摘要：以城市融入為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化學(xué)術(shù)主張, 不斷成為國家制度建設(shè)的重要內(nèi)容。然而伴隨城市戶籍改革的持續(xù)深化與相關(guān)障礙的逐步掃清, “半城鎮(zhèn)化”問題依然沒有得到實(shí)質(zhì)性解決。因此, 重新審視半城鎮(zhèn)化問題的發(fā)生機(jī)制, 是一個(gè)值得關(guān)切的議題。中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展存在兩個(gè)典型事實(shí):城市建設(shè)的規(guī)模偏向、農(nóng)村人口的永久性遷移與制度性遷移分化, 均明確指向現(xiàn)行的土地制度安排。基于文獻(xiàn)研究, 本文凝練概括了兩大經(jīng)驗(yàn)假說:農(nóng)村地權(quán)退出與土地財(cái)政沖動(dòng), 并力圖統(tǒng)一于一個(gè)土地制度的分析框架內(nèi), 以尋求半城鎮(zhèn)化的發(fā)生機(jī)制。現(xiàn)行土地制度以城市征用地制度為地方政府的土地財(cái)政行為提供制度庇護(hù), 同時(shí), 以村集體所有權(quán)配置土地權(quán)利, 無法為農(nóng)村人口的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)提供制度通道。當(dāng)前, 關(guān)于土地制度與半城鎮(zhèn)化關(guān)系及改革方向, 出現(xiàn)了三類分歧:土地制度優(yōu)勢論認(rèn)為半城鎮(zhèn)化是制度運(yùn)行的理想結(jié)果, 土地制度扭曲論認(rèn)為要重構(gòu)土地私權(quán);穩(wěn)健的改革論認(rèn)為關(guān)鍵是提防城鎮(zhèn)化中的土地私有化陷阱與重構(gòu)利益分配機(jī)制。本文分析認(rèn)為, 在現(xiàn)行土地制度框架內(nèi), “半城鎮(zhèn)化”問題是農(nóng)村人口微觀行動(dòng)策略與地方政府宏觀政策選擇共同的合意均衡。半城鎮(zhèn)化向徹底城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型建設(shè), 不能以互相割裂的改革方案替代。土地制度改革的核心議題是農(nóng)地制度改革, 國家關(guān)于農(nóng)地制度改革的基本取向是, 公權(quán)之上重塑私權(quán), 即堅(jiān)持土地集體所有制的基礎(chǔ)地位不動(dòng)搖, 并逐漸向追求效率的經(jīng)濟(jì)功能與賦予權(quán)利的保護(hù)功能讓渡, 將人地依附關(guān)系轉(zhuǎn)向人地保障關(guān)系。制度建設(shè)要允許偏遠(yuǎn)農(nóng)村人口將退地后新增的建設(shè)用地指標(biāo)作為流動(dòng)資產(chǎn), 可以有償進(jìn)行轉(zhuǎn)讓;要探索帶“地標(biāo)”城鎮(zhèn)化方案, 以構(gòu)建建設(shè)用地指標(biāo)物權(quán)化機(jī)制。一則糾正地方政府的土地財(cái)政沖動(dòng)與錯(cuò)配支持, 二則賦予進(jìn)城農(nóng)民的土地退出權(quán)或市場化收益權(quán)。改革理想狀態(tài)是, 地方政府與非屬地進(jìn)城農(nóng)民建立起激勵(lì)相容機(jī)制, 以走出地方政府增長選擇與農(nóng)民損失厭惡的博弈困局, 實(shí)現(xiàn)半城鎮(zhèn)化到完全城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型。
在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的現(xiàn)實(shí)語境下, 中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展, 無論是在學(xué)術(shù)呼吁還是政策設(shè)計(jì)上, 均被寄予了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型增長的厚望。然而, 中國的城鎮(zhèn)化道路卻遭遇了“半城鎮(zhèn)化”困局, 一個(gè)既不能完全從農(nóng)村、農(nóng)業(yè)中“非農(nóng)化”退出, 也不能完全“市民化”融入的“城鄉(xiāng)兩棲式”人口遷移模式[1]。它通常用常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率之差測度[2], 其經(jīng)濟(jì)學(xué)的蘊(yùn)意是, 農(nóng)村戶籍半城鎮(zhèn)化人口的相對規(guī)模比值[3]。由于城市內(nèi)部按戶籍界定屬地化權(quán)利與配置社會福利, 戶籍的本源屬性從統(tǒng)計(jì)意義異化為身份權(quán)。因此, 取消“中國特色”戶籍制度成為解決“半城鎮(zhèn)化”問題的關(guān)鍵[4], 并成為行政共識與國家制度建設(shè)的重要內(nèi)容。伴隨城市戶籍改革的持續(xù)深化與相關(guān)障礙的逐步掃清, 甚至在相關(guān)學(xué)者看來, “真正是制度限制而讓農(nóng)民無法進(jìn)城的因素已是少之又少了”[5], 但是半城鎮(zhèn)化問題依然沒有得到徹底解決。截止2017年, 中國常住人口城鎮(zhèn)化率高達(dá)58.52%, 而戶籍城鎮(zhèn)化率僅為42.35%, 半城鎮(zhèn)化率為16.17%, 粗略估算有2.2億農(nóng)村人口未能獲得城鎮(zhèn)戶籍。在常住人口城鎮(zhèn)化率快速增長的情境下, 戶籍城鎮(zhèn)化率卻增速緩慢, 乃至于不斷加劇了“半城鎮(zhèn)化”態(tài)勢。戶籍功能異化所引致的上層建制改革, 以城市融入為主導(dǎo)思路, 但是沒有實(shí)質(zhì)性解決半城鎮(zhèn)化問題。因此, 重新審視半城鎮(zhèn)化問題的發(fā)生機(jī)制, 是一個(gè)值得關(guān)切的議題。
1、表征與事實(shí):半城鎮(zhèn)化問題研究無法回避土地制度安排
