持和可持續(xù)推進(jìn)。
第三、搞聯(lián)動，化解金融扶貧的高風(fēng)險(xiǎn)障礙
金融扶貧的定價(jià)較高，除去需要覆蓋操作成本，仍需要保障風(fēng)險(xiǎn)覆蓋和合理收益，貧困戶作為產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱地區(qū)的勞動能力較差群體，屬于信貸的高風(fēng)險(xiǎn)客群，這部分風(fēng)險(xiǎn)若不能由政府承擔(dān)一部分，商業(yè)銀行要么通過定價(jià)轉(zhuǎn)移至貧困戶，或者是講究政治擔(dān)當(dāng)自主承擔(dān)，但這些都不利于扶貧金融的持續(xù)發(fā)展。需要中央部委、地方政府、商業(yè)銀行等多方協(xié)作，聯(lián)動發(fā)展解決高風(fēng)險(xiǎn)問題。一是建議制定差別化的貸款撥備計(jì)提規(guī)則。在針對扶貧貸款的撥備計(jì)提上，給予更為優(yōu)惠的差別化政策傾斜。二是建議優(yōu)化人民銀行扶貧再貸款的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。目前僅限于地方性金融機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大扶貧再貸款的額度規(guī)模和機(jī)構(gòu)范圍有利于更大范圍提供金融扶貧支持。三是建議進(jìn)一步優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。國家層面成立國家農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保聯(lián)盟，地方政府可以比照成立省級農(nóng)擔(dān)、農(nóng)再擔(dān)公司，多機(jī)構(gòu)共同分擔(dān)金融扶貧風(fēng)險(xiǎn)。
（作者：中國郵政儲蓄銀行產(chǎn)品經(jīng)理）
本文刊于《清華金融評論》2016年11月刊
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：頭條號 清華金融評論
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