原標題：統籌謀劃城鄉發展 深化農業領域改革
——學習習近平同志關于“三農”問題重要論述的粗淺體會
習近平同志在中央政治局第二十二次集體學習時指出，要把工業和農業、城市和鄉村作為一個整體統籌謀劃，要繼續推進新農村建設，使之與新型城鎮化協調發展、互惠一體，形成雙輪驅動。這一指示對全面深化農村改革工作具有重要的理論指導意義。我們應立足于中國的具體國情，將工業和農業、城市和鄉村作為一個整體統籌謀劃，在城鄉一體化的大格局下，通過深化改革，促進現代農業發展、社會主義新農村建設和新型農民培育?，F僅結合學習習近平同志關于“三農”問題的重要論述，就城鄉一體化發展大格局中的農業領域改革問題談幾點粗淺體會。
一、糧食安全政策面臨創新
習近平同志在2015年2月10日上午主持召開中央財經工作領導小組第九次會議時指出：保障糧食安全，要加快轉變農業發展方式，推進農業現代化，既要實現眼前的糧食產量穩定，又要形成新的競爭力，注重可持續性，增強政策精準性。
（一）新形勢下要創新糧食安全的相關政策
多年來，我國糧食方面的政策有兩個基點，即確保我國糧食安全和有效供給，確保種糧農民收入的穩定持續增長。2004年以來取消農業稅，實施種糧農民直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼、農資綜合補貼等政策，執行稻谷、小麥最低收購價政策以及其他重要農產品的臨時收儲政策。這一系列政策的出臺給種糧農民一個清晰的政策信號，即國家鼓勵他們種糧，保證以合理價格收購他們的糧食，保障他們的收入穩定持續增長。中央有關糧食安全的政策落實有力，糧食產量實現了“十二連增”。但在經濟發展進入新常態、農業發展方式迫切需要轉變的形勢下，國內農業生產成本快速攀升，大宗農產品價格普遍高于國際市場價格，農產品加工企業傾向于購買進口農產品，造成了“進口入市，收購入庫”的現象。以最低收購價或臨時收儲價收購的農產品無法順價銷售，壓在庫里，倉儲費用和貸款貼息成為財政的沉重負擔。新形勢下，中國正處在糧食安全政策重大轉折的節點上，有關糧食安全的思路和政策要有所創新，但保障糧食安全和種糧農民利益不受損，應繼續成為未來政策的基石。
（二）糧食政策的調整以玉米為切入點
過去12年，玉米種植面積增加了2.1億畝，產量增加了1.09億噸，占整個糧食產量增長量的57%。受國內外價差的影響，近幾年低價位的玉米及其替代品的大量進口擠占了國內玉米消費市場，使國產玉米無法在市場上銷售，只能大量積存在庫中，增加了玉米去庫存的壓力。國家糧食政策的調整以玉米為切入點，決策部門提出按照市場定價、價補分離的原則，積極穩妥推進玉米收儲制度改革，在使玉米價格反映市場供求關系的同時，綜合考慮農民合理收益、財政承受能力、產業鏈協調發展等因素，建立玉米生產者補貼制度。
2016年3月28日，國家發展和改革委員會等部門向社會公布了2016年玉米收儲制度改革的內容。在東北三省和內蒙古自治區將玉米臨時收儲政策調整為“市場化收購”加“補貼”的新機制。玉米臨時收儲制度正式取消。玉米價格由市場形成，生產者隨行就市出售玉米，各類市場主體自主入市收購。同時建立玉米生產者補貼制度。2016年6月20日，財政部會同有關部門印發了《關于建立玉米生產者補貼制度的實施意見》，決定在東北三?。ㄟ|寧、吉林、黑龍江）和內蒙古自治區建立玉米生產者補貼制度，中央財政將一定數額的補貼資金撥付至省級財政，并賦予地方自主權，由各?。▍^）制定具體的補貼實施方案，確定本?。▍^）的補貼范圍、補貼對象、補貼依據、補貼標準等。
（三）保障種糧農民利益不受損，并引導他們進行供給側結構性改革，是今后政策實施的難點和關鍵