在中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷程中, 兩個(gè)重要現(xiàn)象尤為值得關(guān)注。第一, 城市發(fā)展存在規(guī)模偏向, 在短期內(nèi)難以糾正。中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切關(guān)聯(lián), 并被綁架于“經(jīng)濟(jì)增長”的邏輯中, 突出表現(xiàn)為:1994年分稅制改革以來, 在官員晉升錦標(biāo)賽機(jī)制與國家GDP主義地誘導(dǎo)下, 城鎮(zhèn)化的發(fā)展背離了“人本主義”的發(fā)展路徑。地方政府出于自身政治利益考慮, 通過征地制度安排壟斷土地供給市場, 以最大化攫取土地收益為目標(biāo), 以彰示政治績效而獲得政治晉升機(jī)會, 由此不斷推動(dòng)行政主導(dǎo)式的城鎮(zhèn)化。這一城鎮(zhèn)化發(fā)展模式, 嚴(yán)重扭曲了“土地城鎮(zhèn)化”與“人口城鎮(zhèn)化”的正確價(jià)值立場, 過度追求城鎮(zhèn)擴(kuò)張中所釋放的“土地紅利” (土地財(cái)政) , 只強(qiáng)調(diào)城市的“向外擴(kuò)張”, 而不注重“向上發(fā)展”, 即城鎮(zhèn)化發(fā)展存在規(guī)模偏向。一個(gè)有力的證據(jù)就是, 城市人口增長越快的城市, 新建樓房的總樓層數(shù)就會越少, 建筑容積率就越低, 即越傾向于向城市外圍擴(kuò)張規(guī)模[6]。第二, 農(nóng)村人口的永久性遷移與制度性遷移出現(xiàn)嚴(yán)重分化, 其中, 永久性遷移是指農(nóng)民工行為性的愿意長期留居城市, 制度性遷移則是指農(nóng)民做出戶籍遷移決策[7]。根據(jù)2017年流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示, 進(jìn)城農(nóng)村人口在留居城市和落戶城市兩個(gè)維度的選擇上, 呈現(xiàn)出嚴(yán)重的分化態(tài)勢。超六成流動(dòng)人口 (60.89%) 愿意留居城市, 僅有9.62%的人口明確表明不選擇長期留居城市;而一旦以落戶為預(yù)設(shè)前提, 僅有37.67%的選擇落戶城市, 不愿意落戶率高達(dá)31.55%。兩者形成的鮮明對比與強(qiáng)烈反差, 凸顯了農(nóng)民的地權(quán)邏輯, 這主要表現(xiàn)在進(jìn)城農(nóng)民對政府政策的期望選擇上, 第一為“穩(wěn)定的城鎮(zhèn)工作” (33.33%) , 第二為“保留農(nóng)地承包權(quán)” (28.09%) , 第三為“保留農(nóng)村宅基地” (16.48%) [8]。在宏觀農(nóng)村土地?cái)?shù)據(jù)層面表現(xiàn)為農(nóng)村常住人口每年以1.6%的速度減少, 但宅基地卻以1%的速度增長[9]。此外, 我們需要注意的是, 伴隨城鄉(xiāng)利益格局重塑, 依附于農(nóng)村戶籍的土地紅利日益顯現(xiàn)[10]。由于農(nóng)村戶口與農(nóng)村土地關(guān)系被捆綁在一起, 顯然, 農(nóng)民進(jìn)城的一個(gè)理性算計(jì)結(jié)果就是以農(nóng)民身份留居城市。這一現(xiàn)象折射出農(nóng)民群體共同的價(jià)值判斷與行動(dòng)取向。
基于上述兩個(gè)重要事實(shí), 無論是地方政府基于政治績效所推動(dòng)的土地城鎮(zhèn)化 (規(guī)模偏向) 沖動(dòng)與目標(biāo)激勵(lì), 還是進(jìn)城農(nóng)民基于理性算計(jì), 企劃以“城市-鄉(xiāng)村”之間的“流而不退”來主張農(nóng)地權(quán)利;諸此種種均指向現(xiàn)行的土地制度安排與半城鎮(zhèn)化問題。一方面, 關(guān)于“半城鎮(zhèn)化”問題的研究, 主流學(xué)術(shù)呼聲集中發(fā)力于“城市戶籍制度改革”, 乃至于影響了政策設(shè)計(jì), 并成為國家制度建設(shè)的重要內(nèi)容, 政府提出了推動(dòng)1億農(nóng)民進(jìn)城落戶的政策目標(biāo)。然而, 針對這一制度建設(shè)目標(biāo), 如果我們不能通過改革城市土地使用制度, 徹底重塑“土地財(cái)政”與官員晉升的行政邏輯, 將地方政府從土地城鎮(zhèn)化的路徑依賴中剝離出來, 地方政府是否有足夠的意愿或激勵(lì)來推動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城, 仍是一個(gè)大大的問號。于地方政府而言, 現(xiàn)階段人口城鎮(zhèn)化的預(yù)期成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于收益, 勢必會影響經(jīng)濟(jì)增長, 損害晉升利益。另一方面, 鄉(xiāng)城人口轉(zhuǎn)移的“兩階段三環(huán)節(jié)”理論[11,12]認(rèn)為, 中國的城鎮(zhèn)化被制度阻隔為農(nóng)村退出、城市進(jìn)入、城市融合三個(gè)環(huán)節(jié)。根據(jù)這一理論, 我們再重新審視中國的半城鎮(zhèn)化問題, 不難發(fā)現(xiàn), 目前學(xué)術(shù)研究忽視了一個(gè)重要環(huán)節(jié), 即農(nóng)村退出的徹底性。隨著中國戶籍制度改革的持續(xù)深化, 農(nóng)村人口進(jìn)入城市環(huán)節(jié)獲取相關(guān)基本權(quán)利的障礙將逐步掃清, 農(nóng)村退出環(huán)節(jié)在遷移決策中的重要性將會日益凸顯, 而恰恰是現(xiàn)行土地制度并沒有賦予農(nóng)民農(nóng)村退出權(quán)[13]。是以, 關(guān)于半城鎮(zhèn)化問題的探討, 無法回避土地制度安排。許成鋼在《談“中國模式”》一書中直言:“當(dāng)前所有最重要的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題和社會穩(wěn)定問題都產(chǎn)生于同一個(gè)體制問題———分權(quán)式威權(quán)制和土地國有制的結(jié)合。回避基本體制問題, 以行政方式大力推動(dòng)城鎮(zhèn)化, 不僅無助于解決經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展問題, 反而有可能加劇社會穩(wěn)定問題和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問題, 激化社會矛盾, 最終有可能成為政策陷阱”[14]。因此, 城鎮(zhèn)化正確路徑的選擇不應(yīng)該回避“基本體制”, 其中一項(xiàng)重要內(nèi)容就是土地制度。這一觀點(diǎn)在周其仁那里我們也得到了印證, 他認(rèn)為“農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與征地制度是中國城市化面臨的重大選擇”[15]。
2、因果推定:基于農(nóng)村地權(quán)退出與土地財(cái)政沖動(dòng)假說
