新形勢下，著眼于未來發展的農業政策體系重新構造，需要在哪些方面發力呢?
一是要由正確的市場信號在配置資源中發揮決定性作用。也就是講，我們應盡快地從最低收購價和臨時收儲的困境中走出來，重新有效激發出市場機制的活力。這應是新一輪農業政策改革調整的側重點，農業政策創設的根本原則。2014年啟動的棉花和大豆目標價格補貼改革，三年試點已經到期。明年何去何從?這就涉及對這三年試點情況的評價。現在有了一些評估報告，評估角度雖然不一樣，但結論都是大同小異，尤其是棉花，基本結論都是肯定。也有人因此認為可將目標價格補貼推廣到其他品種，但提這種建議要慎重。因為推廣棉花目標價格補貼有兩個問題沒有解決：一個是補貼力度方面，按照入世承諾，我國特定品種“黃箱”補貼額不得超過該品種當年總產值的8.5%。但據一些專家初步估計，這幾年有可能超過了這個上限值。第二個問題是關于公檢制度。棉花有公檢制度，而其他產品包括玉米小麥稻谷等都沒有。這些產品在流通環節，沒有這樣的公檢環節的安排，就難以套用棉花目標價格補貼的具體操作辦法。關于未來棉花政策的完善，建議選擇一個機制，取這三年試點期間目標價格補貼平均值，以此為基數一定幾年不變，實現與當年產量脫鉤，這樣既保障棉農的收入，也能有效規避WTO相關規則，同時還能讓市場真正發揮配置資源的決定性作用、促進農業結構調整。今年玉米生產者補貼的情況比較特殊，三個試點省份做法各有特點。我比較贊同遼寧的做法。遼寧是省對市按照2014年統計的種植面積，作為分配計算補貼資金的依據。省對市已經不屬于“黃箱”政策了，從“黃”轉為“綠”了。市對縣可以按照2014年的面積，也可以根據當年的種植情況;縣對具體的生產者則還是要根據當年的實際種植情況。這樣稍微把矛盾緩和了一下。至少省對市這個環節應補面積與實種面積是脫鉤了。當然這種做法可以再觀察一下，看看能不能促使玉米種植面積調整，促進糧豆平衡。同時與黑龍江、吉林的做法作個對比，看看哪個更有效。關于稻谷和小麥，一定要慎重，要大穩定，繼續實施最低收購價模式，但這個最低收購價格的形成機制要調整完善。現行按“成本+基本收益”來確定最低收購價格，這樣一來這個價格會不斷上漲。今后應考慮改變這種只漲不跌的剛性，適當增加一些價格彈性，增強靈活性，促進供求平衡，努力不形成新的庫存積壓。這樣的話可以讓國內水稻小麥價格上漲速度得到有效控制，這樣就能把65%的配額外關稅防火墻的有效防范期盡可能地延長。按照目前國內外價格變動情況來計算，大概三到五年以后，65%的關稅就擋不住國外的水稻和小麥了。現在我們國內的水稻和小麥市場中按1%配額內關稅計算的價格是倒掛的，三、五年后按65%配額外關稅計算也將倒掛，那時我們的稻谷小麥自給率肯定是保不住了，問題非常嚴峻。所以現在起我們就應采取有效的措施，盡可能地將防火墻往后推一推。我看到一個材料，日本大米，需要征收配額外市場價格的778%的關稅，才能維持國內外市場的平衡。韓國的大米也要征收513%的配額外關稅，才能維持國內外大米市場的平衡。我們只有65%的空間，不能太快用完，應立足十年、二十年。目前我國工業化城鎮化水平比日本韓國要低很多，在未來10~20年中，會處在一個上升期，由此帶來成本和價格向高的變化不可避免。與日本和韓國相比，我們配額外關稅空間實在有限。總的一個判斷， 65%關稅水平不足以有效扭轉國內外生產成本的差距。我們還是需要想點別的辦法，比如支持優質化、品牌化，讓消費者愿意花更高價格消費國產農產品。總體而言，當前最低收購價政策本身不是個大問題，但應增加其靈活性，盡可能把配額外關稅這道防火墻作用期延長，才能給我們的農業轉型發展爭取更多時間。
