一、引言
《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。
農(nóng)村土地集體所有不僅法律有規(guī)定，也得到農(nóng)民的普遍認(rèn)同。三十多年來，億萬農(nóng)民對現(xiàn)行農(nóng)地制度基本上沒有提出過質(zhì)疑，也沒有出現(xiàn)改變現(xiàn)行農(nóng)地制度的嘗試。現(xiàn)實(shí)中的質(zhì)疑實(shí)際上是一些學(xué)者的想法而已。
在農(nóng)戶平均經(jīng)營規(guī)模極小的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，無論是推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、提升農(nóng)業(yè)競爭力和可持續(xù)發(fā)展水平，還是減少二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中的沖突，土地集體所有制的長處都勝于土地私有制的長處。這是中國土地流轉(zhuǎn)相對速度快于其他東亞土地集體所有制的國家，二元經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型非常平穩(wěn)的重要原因。
雖然國家有農(nóng)戶承包地生不增、死不減的政策導(dǎo)向，但農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織并未采用這種做法。農(nóng)村土地集體所有制的實(shí)際操作方式具有很強(qiáng)的靈活性和包容性。這種靈活性和包容性使其能夠按照生產(chǎn)力適應(yīng)生產(chǎn)關(guān)系的要求做出相應(yīng)的調(diào)整。中國的農(nóng)村土地集體所有制也存在模糊性，但這種模糊性的負(fù)面影響是有限的。做出這個判斷的理由是：一個不切合實(shí)際的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，不可能使中國農(nóng)業(yè)維持長達(dá)三十多年的穩(wěn)定增長。所以，我們要對現(xiàn)行農(nóng)地制度保持自信，而不宜輕易地否定這個制度。
二、農(nóng)村改革中土地問題的變化分析
改革開放以來中國農(nóng)村土地問題的變化，必須結(jié)合農(nóng)村改革的歷程來做梳理，而不宜就土地論土地。只有把土地問題放在農(nóng)村改革的大環(huán)境下，才能以實(shí)事求是的態(tài)度弄清它的來龍去脈，才能找到解決問題的辦法或方案。
(一)集體土地的承包經(jīng)營權(quán)
農(nóng)民的溫飽問題長期得不到解決，是20世紀(jì)70年代末引發(fā)農(nóng)村改革的導(dǎo)火索。當(dāng)時農(nóng)民普遍認(rèn)為，強(qiáng)制社員一起干活又無法把各人勞動的數(shù)量和質(zhì)量測定清楚的“大鍋飯”體制，束縛了他們的生產(chǎn)積極性。針對這一問題，出現(xiàn)了稱之為“大包干”的集體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式創(chuàng)新。所謂“大包干”，就是包集體土地(權(quán)利)和這些土地上的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量(責(zé)任)，干自己的活。這是一種權(quán)利與義務(wù)對稱的制度安排，既不能片面強(qiáng)調(diào)責(zé)任制，也不能片面強(qiáng)調(diào)承包經(jīng)營權(quán)。
此時，農(nóng)民主張的是自主勞動的權(quán)利，而不是自有土地的權(quán)利。做出這個判斷的理由是：在“大包干”體制下，農(nóng)民不再參加集體勞動，扣除按事先約定上交國家的公糧和集體的提留后，余下的勞動成果均為農(nóng)民所得、由農(nóng)民自主支配。與人民公社體制相比，僅僅少了集體勞動和集體分配兩個環(huán)節(jié)。“大包干”包的是集體經(jīng)濟(jì)組織的土地和活計(jì)，這是它區(qū)別于“分田單干”的顯著特征。這也是做出土地集體所有制并沒有因?yàn)椤按蟀伞钡耐菩卸l(fā)生質(zhì)變判斷的主要依據(jù)。
需要指出的是，不僅“大包干”政策賦予農(nóng)民的是自主勞動的權(quán)利，而后的離土不離鄉(xiāng)政策，賦予農(nóng)民的仍然是自主勞動的權(quán)利，即農(nóng)民可以不務(wù)農(nóng)的權(quán)利。所不同的是：前者賦予農(nóng)民自主從事農(nóng)業(yè)的權(quán)利，后者賦予農(nóng)民自主從事非農(nóng)就業(yè)的權(quán)利。需要說明的是，在“大包干”體制下，集體土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)都掌握在集體經(jīng)濟(jì)組織手中，尚不存在集體土地產(chǎn)權(quán)按份共有的制度安排。那時農(nóng)戶得到的是集體土地經(jīng)營權(quán)的承包權(quán)，而不是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩個權(quán)利。集體經(jīng)濟(jì)組織之所以能夠按事先約定提留農(nóng)民的一部分勞動成果，就是為了體現(xiàn)其讓渡的集體土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)益。因?yàn)榧w土地所有權(quán)并沒有讓渡，所以集體經(jīng)濟(jì)組織得到的并不是土地所有權(quán)的權(quán)益。這同利息是讓渡資本經(jīng)營權(quán)的權(quán)益，而不是資本所有權(quán)的權(quán)益，是一個道理。