關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)生機(jī)制的論題, 發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的研究著述頗豐, 核心內(nèi)容是用傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門和現(xiàn)代工業(yè)部門之間的收入差距來解釋勞動(dòng)力的城鄉(xiāng)流動(dòng)[16]。但是經(jīng)典理論遭遇了中國實(shí)踐挑戰(zhàn)。基于進(jìn)城農(nóng)村人口“留而不退”與城市建設(shè)規(guī)模偏向兩類現(xiàn)象, 關(guān)于中國半城鎮(zhèn)化問題的發(fā)生機(jī)制與因果推定, 開始轉(zhuǎn)向現(xiàn)行土地制度。
2.1 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與退出權(quán)假說
Dixon[17]基于遷移生存以及土地是生存重要支持的假定, 推定認(rèn)為土地是人口遷移的函數(shù)。土地對于農(nóng)村居民的真切意義, 既承擔(dān)了家庭財(cái)產(chǎn)期望, 亦扮演了重要的就業(yè)功能[18]。因此, 農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)的完備性, 將對其轉(zhuǎn)移成本及方式產(chǎn)生重要影響[19]。Haberfeld[20]以印度不完全的土地產(chǎn)權(quán)為視角, 分析發(fā)現(xiàn)不穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)使農(nóng)民流向城市存在季節(jié)性偏向。顯然, 中國農(nóng)地制度安排遭遇了同樣困境。現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權(quán)特征為村社地權(quán)[21], 它將地權(quán)與村社地緣身份關(guān)系捆綁在一起。按照康芒斯的理解, 制度就是“集體行動(dòng)控制個(gè)人行為”[22]。村社地權(quán)正是集體意志的制度結(jié)構(gòu), 因?yàn)槿魏未迳绯蓡T遷居城市的行動(dòng)決策, 都必須以“放棄村集體權(quán)利”為置換條件。盡管這一制度結(jié)構(gòu)正逐漸松動(dòng), 國務(wù)院于2014年印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》, 其中尤為強(qiáng)調(diào):“完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度, ……, 現(xiàn)階段, 不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”, 但是多年以來的村社地權(quán)安排, 驅(qū)動(dòng)農(nóng)民樹立了根深蒂固的成員權(quán)觀念。加之, 地方政府在政策實(shí)施過程中, 藉以落戶城市侵害農(nóng)民地權(quán)的行為時(shí)有發(fā)生。上述客觀事實(shí)導(dǎo)致農(nóng)民對于退出集體, 落戶城市, 仍存在失去土地風(fēng)險(xiǎn)之憂慮。可見, 中國農(nóng)村地權(quán)的不確定性將會顯著降低鄉(xiāng)城人口的遷居與落戶意愿[23,24]。來自微觀調(diào)查數(shù)據(jù)的實(shí)證考察, 亦佐證了上述結(jié)論。黃忠華等[25]分析發(fā)現(xiàn)擁有土地稟賦越高的農(nóng)民, 越不傾向于市民化。一個(gè)主流的解釋機(jī)制是, 當(dāng)面對“城市歧視”“制度性障礙”與不公正待遇及絕對剝奪等諸多現(xiàn)實(shí)困境時(shí), 進(jìn)城農(nóng)民難以有效獲取融入城市的資本, 此時(shí), 土地承載了農(nóng)民的就業(yè)支持、社會保障功能與財(cái)產(chǎn)權(quán)期望。土地依附的社會功能日趨強(qiáng)化, 導(dǎo)致農(nóng)民“離農(nóng)”卻不“離地”。更為重要的是, 土地于農(nóng)民而言, 并不是一個(gè)簡單的福利保障功能及其替代問題, 而是表達(dá)了農(nóng)民對土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的訴求[26]。恰恰是現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的村社地權(quán)特性, 存在平均主義傾向, 導(dǎo)致農(nóng)地產(chǎn)權(quán)殘缺與不穩(wěn)定, 致使農(nóng)民不具備土地市場化退出的自由選擇權(quán)[27]。囿于現(xiàn)行農(nóng)地制度無法為土地提供市場交易通道, 進(jìn)而引發(fā)的后果是, 農(nóng)地難以轉(zhuǎn)換成農(nóng)民市民化的資本;加之, 于多數(shù)人而言, 任何試圖通過進(jìn)城打工收益以融入城市的努力都是徒勞的。是以, 土地不再是簡單的生產(chǎn)資料, 而是被賦予了財(cái)產(chǎn)權(quán)、保障權(quán)功能, 是進(jìn)城農(nóng)民抵御城市非正規(guī)就業(yè)所面臨的“失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)”以及高昂城市融入成本的最后“儲蓄屏障”。出于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避與自我保護(hù)的考慮, 進(jìn)城農(nóng)村人口構(gòu)建了“進(jìn)入城市能打工, 退守農(nóng)村能種田”的自我防護(hù)機(jī)制[28]。在當(dāng)代中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中, 農(nóng)村土地制度存在強(qiáng)粘性效應(yīng), 將農(nóng)村人口吸附于土地之上, 在事實(shí)上維持了農(nóng)本社會的人口分布[29]。一方面, 地權(quán)期待邏輯下的財(cái)產(chǎn)權(quán)訴求與福利功能, 引致農(nóng)村人口與土地的依附關(guān)系難以割斷, 農(nóng)村人口在脫離農(nóng)業(yè)與農(nóng)村時(shí)遭遇了退出困局;另一方面, 現(xiàn)行農(nóng)地制度阻滯了農(nóng)村土地市場化交易機(jī)制的發(fā)育, 引致農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利缺失, 增加了農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn), 增加了其落戶城市的機(jī)會成本;在諾斯、科斯新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析框架內(nèi), 產(chǎn)權(quán)的顯著特性就是排他性, 它可以降低交易成本, 有效保護(hù)私人財(cái)產(chǎn), 最大化地追求經(jīng)濟(jì)收益, 而這恰恰是中國農(nóng)村土地交易所面臨的困難。