編者按：農民總是與土地緊密相連，但是隨著改革中農民流動性增強，農民問題不再局限于土地，逐漸外溢到就業、福利等社會經濟的方方面面。可以說，有農民的領域，就存在農民問題，存在需要保護的農民權利與利益。社會變遷呼喚制度創新，而決策者不應急于指引和領導農民。改革的進程已經證明，政策和制度安排只有基于農民的需求，追隨農民的腳步，才能得到農民的支持，真正具有生命力。
改革的過程是重新作出制度安排的過程。就農村改革而言，首先面臨的一個方法論原則問題是：作出制度安排的基本依據是什么？當然，新制度的概念化、文本化往往出自官員學者之手。但是，新制度的精神實質應該來自農民，應該屬于農民的選擇和創造。
改革的歷史進程已經昭示，違背農民意愿和行動邏輯的制度安排必敗無疑。本人認為，作出好的制度安排的基本原則是，積極追隨農民的腳步。
一、農民的土地問題
土地在農民生活中的位置正在下降。在近兩年的農民收入增量中，一半以上來自非農收入。大致可以說，農民生活的提升，今后將越來越不倚重于土地，土地在農民生活中所發揮的作用越來越小了。但是，我們還看到，現在農村中的沖突性事件，卻是越來越多、越來越尖銳地發生在土地上。近兩年，中央政府采取了越來越嚴格的措施保護土地、減少爭端，應該說效果是顯著的，但客觀地說，政府在這個問題上仍然沒有邁過最重要的那道“門檻”。
長期以來，土地在農民生活的歷史中扮演著最核心的角色。土地是最重要的生產資料，也是農民生活的基本依靠。“打土豪，分田地”是歷史上農民起義最響亮的動員口號，圍繞著農民對土地的訴求開展動員也是歷史運動中最常出現的畫面。土地改革可以說是共產黨動員農民的最大法寶。共產黨領導中國革命的成功，基本經驗是滿足了農民的土地要求從而贏得了支持，這與國民黨在解決農村問題上的不成功形成了對比。
土改以后，國家對土地政策的調整依然是政治和經濟的變遷中最搶眼的圖景：集體化，合作社，人民公社，家庭聯產承包……在這片土地上所上演的歷史劇依然讓人目不暇接。但問題遠沒有結束，盡管國家提出了土地政策30年不變的方針，可是，到底什么樣的土地政策能滿足農民需要，尤其是在變革的大環境下農民的利益要求是什么，仍然是一個懸而未決的問題。
當前農村中的土地問題，從農村工作的日常內容來看可以歸結為三個方面：第一是承包地問題，土地承包如何合理，承包到戶的土地究竟如何處置使用，土地承包如何與人口等因素的變動相適應等等，許多問題仍然沒有解決；第二是宅基地問題，宅基地不同于耕地，一直是農民的私產，現在似乎不明不白。宅基地究竟屬于誰，農民對于宅基地的處置使用權究竟與承包地有什么不同，宅基地的管理分配怎樣才合理，面臨若干問題；第三是征地問題，在農地轉為非農地過程中，農民作為土地經營者，他們的角色和權益應該如何體現，制度安排如何有利于節約土地資源和穩定農村社會，問題才剛剛受到重視。
近年來，土地經營的收入在農民的收入結構中比重不斷下降。從產業結構的調整、勞動力轉移以及城市化的大方向上來看，今后土地經營在農民收入中的重要性仍然會不斷下降。但是，圍繞著土地問題所發生的矛盾卻越來越成為農村社會沖突事件的最大焦點。過去說，解決土地問題，就解決了農民問題。現在情況不同了，解決好土地問題也未必能解決好農民問題。但是，可以肯定地說，解決不好土地問題，就必然解決不好現在的農民問題。那么，怎么才算解決好土地問題？也許，在不同的歷史社會背景下，問題的具體內容是不同的。新中國成立前后，要解決的也許是土地改革，讓農民分得屬于自己的土地；農村改革初期，要解決的是實行家庭承包經營，那么現在要解決的是什么？能不能說農民的土地問題已經從根本上解決了，接下來僅僅是完善補充？
中國農村的改革發展，現在正處于重要階段。農民進一步的需要和選擇是什么，需要識別；制度安排的著力點在哪里，需要尋找。在這一系列問題中，農民對于土地制度的需要，是農村發展的關鍵性問題。
二、農民的權利問題