簡言之，改革初期賦予農(nóng)民的是自主勞動的權(quán)利。集體經(jīng)濟(jì)組織按照公平原則把集體土地經(jīng)營權(quán)發(fā)包給農(nóng)民，是將農(nóng)民自主勞動的權(quán)利落到實(shí)處，把農(nóng)民的生產(chǎn)積極性激發(fā)出來的具體做法。“大包干”是權(quán)利與義務(wù)對稱的制度安排。集體經(jīng)濟(jì)組織以公平原則發(fā)包集體土地經(jīng)營權(quán)，以提留方式獲取集體土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)益。農(nóng)民并沒有同時得到集體土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。
(二)農(nóng)戶承包地的流轉(zhuǎn)權(quán)
農(nóng)民的溫飽問題在實(shí)行“大包干”之后很快就解決了。這說明農(nóng)民自主勞動對于解決溫飽問題確實(shí)有效。溫飽問題解決之后，這種超小規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式制約新技術(shù)應(yīng)用和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展等不足就暴露出來了。令人欣慰的是，中國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，給農(nóng)民帶來了崗位數(shù)越來越多、穩(wěn)定性越來越好的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會。農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷提升，一方面，使非農(nóng)就業(yè)成為農(nóng)戶增加收入的主要來源；另一方面，使從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)會成本逐漸增大。由于一些農(nóng)戶不愿兼營農(nóng)業(yè)，于是出現(xiàn)了農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)行為。承包地流轉(zhuǎn)有利于克服農(nóng)業(yè)超小規(guī)模經(jīng)營的弊端，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)新技術(shù)的應(yīng)用，有利于推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，所以農(nóng)戶承包地的流轉(zhuǎn)基本上沒有遇到政策障礙。承包地流轉(zhuǎn)仿佛是天賦的權(quán)利。
總體上看，農(nóng)戶有意愿流出承包地的總量小于農(nóng)戶有意愿流入承包地的總量，其他主體(如公司)的介入，又進(jìn)一步提高了承包地流轉(zhuǎn)市場上供不應(yīng)求的程度。這是單位承包地流轉(zhuǎn)費(fèi)逐年上升的主要原因。所以，中國農(nóng)業(yè)的真實(shí)狀況是：愿意兼營超小規(guī)模農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶減少得還不夠快，愿意擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)戶還難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。從長遠(yuǎn)看，隨著放棄超小規(guī)模土地農(nóng)戶的增多，從事經(jīng)營規(guī)模適度、收入超過社會平均水平的職業(yè)農(nóng)民將會逐漸成為中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體。
(三)集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)
隨著流出承包地農(nóng)戶的不斷增多，流轉(zhuǎn)形式不斷增多，流出總規(guī)模不斷增大，現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)安排越來越不適應(yīng)要求了。這是因?yàn)椋绻w經(jīng)濟(jì)組織成員只有集體土地承包經(jīng)營權(quán)，那么他讓渡了其承包土地的經(jīng)營權(quán)，就失去了與集體土地所有權(quán)的聯(lián)系。倘若真是這樣，那么土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)越活躍，集體土地所有權(quán)的成員組成就越復(fù)雜，越不可控。
現(xiàn)有的說法是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對土地?fù)碛谐邪鼨?quán)和經(jīng)營權(quán)，他們只是把經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，承包權(quán)仍然留在手中。這種說法值得商榷。前面已經(jīng)指出，農(nóng)民通過“大包干”得到了自主勞動的權(quán)利，而不是同時得到自主勞動權(quán)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)三個權(quán)利。對于土地流轉(zhuǎn)引發(fā)的問題，不應(yīng)在原有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)里尋找新的解釋，而應(yīng)對現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)做進(jìn)一步完善。
為了保持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員組成的穩(wěn)定性，并讓土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)變得越來越活躍，最適宜的辦法是把隱含的土地股權(quán)顯性化。集體經(jīng)濟(jì)組織成員實(shí)際上是憑借著他們擁有集體土地的股權(quán)得到承包權(quán)的。20世紀(jì)50年代的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，是以農(nóng)戶土地折股入社的方式形成的。現(xiàn)在將隱含的、模糊的股權(quán)顯性化、具體化是順理成章的事情。
