摘要：我國農村宅基地使用權是一項獨特的用益物權。它是在農業集體化背景下形成的。當時設定農村宅基地的主要目的,是解決農民私人住房問題。迄今為止我國農村宅基地的使用權僅包括占有權和使用權,這種權能是不完整的,還應通過深化改革,逐步擴大到轉讓權、收益權以及擔保權,即賦予農民更多的財產權。農村宅基地的合理流動,是提高農村宅基地利用效率、增加農民財產性收入的重要途徑。
我國農村土地制度改革經歷了承包地的“兩權分離”和“三權分置”兩個階段,目前正進入第三階段,即包括農村宅基地在內的“三塊地改革”,也就是征地改革、集體經營性建設用地改革和宅基地改革。第三階段改革的核心是“還權賦能”。農村宅基地還權賦能,主要是進一步擴大農村宅基地的使用權能,增強農村宅基地的流動性,提高農村土地資源的配置效率,增加農民財產性收入,縮小城鄉居民收入差別,逐步實現城鄉發展一體化。
一、我國農村宅基地制度的由來
我國農村宅基地制度是在城鄉二元結構體制下形成的。與城市居民不同,我國農民的住房,一般來說,不是由政府或社會供給的,而是由農民自己籌建的。這就涉及農村住宅用地如何配置的問題。20世紀50年代中期農業集體化以后,由于農村土地由私人所有轉變為集體所有,農民要解決住房問題,集體組織理所當然要分配一定量的土地,作為農民建房用地,即土地所有權歸集體,土地使用權歸個人。土地所有權與使用權相分離。根據我國現行的土地法律法規,每戶農村居民,只能分配一處宅基地,且其面積不能超過上級主管部門規定的標準。改革開放以前,我國農村經濟基本上是封閉式的自然經濟,各種生產要素都是在該集體組織范圍內調劑,社會分工與商品交換很不發達。這就使得農村宅基地從一開始就被深深打上封閉式的自然經濟的烙印。改革開放以后,在堅持農村土地集體所有制的前提下,允許宅基地使用者出租或出售地上建設物,但是只局限于該集體組織范圍內。我國農村集體化以后的農村宅基地,是農村的農戶或個人用作住宅建設用地而占有、利用本集體所有的土地,包括已經建過房子的土地、決定用于建房的土地以及規劃用于建房的土地三種類型。農村宅基地上建造的房子及其附屬設施,只能用于自給性生活消費,不能建造商業性生產經營用房。
農村宅基地使用權是我國特有的一項獨立的用益物權。用益物權的設計源于資源的稀缺性,導致主體的需求得不到完全的滿足,從而在所有和利用之間產生矛盾。而用益物權一方面使得用益物權人的需要得到較好的滿足,另一方面又使得所有權人的物質得到有效利用。我國農村宅基地改革是以用益物權法作為重要依據的。它具有特定身份性、無償使用性、從屬性及范圍的嚴格限制性等基本屬性。我國農村宅基地曾經有一段時間,其所有權歸農民私人所有并且可以自由買賣。1949年至1956年這段時間,農村宅基地歸農民私人所有,農民擁有宅基地和房屋的所有權,即“兩權”合一。農民的宅基地及其地上建筑物(房屋)可以出租、贈與、典當、繼承和買賣。1956年至今,農村宅基地歸農民集體所有和農民房屋可以自由買賣(在該集體組織范圍內)的政策逐步定型。在這個階段,農民住房由以往“房地合一”的所有者主體,轉變為房地所有者主體相分離。一方面明確農民房屋永遠歸農民個人所有,農民有租賃和買賣房屋的權利;另一方面又強調宅基地不準出租和買賣。這種政策實際操作本身就是悖論。因為農民將房子出售了,與其相輔相成的宅基地使用權也就同時被轉讓了。
當前,我國農村經濟正在由封閉走向開放,而且開放度越來越高,各種生產要素開始流動起來,使得適應于封閉式自然經濟的農村宅基地制度,面臨著越來越嚴峻的挑戰。如何應對這種挑戰,需要我們做深入的探索。
二、我國農村宅基地使用權的特點
