——基于十四個中央一號文件的回顧
農業是國民經濟發展的基礎，也是穩民生、安天下的戰略性產業。
中共中央自 2004 年以來，連續十四年頒布了關于“三農”的中央“一號文件”，凸顯了“三農”問題在中國的重要地位。
每年對于“一號文件”的出臺背景與需要解決的問題都有所區別， 1997 至 2003 年這 7 年間，農民人均可支配收入的金額只增加了 532 元，僅相當于城鎮居民一年中增加的收入，然而自 2004 年起，“一號文件”將“三農”的工作重心落實到了增加農民增收的問題上來。提出了對農民個人、農場職工、農機專業戶以及從事農業生產的農機購置給予一定的經濟補貼，2004年以來，國家對于中央財政支農政策是不斷調整與創新的，切實加大了對于“三農”的資金投入力度與強度，三農的資金投入數額是逐年遞增的，2004 年中央用于“三農”各方面的投入達 214.4 億元，2016年中央財政對于“三農”的投入超過 1.8萬億元，促進了現代農業的發展。
2005 年，針對我國農業發展緩慢，投入欠缺等嚴峻形勢，“一號文件”把政策聚焦于提高農業綜合生產能力上來，提出中央財政繼續增加良種補貼和農機具購置補貼資金，地方財政也要根據當地財力和農業發展實際安排一定的補貼資金；2006 年，為了強化農村建設現代產業支撐，提出了加強現代農業建設，大力提高農業科技創新和轉化能力，積極推進農業結構調整，發展農業產業化經營，加強農村現代流通體系建設，堅持和完善重點糧食品種最低收購價政策，加強農業生產資料價格調控。繼續執行對糧食主產縣的獎勵政策，增加中央財政對糧食主產縣的獎勵資金；2006年以來，社會主義新農村建設開局良好。在自然災害較重的情況下，糧食繼續增產，農民持續增收，農村綜合改革穩步推進，農村公共事業明顯加強，農村社會更加穩定。但當時農業基礎設施依然薄弱，農民穩定增收依然困難，農村社會事業發展依然滯后，改變農村落后面貌、縮小城鄉差距任務仍艱巨。為此，2007 年，在推進社會主義新農村建設的基礎上，把發展現代農業作為了“一號文件”的主題，以此推進農業現代化的發展；黨的十六大以來，經過全黨全國人民的共同努力，農業和農村發展呈現出難得的好局面。但隨著工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化深入發展，農業和農村正經歷著深刻變化。農業資源環境和市場約束增強，保障農產品供求平衡難度加大，要求加速轉變農業發展方式。農業比較效益下降，保持糧食穩定發展、農民持續增收難度加大，要求健全農業支持保護體系。農村生產要素外流加劇，縮小城鄉差距難度加大，要求加大統籌城鄉發展力度。農村社會結構深刻轉型，兼顧各方利益和搞好社會管理難度加大，要求進一步完善鄉村治理機制。為此，2008年“一號文件”突出加強農業基礎建設，積極促進農業穩定發展、農民持續增收，努力保障主要農產品基本供給，切實解決農村民生問題；2008年，中國戰勝了重大自然災害，克服了多種困難風險，農業農村繼續保持良好發展局面。2009年，國際金融危機的蔓延和世界經濟增長明顯減速，對中國農業發展和農民就業也帶來了負面的沖擊，為防止農民收入徘徊，確保農業穩定發展，確保農村社會安定，“一號文件”提出，農業發展必須立足于全局，必須盡最大努力促進農民增收，保證國家的糧食安全與主要農產品的有效供給；2010 年，面對歷史罕見國際金融危機的嚴重沖擊，面對多年不遇自然災害的重大考驗，面對國內外農產品市場異常波動的不利影響，通過夯實農業農村發展基礎，協調城鄉統籌發展，增強了農業發展活力；2011年，面對我國水利投入的不足，水資源供需矛盾突出是可持續發展的主要瓶頸，農田水利建設滯后仍然是影響農業穩定發展和國家糧食安全的最大硬傷，水利建設速度滯后，因此，必須大力加強水利建設，2011 年的整版“一號文件”都將焦點匯聚到了水利興農方面上來；2012 年，隨著我國經濟快速發展，社會結構逐步轉型，農業發展也面臨著資源環境約束等一系列的新問題，于是，科技興農的政策又進一步被深化，成為了指導現代農業發展的重要政策指向；2013 年，隨著我國糧食總產值與農民人均純收入的持續增加，農村的醫療、義務教育、新農合等的民生政策的繼續深入發展，當年的“一號文件”隨即頒布了相關政策，以此加大政策的惠農力度，加強糧食的有效供給；2013年，農村改革向縱深推進，農村民生有新的改善，農村社會保持和諧穩定。但由于我國經濟社會發展正處在轉型期，農村改革發展面臨的環境更加復雜、困難挑戰增多。工業化信息化城鎮化快速發展對同步推進農業現代化的要求更為緊迫，保障糧食等重要農產品供給與資源環境承載能力的矛盾日益尖銳，經濟社會結構深刻變化對創新農村社會管理提出了亟待破解的課題。為破解這些難題，2014 年，“一號文件”應時提出了全面深化農村改革以加快推進農業現代化；農村的改革在不斷前進，農村社會也在穩定地發展中，為穩增長、促改革、調結構、惠民生的大局提供了有力支撐。但在經濟新常態下如何繼續強化農業基礎地位、促進農民持續增收，是必須破解的一個重大課題。隨著農業生產成本快速攀升，國內大宗農產品價格普遍高于國際市場，農業發展的資源環境約束強化，農民增收的難度加大。破解這些難題，是今后一個時期“三農”工作的重大任務。在經濟發展新常態下，必須加大農村改革創新力度，努力保持農業農村持續發展的良好局面。為此，2015 年中央“一號文件” 提出要加大改革創新力度以加快農業現代化建設；“十二五”時期，糧食連年高位增產，實現了農業綜合生產能力質的飛躍；農民收入持續較快增長，扭轉了城鄉居民收入差距擴大的態勢；農村基礎設施和公共服務明顯改善，提高了農民群眾的民生保障水平；農村社會和諧穩定，夯實了黨在農村的執政基礎。農業是全面建成小康社會、實現現代化的基礎。在經濟發展新常態背景下，如何促進農民收入穩定較快增長，加快縮小城鄉差距，確保如期實現全面小康，是必須完成的歷史任務，如何突破農業增產，農民不增收問題關系到農村全面小康建設。為此，中央一號文件及時鎖定加快農業現代化以實現全面小康目標；新形勢下，農業的主要矛盾從總量不足轉變為結構性矛盾，表現為階段性的供過于求與供給不足并存，農產品供求結構失衡、要素配置不合理、資源環境壓力大、農民收入持續增長乏力等問題仍很突出，增加產量與提升品質、成本攀升與價格低迷、庫存高企與銷售不暢、小生產與大市場、國內外價格倒掛等矛盾亟待破解。為此，2017年中央決定把深入推進農業供給側結構性改革作為一號文件主題。
（作者系湖南省社科院副研究員，本文系作者在湖南省社科院農村發展研究中心舉辦的“歷年中央一號文件回顧與展望”研討會上的發言，中國鄉村發現網錄音整理）
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