集體土地股權(quán)顯性化有三個好處：第一，集體經(jīng)濟(jì)組織成員對集體土地所有權(quán)的權(quán)益能得到法律保護(hù)，并能保持集體經(jīng)濟(jì)組織成員的穩(wěn)定性。第二，有效解決農(nóng)戶讓渡了承包土地經(jīng)營權(quán)而使其失去與集體土地關(guān)系的問題[5]。第三，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)主體。土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)益是有限的，為了減少參與分配的主體，必須規(guī)定只有集體經(jīng)濟(jì)組織和擁有集體土地股權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，有權(quán)流轉(zhuǎn)其可支配的土地經(jīng)營權(quán)。從流轉(zhuǎn)得到的土地經(jīng)營權(quán)不能再流轉(zhuǎn)，以免出現(xiàn)一輪又一輪的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，以及一個以流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)為生的經(jīng)紀(jì)人群體。農(nóng)村集體土地股權(quán)是長期不變的，具有很強(qiáng)的穩(wěn)定性，它適宜用股權(quán)證的方式界定。
農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)是經(jīng)常變動的，具有極強(qiáng)的靈活性，它適宜用契約的方式加以界定。擁有集體土地股權(quán)證(相當(dāng)于房產(chǎn)證)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，既可以自己使用歸于其名下的集體土地經(jīng)營權(quán)，也可以把歸于其名下的集體土地經(jīng)營權(quán)全部或部分讓渡給承租人使用，此時集體土地股權(quán)證(房產(chǎn)證)仍在自己手里。農(nóng)戶讓渡土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)益通常是正的。不過面對農(nóng)地不能常年閑置的政策規(guī)定，農(nóng)戶也有可能為了保護(hù)自己的土地股權(quán)而接受其讓渡經(jīng)營權(quán)權(quán)益為負(fù)的結(jié)果。
集體經(jīng)濟(jì)組織向其成員發(fā)放土地股權(quán)證后，集體土地的所有權(quán)仍然歸集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同所有，不可分割。集體土地股權(quán)按照公平原則在有資格的集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部分配，實(shí)現(xiàn)了集體土地的按份共有。擁有土地股權(quán)證的農(nóng)戶是參與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的最小的和最重要的主體，但不是唯一的主體。擁有土地股權(quán)證的農(nóng)戶采取集體行動，有助于降低土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的交易成本，有助于找到經(jīng)營能力更強(qiáng)、出價(jià)更高的土地經(jīng)營權(quán)的需求者，有助于提高中國農(nóng)業(yè)的市場競爭力。當(dāng)然，這是完全自愿的農(nóng)戶集體行動。由此可見，集體土地所有權(quán)是一個不可分割的整體，而集體土地的股權(quán)和經(jīng)營權(quán)既可以分割，又可以合并。
三、農(nóng)村土地集體所有制面臨的問題
(一)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織失去了土地經(jīng)營權(quán)權(quán)益的分享權(quán)
改革初期，“三提五統(tǒng)”是農(nóng)村土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式。“三提五統(tǒng)”不僅是農(nóng)村土地集體所有在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)形式，也是其形成社區(qū)公共品供給能力的必要條件。令人遺憾的是，這種理論上能夠自圓其說的做法因?qū)嶋H操作中出現(xiàn)一些紕漏而遭到詬病。在一系列極端案例的影響下，這些問題被放大到不廢除它農(nóng)村就會大亂的地步。于是，中央政府以取消農(nóng)業(yè)稅、實(shí)施城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化和發(fā)放村干部補(bǔ)貼等政策舉措，制止了集體經(jīng)濟(jì)組織借代繳農(nóng)業(yè)稅的機(jī)會搭車收取“三提五統(tǒng)”的做法。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無權(quán)用“三提五統(tǒng)”的做法分享土地經(jīng)營權(quán)權(quán)益的情形下，集體土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)就徹底分離了：集體經(jīng)濟(jì)組織留有的是被虛置的所有權(quán)，農(nóng)戶則得到了完全的土地經(jīng)營權(quán)。
客觀地說，土地公有私有孰優(yōu)孰劣的見解，主要受意識形態(tài)的影響，而不是科學(xué)的結(jié)論。做出這個判斷的理由是：世界上農(nóng)地實(shí)行私有制的國家，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于農(nóng)業(yè)發(fā)展取得成功的國家；農(nóng)地實(shí)行私有制的發(fā)展中國家，農(nóng)業(yè)發(fā)展幾乎都沒有取得成功。當(dāng)然，中國農(nóng)業(yè)持續(xù)保持幾十年增長的案例，也不足以得出土地集體所有優(yōu)于土地私有的結(jié)論。
