摘要：“三權(quán)分置”是中國農(nóng)村改革的又一次重大制度創(chuàng)新，是農(nóng)村土地制度改革理論和政策的重大創(chuàng)新與突破，具有鮮明的時(shí)代特征，有著豐富的科學(xué)內(nèi)涵和基本要義。從內(nèi)容上看，“三權(quán)分置”的創(chuàng)新要義在于農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的分離，這既是土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)部權(quán)能的分離，更是其負(fù)載的社會(huì)保障功能與經(jīng)濟(jì)效用功能的分離。但從本質(zhì)上看，“三權(quán)分置”旨在重構(gòu)集體所有制下的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，不斷促進(jìn)公平與效率的有機(jī)統(tǒng)一和螺旋式互動(dòng)增進(jìn)。在“三權(quán)分置”的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，存在雙層“母權(quán)與子權(quán)”“基礎(chǔ)權(quán)利與派生權(quán)利”的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。在實(shí)踐中，有效推進(jìn)“三權(quán)分置”，要堅(jiān)持“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”的基本方向，其中，落實(shí)集體所有權(quán)是前提，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)是基礎(chǔ)，放活土地經(jīng)營權(quán)是核心。
2013年7月22日，習(xí)近平總書記在湖北省武漢市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所考察時(shí)指出，“深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系”①。這是國家領(lǐng)導(dǎo)人首次提出農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的概念和農(nóng)村土地權(quán)利分為“集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)”的思想，是中央關(guān)于“三權(quán)分置”的思想萌芽。其后歷年的中央農(nóng)村工作會(huì)議、中央“一號(hào)文件”、黨的十八屆五中全會(huì)公報(bào)等都明確提出了“三權(quán)分置”的政策規(guī)定，對(duì)“三權(quán)分置”做出了完整的系統(tǒng)化部署(見表1)。從表1可以看出，“三權(quán)分置”改革有著豐富、深刻的政策含義：①落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，旨在使“土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變”，“農(nóng)民利益不受損”，持續(xù)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果，促進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)穩(wěn)固、農(nóng)村和諧穩(wěn)定、農(nóng)民安居樂業(yè)。②放活土地經(jīng)營權(quán)，旨在發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)村土地資源配置中的決定性作用，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，允許土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資，發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，不斷提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動(dòng)生產(chǎn)率，不斷提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力。
由此，2013年以來，“三權(quán)分置”這一概念受到政策界及社會(huì)輿論的廣泛關(guān)注和討論，更引起經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界的熱議和爭論。中央雖然提出了“三權(quán)分置”的概念，但未明確界定其基本內(nèi)涵、闡釋其基本要義。國內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為，“三權(quán)分置”就是在現(xiàn)有法律已經(jīng)承認(rèn)的農(nóng)民集體土地所有權(quán)、農(nóng)民家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，新設(shè)“土地經(jīng)營權(quán)”(孫憲忠，2016)，從而形成農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的分置狀態(tài)。關(guān)于“三權(quán)分置”下的農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，大多數(shù)學(xué)者從權(quán)利性質(zhì)角度進(jìn)行界定，但觀點(diǎn)不一。對(duì)于農(nóng)戶承包權(quán)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)戶承包權(quán)不是財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而是一種集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包農(nóng)村土地的資格權(quán)(朱廣新，2015)，是一種身份性質(zhì)的權(quán)利，屬于成員權(quán)范疇(鄭志峰，2014)。