無論是黨的十八大所倡導(dǎo)的“建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制”“探索增加農(nóng)民增收渠道”, 還是十九大提出的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”, 在“農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入中最主要的來源是土地財(cái)產(chǎn)性收入”[30]的現(xiàn)實(shí)語境中, 均明確指向深化農(nóng)村土地制度改革的關(guān)切要義。囿于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的歷史沿革與現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)缺陷, 農(nóng)民并沒有被賦予農(nóng)村退出的自由權(quán)。由于個(gè)體力量微弱, 加之土地失去明晰產(chǎn)權(quán)保護(hù), 進(jìn)城農(nóng)民對于土地退出沒有議價(jià)權(quán), 其土地增值空間十分有限, 進(jìn)而, 希冀通過用土地?fù)Q取城市融入資本的愿望與前景變得渺茫。同時(shí), 進(jìn)城農(nóng)村人口出于自我保護(hù)機(jī)能, 存在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁傾向, 將城市進(jìn)入的制度風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)地之上, 形成了對土地的強(qiáng)依附效應(yīng)。
2.2 地方競爭與土地財(cái)政沖動(dòng)假說
中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶有強(qiáng)烈行政色彩, “‘政府推動(dòng)’因素遠(yuǎn)大于市場力量”[31]。其中, 地方政府被視為“推進(jìn)城鎮(zhèn)化的首要責(zé)任主體”[32], 甚至被冠之為“市長城鎮(zhèn)化”[33]。在分權(quán)式威權(quán)體制下, 地方官員的考核績效指標(biāo) (KPI) 主要是經(jīng)濟(jì)增長 (GDP主義) 與財(cái)政收入。因此, 地方政府官員基于政治晉升收益的考慮, 為使其處于“有利可圖”地位, 便會十分關(guān)注經(jīng)濟(jì)業(yè)績, 陷入唯GDP論。1994年分稅制改革以后, 各級政府間產(chǎn)生了財(cái)政層層傳遞效應(yīng)[34], 引致地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)不對等, 財(cái)政資金缺口巨大, 促使地方政府亟待尋求財(cái)政收入的新出路。一場始于1998年的城市房地產(chǎn)改革開啟了“土地資本化”的潘多拉魔盒, 并開創(chuàng)了城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段[34]。這一階段城鎮(zhèn)化發(fā)展的典型特征是, 由工業(yè)城鎮(zhèn)化讓渡到土地城鎮(zhèn)化[35]。地方政府利用現(xiàn)行土地制度 (主要是城市用地制度) 的缺陷, 壟斷了城市土地市場供給, 并取得了巨大的土地財(cái)政績效。在此目標(biāo)激勵(lì)與沖動(dòng)下, 為覬覦土地一勞永逸之利益, 地方政府在城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中存在強(qiáng)烈的規(guī)模偏向, 突出表現(xiàn)為熱衷于以土地為中心進(jìn)行城市擴(kuò)張[36], “盲目增加城市數(shù)量、擴(kuò)大城市面積, 以行政擴(kuò)張型虛假城鎮(zhèn)化攫取土地高額收益”[37]。伴隨這一過程, 城鎮(zhèn)化的系列問題漸次顯現(xiàn), 突出表現(xiàn)為城市建成區(qū)面積擴(kuò)張速度要遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化, 即土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化[38], 或表達(dá)為“化地不化人”的城鎮(zhèn)化。至此, 地方政府的唯GDP主義被納入分析視野, 以尋求“半城鎮(zhèn)化”問題產(chǎn)生的理論機(jī)制與破解之道。汪立鑫等[39]認(rèn)為外來人口增加了城市競爭性公共資源的擁擠成本, 且伴隨城市人口的增長而邊際遞增。如果地方政府追求城市戶籍居民的人均公共福利改善, 那么勢必會增加地方財(cái)政支出負(fù)擔(dān), 而對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生擠占效應(yīng), 最終會妨害其政治晉升。顯然, 地方政府更偏向于推進(jìn)土地城鎮(zhèn)化, 而對推進(jìn)人口城市化缺乏動(dòng)力[40]。綜上, 地方競爭與土地財(cái)政沖動(dòng)假說, 對半城鎮(zhèn)化問題的作用機(jī)制可以歸結(jié)為:在現(xiàn)行土地制度安排下, 地方政府可以通過壟斷土地市場供給達(dá)成政治收益目標(biāo), 而缺乏足夠的激勵(lì)解決人口城鎮(zhèn)化問題, 將城鎮(zhèn)化發(fā)展帶向了一個(gè)偏誤:半城鎮(zhèn)化困境。這一發(fā)展偏向最終導(dǎo)致地方財(cái)政資源錯(cuò)配, 在支出結(jié)構(gòu)上重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)[41]。基于此, 諸多學(xué)者試圖通過相關(guān)經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)以驗(yàn)證假說。曾冰[33]基于地級市市長數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn), 地方官員升遷變動(dòng)與城鎮(zhèn)化發(fā)展存在正向關(guān)系, 并且地方官員偏好于推動(dòng)土地城鎮(zhèn)化, 而對促進(jìn)農(nóng)民工市民化并不積極。杜書云等[42]基于省級面板數(shù)據(jù), 檢驗(yàn)了土地財(cái)政對半城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的影響機(jī)制, 分析認(rèn)為土地城鎮(zhèn)化所引致的半城鎮(zhèn)化問題, 最終是人地要素失調(diào)的結(jié)果。岳樹民等[43]借鑒Hansen、Prescott的馬爾薩斯增長模型過渡到索洛增長模型的分析機(jī)制, 并引入土地財(cái)政要素, 分析發(fā)現(xiàn)土地財(cái)政減少了馬爾薩斯部門的土地使用面積, 并促使勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移至索洛部門。周敏[44]基于GDP錦標(biāo)賽的地方競爭假說, 分析發(fā)現(xiàn)地方政府經(jīng)營土地城鎮(zhèn)化的沖動(dòng)主要是覬覦土地財(cái)政的增長與晉升利益。總結(jié)來看, 現(xiàn)行土地制度為地方政府尋求土地財(cái)政提供了法理支持與便利條件, 引致地方政府走向了一個(gè)偏誤。地方政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中, 存在強(qiáng)烈的規(guī)模偏好, 而不注重人口城鎮(zhèn)化的建設(shè), 導(dǎo)致制度性排斥農(nóng)村人口[29]。
