2019年5月22日，由中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)主辦的博智宏觀論壇第三十八次月度例會(huì)召開(kāi)。會(huì)議主題為“土地財(cái)政與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”。中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)、博智宏觀論壇學(xué)術(shù)委員會(huì)委員劉守英出席會(huì)議并發(fā)表主要評(píng)論。
第一個(gè)問(wèn)題，關(guān)于資本來(lái)源。“農(nóng)業(yè)積累是資本的來(lái)源”理論是前蘇聯(lián)學(xué)者提出的，中國(guó)在最初重工業(yè)化時(shí)也是這個(gè)思維。然而，是不是所有國(guó)家的資本積累都是來(lái)自于農(nóng)業(yè)積累？這是一定要質(zhì)疑的。蘇聯(lián)20年代以后的重工業(yè)化確實(shí)來(lái)自于農(nóng)業(yè)的積累，但并非所有國(guó)家都源自于此，而中國(guó)的轉(zhuǎn)型尤其具有特殊性。
中國(guó)轉(zhuǎn)型之特殊，來(lái)源于獨(dú)特的土地制度。在中國(guó)高速城市化的階段，資本源于這套獨(dú)特的土地制度安排。這套模式在創(chuàng)造資本來(lái)源上創(chuàng)造了“奇跡”。對(duì)這個(gè)事的判斷和它帶來(lái)的問(wèn)題，以及由此引出的中國(guó)城市化與西方的城市化在資本創(chuàng)造的來(lái)源上的區(qū)別，尚待進(jìn)一步討論。西方城市化的資本并不完全靠農(nóng)業(yè)積累，還有通過(guò)其他方式獲取的。我們的獨(dú)特性是通過(guò)土地的資本化，西方的城市化資本來(lái)源尚需進(jìn)一步比較和分析。
第二個(gè)問(wèn)題，關(guān)于城市化的兩個(gè)階段。把城市化劃分為資本積累和城市運(yùn)營(yíng)兩個(gè)階段，這種劃分值得討論，廈門(mén)可能是非常典型的先資本積累，后城市運(yùn)營(yíng)。而這種劃分存在一定的問(wèn)題：在實(shí)際中，有些城市這兩個(gè)階段本身磨合的很好，而有些城市只用土地創(chuàng)造資本卻無(wú)法進(jìn)入城市運(yùn)營(yíng)階段。因此，倘若將一個(gè)城市的發(fā)展嚴(yán)格劃分為這兩個(gè)階段可能并不合適。這樣就形成一個(gè)問(wèn)題：中國(guó)的城市在這兩個(gè)階段的銜接上，由于土地資本化產(chǎn)生不同類型的城市，而不是說(shuō)城市嚴(yán)格就區(qū)分為資本的階段和運(yùn)營(yíng)的階段。有些城市可能這兩個(gè)階段是相互融合同時(shí)進(jìn)行的，但有些城市是資本階段過(guò)渡到運(yùn)營(yíng)階段，所以就成了兩個(gè)階段。
第三個(gè)問(wèn)題，從中國(guó)城市化進(jìn)程來(lái)看，不能簡(jiǎn)單把整個(gè)城市化的資本創(chuàng)造與土地貢獻(xiàn)綁定。因?yàn)橥恋卦谡麄€(gè)城市化進(jìn)程的不同階段起到不同作用，這種過(guò)于簡(jiǎn)化的劃分與現(xiàn)實(shí)不符。事實(shí)上，土地的作用不僅在時(shí)間維度上有所不同，在不同區(qū)域維度的作用也不一樣。
從時(shí)間維度來(lái)看，我國(guó)將整個(gè)土地作為資本來(lái)源是從1998年開(kāi)始的，《土地管理法》頒布后允許土地作為土地財(cái)政的來(lái)源。土地對(duì)城市化的資本化的作用可以分為三個(gè)階段，在不同階段土地發(fā)揮的作用不一樣。第一階段是1998年到2003年，第二階段是2003年到2008年，2008年之后是第三個(gè)階段。2003年之前，土地主要是協(xié)議出讓。土地對(duì)城市資本化形成的過(guò)程中，金融的作用是比較小的，主要是靠土地出讓。另外就是靠低價(jià)的土地來(lái)保障工業(yè)。2003年到2008年這個(gè)階段是招拍掛，主要是通過(guò)土地的出讓。2008年以后是土地金融的階段。
從區(qū)域維度來(lái)看，在不同的區(qū)域土地的作用也是不一樣的。沿海地區(qū)早期的資本來(lái)源并不都是靠土地金融來(lái)實(shí)現(xiàn)。后面加快城市化的一些城市到2008年時(shí)資本來(lái)源主要變成土地金融。
第四個(gè)問(wèn)題，我們成為世界制造工廠，并不是靠土地融資來(lái)推動(dòng)制造業(yè)的發(fā)展。我們是靠低價(jià)的土地壓低了土地的成本，企業(yè)通過(guò)土地融資形成資本，為企業(yè)的創(chuàng)辦起了推動(dòng)作用。
第五個(gè)問(wèn)題，城市到底是公共服務(wù)的結(jié)果還是人的結(jié)果？這是一個(gè)關(guān)于基本事實(shí)討論的問(wèn)題。城市究竟是先建設(shè)道路等基礎(chǔ)設(shè)施、再招商引資、再有人和稅收，還是先有經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)、有了產(chǎn)業(yè)再有人、土地價(jià)格的上漲、消費(fèi)等等。這兩個(gè)之間的因果關(guān)系也需要討論，不同城市的情況不一樣。比如說(shuō)用蘭州新區(qū)和浙江某一個(gè)城市做對(duì)比，蘭州新區(qū)先做基礎(chǔ)設(shè)施，投了600個(gè)億但產(chǎn)業(yè)招商沒(méi)有做起來(lái)。結(jié)果就是沒(méi)有人口導(dǎo)入，這個(gè)地方也就沒(méi)有發(fā)展起來(lái)。而沿海地區(qū)，比如義烏、東莞，最開(kāi)始沒(méi)有什么基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因?yàn)橛薪?jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)導(dǎo)致人口涌入，繼而有了產(chǎn)業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也慢慢跟進(jìn)。
我們整個(gè)社會(huì)不管按什么樣的方式，若還是在靠土地來(lái)解決資本來(lái)源、稅收來(lái)源和未來(lái)的轉(zhuǎn)型，我認(rèn)為是走不通的。繞來(lái)繞去，上一輪是三億人通過(guò)住房金融解套，未來(lái)十億人繼續(xù)用這個(gè)模式來(lái)解我們現(xiàn)在這個(gè)套？解不解得掉是要打問(wèn)號(hào)的。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)、城市化的過(guò)程中，土地的獨(dú)特作用可能是解釋中國(guó)現(xiàn)象非常重要的一個(gè)變量。但是對(duì)整個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)上，我認(rèn)為尚待進(jìn)一步討論。
作者系中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)、博智宏觀論壇學(xué)術(shù)委員會(huì)委員。
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