摘要：土地權(quán)屬特性決定了承包經(jīng)營權(quán)不宜有償退出，節(jié)約集約利用承包土地根本之策是改革家庭承包耕地為農(nóng)民承包耕地。
近年來，一些地方積極探索有償退出閑置承包土地。而有償退出將涉及是否補償、由誰補償、補償標準、補償效果等問題。
一、土地權(quán)屬特性決定了承包經(jīng)營權(quán)不宜有償退出
集體經(jīng)濟組織成員對集體所有土地不具有所有權(quán)，只具有使用權(quán)。且其土地承包經(jīng)營權(quán)無償取得、無償使用，還享受相關(guān)支農(nóng)惠農(nóng)政策。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)并非嚴格意義上的，而是具有中國特色的用益物權(quán)。所以，對不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營而自愿退出承包土地的，不宜進行補償。
除征地情形外，承包土地退出后受益的往往是剩下的集體經(jīng)濟組織成員。根據(jù)“誰受益、誰負擔”原則，本應(yīng)由他們而不是政府或集體經(jīng)濟組織來承擔退地補償費用。但由于農(nóng)村土地的權(quán)屬特性是“集體所有”（集體所有土地本應(yīng)屬于全體集體經(jīng)濟組織成員共有），集體經(jīng)濟組織成員可依法地無償?shù)厝〉谩⑹褂猛恋爻邪?jīng)營權(quán)。又根據(jù)土地公有制及農(nóng)村土地集體所有制，政府、集體經(jīng)濟組織都不應(yīng)承擔退地補償費用。若有償退出土地承包經(jīng)營權(quán)，就與農(nóng)村土地集體所有制或與土地公有制相矛盾，也與“誰受益、誰負擔”原則相矛盾。
有些地方探索的宅基地使用權(quán)有償退出，其實并非對宅基地本身進行補償。而是為了破解住宅所有權(quán)“綁架”宅基地使用權(quán)（宅基地無償取得、無償使用，而房屋壽命長還可修建）這一困境，激勵退出閑置宅基地而變通的制度安排。
二、政府支付退地補償費用會增加不必要的財政支出
由于土地承包經(jīng)營權(quán)無償取得、無償使用，還享受相關(guān)支農(nóng)惠農(nóng)政策，而且保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長久不變，加上發(fā)包方對承包方未履行承包義務(wù)的約束力較弱，農(nóng)業(yè)行政主管部門對承包方未合理利用土地的監(jiān)管作用也較小。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)人或其繼承人寧可閑置也不愿退出承包土地。
我們暫且擱置土地權(quán)屬特性不說，而基于節(jié)約集約用地、扶持“三農(nóng)”角度，政府給予一定補償費用以適當引導閑置承包土地退出。這就會涉及補償標準確定、補償資金來源、補償政策效果等問題。
承包土地退出補償標準不宜過高，也不宜過低。過高，既會偏離農(nóng)村土地集體所有制或土地公有制的權(quán)屬特性，也會增加龐大的財政支出，還會激勵更多承包土地退出而在將來他們當中有部分人員返鄉(xiāng)卻無地可耕種經(jīng)營，進而引發(fā)社會不穩(wěn)定；過低，激勵力度不大，達不到政策效果。因此，補償標準宜以第二輪承包期剩余年限土地收益、不宜以土地產(chǎn)值為基礎(chǔ)進行補償。
其資金來源，包括宅基地退出補償費用，可基于扶持“三農(nóng)”的考慮，由政府統(tǒng)籌國有土地有償使用稅費。
其實，土地承包經(jīng)營權(quán)人或其繼承人本有義務(wù)合理利用土地，或自己從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，或通過代耕代種、委托經(jīng)營等方式以不讓土地撂荒；同時，發(fā)包方或集體經(jīng)濟組織、農(nóng)業(yè)行政主管部門加大對土地撂荒的監(jiān)管力度，不一定非要有償退出閑置承包土地。這既節(jié)省了不必要的財政支出，也在一定程度上促進了節(jié)約集約利用承包土地。
三、節(jié)約集約利用承包土地根本之策是改革家庭承包耕地為農(nóng)民承包耕地
探索有償退出土地承包經(jīng)營權(quán)的主要目的是促進節(jié)約集約用地，進而促進農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村富裕。然而，如前所述，有償退出承包土地既在理論上站不住腳，也在實踐中不具有經(jīng)濟性。
1．現(xiàn)行土地承包制度缺乏因應(yīng)性