我國農村宅基地的所有權歸集體所有,已經被我國現行法律所確定。這里所要討論的是農村宅基地使用權,而不是所有權。農戶從農村集體經濟組織分得的宅基地,根據現行法律規定,農民對宅基地享有占有權、使用權、收益權。可以在宅基地上建造住房及其附屬配套設施。農村宅基地的所有權和使用權的分離,使得農村宅基地制度涉及主體和客體兩方面。這就決定著農村宅基地使用權主體,是該集體組織成員,即農村宅基地使用權歸農民;農村宅基地的客體則是農村集體經濟組織,即農村宅基地所有權歸集體。目前農村宅基地的實際使用權的內容只有占有和使用兩項,還缺乏用益物權法所規定的收益權、轉讓權、抵押權。農村宅基地使用權的利用方式和獲取資格,決定著其被賦予了保障性和福利性,并派生出以下幾方面特點。
第一,根據我國現行土地管理法律法規,農村宅基地使用權的主體明確界定為該集體經濟組織成員,明確把非該集體經濟組織成員排除在外。這是計劃經濟時代遺留下來的一個重要特征。計劃經濟作為一種經濟制度,是建立在公有制經濟的基礎上的。計劃經濟體制,說到底就是依靠國家指令性計劃來配置資源的一種經濟體制。公有化程度越高,計劃經濟體制越容易運行。1958—1982年,我國農村集體經濟組織之所以采取“政社合一”的農村人民公社制度,正是為了適應計劃經濟體制的要求。在這種體制下,每個集體經濟組織都是相對封閉、近乎自給自足的自然經濟組織,彼此之間不存在分工和交換關系。農民為了生存建造住房,其所需要的宅基地只能由該集體經濟組織分配,在該集體經濟組織內享有平等的權利。也就是說,集體經濟組織成員享有長期使用宅基地的權利,并有權排除他人的非法侵占和干涉。農村宅基地的性質不會隨著農民身份的變化而變化。國家之所以把農村宅基地使用權納入《物權法》軌道,是值得我們深思的。
第二,農村宅基地使用權是有限制性的。我國農村宅基地制度是在自然經濟條件下形成的,農民在宅基地上建造房屋及其附屬設施,都是作為生活資料,只能用于滿足自給性需要。其目的是為了獲取使用價值,而不是為了獲取價值以及增值價值。我國土地管理法嚴格規定,農村村民將原有住房出賣、出租或贈與他人后,再申請宅基地的,不得批準。我們之所以強調農村宅基地的自給性,是因為每戶農民只能取得一份宅基地,如果允許宅基地自由轉讓,就有可能使農民喪失最基本的生存條件,不利于社會的穩定。但是,既然我國法律賦予農村宅基地使用權用益物權的功能,而用益物權的設立目的在于獲取物的使用價值,這種使用價值包括占有、使用和收益,即實現對物的使用和收益。這就意味著農村宅基地被賦予用益物權,必然要突破現有的占有權和使用權的局限,增加收益權、擔保權或抵押權的功能,隱含著進一步深化改革的必要性。
第三,農村宅基地使用權具有社會福利保障性。福利品是屬于公共品,是無償提供給社會成員的。如果說當今市民的福利品主要體現在基本公共服務的話,那么,當今農民的福利品主要體現在承包地和宅基地。無論是承包地還是宅基地,都是無償分配給農民的。設置這種制度的目的,是為了讓農民獲得最基本的生存條件,維護社會穩定。農村宅基地無償分配給農民,雖然有利于保障農民的最基本的生存條件以及農村社會的穩定,但也容易誘發人們對宅基地的無節制的需求,再加上普遍存在管理不嚴,超面積占用或一戶多宅的現象大量地出現,從而不利于節約用地。需要指出的是,用益物權的存在使得所有權處于不完全狀態,而所有權所具有的彈性特征,決定了用益物權必定要在一定期限后消失。農村宅基地用益物權消失的條件是:農村經濟高度發展,城鄉二元結構體制被城鄉一體化體制機制所替代,城鄉經濟社會差別最小化。當城鄉關系發展到這個階段時,宅基地使用權權能自然而然會趨向消亡,失去獨立存在的必要性。從這個意義上說,農村宅基地的使用權是有期限性的,只不過這個目標的實現要經歷相當長的時間。
