2019年5月22日，由中國發(fā)展研究基金會主辦的博智宏觀論壇第三十八次月度例會召開。會議主題為“土地財政與經(jīng)濟增長”。中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院院長、博智宏觀論壇學(xué)術(shù)委員會委員劉守英出席會議并發(fā)表主要評論。
第一個問題，關(guān)于資本來源。“農(nóng)業(yè)積累是資本的來源”理論是前蘇聯(lián)學(xué)者提出的，中國在最初重工業(yè)化時也是這個思維。然而，是不是所有國家的資本積累都是來自于農(nóng)業(yè)積累？這是一定要質(zhì)疑的。蘇聯(lián)20年代以后的重工業(yè)化確實來自于農(nóng)業(yè)的積累，但并非所有國家都源自于此，而中國的轉(zhuǎn)型尤其具有特殊性。
中國轉(zhuǎn)型之特殊，來源于獨特的土地制度。在中國高速城市化的階段，資本源于這套獨特的土地制度安排。這套模式在創(chuàng)造資本來源上創(chuàng)造了“奇跡”。對這個事的判斷和它帶來的問題，以及由此引出的中國城市化與西方的城市化在資本創(chuàng)造的來源上的區(qū)別，尚待進一步討論。西方城市化的資本并不完全靠農(nóng)業(yè)積累，還有通過其他方式獲取的。我們的獨特性是通過土地的資本化，西方的城市化資本來源尚需進一步比較和分析。
第二個問題，關(guān)于城市化的兩個階段。把城市化劃分為資本積累和城市運營兩個階段，這種劃分值得討論，廈門可能是非常典型的先資本積累，后城市運營。而這種劃分存在一定的問題：在實際中，有些城市這兩個階段本身磨合的很好，而有些城市只用土地創(chuàng)造資本卻無法進入城市運營階段。因此，倘若將一個城市的發(fā)展嚴格劃分為這兩個階段可能并不合適。這樣就形成一個問題：中國的城市在這兩個階段的銜接上，由于土地資本化產(chǎn)生不同類型的城市，而不是說城市嚴格就區(qū)分為資本的階段和運營的階段。有些城市可能這兩個階段是相互融合同時進行的，但有些城市是資本階段過渡到運營階段，所以就成了兩個階段。
第三個問題，從中國城市化進程來看，不能簡單把整個城市化的資本創(chuàng)造與土地貢獻綁定。因為土地在整個城市化進程的不同階段起到不同作用，這種過于簡化的劃分與現(xiàn)實不符。事實上，土地的作用不僅在時間維度上有所不同，在不同區(qū)域維度的作用也不一樣。
從時間維度來看，我國將整個土地作為資本來源是從1998年開始的，《土地管理法》頒布后允許土地作為土地財政的來源。土地對城市化的資本化的作用可以分為三個階段，在不同階段土地發(fā)揮的作用不一樣。第一階段是1998年到2003年，第二階段是2003年到2008年，2008年之后是第三個階段。2003年之前，土地主要是協(xié)議出讓。土地對城市資本化形成的過程中，金融的作用是比較小的，主要是靠土地出讓。另外就是靠低價的土地來保障工業(yè)。2003年到2008年這個階段是招拍掛，主要是通過土地的出讓。2008年以后是土地金融的階段。
從區(qū)域維度來看，在不同的區(qū)域土地的作用也是不一樣的。沿海地區(qū)早期的資本來源并不都是靠土地金融來實現(xiàn)。后面加快城市化的一些城市到2008年時資本來源主要變成土地金融。
第四個問題，我們成為世界制造工廠，并不是靠土地融資來推動制造業(yè)的發(fā)展。我們是靠低價的土地壓低了土地的成本，企業(yè)通過土地融資形成資本，為企業(yè)的創(chuàng)辦起了推動作用。
第五個問題，城市到底是公共服務(wù)的結(jié)果還是人的結(jié)果？這是一個關(guān)于基本事實討論的問題。城市究竟是先建設(shè)道路等基礎(chǔ)設(shè)施、再招商引資、再有人和稅收，還是先有經(jīng)濟機會、有了產(chǎn)業(yè)再有人、土地價格的上漲、消費等等。這兩個之間的因果關(guān)系也需要討論，不同城市的情況不一樣。比如說用蘭州新區(qū)和浙江某一個城市做對比，蘭州新區(qū)先做基礎(chǔ)設(shè)施，投了600個億但產(chǎn)業(yè)招商沒有做起來。結(jié)果就是沒有人口導(dǎo)入，這個地方也就沒有發(fā)展起來。而沿海地區(qū)，比如義烏、東莞，最開始沒有什么基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因為有經(jīng)濟機會導(dǎo)致人口涌入，繼而有了產(chǎn)業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也慢慢跟進。
我們整個社會不管按什么樣的方式，若還是在靠土地來解決資本來源、稅收來源和未來的轉(zhuǎn)型，我認為是走不通的。繞來繞去，上一輪是三億人通過住房金融解套，未來十億人繼續(xù)用這個模式來解我們現(xiàn)在這個套？解不解得掉是要打問號的。在中國經(jīng)濟高速增長、城市化的過程中，土地的獨特作用可能是解釋中國現(xiàn)象非常重要的一個變量。但是對整個問題的認識上，我認為尚待進一步討論。
作者系中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院院長、博智宏觀論壇學(xué)術(shù)委員會委員。
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