3、分歧與進(jìn)展:關(guān)于土地制度與半城鎮(zhèn)化關(guān)系及改革方向的論爭
關(guān)于土地制度與半城鎮(zhèn)化關(guān)系及改革方向, 出現(xiàn)了巨大分歧。其中, 賀雪峰的“第三類城鎮(zhèn)化的道路主張”、文貫中“吾民無地的私有產(chǎn)權(quán)之路”之吶喊、華生的“提防城鎮(zhèn)化中的土地私有化陷阱與利益機(jī)制重構(gòu)”是為典型代表, 本部分將對這三類觀點(diǎn)進(jìn)行簡要報(bào)告與評述。
3.1 土地制度優(yōu)勢論與半城鎮(zhèn)化的中國式路徑
土地制度優(yōu)勢論認(rèn)為, 中國應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持現(xiàn)行土地制度, 當(dāng)前的半城鎮(zhèn)化是一個(gè)制度的理想狀態(tài)。他將中國的城鎮(zhèn)化 (半城鎮(zhèn)化) 稱之為是有別于歐洲、亞非拉的第三種類型, 因?yàn)槲覀兊某鞘薪ㄔO(shè)得像“歐洲”, 但是卻沒出現(xiàn)亞非拉國家式“觸目驚心的貧民窟”[5]。顯然, 這得益于新中國獨(dú)有的兩大“歷史制度遺產(chǎn)”:城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地制度。“這兩個(gè)特殊制度安排使進(jìn)城農(nóng)民可以保留返回家鄉(xiāng)的權(quán)利, 當(dāng)進(jìn)城農(nóng)民無法在城市體面安居時(shí), 他們可以選擇返回農(nóng)村家鄉(xiāng)。”因?yàn)椤胺祷丶亦l(xiāng)可以生活得體面而舒服, 至少要好于城市貧民窟漂泊無根的生活。進(jìn)城農(nóng)民在進(jìn)城若干年后發(fā)生分化, 少數(shù)運(yùn)氣好收入高的農(nóng)民在城市中安居下來, ……, 運(yùn)氣不好收入不高的農(nóng)民則退回村莊過收入不奢華卻很穩(wěn)定的生活”[5]。遵照此邏輯, 土地制度優(yōu)勢論認(rèn)為征地制度下的土地財(cái)政是一種合理存在, “中國有960萬km2的國土, 與屈指可數(shù)的4.6萬km2的建成區(qū)面積相比, 土地財(cái)政還有更大的發(fā)展空間”[5]。同時(shí), 正是得益于土地財(cái)政的巨大收入績效, 中國的城市化才得以完成資本積累, 把城市建設(shè)得像歐洲。因此, 現(xiàn)行土地制度應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持, 如若一味追求清除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、消滅小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、改革征地制度, 以此推進(jìn)城鎮(zhèn)化的道路, 無疑是“激進(jìn)型的城鎮(zhèn)化”策略[5], 勢必會使中國陷入“城市二元”的“拉美宿命”。事實(shí)上, “現(xiàn)存的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與土地制度安排有效地消解了城市二元結(jié)構(gòu)”[5], 同時(shí), “以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕結(jié)構(gòu)”[5]建構(gòu)起了“進(jìn)城農(nóng)民工與農(nóng)村家鄉(xiāng)的密切聯(lián)系”[5], 使“農(nóng)村成為了中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池”[5]。但是, 秉承制度優(yōu)勢論的理論邏輯, 我們無法面對和回答兩大現(xiàn)實(shí)難題。第一, 如果中國堅(jiān)持現(xiàn)有土地制度, 當(dāng)如何應(yīng)對農(nóng)村宅基地冗余、土地資源浪費(fèi)的問題?當(dāng)前, 半城鎮(zhèn)化問題所導(dǎo)致的矛盾日益顯現(xiàn), 主要表現(xiàn)為:伴隨城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn), 農(nóng)村土地所依附的人口不僅沒有減少, 反而不斷增加, 導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)問題嚴(yán)重。例如:盡管中國農(nóng)村常住人口每年以1.6%的速度減少, 但農(nóng)村宅基地卻以每年1%的速度增加[9]。據(jù)測算, 中國農(nóng)村宅基地具有非常大的整理空間, 到2020年大致為0.3億畝土地[45]。第二, 盡管土地財(cái)政實(shí)現(xiàn)了“漲價(jià)歸公”, 但是未能實(shí)現(xiàn)“地利共享”。制度優(yōu)勢論認(rèn)為:“中國有960萬km2的國土, 與屈指可數(shù)的4.6萬km2的建成區(qū)面積相比, 土地財(cái)政還有更大的發(fā)展空間”[5]。我們姑且不論土地財(cái)政下的“黑箱財(cái)政”與“尋租行為”, 僅從“地利共享”制度構(gòu)想來看, “土地”價(jià)值具有強(qiáng)外部性, 其對“城市化的意義不在于肥沃程度, 而在于位置”, “農(nóng)地之主對‘位置生產(chǎn)力’顯然沒有多大貢獻(xiàn)”[15]。因此, 非近郊進(jìn)城農(nóng)民無法通過土地城鎮(zhèn)化以分享發(fā)展紅利。更為重要的是, 土地財(cái)政下的農(nóng)民土地“高額收益”與“補(bǔ)賞” (相較于農(nóng)地生產(chǎn)性收益而言) , 被狹隘于“少數(shù)人”, 限定于屬地化的城市戶籍人口。即使城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴(kuò)大一倍至10萬多平方公里, 也僅占國土面積的1%多一點(diǎn), 涉及被征地的農(nóng)村人口也僅為少數(shù), 并不是驅(qū)動(dòng)半城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的建設(shè)主體。此外, 城鎮(zhèn)化過程中的巨額征地費(fèi)用, 將進(jìn)一步加劇城市近郊社區(qū)與非近郊社區(qū)的財(cái)富差距。任何一條城鎮(zhèn)化的道路表明, 城鎮(zhèn)化的推進(jìn)勢必會減少貧富差距, 例如:日本、韓國等城鎮(zhèn)化率達(dá)到80%左右以后, 基尼系數(shù)基本維持在3左右[46]。反觀中國, 城鄉(xiāng)收入差距盡管有所收斂, 但如果加入“城市財(cái)產(chǎn)性收益”, 差距是否收斂仍有待商榷。