第四,農村宅基地使用權轉讓的約束性。農村宅基地制度建立的初衷,是為了確保農民最基本的生存條件,同時農村宅基地的所有權是屬于農村集體所有。所以,農村宅基地即使可以流轉,也只能在該集體組織成員之間流轉。不僅如此,即使是集體組織內成員之間轉讓宅基地,也是有嚴格的條件限制的,這就是轉讓人已經擁有多處宅基地,而接受轉讓的人卻沒有宅基地。由于轉讓農村宅基地往往和住房的出賣出租聯系在一起,這就意味著農村宅基地,使用權可以伴隨其房屋所有權的變動或者房屋的出售、出租而流轉,只不過農民不能再獲取新的宅基地。如果出現農村宅基地轉讓、出賣的情況,中央文件也有明確的約束性。1995年,國家土地管理局印發了《確定土地所有權和使用權的若干規定》。其中關于農村房屋和宅基地買賣方面主要涉及流轉完成后宅基地使用權面積超標的處理原則。第四十九條規定,接受轉讓、購買房屋取得的宅基地,與原有宅基地合計面積超過當地政府規定標準,按照有關規定處理后允許繼續使用的,可暫確定其集體土地建設用地使用權。第五十一條規定,按照本規定第四十五條至第四十九條的規定確定農村居民宅基地集體土地建設用地使用權時,其面積超過當地政府規定標準的,可在土地登記卡和土地證書內注明超過標準面積的數量。以后分戶建房或現有房屋拆遷、改建、翻建或政府依法實施規劃重新建設時,按當地政府規定的面積標準重新確定使用權,其超過部分退還集體。這實際上已經默認可以突破一戶只能獲得一份宅基地的傳統規則。
三、完善我國農村宅基地制度應堅持的原則
隨著我國社會主義市場經濟體制的建立,農村宅基地制度應當按照公平分配、有償使用、有序流轉的原則逐步完善。
公平分配,指的是集體經濟組織的每一個成員,都有權利取得等量的宅基地。家庭是農村的基本單元,應當讓每個農戶都能分到同等的宅基地,做到“一戶一宅”。由于農村土地是屬于農民集體所有,再加上我國農村商品經濟不發達,農民群眾收入水平較低,分配農村宅基地應當是無償的,即應將其作為公共福利品提供給農民。只有堅持公平無償的原則,才能為農民提供最低限度的生存條件。況且,農村集體所有的土地是由農民私人所有轉變過來的,更應堅持公平無償的原則?，F在的問題是,為了提高農村宅基地的利用效率,應當事先做好規劃,逐步引導居民居住適當集中,與此同時,農村居民需要宅基地,應盡量安排村內的空閑地和廢棄老宅基地。
有償使用,指的是從發展趨勢看,隨著農村經濟發展和農民收入水平的提高,應當逐步確立農村宅基地有償使用的原則。一個值得人們深思的問題是,改革開放以來,雖然農村勞動力大量向城鎮流動,農村居住人口大量減少,但農村建設用地卻迅速地增長著。例如,2000—2011年,我國農村人口減少1.33億人,農村居民建設用地卻增加3045萬畝。據有關部門估計,我國農村宅基地面積相當于城鎮建成區面積的5倍左右。其背后的重要原因就是宅基地的分配和占用是無償的。當前我們所說的宅基地有償使用,是指由于各種原因,導致“一戶多宅”或超標占用宅基地,應當通過經濟辦法讓其付出必要的代價。因為“一戶多宅”、超標占用宅基地的農戶,一般地說,是經濟收入水平較高的農戶,他們也負擔得起。采用有償使用的辦法,其使用費應當逐漸提高,只有這樣,才有利于防止多占宅基地現象繼續蔓延。
有序流轉,指的是宅基地的使用權要適應變化了的條件,讓它有序流轉起來,以提高宅基地的利用效率。根據我國現行法律法規,農村宅基地使用權的轉讓,必須同時具備以下條件:轉讓人擁有兩處以上的農村住房(含宅基地);農村宅基地只能在同一集體經濟組織內部轉讓,且受讓人沒有住房和宅基地;符合宅基地使用權分配條件,轉讓行為須經過集體經濟組織同意;宅基地使用權不得單獨轉讓,地隨房一并轉讓。我國農村經濟發展很不平衡,沿海地區比內陸地區發達得多,各種生產要素流動性越來越強,無論是集體建設用地還是宅基地,都以隱性的方式流動起來,不僅突破集體經濟組織的界限,而且突破農村的界限,強制性的禁止是堵塞不了的。因勢利導地引導農村宅基地有序流轉,亟須提上重要議事日程。從演變的趨勢看,農村宅基地使用權流轉,不僅可以突破集體經濟組織的界限,而且可以突破城鄉的界限。由于我國農村宅基地流動性弱,導致一方面農村大量建設用地被長期閑置;另一方面城鎮建設用地則越來越緊張,誘發城鎮房價一波又一波瘋狂上漲。
四、深化我國農村宅基地制度改革的方向