本人認為，所有土地問題的核心都是農民的權利問題。承包地的政策規定如何基于農民權利，宅基地政策規定如何基于農民權利，特別是征地制度如何基于農民權利，都還沒有解決。農民是土地的所有者，但是，在制定這許許多多的政策中，農民的話語權和應有的決定權，在多大程度上被尊重了？
土地問題集中體現了在承包地調整、宅基地處理以及征地過程中農民的權利困境：一方面，總體的農地產權制度在農民對土地的處置權利上仍然模糊，在制度的安排上農民的權利沒有受到足夠的尊重，農民的土地被任意地征用、征地收入被任意地掠奪；另一方面，地方政府在征地以及征地收入的分配上與農民的利益直接發生沖突，而農民由于缺少明確的權利保障，在與地方政府的對抗中自然地處于弱勢。
談到農民在征地過程中的不合作甚至對抗的時候，一些地方官員常常說，給農民的補償已經相當高，甚至失地農民生活水平比原來已經高很多，政府的安置也很好，可是農民還在“鬧”，這是不應該的。但是，如果傾聽一下上訪農民的訴說，他們的理由也是充足的。那是他們的地，不論賣多少錢，這是他們的事情，政府強行賣他們的地已經侵犯了他們的權利，而通過賣他們的地來賺大錢更加不合情理。本人在具體的農村工作中發現，農民有自己的權利預期，只是往往表達得不夠清晰。
農民關于土地的要求究竟有哪些？土地究竟是誰的？擁有土地的人如何落實自己的權利？等等，似乎并不清楚。意識形態方面的約束要求，農村發展的現實需要，兩者之間是否可以統一？現在，土地問題的突出矛盾表現在征地過程中，那么，土地制度問題是否就可以歸結為征地制度問題？關于土地制度，是否可以有更深刻的制度創新試驗？這眾多問題，都需要探討。
從社會經濟生活內容看，現在的農民問題不僅是土地問題，甚至主要不是土地問題。最顯著的事情是，農民進城，農村主要勞動力向非農業領域轉移，這個過程農民遇到的是就業問題。這個時候，農民的抗爭可以說大部分與土地無關。農民離開土地以后，直接的訴求目標是自由流動的權利，是平等就業的權利，是對于統一開放的勞動力市場的訴求。也就是說，我們已經不適合僅僅用土地問題來概括農民問題。
與就業權利相聯系，農民還面臨如何享受社會福利政策的權利。在當前中國的社會條件下，社會發展中的所有問題可以說都有農民問題，或者說，哪個領域有農民，哪個領域就有農民問題。這所有的問題歸結為一點，是農民的權利問題。準確地說，在這個社會的任何一個角落，只要農民的權利在制度安排上還有缺失疏漏，農民的權利還得不到平等體現，就必然有農民問題。
三、改革的思想方法問題
在我們黨動員農民的若干歷史性場面中，農民分到土地后興高采烈的場面和鏡頭真摯感人。但是，是否所有真摯感人的場面和鏡頭都說明了成功的經驗？那就難說了，從記錄性資料中看，后來加入合作社、人民公社不也有很多同樣令人激奮的鏡頭嗎？說得再近一點，“文化大革命”中那些歡呼的鏡頭，那些對于中國最大“走資派”聲討控訴的鏡頭，不也很真摯感人嗎？這里的問題是，如果說這些場面都表現了幾許真情，那么，哪些真情才體現歷史的真理呢？
歷史本身很無力，既不能挺身申辯，也不能從頭重來。這個時候最重要的是研究者的解釋評說。歷史其實不是只有一種解釋，人們可以從不同的角度、用不同的方法來重新審視和觀察。即便是當事者仍在，同一件事情，仍然有不同的陳述，不同的判斷。因此，當我們討論這些問題的時候，千萬不敢說真理只在我們手里，別人都是謬誤。
農村改革發軔時期，農民是在為土地而抗爭，抗爭的對象是人民公社的舊體制。那個時候，上層領導堅定地認為人民公社制度適合當時的生產力水平，必須堅持。農民要分戶經營的企圖被認為是開歷史的倒車，被認為是農民不懂馬列主義、目光短淺的表現，或者通俗地說就是農民不夠聰明，不知道自己想要什么，也不知道自己該做什么。因此，掌握了歷史發展規律、把握社會前進方向的人們要“指引”“領導”他們。但是，農民們似乎并不領情，他們不認同這些“指引”“領導”，他們采取消極或者積極的對抗方式。人民公社時代勞動中的“出工不出力”，分配中“瞞產私分”，可以說是消極的對抗方式。“大包干”的橫空出世和頑強堅持，則是積極的對抗方式。對抗的結果，無奈“愚蠢”的農民人多勢眾，已經被設計好的“社會前進方向”被這些不識貨的人扭轉了。
