摘要：土地權屬特性決定了承包經營權不宜有償退出，節約集約利用承包土地根本之策是改革家庭承包耕地為農民承包耕地。
近年來，一些地方積極探索有償退出閑置承包土地。而有償退出將涉及是否補償、由誰補償、補償標準、補償效果等問題。
一、土地權屬特性決定了承包經營權不宜有償退出
集體經濟組織成員對集體所有土地不具有所有權，只具有使用權。且其土地承包經營權無償取得、無償使用，還享受相關支農惠農政策。因此，土地承包經營權并非嚴格意義上的，而是具有中國特色的用益物權。所以，對不愿意從事農業生產經營而自愿退出承包土地的，不宜進行補償。
除征地情形外，承包土地退出后受益的往往是剩下的集體經濟組織成員。根據“誰受益、誰負擔”原則，本應由他們而不是政府或集體經濟組織來承擔退地補償費用。但由于農村土地的權屬特性是“集體所有”（集體所有土地本應屬于全體集體經濟組織成員共有），集體經濟組織成員可依法地無償地取得、使用土地承包經營權。又根據土地公有制及農村土地集體所有制，政府、集體經濟組織都不應承擔退地補償費用。若有償退出土地承包經營權，就與農村土地集體所有制或與土地公有制相矛盾，也與“誰受益、誰負擔”原則相矛盾。
有些地方探索的宅基地使用權有償退出，其實并非對宅基地本身進行補償。而是為了破解住宅所有權“綁架”宅基地使用權（宅基地無償取得、無償使用，而房屋壽命長還可修建）這一困境，激勵退出閑置宅基地而變通的制度安排。
二、政府支付退地補償費用會增加不必要的財政支出
由于土地承包經營權無償取得、無償使用，還享受相關支農惠農政策，而且保持現有土地承包關系長久不變，加上發包方對承包方未履行承包義務的約束力較弱，農業行政主管部門對承包方未合理利用土地的監管作用也較小。因此，土地承包經營權人或其繼承人寧可閑置也不愿退出承包土地。
我們暫且擱置土地權屬特性不說，而基于節約集約用地、扶持“三農”角度，政府給予一定補償費用以適當引導閑置承包土地退出。這就會涉及補償標準確定、補償資金來源、補償政策效果等問題。
承包土地退出補償標準不宜過高，也不宜過低。過高，既會偏離農村土地集體所有制或土地公有制的權屬特性，也會增加龐大的財政支出，還會激勵更多承包土地退出而在將來他們當中有部分人員返鄉卻無地可耕種經營，進而引發社會不穩定；過低，激勵力度不大，達不到政策效果。因此，補償標準宜以第二輪承包期剩余年限土地收益、不宜以土地產值為基礎進行補償。
其資金來源，包括宅基地退出補償費用，可基于扶持“三農”的考慮，由政府統籌國有土地有償使用稅費。
其實，土地承包經營權人或其繼承人本有義務合理利用土地，或自己從事農業生產經營，或通過代耕代種、委托經營等方式以不讓土地撂荒；同時，發包方或集體經濟組織、農業行政主管部門加大對土地撂荒的監管力度，不一定非要有償退出閑置承包土地。這既節省了不必要的財政支出，也在一定程度上促進了節約集約利用承包土地。
三、節約集約利用承包土地根本之策是改革家庭承包耕地為農民承包耕地
探索有償退出土地承包經營權的主要目的是促進節約集約用地，進而促進農民增收、農業發展、農村富裕。然而，如前所述，有償退出承包土地既在理論上站不住腳，也在實踐中不具有經濟性。
1．現行土地承包制度缺乏因應性
檢視現行土地承包政策，存在權責不相當、人地不相適、承包期過長等問題。具體而言，農民享有的土地承包經營權，主要限于第二輪承包時集體經濟組織成員依法承包的土地，且擬在第三輪及以后承包中，保持現有土地承包關系長久不變。但隨著經濟社會的不斷發展，有近3億農民工在城鎮務工甚至落戶，有相當部分在將來也不愿返鄉務農;在30年甚至更長承包期里，有許多農民生老病亡、遷入遷出，甚至有部分人員成為機關事業單位職工、享受城鎮職工基本養老保險待遇、成為其他集體經濟組織成員。集體所有土地本應屬于全體集體經濟組織成員共有，包括新出生、新遷入、派生的成員，但不包括被取消、被喪失成員資格的原成員。然后，每個集體經濟組織成員須依法可無償地承包經營土地、取得使用宅基地。然而，現行土地承包政策下，既有相當部分享有土地承包經營權卻不屬于集體經濟組織成員，也有相當部分應該屬于集體經濟組織成員卻不能享有土地承包經營權。究其根源，是土地承包制度缺乏因應性，即土地承包政策中“農民”的長久不變與現實中“農民”的變形成了矛盾，而兩者之間不能長期錯位。
2．改革現行土地承包制度的必要性
（1）與土地權屬特性不相符合。土地承包政策中“農民”的長久不變，容易讓承包土地在事實上成為第二輪土地承包時的集體經濟組織成員所有。這既與作為個體的集體經濟組織成員對集體所有土地不具有所有權相矛盾，也與全體集體經濟組織成員共有集體所有土地的權屬特性不相符合。
（2）不利于城鄉差距縮小。若在第三輪及以后土地承包中，在城鎮常住的集體經濟組織成員仍享有土地承包經營權，就會獲得土地流轉收益、入股分紅等。這不僅減少實際耕種經營者的收入，增加不必要的農業生產成本，還會導致這些農村發展成果倒流城鎮，形成新的城鄉二元體制機制，進一步擴大城鄉發展差距。
（3）影響全面深化改革進程。若保持現有土地承包關系長久不變，就容易導致并加劇占地不均、人地分離、人地不適甚至粗放利用、土地撂荒、地力退化等問題，不利于承包土地的節約集約利用，進而影響糧食安全、現代農業發展，甚至制約農村土地制度改革，減緩農民進城落戶進程，影響城鄉一體化發展體制機制構建，不利于推進國家治理體系和治理能力現代化。
3．改革家庭承包耕地為農民承包耕地
綜上，改革現行土地承包制度很有必要，也很重要。而耕地承包制度改革是深化“三農”改革的首要突破口。深化耕地承包制度改革，其思路應是，堅守農村土地集體所有制，在符合國情國策、保護農民權益、促進農業農村發展、維護社會穩定前提下，堅持實事求是、尊重意愿、節約用地、公正合理原則，按照人地基本相適、權利義務相當、大穩定小調整思路，主要賦予從事農業生產經營的集體經濟組織成員長期而有保障的耕地承包經營權。因此，建議改革家庭承包耕地為農民承包耕地，即在以后耕地承包中，主要向從事農業生產經營的集體經濟組織成員發包。
作者單位：重慶市綦江區發展和改革委員會
參考文獻:略
中國鄉村發現網轉自：中國改革論壇網
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