3.2 土地制度引致城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)性扭曲, 于農(nóng)無益
土地制度扭曲論認(rèn)為, 現(xiàn)行土地制度扭曲了城鄉(xiāng)土地要素市場, 導(dǎo)致城市自我現(xiàn)代化, 于農(nóng)無益, 因此, 要以私有化思路改革現(xiàn)行土地制度。在中國現(xiàn)行的土地憲法產(chǎn)權(quán)秩序體系內(nèi), 盡管糾正了“人民公社”生產(chǎn)的負(fù)外部性與非激勵(lì)問題, 將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)剩余所有權(quán)賦權(quán)于民, 但是“土地交易市場被政府雙重壟斷”[29]。在中國只有兩種土地, 政府手里的國有土地, 農(nóng)民手里的集體土地[47]。農(nóng)民手中的集體土地完全被狹隘化于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地與宅基地, 無法通過市場化途徑以分享城鎮(zhèn)化發(fā)展紅利, 因?yàn)槿魏纹髨D通過市場交易實(shí)現(xiàn)農(nóng)地價(jià)值轉(zhuǎn)換的努力, 都必須予以國有化為前提, 這即為城市用地、征地制度的缺陷。同時(shí), 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的不確定性恰好為地方政府的土地財(cái)政行為, 提供了巨大便利空間與制度土壤。在官員晉升激勵(lì)與國家GDP主義導(dǎo)向中, 行政主導(dǎo)的土地供給制度以“近乎壓榨式的強(qiáng)取豪奪”為基本特征, 通過“低價(jià)征地、高價(jià)出讓”手段, 最大化地攫取土地價(jià)值。以“土地財(cái)政-城市擴(kuò)張”為特點(diǎn)的外生型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路, “無論是以效率, 還是以社會公正衡量, 其低劣和不得人心, 是大家有目共睹的”[29]。它嚴(yán)重扭曲了“人”的城鎮(zhèn)化的基本價(jià)值立場, 損害了社會公平與正義。土地財(cái)政調(diào)節(jié)社會公平, 實(shí)現(xiàn)財(cái)富再分配的功能, 被弱化于經(jīng)濟(jì)增長的粗暴邏輯中。土地因“位置”的級差收入通過“低價(jià)征地、高價(jià)出讓”的形式被最大化攫取, 以用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè), 即賀雪峰教授眼中的第三類城市化, 因?yàn)槲ㄓ腥绱? 土地財(cái)政的經(jīng)濟(jì)效力及其關(guān)聯(lián)的政治晉升才能夠最大化實(shí)現(xiàn), 并且不必承擔(dān)“為進(jìn)城農(nóng)民福利供給”所帶來的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本。基于此, 土地制度扭曲論認(rèn)為, 政府主導(dǎo)的城市自我現(xiàn)代化必導(dǎo)致制度性地排斥農(nóng)村人口, 于農(nóng)無益[29]。受“壟斷土地供給”所帶來的高額收益驅(qū)動(dòng), 地方政府建構(gòu)起了按城市戶籍配置社會權(quán)利的運(yùn)行規(guī)則。由此, 制度性排斥進(jìn)城農(nóng)民逐漸內(nèi)生為地方政府的自覺行動(dòng)與價(jià)值主張, 導(dǎo)致中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展是化地不化人, 致使大量人口被黏附于農(nóng)村土地之上。基于此視角來看, 文貫中教授“吾民無地”的呼吁似乎直指“半城鎮(zhèn)化”問題的癥結(jié)所在, 據(jù)此, 所倡導(dǎo)的“農(nóng)地私有化”主張是有效的改革方案。但是針對此觀點(diǎn), 本文仍存疑慮。土地私有化制度所標(biāo)榜的平等權(quán)利, “充其量也就是局限于社區(qū)之內(nèi)的, 非常狹隘的公平, 并且固化了社區(qū)之間的巨大不平等”[46]。一個(gè)重要的事實(shí)是, 因?yàn)榻忌鐓^(qū)集體總能夠在城鎮(zhèn)化的擴(kuò)張中獲取巨量土地增值, 而改善社區(qū)內(nèi)部福利。因此, 若主張土地私有化, 實(shí)為近郊農(nóng)民聲張財(cái)產(chǎn)權(quán)。這一論斷可以從國土資源部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中得到有力證實(shí), 1996—2010年, 全國建設(shè)用地增加了7 410萬畝, 造成3 000多萬農(nóng)民失去土地[48], 如果排除工礦、國家重點(diǎn)工程占地所導(dǎo)致的失地農(nóng)民, 大致僅剩2 000萬人, 占約9億農(nóng)民的3%左右[46], 即僅有3%的農(nóng)村人口可以從城鎮(zhèn)化地?cái)U(kuò)張中獲取土地增值財(cái)富。無疑, “農(nóng)地私有化使得農(nóng)民有權(quán)分享土地升值而帶來的巨額財(cái)富”[46]的制度構(gòu)想, 無論在表面上顯得如何公允, 實(shí)際上只是在為大約3%的被動(dòng)城市化的城郊農(nóng)民說話, 卻抹殺了97%的自主城市化主體的土地增值訴求[46]。
3.3 提防土地私有化陷阱與重構(gòu)土地利益分配機(jī)制