(二)集體經(jīng)濟(jì)組織對土地經(jīng)營權(quán)的正當(dāng)權(quán)利難以恢復(fù)
其實(shí)，“三提五統(tǒng)”導(dǎo)致農(nóng)民和村干部的沖突并不是全局性問題。政府以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)為理由自上而下地否定“三提五統(tǒng)”制度，具有片面性。第一，在發(fā)達(dá)地區(qū)，“三提五統(tǒng)”通常是由集體(鄉(xiāng)鎮(zhèn))企業(yè)承擔(dān)的，并不存在“三提五統(tǒng)”導(dǎo)致農(nóng)民和村干部沖突的問題。第二，很多農(nóng)村社區(qū)的“三提五統(tǒng)”是按政府規(guī)定做的，也不存在由此導(dǎo)致的農(nóng)民和村干部激烈沖突的問題。第三，對于存在的問題，應(yīng)該從剖析問題的成因入手找到解決問題的辦法，而不宜把問題擱到一邊，以自上而下的方式廢除“三提五統(tǒng)”制度。簡言之，以政府層面的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度替代社區(qū)層面的“三提五統(tǒng)”制度，既有減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的一面，又有剝奪集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的一面。更為棘手的是，集體經(jīng)濟(jì)組織一旦失去了土地經(jīng)營權(quán)權(quán)益的分享權(quán)，幾乎是不可能恢復(fù)的。
(三)農(nóng)村土地法律規(guī)定和政策導(dǎo)向的沖突
農(nóng)村土地集體所有是中國法律的明確規(guī)定，而政策是將其朝著私有的方向推進(jìn)。具體的措施有四：第一，把一定年限的集體土地的經(jīng)營權(quán)賦予農(nóng)民。第二，宣布農(nóng)民得到的土地承包經(jīng)營權(quán)永久不變。第三，取消集體行使“三提五統(tǒng)”的權(quán)利。第四，從實(shí)物形態(tài)上對農(nóng)戶承包地進(jìn)行實(shí)質(zhì)確權(quán)。
四、堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的理論依據(jù)和對策建議
(一)農(nóng)村土地集體所有的原因
1.家庭無法獨(dú)立生產(chǎn)
人類伊始，最初的生產(chǎn)單位是氏族公社而不是家庭。在這個漫長的階段土地是集體所有的。土地集體所有的主要原因是家庭難以成為獨(dú)立的生產(chǎn)單位。這種類型的土地集體所有與中國現(xiàn)有的農(nóng)村土地集體所有沒有任何交集，不值得做更多的考證。
2.意識形態(tài)偏好
毋庸諱言，中國在20世紀(jì)50年代改土地私有為集體所有，既有實(shí)施趕超戰(zhàn)略的原因，也有意識形態(tài)上的原因。當(dāng)時占據(jù)主流的社會主義經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，生產(chǎn)資料公有制是社會主義經(jīng)濟(jì)制度的本質(zhì)特征。鑒于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以農(nóng)為主的國情，農(nóng)地公有成為建立生產(chǎn)資料公有制的重要內(nèi)容。當(dāng)時的學(xué)術(shù)探討是圍繞著如何更快地實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)黨人追求的最終目標(biāo)的宏大命題展開的。這些脫離中國農(nóng)村生產(chǎn)力實(shí)際的論述，對完善中國農(nóng)村土地集體所有基本上沒有借鑒意義，也不值得做更多的考證。
3.市場機(jī)制缺陷
在機(jī)制不完善、競爭不充分、信息不對稱的市場經(jīng)濟(jì)中，農(nóng)戶把開展合作作為其與工商資本平等交易的策略。這既是發(fā)達(dá)國家很早就出現(xiàn)農(nóng)民合作的重要原因，也是隨著市場機(jī)制完善這些國家的農(nóng)業(yè)合作社走向公司化的重要原因。農(nóng)民合作并不意味著土地集體所有，但這個過程中形成的經(jīng)驗(yàn)對于完善中國農(nóng)村土地集體所有具有借鑒意義，所以值得做系統(tǒng)的梳理和考證。
4.創(chuàng)新發(fā)展模式
中國有些學(xué)者形成了發(fā)達(dá)國家怎么做我們就該怎么做的思維定勢，從不考慮還有沒有替代模式問題，并據(jù)此否定農(nóng)村土地集體所有的制度安排。其實(shí)，為了盡快形成發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式而采取激進(jìn)式改革戰(zhàn)略的俄羅斯和東歐各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展至今沒有獲得成功的事實(shí)表明，發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式并不是放之四海而皆準(zhǔn)的。針對自己的問題探索適合自己的發(fā)展模式而采取漸進(jìn)式改革戰(zhàn)略的中國、越南等國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得成功的事實(shí)表明，發(fā)展模式創(chuàng)新還有很大空間。
改革開放三十多年來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，中國模式得到了越來越多人的認(rèn)同。作為中國學(xué)者，有責(zé)任也有條件對內(nèi)含在成功實(shí)踐中的發(fā)展模式(或模塊、元素)創(chuàng)新進(jìn)行梳理和總結(jié)。我們不能妄自菲薄，邯鄲學(xué)步，被動地跟在別國后面亦步亦趨。