當前我國農村宅基地使用權運作過程中存在的主要問題,歸納起來主要表現在四個方面:一是農村建設用地以及與其相聯系的農村宅基地,大多缺乏科學的規劃和布局,即使有規劃也沒有很好貫徹落實;二是違反“一戶一宅”和公平合理的分配原則,超標占地現象較為嚴重;三是宅基地所賦予的用益物權,還未得到完整的體現,轉讓權、抵押權和收益權尚欠缺;四是農村宅基地的退出機制還沒有建立,閑置地大量存在,“空心村”很普遍。
針對上述存在的問題,我國農村宅基地的改革方向,應當遵循用益物權法的基本準則,讓用益物權人依法享有占有權、使用權、轉讓權和收益權,并通過擴大宅基地的權能,賦予農民更多的財產權利,提高宅基地的利用效率?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》提出,保障農戶宅基地用益物權,改革完善農村宅基地制度,慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓,探索農民增加財產性收入渠道。由此可見,隨著農村宅基地制度改革的深化,農村宅基地使用權屬性也在逐漸發生蛻變。改革的實踐與現行法律法規之間的不協調越來越凸顯,改革每前進一步,都需要對現行法律法規進行局部性的修訂。
要妥善地解決農村宅基地面臨的一系列問題,除了必須改革和完善宅基地審批制度外,還應積極促進農村建設用地整理,加大盤活存量建設用地力度,切實保障農民宅基地的用益物權。在條件成熟的情況下,還要積極探索如何增進農民住房的財產性收益的新路子。目前農民住房抵押貸款在一些改革試點地區已經破題,但是要在大面積范圍內推廣,還有不少制約因素,具體表現在目前還沒有專業價值評估機構,如何評價、誰來評價有待解決。由于沒有規范化的評估程序,只能憑經驗和感覺來確定抵押物的評估價值。不僅存在著評估難,還存在著資產處置難,即如果農民貸款違約,房產如何收回也是個難題。
目前農村宅基地的權能中,占有權和使用權相對來說得到比較充分的體現;但是,轉讓權、抵押權、收益權遠未體現出來。實踐經驗告訴我們,農民收益的多少,不僅取決于他們擁有的資源的多少,還取決于這些資源的市場化程度。改革開放以來,我國城鄉居民收入差別之所以較為懸殊,其中的一個重要原因,就是農村資源(包括農民宅基地)的市場化程度低,不能使增值了的價值在流通中實現,從而導致農民財產性收入少。如何把農村中閑置的農房利用起來,也是值得認真思考和解決的問題。因為大量閑置農房的存在,不僅損害了農村的村容村貌,不利于農村的綜合整治,還嚴重浪費稀缺的土地資源。而要盤活農村閑散宅基地資源,讓閑置的農房活起來,就必須因勢利導地采取相應的對策。要整治農村宅基地亂象,一是必須堅持規劃先行,強化宅基地規劃管理;二是加快盤活存量建設用地力度;三是強化農村土地執法監督。與此同時,對于已經在城鎮落戶以及有意在城鎮落戶的農民,可以將他們的農房采取村集體給予適當補償的辦法鼓勵其拆除。對其中一些較好的農房,可考慮通過適當補助鼓勵農村危房改造對象購買已無還鄉可能的農民的房子。對一些區位條件較好的、有旅游開發前景的閑置農房,還可以發展民俗旅游、休閑觀光,讓閑置的宅基地和農房“活起來”。
根據我國現行法律法規,農村宅基地使用權流轉,是實行有限制流轉的政策,即只能在該集體經濟組織的成員間流轉,嚴格禁止在城鄉居民之間流轉。還有,根據我國的《物權法》和《擔保法》的有關規定,宅基地使用權不得用于抵押。根據“房地合一”和“地隨房走”的原則,農村宅基地上建筑的房屋也不能用于抵押。但現實生活中,隨著城鎮化的深入推進,有一些農民已經進城落戶,客觀上出現宅基地閑置浪費的問題。農村宅基地的隱性交易以及賣給城鎮居民的現象時有發生,且有蔓延趨勢。為了解決農民的融資難問題,有些地區也在進行農宅抵押試點,客觀上要求必須修改、出臺相關的宅基地法律法規,把農村宅基地流轉納入法制化、規范化的軌道。隨著農村宅基地制度改革的深化,應當逐步擴大轉讓對象和范圍,以利于提高閑置宅基地的利用效率。