2019年5月22日，由中國發展研究基金會主辦的博智宏觀論壇第三十八次月度例會召開。會議主題為“土地財政與經濟增長”。中國人民大學經濟學院院長、博智宏觀論壇學術委員會委員劉守英出席會議并發表主要評論。
第一個問題，關于資本來源。“農業積累是資本的來源”理論是前蘇聯學者提出的，中國在最初重工業化時也是這個思維。然而，是不是所有國家的資本積累都是來自于農業積累？這是一定要質疑的。蘇聯20年代以后的重工業化確實來自于農業的積累，但并非所有國家都源自于此，而中國的轉型尤其具有特殊性。
中國轉型之特殊，來源于獨特的土地制度。在中國高速城市化的階段，資本源于這套獨特的土地制度安排。這套模式在創造資本來源上創造了“奇跡”。對這個事的判斷和它帶來的問題，以及由此引出的中國城市化與西方的城市化在資本創造的來源上的區別，尚待進一步討論。西方城市化的資本并不完全靠農業積累，還有通過其他方式獲取的。我們的獨特性是通過土地的資本化，西方的城市化資本來源尚需進一步比較和分析。
第二個問題，關于城市化的兩個階段。把城市化劃分為資本積累和城市運營兩個階段，這種劃分值得討論，廈門可能是非常典型的先資本積累，后城市運營。而這種劃分存在一定的問題：在實際中，有些城市這兩個階段本身磨合的很好，而有些城市只用土地創造資本卻無法進入城市運營階段。因此，倘若將一個城市的發展嚴格劃分為這兩個階段可能并不合適。這樣就形成一個問題：中國的城市在這兩個階段的銜接上，由于土地資本化產生不同類型的城市，而不是說城市嚴格就區分為資本的階段和運營的階段。有些城市可能這兩個階段是相互融合同時進行的，但有些城市是資本階段過渡到運營階段，所以就成了兩個階段。
第三個問題，從中國城市化進程來看，不能簡單把整個城市化的資本創造與土地貢獻綁定。因為土地在整個城市化進程的不同階段起到不同作用，這種過于簡化的劃分與現實不符。事實上，土地的作用不僅在時間維度上有所不同，在不同區域維度的作用也不一樣。
從時間維度來看，我國將整個土地作為資本來源是從1998年開始的，《土地管理法》頒布后允許土地作為土地財政的來源。土地對城市化的資本化的作用可以分為三個階段，在不同階段土地發揮的作用不一樣。第一階段是1998年到2003年，第二階段是2003年到2008年，2008年之后是第三個階段。2003年之前，土地主要是協議出讓。土地對城市資本化形成的過程中，金融的作用是比較小的，主要是靠土地出讓。另外就是靠低價的土地來保障工業。2003年到2008年這個階段是招拍掛，主要是通過土地的出讓。2008年以后是土地金融的階段。
從區域維度來看，在不同的區域土地的作用也是不一樣的。沿海地區早期的資本來源并不都是靠土地金融來實現。后面加快城市化的一些城市到2008年時資本來源主要變成土地金融。
第四個問題，我們成為世界制造工廠，并不是靠土地融資來推動制造業的發展。我們是靠低價的土地壓低了土地的成本，企業通過土地融資形成資本，為企業的創辦起了推動作用。
第五個問題，城市到底是公共服務的結果還是人的結果？這是一個關于基本事實討論的問題。城市究竟是先建設道路等基礎設施、再招商引資、再有人和稅收，還是先有經濟機會、有了產業再有人、土地價格的上漲、消費等等。這兩個之間的因果關系也需要討論，不同城市的情況不一樣。比如說用蘭州新區和浙江某一個城市做對比，蘭州新區先做基礎設施，投了600個億但產業招商沒有做起來。結果就是沒有人口導入，這個地方也就沒有發展起來。而沿海地區，比如義烏、東莞，最開始沒有什么基礎設施建設，因為有經濟機會導致人口涌入，繼而有了產業，基礎設施建設也慢慢跟進。
我們整個社會不管按什么樣的方式，若還是在靠土地來解決資本來源、稅收來源和未來的轉型，我認為是走不通的。繞來繞去，上一輪是三億人通過住房金融解套，未來十億人繼續用這個模式來解我們現在這個套？解不解得掉是要打問號的。在中國經濟高速增長、城市化的過程中，土地的獨特作用可能是解釋中國現象非常重要的一個變量。但是對整個問題的認識上，我認為尚待進一步討論。
作者系中國人民大學經濟學院院長、博智宏觀論壇學術委員會委員。
中國鄉村發現網轉自：博智宏觀論壇 微信公眾號（原創）
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