在一定意義上說，農(nóng)戶承包權(quán)這種成員權(quán)屬于自物權(quán)(唐忠，2015)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)戶承包權(quán)是農(nóng)戶在土地承包經(jīng)營權(quán)上設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)、將土地交給他人利用時(shí)的用益物權(quán)(張力、鄭志峰，2015)，從本質(zhì)上說，農(nóng)戶承包權(quán)是其占有、使用權(quán)能受到土地經(jīng)營權(quán)限制的土地承包經(jīng)營權(quán)(朱繼勝，2016)。對(duì)于土地經(jīng)營權(quán)，也有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)是土地流轉(zhuǎn)情況下獨(dú)立于農(nóng)戶承包權(quán)的一種債權(quán)(李偉偉、張?jiān)迫A，2015；趙鯤，2016)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)是一種他物權(quán)(唐忠，2015)，是經(jīng)營權(quán)人對(duì)集體所有土地享有占有、使用、收益的權(quán)利，是典型的用益物權(quán)(鄭志峰，2014)；進(jìn)一步來說，是一種權(quán)利用益物權(quán)(蔡立東、姜楠，2015；朱繼勝，2016)。
“三權(quán)分置”是中國農(nóng)村改革的又一次重大制度創(chuàng)新，是農(nóng)村土地制度改革理論和政策的重大創(chuàng)新與突破，具有鮮明的時(shí)代特征，有著豐富的科學(xué)內(nèi)涵，需要加強(qiáng)理論研究。有鑒于此，本文基于“三權(quán)分置”的政策含義、現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論、物權(quán)理論以及學(xué)者的相關(guān)研究成果，探索性地界定“三權(quán)分置”的科學(xué)內(nèi)涵，闡釋“三權(quán)分置”的基本要義，厘清農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系。
二、“三權(quán)分置”的內(nèi)涵：現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論、物權(quán)理論的視角
(一)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論與中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的歷史演變
現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論表明，產(chǎn)權(quán)是一束具有排他性、可分割性、可轉(zhuǎn)讓性等屬性的權(quán)利，其本質(zhì)不在于物本身及人與物之間的關(guān)系，而在于人利用物的權(quán)利、預(yù)期和責(zé)任等，在于因?yàn)槲锏拇嬖诩瓣P(guān)于它的使用所引起的人與人之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系。一方面，產(chǎn)權(quán)是人們對(duì)財(cái)產(chǎn)使用的一束權(quán)利；另一方面，產(chǎn)權(quán)安排確定了每個(gè)人相應(yīng)于物時(shí)的行為規(guī)范。產(chǎn)權(quán)只有在多個(gè)權(quán)利主體之間進(jìn)行權(quán)利界定時(shí)，才有存在的意義(盧現(xiàn)祥、朱巧玲，2012)。具體來說，產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上是一系列財(cái)產(chǎn)權(quán)利，包括所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)(吳易風(fēng)、關(guān)學(xué)凌等，2010)。王曙光、程煉(2012)認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)主要包括所有權(quán)、處分權(quán)和經(jīng)營權(quán)，這三種權(quán)利既可以統(tǒng)一在一起，又可以適當(dāng)分離。更為重要的一點(diǎn)是，產(chǎn)權(quán)是所有制的核心②，是一種影響人類行為的制度安排。
在中國，農(nóng)村土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料、最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)益、最可靠的生活保障(孫中華，2016)，并且實(shí)行集體所有制。由此，產(chǎn)權(quán)是農(nóng)村土地集體所有制的核心，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)是集體所有制下人們對(duì)農(nóng)村土地的使用所引起的相關(guān)利益主體(包括國家、集體、農(nóng)民、其他經(jīng)濟(jì)主體等)之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)和經(jīng)營權(quán)等。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中每一項(xiàng)大的權(quán)利既可以由一個(gè)主體享有，也可以在多個(gè)主體之間分割，由多個(gè)主體共同享有，并且每一項(xiàng)大的權(quán)利還可以細(xì)分為多項(xiàng)具體權(quán)利(劉俊，2007)。農(nóng)戶承包權(quán)就是使用權(quán)的一種具體權(quán)利，它是農(nóng)戶賴以從事家庭經(jīng)營的土地權(quán)利(王小映，2000)。