檢視現(xiàn)行土地承包政策，存在權(quán)責不相當、人地不相適、承包期過長等問題。具體而言，農(nóng)民享有的土地承包經(jīng)營權(quán)，主要限于第二輪承包時集體經(jīng)濟組織成員依法承包的土地，且擬在第三輪及以后承包中，保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長久不變。但隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，有近3億農(nóng)民工在城鎮(zhèn)務(wù)工甚至落戶，有相當部分在將來也不愿返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng);在30年甚至更長承包期里，有許多農(nóng)民生老病亡、遷入遷出，甚至有部分人員成為機關(guān)事業(yè)單位職工、享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇、成為其他集體經(jīng)濟組織成員。集體所有土地本應(yīng)屬于全體集體經(jīng)濟組織成員共有，包括新出生、新遷入、派生的成員，但不包括被取消、被喪失成員資格的原成員。然后，每個集體經(jīng)濟組織成員須依法可無償?shù)爻邪?jīng)營土地、取得使用宅基地。然而，現(xiàn)行土地承包政策下，既有相當部分享有土地承包經(jīng)營權(quán)卻不屬于集體經(jīng)濟組織成員，也有相當部分應(yīng)該屬于集體經(jīng)濟組織成員卻不能享有土地承包經(jīng)營權(quán)。究其根源，是土地承包制度缺乏因應(yīng)性，即土地承包政策中“農(nóng)民”的長久不變與現(xiàn)實中“農(nóng)民”的變形成了矛盾，而兩者之間不能長期錯位。
2．改革現(xiàn)行土地承包制度的必要性
（1）與土地權(quán)屬特性不相符合。土地承包政策中“農(nóng)民”的長久不變，容易讓承包土地在事實上成為第二輪土地承包時的集體經(jīng)濟組織成員所有。這既與作為個體的集體經(jīng)濟組織成員對集體所有土地不具有所有權(quán)相矛盾，也與全體集體經(jīng)濟組織成員共有集體所有土地的權(quán)屬特性不相符合。
（2）不利于城鄉(xiāng)差距縮小。若在第三輪及以后土地承包中，在城鎮(zhèn)常住的集體經(jīng)濟組織成員仍享有土地承包經(jīng)營權(quán)，就會獲得土地流轉(zhuǎn)收益、入股分紅等。這不僅減少實際耕種經(jīng)營者的收入，增加不必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，還會導致這些農(nóng)村發(fā)展成果倒流城鎮(zhèn)，形成新的城鄉(xiāng)二元體制機制，進一步擴大城鄉(xiāng)發(fā)展差距。
（3）影響全面深化改革進程。若保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長久不變，就容易導致并加劇占地不均、人地分離、人地不適甚至粗放利用、土地撂荒、地力退化等問題，不利于承包土地的節(jié)約集約利用，進而影響糧食安全、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，甚至制約農(nóng)村土地制度改革，減緩農(nóng)民進城落戶進程，影響城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制構(gòu)建，不利于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
3．改革家庭承包耕地為農(nóng)民承包耕地
綜上，改革現(xiàn)行土地承包制度很有必要，也很重要。而耕地承包制度改革是深化“三農(nóng)”改革的首要突破口。深化耕地承包制度改革，其思路應(yīng)是，堅守農(nóng)村土地集體所有制，在符合國情國策、保護農(nóng)民權(quán)益、促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、維護社會穩(wěn)定前提下，堅持實事求是、尊重意愿、節(jié)約用地、公正合理原則，按照人地基本相適、權(quán)利義務(wù)相當、大穩(wěn)定小調(diào)整思路，主要賦予從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟組織成員長期而有保障的耕地承包經(jīng)營權(quán)。因此，建議改革家庭承包耕地為農(nóng)民承包耕地，即在以后耕地承包中，主要向從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的集體經(jīng)濟組織成員發(fā)包。
作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會
參考文獻:略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國改革論壇網(wǎng)
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