(二)農(nóng)村土地集體所有的含義
1.意識形態(tài)視角
中國倡導(dǎo)農(nóng)村土地集體所有，除了它是集體經(jīng)濟(jì)組織最為重要的物質(zhì)基礎(chǔ)外，還同意識形態(tài)上把農(nóng)村土地集體所有視為社會主義公有制的重要組成部分有關(guān)。
2.法律法規(guī)視角
《中華人民共和國村民委員會組織法》第八條規(guī)定：村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第十三條規(guī)定，發(fā)包方(即村民委員會)享有下列權(quán)利：發(fā)包本集體所有或者國家所有依法由本集體使用的農(nóng)村土地；監(jiān)督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護(hù)土地；制止承包方損害承包地和農(nóng)業(yè)資源的行為。
3.路徑依賴視角
中國農(nóng)業(yè)實(shí)行統(tǒng)分結(jié)合、激勵相容的雙層經(jīng)營體制，集體經(jīng)濟(jì)組織的主要責(zé)任是提供公共物品和服務(wù)。土地集體所有和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，有助于維護(hù)社區(qū)認(rèn)同感、提升村民凝聚力。
4.共同擔(dān)責(zé)視角
在農(nóng)村社區(qū)公共品供給上，除政府外，村內(nèi)大戶承擔(dān)更大責(zé)任的案例越來越多，但從總體上看還是以農(nóng)戶共同承擔(dān)責(zé)任為主。土地集體所有和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，是農(nóng)戶共同承擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)。所以適宜的做法是：恢復(fù)三項(xiàng)提留(公積金、公益金和管理費(fèi))制度，完善“一事一議”制度。對于這兩項(xiàng)制度，政府應(yīng)發(fā)揮互補(bǔ)作用而不是替代作用。
(三)農(nóng)村土地集體所有的理論闡釋
關(guān)于農(nóng)村土地集體所有的理論闡釋，是隨著對社會主義制度認(rèn)識的變化而變化的。改革開放前，農(nóng)村土地集體所有是推行“一大二公”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制的必要條件。從生產(chǎn)關(guān)系上看，農(nóng)村土地集體所有體現(xiàn)了社會主義本質(zhì)特征，由于它是公有制的初級形態(tài)，要逐步過渡到公有制高級形態(tài)，即全民所有。從生產(chǎn)力上看，是用社會主義公有制基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)大生產(chǎn)，戰(zhàn)勝資本主義私有制基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)大生產(chǎn)。此時強(qiáng)調(diào)的是兩種經(jīng)濟(jì)體制的本質(zhì)差異。
改革開放以來，研究重點(diǎn)由勾勒宏大目標(biāo)轉(zhuǎn)向解決實(shí)際問題。雖然間或有農(nóng)村土地集體所有和農(nóng)戶所有哪個更好的爭論，但參與者越來越少，關(guān)注者也越來越少。總體上看，學(xué)者關(guān)注的是如何在公有制基礎(chǔ)上發(fā)揮市場機(jī)制的作用，拓展社會主義經(jīng)濟(jì)體制的包容性。
1.農(nóng)村土地集體所有與中國確立的經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的關(guān)系
中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的目標(biāo)是建立具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。這個目標(biāo)有三個關(guān)鍵詞：一是中國特色。它強(qiáng)調(diào)的是內(nèi)生性，即中國模式是在自身發(fā)展過程中逐步形成的，而不是從國外搬來的。二是社會主義。它強(qiáng)調(diào)的是共生性，即中國模式是共同發(fā)展模式，而不是部分人發(fā)展、部分人不發(fā)展的模式。三是市場經(jīng)濟(jì)。它強(qiáng)調(diào)的是競生性，即中國模式具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般特性。這種內(nèi)生的、共生的、競生的經(jīng)濟(jì)體制，是一個包容性更強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)體制，它既包容私營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，當(dāng)然也包容集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
2.農(nóng)村土地集體所有與中國推行的漸進(jìn)式改革戰(zhàn)略的關(guān)系