新中國成立以來，中國先后確立了私有私營(土地改革時(shí)期和初級(jí)社時(shí)期)、公有公營(農(nóng)業(yè)合作化后期和人民公社時(shí)期)、公有私營(改革開放至今)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，其中的本質(zhì)就是農(nóng)村土地所有權(quán)與使用權(quán)的統(tǒng)一與分離，及其反映出來的國家、村集體、農(nóng)民之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系。私有私營的本質(zhì)是農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)高度統(tǒng)一于農(nóng)民身上，公有公營的本質(zhì)是農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)高度統(tǒng)一于村集體身上，公有私營的本質(zhì)是農(nóng)村土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，即“兩權(quán)分離”：農(nóng)村土地所有權(quán)由村集體享有，使用權(quán)(即土地承包經(jīng)營權(quán))由承包農(nóng)戶享有。由此，中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷了一個(gè)由“產(chǎn)權(quán)合一”到“產(chǎn)權(quán)分離”的歷史演變，且實(shí)現(xiàn)了由強(qiáng)調(diào)“土地權(quán)利之所有”到追求“土地權(quán)利之所用”的轉(zhuǎn)變。改革開放以來，農(nóng)戶所享有的農(nóng)村土地權(quán)利經(jīng)歷了從無到有、權(quán)利期限從短期到長久不變、權(quán)能數(shù)量由少到多且不斷增進(jìn)、權(quán)能內(nèi)容從殘缺不全到日趨完整的不斷擴(kuò)展過程(郭忠興、羅志文，2012)。
(二)物權(quán)理論與中國農(nóng)村土地物權(quán)結(jié)構(gòu)
反映在法律上，產(chǎn)權(quán)就表現(xiàn)為物權(quán)，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)就成了財(cái)產(chǎn)權(quán)的體系和內(nèi)容(高圣平，2014)。物權(quán)是指權(quán)利人依法對(duì)特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，旨在明確物的歸屬，實(shí)現(xiàn)物的利用，發(fā)揮物的效用。所謂“物的歸屬”是指某物受誰支配，“物的利用”是指他人利用某物。在物權(quán)理論中，“物的歸屬”產(chǎn)生所有權(quán)的權(quán)利形式，所有權(quán)是靜態(tài)歸屬的自物權(quán)，即人們對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)所享有的權(quán)利。靜態(tài)歸屬物權(quán)的功能是確定物的歸屬和產(chǎn)權(quán)邊界，以達(dá)到定分止?fàn)幹В瑢?shí)現(xiàn)社會(huì)良好的財(cái)產(chǎn)支配和流轉(zhuǎn)秩序。“物的利用”包括利用他人財(cái)產(chǎn)的“使用價(jià)值”和“交換價(jià)值”，兩者產(chǎn)生發(fā)揮效用的他物權(quán)，前者為用益物權(quán)，后者為擔(dān)保物權(quán)(包括抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)、留置權(quán)等)。動(dòng)態(tài)利用物權(quán)的功能是注重物的變動(dòng)和動(dòng)態(tài)利用，以促進(jìn)“物盡其用”，提高經(jīng)濟(jì)效率。由此，物權(quán)可以分為靜態(tài)歸屬形式的物權(quán)和動(dòng)態(tài)利用形式的物權(quán)，其物權(quán)形態(tài)表現(xiàn)為所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)。靜態(tài)歸屬物權(quán)和動(dòng)態(tài)利用物權(quán)之間有著密切的內(nèi)在邏輯關(guān)系：動(dòng)態(tài)利用物權(quán)依靠靜態(tài)歸屬物權(quán)才能存在，靜態(tài)歸屬物權(quán)是動(dòng)態(tài)利用物權(quán)存在的基礎(chǔ)；靜態(tài)歸屬物權(quán)不被利用則被閑置或者被浪費(fèi)，動(dòng)態(tài)利用物權(quán)是靜態(tài)歸屬物權(quán)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。靜態(tài)歸屬物權(quán)和動(dòng)態(tài)利用物權(quán)既可以集于一體，也可以相互分離而形成相對(duì)獨(dú)立的物權(quán)形態(tài)。如果靜態(tài)歸屬物權(quán)和動(dòng)態(tài)利用物權(quán)集于一體由同一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體所享有，則物權(quán)主體兼具歸屬權(quán)人和利用權(quán)人雙重身份；如果靜態(tài)歸屬物權(quán)和動(dòng)態(tài)利用物權(quán)相分離，分別由不同的經(jīng)濟(jì)主體所享有，則兩者分別形成獨(dú)立的物權(quán)形態(tài)，歸屬權(quán)人和利用權(quán)人并列存在。
物權(quán)具有排他性，且一物之上只存在一個(gè)所有權(quán)，只存在一個(gè)客體一致、效力相同的用益物權(quán)。但是，如果用益物權(quán)的客體相異、效力不同，則同一物上可以根據(jù)用益物權(quán)所指向的不同客體設(shè)置效力不同的用益物權(quán)。特定有體物、特定權(quán)利均可成為用益物權(quán)的客體。以特定權(quán)利為客體的用益物權(quán)為權(quán)利用益物權(quán)，它是通過法定的間接方式取得的對(duì)物的實(shí)際占有、使用和收益的權(quán)利(蔡立東、姜楠，2015)。權(quán)利用益物權(quán)一方面能夠擴(kuò)大用益物權(quán)制度的適用范圍；另一方面為特定有體物的權(quán)利行使提供了一種更有效的方式，能夠提高特定有體物的利用效率。