土地制度優(yōu)勢論, 堅(jiān)持既有的城鎮(zhèn)化道路, 顯然無助于半城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型, 無法讓農(nóng)村人口分享土地增值紅利;土地制度扭曲論, 主張土地私有化改革, 但是會陷入社區(qū)不平等陷阱。華生教授[46]秉持穩(wěn)健的改革理念, 中國城鎮(zhèn)化的發(fā)展要提防土地私有化陷阱, 關(guān)鍵是重構(gòu)土地利益分配機(jī)制, 核心是讓人的城鎮(zhèn)化與土地的城鎮(zhèn)化協(xié)同推進(jìn)。研究中國城鎮(zhèn)化, 必須以農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)地為邏輯起點(diǎn)[46]。中國在農(nóng)本社會向城市現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)軌的過程中, 出現(xiàn)了農(nóng)田流轉(zhuǎn)、農(nóng)民進(jìn)城、農(nóng)地轉(zhuǎn)用三個(gè)問題[46]。這三個(gè)問題交織于城鎮(zhèn)化進(jìn)程中, 構(gòu)成了理解半城鎮(zhèn)化問題的核心與實(shí)質(zhì)———土地權(quán)利的再分配[46]。其中, 土地權(quán)利的再分配涉及的重要議題是土地財(cái)政與農(nóng)村土地集體制度安排。一方面, 土地財(cái)政的真正問題是“它的支出完全忽略了農(nóng)民工等移居者這個(gè)城市化主體的需要”[46];另一方面, 農(nóng)地集體制度存廢之爭“與其說是土地所有權(quán)的形式, 不如說是土地開發(fā)權(quán)的歸屬與分配問題”[46], “中國億萬農(nóng)民工及其留守家屬子女之所以落入今天這樣無助弱勢的地位, 也正是工業(yè)化城市化過程中土地開發(fā)權(quán)不公正分配的直接結(jié)果”[46]。上述土地權(quán)利的錯(cuò)配與扭曲, 遲滯了農(nóng)民城鎮(zhèn)化進(jìn)程, 導(dǎo)致了當(dāng)代中國的半城鎮(zhèn)化困局。目前, 無論是土地財(cái)政的收益, 還是城鎮(zhèn)化所帶來的土地增值財(cái)富, 都是逆向配置的, 這兩個(gè)方面的收益主要被配置于少量近郊或城市屬地人口, 而巨量的遠(yuǎn)郊農(nóng)民或非屬地農(nóng)民 (作為城鎮(zhèn)化的主體) 未能享有[46]。是以, 主張私有化的發(fā)展道路必將陷入土地陷阱而抹殺了城市化構(gòu)成主體的利益訴求。因此, 與其過多地爭辯所有權(quán)形式, 倒不如“調(diào)整既得利益結(jié)構(gòu), 將土地增值收益回歸到城市化主體”[46], 關(guān)鍵路徑是“改變體制換糧斷奶, 將地方政府撥出賣地財(cái)政陷阱”[46], 同時(shí), 要賦予公民自由遷徙權(quán), 在堅(jiān)持社會公平公正的原則基礎(chǔ)上重塑城鄉(xiāng)居民平等地?fù)碛小⑻幹猛恋丶捌涓街锏呢?cái)產(chǎn)權(quán)利[46], 理順農(nóng)田流轉(zhuǎn)、農(nóng)民進(jìn)城、農(nóng)地轉(zhuǎn)用三大問題, 以城鎮(zhèn)化引領(lǐng)與推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化, 協(xié)同推進(jìn)人的城鎮(zhèn)化與土地的城鎮(zhèn)化。
4、評述、思考及引申
土地制度對半城鎮(zhèn)化的生成機(jī)制來自于兩個(gè)方面:一是以村集體所有權(quán)配置土地權(quán)利, 無法為農(nóng)村人口的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)提供制度通道;二是以城市征用地制度為地方政府的土地財(cái)政行為提供制度庇護(hù)。因此, 如若不能全面理清其中的利害關(guān)系, 而寄希望于通過任何單方面的努力便將半城鎮(zhèn)化問題解釋清楚, 都可能將中國城鎮(zhèn)化的研究引向偏誤。關(guān)于土地制度對半城鎮(zhèn)化的因果推定與機(jī)制識別, 主要是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與退出假說、地方競爭與土地財(cái)政沖動(dòng)假說, 一個(gè)偏微觀分析, 一個(gè)偏宏觀考察, 并沒有建立起“微觀-宏觀”的互動(dòng)解釋機(jī)制。事實(shí)上, 現(xiàn)行制度結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的“半城鎮(zhèn)化”問題, 并不是任何一方力量的結(jié)果使然。地方政府在晉升激勵(lì)與GDP目標(biāo)導(dǎo)向下, 自然強(qiáng)調(diào)城市利益, 并內(nèi)生為自覺的行動(dòng)主張, 以彰示政治績效, 而忽視了人的城鎮(zhèn)化的統(tǒng)籌推進(jìn), 進(jìn)而不必支付高昂的市民化成本。農(nóng)村人口的流動(dòng)遷移仍是托達(dá)羅過程, 只要索洛工業(yè)部門提供略高于生存水平的制度工資, 馬爾薩斯 (傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)) 部門邊際產(chǎn)出為零的剩余勞動(dòng)力便會源源不斷地流向城市。20世紀(jì)80年代初, 由于初始的制度條件 (主要指家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制) , 賦予了農(nóng)民農(nóng)業(yè)退出的權(quán)利, 大量農(nóng)村人口涌向城市, 是為“民工潮”。此階段, 盡管面對城市制度性排斥與福利歧視, 但是于進(jìn)城農(nóng)民而言“不僅是可以被接受, 而且是他們獲取非農(nóng)收入以改善其家庭在農(nóng)村生活水平和社會地位的重要手段”[49], 此時(shí), 他們只需要支付較低的農(nóng)業(yè)退出成本。當(dāng)進(jìn)入制度性遷居決策階段:農(nóng)村退出環(huán)節(jié), 鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移人口需要承擔(dān)“失地”之后的社會保障成本與土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的機(jī)會成本。相較于城鎮(zhèn)化的非農(nóng)收益, 農(nóng)村人口的退出損失大于收益。受短視性損失厭惡驅(qū)動(dòng), 非制度性遷居城市將是農(nóng)民群體的理性算計(jì)。綜上, 在現(xiàn)行土地制度框架內(nèi), “半城鎮(zhèn)化”問題是農(nóng)村人口微觀行動(dòng)策略與地方政府宏觀政策選擇共同的合意均衡。緣于此, 半城鎮(zhèn)化向徹底城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型建設(shè), 不能以互相割裂的改革方案替代。