中國推行的是漸進(jìn)式改革戰(zhàn)略。與激進(jìn)式改革戰(zhàn)略相比，漸進(jìn)式改革具有兩個鮮明的特征：一是策略相對溫和，不走任何極端。這是中國著力糾正計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制偏誤而不是迅即擯棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的重要原因。具體到農(nóng)地上，就是實(shí)行私有因素與公有因素相融合的土地集體所有，而不是實(shí)行徹底的公有制或私有制。二是目標(biāo)與時俱進(jìn)，措施逐漸改進(jìn)。中國實(shí)行的漸進(jìn)式改革戰(zhàn)略的實(shí)質(zhì)，就是把經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型視為一場持久戰(zhàn)，通過不斷深化改革，把壞牌一張一張地處理掉，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展走上正軌。這是一個積小勝于大勝的過程。推崇激進(jìn)式改革戰(zhàn)略的政治家是速勝論者，他們采取的是把好牌一次性打完的策略。問題是壞牌并不會因?yàn)楹门频拇虺鲎匀欢坏叵Я耍援吰涔τ谝灰郏_(dá)不到預(yù)期目標(biāo)。盡管中國實(shí)行的漸進(jìn)式改革戰(zhàn)略取得了舉世矚目的成就，但有些學(xué)者仍然崇尚激進(jìn)式改革戰(zhàn)略，以致總是抱怨中國改革不夠快速，不夠徹底。不錯，農(nóng)村土地集體所有確實(shí)存在產(chǎn)權(quán)主體模糊問題，但據(jù)此還得不出必須盡快將其摧毀的結(jié)論。真正要做的工作是深化改革，揚(yáng)其所長，避其所短，使其更加適應(yīng)中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。
急于摧毀農(nóng)村土地集體所有的學(xué)者往往忽略了這種產(chǎn)權(quán)制度安排的好處。與土地私有相比，農(nóng)村土地集體所有的好處是：第一，農(nóng)戶間土地調(diào)換較為容易。現(xiàn)實(shí)中的蔬菜大棚之所以一排排、一個個整齊劃一，主要是農(nóng)戶間相互調(diào)地的結(jié)果。農(nóng)戶之間調(diào)地如此成功，同土地集體所有有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。第二，土地流轉(zhuǎn)較為容易。中國的土地流轉(zhuǎn)明顯快于東亞其他經(jīng)濟(jì)體，這與土地集體所有有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。第三，土地集中連片耕作較為容易。中國土地集中連片耕作的推進(jìn)優(yōu)于東亞其他經(jīng)濟(jì)體，中國能相對容易地做到這一點(diǎn)，同土地集體所有有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。
3.農(nóng)村土地集體所有與滿足農(nóng)民新訴求的關(guān)系
中國治理模式的顯著特征，是重視有效市場和有為政府的互補(bǔ)性。要維護(hù)和延續(xù)這種互補(bǔ)性，政府必須掌握調(diào)控權(quán)。農(nóng)村土地集體所有便于政府推出滿足農(nóng)民新訴求的舉措，這是政府堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的重要原因。改革初期，政府通過滿足農(nóng)民自主勞動的訴求，將農(nóng)民的生產(chǎn)積極性充分釋放出來，解決了農(nóng)產(chǎn)品供不應(yīng)求和農(nóng)民溫飽問題，形成了有效市場和有為政府的第一次互補(bǔ)。溫飽問題解決之后，政府通過滿足農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的訴求，消除了農(nóng)民離農(nóng)的擔(dān)憂，促進(jìn)了工業(yè)和城鎮(zhèn)的發(fā)展及農(nóng)戶收入的增加，形成了有效市場和有為政府的第二次互補(bǔ)。現(xiàn)在，政府通過滿足農(nóng)民獲取土地財(cái)產(chǎn)性收入的訴求，以確權(quán)確股發(fā)股權(quán)證的方式落實(shí)農(nóng)戶的土地股權(quán)、土地財(cái)產(chǎn)收益權(quán)和集體土地產(chǎn)權(quán)按份共有的改革目標(biāo)，可以形成有效市場和有為政府的第三次互補(bǔ)。不難想象，倘若農(nóng)村土地實(shí)行私有，政府就不可能以漸進(jìn)的方式把一張張好牌一次次地打出來。就此而言，以漸進(jìn)的方式把一張張壞牌分次處理掉，把一張張好牌分次打出來，是中國改革獲得成功最為重要的經(jīng)驗(yàn)。
(四)農(nóng)村土地集體所有的制度框架
一些學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村土地集體所有是中國占主導(dǎo)的意識形態(tài)造成的。這個看法有道理，但并不全面。從包容發(fā)展的視角看，在勞動力市場尚未充分發(fā)育，農(nóng)村社會保障體系尚未完全建立的情形下，土地經(jīng)營權(quán)集中到少數(shù)大戶手里，被動地落入公司名下，是要加以防范的。土地集體所有和集體經(jīng)濟(jì)組織的存在，雖然無法讓在市場競爭中暫時失敗的弱勢群體或碰到不可預(yù)見的困難的農(nóng)戶擺脫困境，但畢竟能為他們渡過難關(guān)提供一點(diǎn)幫助。更直截了當(dāng)?shù)卣f，土地私有可能是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，但并不是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提，即農(nóng)村土地集體所有還是私人所有，會隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而變得越來越不重要。
中國經(jīng)濟(jì)正處在由發(fā)展中國家向發(fā)達(dá)國家過渡的階段。這個階段的農(nóng)村土地制度框架應(yīng)該具有穩(wěn)定性、靈活性和有效性三個特征。
1.穩(wěn)定性
所謂穩(wěn)定性，就是擁有特定社區(qū)土地的集體成員具有穩(wěn)定性，不會輕易發(fā)生變化。要做到這一點(diǎn)：一要減少集體成員之間的土地股權(quán)交易。二要把土地股權(quán)交易范圍控制在集體成員之間。三要嚴(yán)格界定土地經(jīng)營權(quán)流出主體的資格，即只有土地股權(quán)擁有者才有資格流出土地經(jīng)營權(quán)，以免多次流轉(zhuǎn)對土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性造成沖擊。