2015年，中國谷物播種面積14.35億畝，其中，玉米播種面積為5.72億畝，占比39.86%，當年玉米產量占谷物總產量的比重為39.2%。2016年，據農業部農情調查和實地督導調查，預計全國玉米播種面積調減3000萬畝以上。調減力度固然很大，但也只相當于2015年玉米播種面積的5%多一點。對于東北和內蒙古以外的玉米生產者來說，他們享受不到國家的政策補貼，玉米收購制度改革將使他們的收入增長面臨嚴峻挑戰。
農民根據價格信號轉產、調整生產結構需要一個過程，成熟產業模式的形成、完整的上下游產業支撐乃至整個產前產中產后供應鏈的培育等也需要一個過程，不可能一蹴而就。所以，在重要農產品價格形成機制改革中要循序漸進，應保證這一階段的平滑過渡。要注重政策引導、信息發布、技術支持、營銷服務等綜合配套措施的運用，一方面保護農民的種糧積極性，使農民種糧收益不出現斷崖式下跌，另一方面引導農民根據價格信號，能動地進行符合市場需求的供給側種植結構調整，使國家糧食政策的調整和創新能平穩地推進。
二、全面深化農村土地制度改革
習近平同志2016年4月25日在安徽鳳陽縣小崗村主持召開農村改革座談會時強調：新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系。最大的政策，就是必須堅持和完善農村基本經營制度，堅持農村土地集體所有，堅持家庭經營基礎性地位，堅持穩定土地承包關系。要抓緊落實土地承包經營權登記制度，真正讓農民吃上“定心丸”。
（一）農村土地確權是農村土地制度變革的一項基礎性工作
農民擁有的最大財產是他們以農村集體經濟組織成員身份所共同擁有的農村土地。農民與土地之間的關系，是農村最重要的經濟關系，也是最重要的政治關系，農村土地制度亦是農村其他制度的基石。中央把農村土地確權作為農村土地制度變革的一項基礎性工作，2013年中央“一號文件”提出用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作。確權登記頒證的目的是明晰產權，賦予農民更多財產權利，這是土地承包經營權流轉、開展適度規模經營的基礎和前提，也是土地糾紛仲裁的依據。隨著城鎮化和工業化的推進，新生代農民對土地的感情可能淡化，對土地目前的農業收益可能不那么在意，但他們對將土地作為財產而可能享有的權利存在意愿，而且這種意愿可能會越來越強烈。但農村土地承包經營權確權登記頒證工作的推行是在中央落實土地承包關系長久不變的具體規定或意見尚未出臺、農村土地制度變革的頂層設計相對滯后的背景下開展的，也就不可避免地遇到一些難以解決的問題。
（二）農村土地確權的關鍵是農村集體經濟組織及其成員資格的界定
農村土地承包經營權應該確給農村集體經濟組織成員。為此，首先要界定清楚什么是農村集體經濟組織。農村的現實情況是農村集體經濟組織有法律地位，但無法人地位。絕大多數農村集體經濟組織沒有在工商局注冊登記，不具備法人地位，它們具體屬于哪一種經濟組織類型并不清楚。農村集體經濟組織由成員構成，但成員資格的界定、權利責任義務、成員的進入和退出機制等問題，也都沒有在法律上得到解決。成員的身份不清楚，土地的身份也就很難弄清楚。這種情況下的確權，也就容易導致承包農戶之間、農戶與村集體經濟組織之間的一些產權糾紛難以得到根本性解決。將農戶土地承包經營權的確權分解開來，在技術層面應包括丈量面積、空間定位、畫圖、頒證等在內的事務性內容，在制度層面則是對農村集體經濟組織成員資格的界定，對承包經營權作為成員的一種財產性權利長久不變的承諾。后者是確權的本質所在。
（三）完善農村土地制度變革的頂層設計并盡快落實
未來與農村土地制度相關的法律的修改首先要明確界定農村集體所有制的內涵、法律上所認定的本質屬性及其有效實現形式，要將集體經濟組織成員集體所有的概念具體化；明確界定農地所有者、承包經營者及經營者各自的責權利。要探索集體經濟組織成員所擁有的一組權利能否由天賦成員權這種個人權利轉化為可以有償退出及有條件進入的財產權利，從而使農村集體經濟組織成為真正的市場經濟主體。