二是土地制度改革要有利于土地流轉和集中。以前土地是所有權與承包經營權兩權分離，土地政策天平更多地傾向保護承包運營權。現在我們采用三權分置，將承包經營權進一步分置為承包權與經營權。值得注意的是，這次三權分置以后，很多地方注重對承包權的保護，此方面的措施也比較多。這種做法有其合理性，但需要把握好一個度。這里，我要特別提醒的是，三權分置的重要目的是讓土地流動起來，集中起來，發展現代農業，發展適度規模經營。所以，未來相關政策的天平還是應向經營權方面傾斜，有利于促進經營權規范有序流轉。所以在今年8月30日中央全面深化改革領導小組第27次會議新聞公報里面就有這么幾句：“要放活土地經營權，在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期。”實際已經開始在強調這件事了。此外，現在的地租水平有些偏高。我了解的情況是，畝租金普遍都在七、八百元，高的有超過千元，地租率50%以上，20世紀50年代土改前的地租率也不過如此。當然不排除其中有相當部分是搞非糧產業，比如蔬菜等設施農業，但整體上已經影響到真正種地人的“生存”了。我就看到好幾例被高地租搞垮掉的種糧大戶，他們租一畝地的價格幾乎都在一千塊錢以上。我還計算過，2014年幾種土地密集型農產品，中國的土地成本是美國的1~3倍;人工成本是美國的6~30倍。這種情況下，中國農業何來的競爭力?所以，一方面我們可以通過機械化生產來提高勞動生產率，另外一方面也需要設法降低地租水平。最近我接觸到日本的一些專家。他們就講，日本的小規模土地私有制發展模式有問題。他們反思，在工業化城鎮化發展初期中期，小規模土地私有制，發展起來很容易，也很有成效。但也因為小規模私有制，所以他們經營規模上不來，進而導致他們大宗農產品沒有后續競爭力。我們可以看到，現在他們的大宗農產品自給率很低。需要好好吸取這個教訓。我們倒還有一個有利條件，便于我們發展規模經營，這就是我們的集體所有制。所以我倒是想強調設法將土地的集體所有權用好，要擴大集體所有權權能，發揮好集體所有權在促進規模經營方面的積極作用。當然，這絕不是回到以前那種侵犯農民承包經營權的大集體路子，這本身也需要一種制度創新。當小規模經營效率下降時，集體所有權的權能要利用好。
三是關于補貼政策的完善和加強。現在我們將農作物良種補貼、種糧農民直接補貼、農資綜合補貼整合成一項，起了名字叫“農業支持保護補貼”。老實講，這個名字很容易授人把柄。“支持保護”，讓人直接感覺是“黃箱”政策。其實它不“黃”，它跟承包面積掛鉤，實際上是一種收入補貼，并不是價格補貼。同時，它的實際效果也沒有達到預設目標，即有效保護耕地地力和支持糧食適度規模經營。還有與此相關的農業擔保資金問題。拿出農資綜合補貼的20%建立擔保資金，用于支持糧食規模經營。今年5月我們做了一個評估，分析發現尚需完善。其中一個問題是，建立擔保資金時，如果機構設置層級比較高(比如省級)，其業務就難以真正下沉。從目前實踐來看，資金擔保服務對象都是大規模經營主體，比如龍頭企業，而不給普通農戶擔保，比如只種100、200畝地的適度規模農戶。所以，省級擔保資金建起后，省以下各級擔保體系建設要加快步伐。總的一條是，機構要下沉，業務要下沉，擔保服務對象一定要是農戶，重點是家庭農場、社會化服務組織、農民合作社。所以，關于未來“三合一”政策的走向，我建議以補貼政策的轉型來服務農業發展的轉型。當前我國農業正在向綠色生態發展轉型，農業部也專門提出了“一控兩減三基本”，但靠的都是些小服務小政策小手段，效用有限。不妨借著這個機會，將“三合一”的農業支持保護補貼改為“農業綠色發展補貼”，或者叫“農業轉型補貼”。這也更能體現它的政策導向，就是要推動農業轉型，推動農業綠色發展。
四是關于去農業邊際產能的問題。工業中有產能過剩的問題，所以強調要“去產能”。但我們農業就不能簡單地講去產能，因為我們需要考慮糧食安全問題。一方面目前我國糧食產能基礎并不穩固，另一方面我國還沒有達到糧食需求的峰值，所以我們講，農業供給側結構性改革是要去庫存、降成本、補短板，最為重要的就是要用綠色產能的增長接替農業生產中成本高于市場長期均衡價格的不健康、不可持續的邊際產能。我們曾經做過測算，2030年中國糧食需求達到峰值，包括大豆總共是7.5億噸，不包括大豆是7.1億噸。顯然目前我們離這個峰值還有不小的距離，所以絕不能輕易講“去產能”。但客觀地講，現在農業中有些產能是需要退出來的。我們現在也在做，一些非優勢生產地區的產品結構調整，休耕和輪作，還有化肥農藥的控制減量使用，這些都會犧牲一部分產能。通過什么來彌補呢?科技進步，品種改良，也就是以綠色產能接替邊際產能的退出。今年的一號文件就特別強調 “綠色”二字，提出要深入推進糧食綠色高產高效創建。