2.靈活性
實(shí)物形態(tài)的土地產(chǎn)權(quán)是初始的產(chǎn)權(quán)形式，但土地產(chǎn)權(quán)不宜停留在初始產(chǎn)權(quán)狀態(tài)。股權(quán)形態(tài)的土地產(chǎn)權(quán)與實(shí)物形態(tài)的土地產(chǎn)權(quán)相比，不僅有利于開展細(xì)碎化土地的整理，也有利于對土地產(chǎn)權(quán)做進(jìn)一步細(xì)分，所以股權(quán)形態(tài)的土地產(chǎn)權(quán)是更為靈活的產(chǎn)權(quán)界定方式。
3.有效性
這里的有效性包括對集體經(jīng)濟(jì)組織和持有土地股權(quán)的集體成員權(quán)益保護(hù)的有效性、土地經(jīng)營者的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有效性以及國家關(guān)注的土地資源可持續(xù)利用的有效性。要達(dá)到這三方面的有效性，必須構(gòu)建政府、市場和社區(qū)(利益相關(guān)者群體)共同發(fā)揮作用的平臺。單一的市場機(jī)制是無法同時滿足這三方面有效性的要求的。筆者在韓國調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，在土地可以自由買賣的情形下，農(nóng)戶買到的土地仍然是分散的，而不是集中連片的。韓國農(nóng)民認(rèn)為，出現(xiàn)這種情況有三個原因：第一，留在農(nóng)村的農(nóng)戶和離開農(nóng)村的農(nóng)戶是隨機(jī)分布的。這種隨機(jī)性是留在農(nóng)村的農(nóng)戶無法連片購買土地的主要原因。第二，雖然有土地市場，但并不能保證每個農(nóng)戶對每宗土地交易都有同樣充分的信息，這會使土地交易具有一定的偶然性。這種偶然性會影響土地集中連片。第三，土地交易在哪些農(nóng)戶之間進(jìn)行，同農(nóng)戶間的關(guān)系緊密相關(guān)。即離開農(nóng)村的農(nóng)民究竟把土地賣給誰，價(jià)格不是唯一的決定因素，人際關(guān)系也會影響土地的集中連片。
(五)農(nóng)村土地集體所有的走向
1.集體經(jīng)濟(jì)與市場經(jīng)濟(jì)的關(guān)系
集體經(jīng)濟(jì)在很多場合可以采用市場經(jīng)濟(jì)的辦法，即市場經(jīng)濟(jì)和集體經(jīng)濟(jì)在很大程度上是包容的。市場經(jīng)濟(jì)中的經(jīng)濟(jì)往來主要發(fā)生在陌生人之間，陌生人之間的經(jīng)濟(jì)往來必須依靠具有法律效率的契約來保障；集體經(jīng)濟(jì)中的經(jīng)濟(jì)往來主要發(fā)生在熟人之間，熟人之間的經(jīng)濟(jì)往來可以用具有法律效率的契約來保障，也可以用建立在血緣、地緣基礎(chǔ)上的相互信任來維護(hù)，所以集體經(jīng)濟(jì)又不是完全的市場經(jīng)濟(jì)。從趨勢上看，農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)交往的范圍會變得越來越大。隨著經(jīng)濟(jì)交往范圍的擴(kuò)大，其與熟人打交道的比例會越來越小，與陌生人打交道的比例會越來越大。所以從長期看，市場經(jīng)濟(jì)的重要性會隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高趨于上升，集體經(jīng)濟(jì)的重要性會隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高趨于下降。集體經(jīng)濟(jì)重要性趨于下降的另一個原因是：合作是弱勢群體在存在諸多缺陷的市場體系中抵御工商資本盤剝的手段。隨著市場競爭越來越充分，市場信息越來越充分，市場缺陷逐步得到克服，合作的必要性會趨于下降。
2.家庭經(jīng)營與集體經(jīng)營的關(guān)系
在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模普遍過小的發(fā)展階段，農(nóng)戶的經(jīng)營能力很有限，此時有集體經(jīng)營層次做補(bǔ)充，對農(nóng)戶來說是有好處的。當(dāng)然即便在這個階段，家庭經(jīng)營也是基礎(chǔ)性經(jīng)營層次，集體經(jīng)營是補(bǔ)充性經(jīng)營層次。改革開放前，全面否定家庭經(jīng)營層次的基礎(chǔ)性作用，采用單一的集體經(jīng)營層次，走了一次極端；現(xiàn)在沒有必要否定集體經(jīng)營層次的補(bǔ)充性作用，采用單一的家庭經(jīng)營層次，再走一次極端。其實(shí)，家庭經(jīng)營層次和集體經(jīng)營層次可以相互包容、相互補(bǔ)充、相安并存。從歷史上看，村落層面的農(nóng)戶集體行動，例如農(nóng)戶共同參與水利設(shè)施建設(shè)和維護(hù)，一直是存在的。這類集體行動形成的資產(chǎn)，就是“集體經(jīng)濟(jì)”的資產(chǎn)。
在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，絕大部分農(nóng)戶會逐漸離開農(nóng)業(yè)。由于農(nóng)民非農(nóng)化的速度大大超過農(nóng)地非農(nóng)化的速度，留在農(nóng)村的農(nóng)戶的農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模會逐漸擴(kuò)大，農(nóng)戶的經(jīng)營能力會逐漸增強(qiáng)，與這種變化相對應(yīng)，集體經(jīng)營層次的作用會逐漸下降。
(六)調(diào)整農(nóng)村土地集體所有實(shí)現(xiàn)形式的對策建議