《農村土地承包法》的修改應明確農村土地承包經營權確權登記頒證工作與二輪承包之間的關系，明確這次確權的起點以及確權的期限。該法的修改要與《物權法》一致，并與將出臺的民法總則相協調。2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深化農村改革綜合性實施方案》對此項工作做了部署，提出“抓緊修改有關法律，落實中央關于穩定農村土地承包關系并保持長久不變的重大決策，適時就二輪承包期滿后耕地延包辦法、新的承包期限等內容提出具體方案”。這項工作落實了，就能做到習近平總書記所說的，真正讓農民吃上“定心丸”。
三、農業基本經營制度應在穩定家庭經營的基礎上創新
習近平同志2014年9月29日下午在中央全面深化改革領導小組第五次會議上發表重要講話，強調要尊重農民意愿，堅持依法自愿有償流轉土地經營權，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。要堅持規模適度，重點支持發展糧食規?；a。要讓農民成為土地適度規模經營的積極參與者和真正受益者。要根據各地基礎和條件發展，確定合理的耕地經營規模并加以引導，不能片面追求快和大，更不能忽視經營自家承包地的普通農戶仍占大多數的基本農情。對工商企業租賃農戶承包地，要有嚴格的門檻，建立資格審查、項目審核、風險保障金制度，對準入和監管制度做出明確規定。
（一）多元并存的農業經營體制和農業經營主體將長期存在
根據第二次全國農業普查的數據計算，2006年年末，全國共有農業生產經營戶20016萬戶，在農業生產經營戶中，以農業收入為主的戶占58.4%，這就是習近平同志所指出的經營自家承包地的普通農戶仍占大多數的基本農情。根據全國農村固定觀察點對分布在31個?。▍^、市）、355個行政村的23000個固定農戶樣本2003～2012年的調查數據，2003～2012年10年來農村勞動力特別是從事農業生產的勞動力呈現如下特征及變化趨勢：從事農業生產的農村勞動力，年齡主要集中在40歲以上，占全部從事農業生產人數的75.9%；30歲以下的80后、90后務農勞動力僅占務農勞動力總數的11.0%；務農勞動力平均年齡接近50歲，部分地區甚至達到55歲以上；婦女約占務農勞動力總數的63%。中國農業的現實情況是，上億農戶從事的家庭經營超小規模，大部分勞動力老齡化，素質偏低。這是中國從事農業生產經營的傳統經營主體，他們通過農業經營活動獲取一部分收入，保障了數以億計的農民自身的糧食安全，為農村社會的穩定與發展做出了貢獻。但在上億小農戶的旁邊，以農業為主要收入來源，主要從事專業化、集約化、商品化農業生產的家庭農場、專業大戶、專業合作社以及農業企業等新型經營主體正在興起。這類主體的帶頭人就是新型職業農民，是農業先進生產力的代表，發展現代農業的主體，他們的農業經營活動保障了中國商品糧的安全和商品農產品的有效供給。當今中國農業經營主體的構成是大量小規模兼業農戶等傳統經營主體與專業大戶、家庭農場、農民合作社及農業企業等新型經營主體并存；在農業經營體制和經營方式上是傳統農業、口糧農業（生存農業）與市場化、專業化和商品化程度高的現代大農業并存。這種狀況將在相當長一段時期內存續。
（二）順應歷史潮流，因勢利導，通過綜合配套的制度創新，促進農業經營體制演進