特別需要指出的是,隨著城鎮化的持續推進,將有越來越多的農村勞動力向城鎮轉移,導致閑置宅基地越來越多;與此同時,隨著城鄉要素流動的制度性障礙的逐漸消解,也會有越來越多的城鎮居民到農村落戶、就業、創業,這就要求擴大農村宅基地轉讓范圍,允許那些到農村就業、創業和落戶的城鎮居民購買農村宅基地。這既有利于提高閑置宅基地的利用效率,增加農民的財產性收入,也有利于推進新型城鎮化的健康發展。因為一旦農村宅基地使用權能夠進入市場交易,農民就能獲得合理的土地資本收益,這就會顯著增強農民向城鎮轉移、適應城鎮生活環境的能力,加快農村轉移人口市民化進程。國家有關文件已經明確提出,在符合用地規劃的前提下,允許農村集體經營性建設用地與國有土地一樣同等入市,同地、同權、同價。而農村宅基地占農村集體建設用地70%以上,如果農村宅基地不能入市,農村集體經營性建設用地入市的意義就不大了。
針對當前農戶取得宅基地使用權困難、宅基地退出機制不順暢、宅基地市場化程度低等問題,要在提高市場化程度的基礎上,健全依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出的農村宅基地制度。改革、完善農村宅基地制度的基本思路,應當是在有利于發育農村土地市場的前提下,保障農戶依法取得宅基地用益物權,對農民住房財產權做出明確界定,探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制,探索農民住房財產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。國家“十三五”規劃綱要指出,要“維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權,并支持引導依法自愿有償轉讓”“激活農村要素資源,增加農民財產性收入”。由于目前閑置的農村宅基地還沒有退出機制,導致土地資源的嚴重浪費,解決這個問題的辦法是,對于“一戶多宅”或超標占地的農戶,可以通過征稅等經濟杠桿,加大其宅基地增持成本,直至迫使其退出多占的宅基地。當然,這項改革面臨的阻力是相當大的。隨著我國農村土地制度改革和農村金融體制改革的深化,農村宅基地使用權、收益權、轉讓權、抵押權以及與其相關的農民住房財產權,也必然要求進一步明晰化。2015年8月24日國務院印發的《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》要求,為了維護好、實現好、發展好農民土地權益,盤活農民土地用益物權的財產屬性,試點地區要加快推進農村土地承包經營權、宅基地使用權和農民住房所有權確權登記頒證,建立完善農村土地產權交易平臺,建立健全農村信用體系。與其相聯系,在城鎮化過程中需要解決如何讓更多農民帶著土地權益放心進城的問題。這就存在著農民進城以后的土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權如何處置的問題。關于這個問題,2016年8月初國務院印發的《關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》已做出方向性的安排。該通知明確提出,地方政府不得強行要求進城落戶農民轉讓其在農村的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權。至于進城之后的農民“三權”利益如何處置,該通知明確提出,要通過健全農村產權流轉交易市場,逐步建立進城落戶農民在農村的相關權益退出機制。當然,農民進城以后,由于就業、居住、生活環境等條件的變化,很多人最終還是會自愿放棄在村里享有的權利,但是其前提條件是農民的利益要得到保障,即通過產權流轉交易市場有償退出。
中國鄉村發現網轉自：學習論壇2017年01期
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