從文獻(xiàn)上看，有關(guān)農(nóng)村土地集體所有的有效實(shí)現(xiàn)形式的討論，探討的大多是應(yīng)該由農(nóng)民自主決定的事情。其實(shí)，由農(nóng)民自主決定的事情，決策層無須越俎代庖。決策層要做的事情是：分析現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的缺陷，探討可操作性的改進(jìn)辦法，使農(nóng)民自主做決定時有更多的選擇。循著這個思路分析，現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)需要做三方面調(diào)整。
1.增加土地股權(quán)
改革初期按人口和勞動力平均分配的實(shí)際上是土地股權(quán)，避開土地股權(quán)而采用承包權(quán)的說法，主要是為了降低政治上的敏感性，以便在決策層達(dá)成農(nóng)業(yè)改革的共識，這充分體現(xiàn)了廣大農(nóng)民和改革推動者的智慧。土地股權(quán)與土地承包權(quán)相比，從法學(xué)上看，用語更規(guī)范、更嚴(yán)謹(jǐn)，任何人都能正確理解而不會產(chǎn)生歧義。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上看，概念更清晰、更合理。所以，用認(rèn)知上無歧義的土地股權(quán)替代認(rèn)知上有歧義的土地承包權(quán)，顯然是適宜的。鑒于土地承包權(quán)已經(jīng)成為中國農(nóng)業(yè)政策的習(xí)慣用語，為了維護(hù)政策用語的連續(xù)性，穩(wěn)妥的辦法是保留土地承包權(quán)概念，同時在土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中增加土地股權(quán)。其理由是：即便把土地承包經(jīng)營權(quán)分解為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩種權(quán)利，土地承包權(quán)的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)也是土地股權(quán)。
2.將實(shí)物形態(tài)的土地承包權(quán)改為價(jià)值形態(tài)的土地股權(quán)
推行“大包干”的初期，所有農(nóng)戶都經(jīng)營自己承包的土地，此時的土地承包權(quán)必須同實(shí)物形態(tài)的特定地塊相對應(yīng)。現(xiàn)在，越來越多的農(nóng)戶不再經(jīng)營自己的承包地，對土地的關(guān)注也由生產(chǎn)功能轉(zhuǎn)為財(cái)產(chǎn)功能，具備了將實(shí)物形態(tài)的土地承包權(quán)改為價(jià)值形態(tài)的土地股權(quán)的條件。
3.將特定土地的生產(chǎn)權(quán)改為特定土地股權(quán)的收益權(quán)
隨著越來越多的農(nóng)戶不再經(jīng)營自己承包的土地，留在農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶客觀上具備了擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的條件。經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大通常同土地整理相聯(lián)系，以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和競爭力。為了促進(jìn)土地整理，需要將原來賦予農(nóng)戶的土地生產(chǎn)權(quán)改為土地股權(quán)的收益權(quán)。
五、小結(jié)
改革初期，農(nóng)民獲得的是自主勞動和自主支配自己生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品(扣除國家稅收和集體提留)的權(quán)利。農(nóng)地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)仍在集體經(jīng)濟(jì)組織手里。
農(nóng)村土地集體所有在特定發(fā)展階段是有效的，中國目前仍處在這一階段。
改革初期，為了滿足農(nóng)民的溫飽訴求，黨和政府逐漸認(rèn)同了農(nóng)民推出的“大包干”的做法。溫飽問題解決之后，為了滿足農(nóng)民外出從事非農(nóng)就業(yè)的訴求，黨和政府賦予了農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)其承包土地的經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。現(xiàn)在，為了滿足農(nóng)民享有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的訴求，黨和政府應(yīng)賦予農(nóng)民土地股份的權(quán)利，將農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)按份共有的改革目標(biāo)落到實(shí)處。股權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。改革初期以含義模糊的承包權(quán)替代含義清晰的土地股權(quán)，是為了達(dá)成改革共識。現(xiàn)在以含義清晰的土地股權(quán)替代含義模糊的土地承包權(quán)，是改革深化和認(rèn)識與時俱進(jìn)的結(jié)果。
(作者簡介：李周，男，上海人，研究員，教授，博士生導(dǎo)師，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所，2015年獲中國經(jīng)濟(jì)理論創(chuàng)新獎，主要從事中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、中國生態(tài)經(jīng)濟(jì)和中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)等方面的研究)
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《財(cái)經(jīng)問題研究》2016年第4期
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