習近平同志在小崗村座談會上的講話中指出：發展現代農業，要在穩定糧食生產、確保國家糧食安全的基礎上，著力構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，加快構建職業農民隊伍，形成一支高素質的農業生產經營者隊伍。當前，在土地確權的基礎上，在依法、自愿和有償的前提下，一部分種田能手將那些離土離農的農村人口的承包土地經營權流轉過來，擴大經營規模，實現適度規模經營，打造家庭經營的升級版。但這種趨勢與工業化、城鎮化和農業現代化進程密切相關。正如習近平同志所指出的，放活土地經營權，推動土地經營權有序流轉，政策性很強，要把握好流轉、集中、規模經營的度，要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應。
中國農村現有2.7億多勞動力已轉移到非農領域，從事非農產業。一個有待進一步驗證的判斷是：現在農村從事傳統小農業的勞動力多是返鄉的第一代以及部分第二代農民工。他們為城市的發展做出了貢獻，但不能為城市所接納，在外出打工的最佳勞動年齡過后，只得回到家鄉，進一步固化和強化城鄉二元結構。另一個有待驗證的判斷是：隨著城鄉一體化進程的加速，新一代農民工不會再走他們父輩的老路，即使回到家鄉，他們中的大多數也不會再從事農業，他們賴以生存的主要生產資料將不再是土地。隨著時間的推移，當前在農村從事農業經營的中老年小規模兼業農戶的數量會逐步減少，他們繼續從事農業生產經營的活躍期也就20～30年；他們未來的歸宿與城鎮化、工業化和農業現代化進程密切相關。習近平同志曾指出：“要有歷史耐心、戰略眼光，要謀定而后動?！痹谵r業經營體制的演進上，也要有歷史的耐心，因勢利導，通過綜合配套的制度創新，來促進農業經營體制的演進和新型經營主體的發展，而不是揠苗助長，用行政手段、運動方式，人為地大規模流轉農戶的土地。
（三）工商資本進入農業生產領域大面積租賃農戶承包地的經營活動不應該成為農地經營模式的主流
在工商資本直接進入農業生產領域大面積租賃農戶承包地的經營活動中，要抑制工商資本進入農業的負面影響，防止可能出現的非農化、非糧化傾向，要規范經營者的行為，保護其合法權益。由農業生產的特性所決定，家庭經營始終是農業生產的基礎和主體，這已為中外農業發展的實踐所證明。從實踐上看，家庭經營加上社會化服務，能夠容納不同水平的農業生產力，既適應傳統農業，也適應現代農業，具有廣泛的適應性和旺盛的生命力，不存在生產力水平提高以后就要改變家庭承包經營的問題。公司化大農場要想成功，需要制定嚴密和精巧的制度安排，來解決勞動激勵與監督問題，這要付出大量的監督和計量成本，而且很難取得成效。這就是為什么許多公司進入農業直接開展大規模經營后鎩羽而歸的重要原因。
中國的現實情況是有2億多小農戶，而且小農戶短期內不可能消亡。在我國大多數農村地區，不可能通過簡單的土地歸并來實現規模經營，即使今后農業從業人員減少一半，農業勞動者人均耕地也不到20畝。人多地少的國情和農業生產的特性決定了工商資本進入農業大規模流轉土地、直接開展超大規模經營不應該成為農地經營權流轉模式的主流。正如習近平同志在小崗村座談會上講話時所強調的，要尊重農民意愿和維護農民權益，把選擇權交給農民，由農民選擇而不是代替農民選擇，可以示范和引導，但不搞強迫命令、不刮風、不一刀切。不管怎么改，都不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了。從根本上看，中國發展現代農業不能僅靠補貼，還要苦練內功。要通過適度規模經營提高農業勞動生產率；通過技術創新和制度創新提高農業全要素生產率；通過完善農業社會化服務體系和提高農民的組織化程度等綜合配套措施來降低農業的生產成本及流通成本；通過大力培育新型職業農民來補齊農業人才匱乏這一最大的短板，最終提高中國農業的市場競爭力。而所有這些，都需要通過深化農業領域的改革才能實現。
（作者：中國社會科學院農村發展研究所）
中國鄉村發現網轉自：中國農村經濟 第10期
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