世界經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一般經(jīng)驗(yàn)表明, 城鎮(zhèn)化的真諦只有一條, 就是吸納農(nóng)村人口進(jìn)城定居, 并降低農(nóng)村人口在總?cè)丝谥械谋戎亍Ｊ且? 推動(dòng)戶籍人口城鎮(zhèn)化率的行動(dòng)方案與制度建設(shè)目標(biāo), 在一定意義上, 契合了“人”的城鎮(zhèn)化的價(jià)值主張。秉承土地制度優(yōu)勢論者, 強(qiáng)調(diào)穩(wěn)健的農(nóng)村人口退出策略, 誠然看到了土地及制度設(shè)計(jì)所衍生的“穩(wěn)定功能”與“蓄水池效應(yīng)”, 卻背離了城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般化規(guī)律。因?yàn)橥恋刂贫鹊拇迳绲貦?quán)性, 導(dǎo)致農(nóng)村人口退出困難。關(guān)于土地私權(quán)的主張, 本文依然深存疑慮, 因?yàn)橥菩型恋厮接谢瘜Π氤擎?zhèn)化問題的糾偏, 可以預(yù)見, 并不能產(chǎn)生多大效力。它只是在為極少數(shù)人的土地價(jià)值辯護(hù)與聲張權(quán)利。作為個(gè)人主義的忠誠衛(wèi)士哈耶克, 在討論土地私人產(chǎn)權(quán)的時(shí)候, 亦不得不保持謹(jǐn)慎態(tài)度, 一旦“涉及到土地時(shí), 就會產(chǎn)生一些更為棘手的問題, 在這方面, 承認(rèn)私人產(chǎn)權(quán)原則對我們幫助甚小, 除非我們清楚知道所有權(quán)所包括的權(quán)力和義務(wù)的真切意義”[50]。盡管關(guān)于土地公有制與私有制的論爭十分重要, 甚至是根本性的思考, 但卻很難講清楚現(xiàn)行土地制度與半城鎮(zhèn)化的關(guān)系。這囿于現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)能夠?yàn)檎M(jìn)行城市征地、用地以尋求土地收益, 提供尋租空間。作為半城鎮(zhèn)化的重要的實(shí)踐主體、參與者:地方政府, 如果不能予以改變或糾正這一激勵(lì)機(jī)制, 財(cái)政資源的配置必然與農(nóng)民進(jìn)城行動(dòng)脫節(jié), 城市建設(shè)與農(nóng)民市民化錯(cuò)位, 進(jìn)而“超越半城鎮(zhèn)化”的努力將會是徒勞的。當(dāng)然, 本文并不反對賦予農(nóng)民清晰地權(quán)的學(xué)術(shù)呼吁, 但是過分顯化所有制的探討, 將無裨益于“半城鎮(zhèn)化”問題的解決。
國家關(guān)于農(nóng)地制度改革的基本取向是, 公權(quán)之上重塑私權(quán), 即堅(jiān)持土地集體所有制的基礎(chǔ)地位不動(dòng)搖, 并逐漸向追求效率的經(jīng)濟(jì)功能與賦予權(quán)利的保護(hù)功能讓渡[51]。回溯新中國土地制度的歷史沿革, 土地制度的變革與城鎮(zhèn)化發(fā)展休戚相關(guān)。歷史經(jīng)驗(yàn)表明, 我們可以在不觸及所有權(quán)的改良方案下取得城鎮(zhèn)化發(fā)展的巨大績效。一場始于80年代的土地制度改革, 中央政府提出了“集體所有制+承包制”的制度構(gòu)想, 并最終形成了“兩權(quán)分置”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制, 通過恢復(fù)家庭生產(chǎn)的主體地位, 極大提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率, 解放了農(nóng)村人口, 推動(dòng)了城鎮(zhèn)化發(fā)展的第一次跨越:常住人口城鎮(zhèn)化率的快速實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前, 國家制定了農(nóng)地制度“三權(quán)分置”的改革方案, 旨在剝離承包權(quán)的生產(chǎn)功能, 僅賦予其權(quán)利的保護(hù)功能, 并力圖以經(jīng)營權(quán)形塑土地生產(chǎn)功能與提升農(nóng)地價(jià)值。一方面, 經(jīng)營權(quán)從承包權(quán)中分離出來, 騰挪農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的規(guī)模空間, 以有效整合農(nóng)地資源, 進(jìn)一步發(fā)展土地生產(chǎn)力;另一方面, 經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)的分置, 可以將“人地依附”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭说乇Ｕ稀标P(guān)系, 繼續(xù)發(fā)揮農(nóng)地保障功能, 推動(dòng)鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移人口的半城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型。但是, 我們應(yīng)當(dāng)注意, “人地依附”關(guān)系轉(zhuǎn)向“人地保障”關(guān)系, 并不意味著人口農(nóng)村退出的順利實(shí)現(xiàn)。它有賴于相關(guān)激勵(lì)制度的建立, 尤其是要建立農(nóng)村土地自愿有償退出機(jī)制, 其中, 一項(xiàng)重要內(nèi)容是, 構(gòu)建建設(shè)用地指標(biāo)物權(quán)化的體制機(jī)制, 允許偏遠(yuǎn)農(nóng)村人口將退地 (宅基地、承包地) 后新增的建設(shè)用地指標(biāo)作為流動(dòng)資產(chǎn), 可以有償進(jìn)行轉(zhuǎn)讓, 探索帶“地標(biāo)”城鎮(zhèn)化方案。顯見, 未來土地制度的改革方向, 關(guān)鍵是建立“地權(quán)隨人走”、“人地錢”掛鉤機(jī)制, 一則糾正地方政府的土地財(cái)政沖動(dòng)與錯(cuò)配支持, 二則賦予進(jìn)城農(nóng)民的土地退出權(quán)或市場化收益權(quán)。作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要參與者———地方政府與非屬地進(jìn)城農(nóng)民應(yīng)當(dāng)聯(lián)動(dòng)起來, 建立利益共同體機(jī)制與激勵(lì)相容機(jī)制, 以走出地方政府經(jīng)濟(jì)增長理性與農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收益理性的博弈困局, 實(shí)現(xiàn)半城鎮(zhèn)化向完全城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國人口·資源與環(huán)境 2018.28(11)
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