五是在這一輪的政策創設中努力實現產業鏈價值鏈的重構。在促進產業鏈價值鏈重構時，有一點需要引起特別重視，農村三產融合發展。關于三產融合發展，國辦發出了《關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》。就我個人理解，文件是把農業產業化經營和日本的六次產業揉在一起。需要指出的是，實踐中大家更多強調大融合——也就是產業化經營，以龍頭企業為平臺，而不是小融合——以農戶家庭經營為平臺。這種認識存在誤區。因為我們國家一個基本國情是人多地少，盡管農業的GDP占比已經降到9%，但是農業就業還占到28%。這就涉及怎么提高農民就業密度、農業就業密度的問題，也就是要提高農民勞動時間的有效利用率和農業的就業容納能力。我們不能光考慮將農民轉移出去，還要考慮一旦農民真正轉移出來了，他們要有事干，不能一年大部分時間都閑著。這個問題需要引起足夠重視，同時也只有有效解決這個問題，我們才能從根本上提高勞動生產率。
六是農業政策重新設計要注重比較優勢戰略。我們要琢磨清楚這么一個問題——當然2015年中央一號文件里面也講到了，就是要科學確定主要農產品自給水平，合理安排農業產業發展優先順序。這句話有很深刻的內涵，也是一篇很大的文章。每種農產品都有各自的作用，但重要程度有大有小，這就要求我們合理安排農產品發展的優先序，并科學決定其自給水平。大家好像有這個印象，日本是高度支持保護本國農業的。這往往都是以大米為例。其實日本農業開放程度比我們想象的要高，除了大米外，其他產品的關稅水平并不很高。但它們中有些產品能達到50%~60%，甚至70%-80%的自給率。日本怎么做到的呢?我曾就這個問題專門問過一位日本專家。他講了這么一個例子。日本從明治時代到現在，玉米進口一直是零關稅。為什么要實行零關稅?他說就是讓他們的畜牧業與美國的畜牧業在飼料原料上處在同一個起跑線上。他們玉米進口不收稅，價格基本跟美國一樣，然后用于發展他們的畜牧業。基本條件一致，日本發展畜牧業的規模經營，效益也就一點不比美國差，加上畜牧業本身可以搞檢疫防疫技術壁壘，再加上消費者偏好的影響，所以日本畜產品的自給率非常高。因為日本的消費者愿意付這個價格來購買他們本國產品，而不是靠國家的邊境保護，才有這么高的自給率。這點給我們很大的啟迪。因為我們的邊境保護，關稅綜合起來只有15%，只是世界平均關稅水平的四分之一，有幾種產品配額外關稅水平最高也就65%，除此之外，我們沒有其他手段。此種情況下，怎么辦?只能靠消費者選擇。選擇的最終局面應該是，富人吃國產農產品，窮人吃進口產品。這也是目前日本韓國搞農業的基本做法。中國未來的農業恐怕也得走這個路子。因為WTO留給我們的邊境保護空間十分有限，只有消費者愿意付更高的價格，國產農產品才會有更高的價格。所以這一輪農業供給側結構性改革也好，或是這一次的農業支持保護政策體系重新構造也好，著眼于未來十到二十年，恐怕這是要重點考慮到的。我們現在情況剛好相反，有錢人吃進口的，窮人吃國產的。同時，我們的發展戰略也有問題。比如飼料和畜牧業，我們從美國、加拿大進口肉類，本來應該是在飼料進口方面寬一些，在畜產品進口方面嚴一點，這才符合我們國家比較優勢。可現實情況剛好相反，應該設法把這種做法改過來，也應該有這種膽氣和魄力。如果考慮到未來十到二十年的長期發展需要，將進口飼料放寬一些，這符合我國發展優勢，也符合我們國家長期發展戰略利益。
(本文根據葉興慶2016年9月29日在農業部專家咨詢會議上發言整理，題目為編者所加)
作者系國務院發展研究中心農村經濟研究部部長
中國鄉村發現網轉自:中國農村網
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