類似的歷史鬧劇其實后來還在中國農村陸續上演，這是真正宏偉的歷史史詩。鄉鎮企業的發展嬗變，農民大規模進城的興起流變，都經歷了這樣的過程。在這個過程中，農民都曾經受到那些歷史的“領航者”指責，也都受到過實實在在的政策性和制度性懲罰。那些年里，城市對于農民工大規模收容遣送，給農民造成了巨大經濟損失和人身傷害，也造成了若干新的流離失所。這二十幾年間，農民就是這樣在一波又一波的對抗中前進。令人欣慰的是，農民在義無反顧地前進，制度和政策安排也在順應著農民的腳步而創新。在理性的“設計者”和理性的農民之間，政策的變遷從“引導農民前進”到“追隨農民前進”，被設計好的“前進”方向，總是被農民自身的前進方向所打斷和扭曲。
歷史發展的規律殊難把握，農民的前進方向殊難設計。農業的家庭承包經營體制確立以后，農民在非農領域的創造力迸發出來，“鄉鎮企業”迅速發展。政策對于鄉鎮企業認同也有一個曲折的過程。在政策認同確立以后，人們曾經以為鄉鎮企業將是未來中國農村勞動力轉移的主要出路，因為在當時的情況下，從80年代中期到90年代中期的十來年間，鄉鎮企業就吸納了大約1億農村勞動力，因此，中國的城市化也將創造新的模式。“離土不離鄉，進廠不進城”成為人們預期和理想。這時，人們以為找到了中國農村發展的規律和方向。但是，事情的發展不以人的意志為轉移。在最近的十多來年間，這些鄉鎮企業紛紛轉制或者倒閉，原來意義上的集體所有、集體經營的企業已經寥若晨星，離鄉進城成為農村勞動力轉移的主導形式。
更加久遠豐富的歷史現象且不去論及，單是改革以來這二三十年間發生的事情，就讓喜歡設計社會發展方向的人們大跌眼鏡了。由此看來，不論多么聰明的學者，多么有能力的政治家，都沒有能力去規劃設計農村發展的方向和道路。或者說，探究和把握這種方向和道路，唯一正確的方法就是觀察和追隨農民的腳步。這個認識的應用意義在于，現在的農村政策制定和制度安排，必須以農民的選擇和需要為基本標準。道理是簡單的，但在具體的政策研究中，落實這樣的方法原則很艱難。
政策的設計者往往強調一點：農民雖然有對自身利益的“自發”意識，但他們的理性有限，很難形成“自覺”的利益判斷。只有理性的設計者才能看清農民的利益是什么，通過政策和制度安排引導他們，才能使他們不斷前進。但是歷史和經驗不斷地提示我們，千千萬萬的農民對自身利益的考量遠比理性的“設計者”們更加“理性”，他們對發展的追求比設計者們更真切，他們對發展道路的選擇比設計者們更富有創造性。被設計出來的“前進方向”，如果背離了農民自身的利益感覺和需要，總是受到農民或積極或消極的反抗和抵制。我們的政策在走過“割農民的尾巴”、否定和打壓農民自主選擇的彎路后，最終又不得不歸位于“尾隨農民的腳步”。農民在經濟和社會生活中的創造力在很大程度上造就了整個中國改革所取得的成就。因此，即使今天來看，農村改革的前進仍然需要政府繼續保護農民的創造力。把農民從體制的束縛中解放出來，賦予和保障農民基本的公民權利，這是農村改革繼續推進的關鍵所在。
半個多世紀以來中國農村的發展變革進程體現了一個道理：政策和制度的調整，只有以農民自身的需要為前提才能有效，才能具有生命力。任何改革的設計者和領路人，如果不尊重農民自身的利益需求，把用“理性”建構出來的政策和意志強加給農民，是難免要失敗的。政策和制度安排，只有尊重農民在社會和經濟生活中的自主選擇，尊重他們的創新，保護他們的權利，農村改革的大局才能取得新的突破。
（本文刊于《中國發展觀察》2006年第8期，收錄于趙樹凱：《農民的政治》，商務印書館，2012年5月。）
中國鄉村發現網轉自：農村改革紀略 微信公眾號（原創）
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