在中國，自2007年10月開始實(shí)施的《物權(quán)法》第一條規(guī)定，“為了維護(hù)國家基本經(jīng)濟(jì)制度，維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，明確物的歸屬，發(fā)揮物的效用，保護(hù)權(quán)利人的物權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法”；第二條規(guī)定，“因物的歸屬和利用而產(chǎn)生的民事關(guān)系，適用本法”。顯然，中國《物權(quán)法》在前二條規(guī)定中就強(qiáng)調(diào)并界定了“物的歸屬與物的效用(利用)”之間的關(guān)系，并按照“歸屬物權(quán)—利用物權(quán)”的法理邏輯對(duì)物的財(cái)產(chǎn)權(quán)即物權(quán)進(jìn)行設(shè)置。在《物權(quán)法》第五章和第十一章，首次確定了農(nóng)村土地的集體所有權(quán)和農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，建構(gòu)了農(nóng)村土地“集體所有權(quán)—承包經(jīng)營權(quán)”的二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，即同一物上“所有權(quán)—用益物權(quán)”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)安排，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地這一物上“靜態(tài)歸屬與動(dòng)態(tài)利用”的分離。并且，集體所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)各有不同的權(quán)能構(gòu)成。
(三)“三權(quán)分置”的內(nèi)涵
結(jié)合中央確立“三權(quán)分置”的政策含義、現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論和物權(quán)理論與中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、物權(quán)的歷史演變，筆者認(rèn)為，“三權(quán)分置”是指在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上，尊重農(nóng)村人地不斷分離的現(xiàn)實(shí)，將土地承包經(jīng)營權(quán)中能夠進(jìn)行市場(chǎng)交易、具有使用價(jià)值和交換價(jià)值的權(quán)能分離出來形成土地經(jīng)營權(quán)，使得土地承包經(jīng)營權(quán)分離為農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)這兩種獨(dú)立權(quán)利形態(tài)，促使原來的農(nóng)村土地集體所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)的“二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)”變遷為集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的“三元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)”，以更有效地實(shí)現(xiàn)集體土地政治治理功能、社會(huì)保障功能和經(jīng)濟(jì)效用功能的現(xiàn)代農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。
按照“三權(quán)分置”的政策設(shè)想，土地經(jīng)營權(quán)是經(jīng)營權(quán)人通過市場(chǎng)流轉(zhuǎn)土地而取得的直接占有農(nóng)村土地、自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并獲得經(jīng)營性收益的權(quán)利，它具有以下特征：①土地經(jīng)營權(quán)是承包農(nóng)戶設(shè)定的、以土地承包經(jīng)營權(quán)為標(biāo)的的權(quán)利，但不得妨害土地承包經(jīng)營權(quán)。②土地經(jīng)營權(quán)具有獨(dú)立性和排他性。土地經(jīng)營權(quán)一經(jīng)設(shè)定，即具有物權(quán)效力，能夠?qū)拱ǔ邪r(nóng)戶在內(nèi)的一切人，并且，土地經(jīng)營權(quán)在約定期限內(nèi)的存續(xù)不受圓滿的土地承包經(jīng)營權(quán)變動(dòng)的影響。有權(quán)利必有救濟(jì)。土地經(jīng)營權(quán)的行使受到他人妨害時(shí)，土地經(jīng)營權(quán)人可以通過行使物權(quán)請(qǐng)求權(quán)獲得救濟(jì)。③土地經(jīng)營權(quán)人具有取得土地經(jīng)營權(quán)上的平等性與非身份性，不再限制于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，家庭農(nóng)場(chǎng)、種養(yǎng)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)都可以是經(jīng)營權(quán)人。當(dāng)然，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員擁有土地經(jīng)營權(quán)的優(yōu)先受讓權(quán)。④土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)具有約定期限，并且不得超過剩余的二輪承包期限。⑤土地經(jīng)營權(quán)人能夠利用土地經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押、擔(dān)保，實(shí)現(xiàn)融資目的。改革實(shí)踐需要的是物權(quán)化的“土地經(jīng)營權(quán)”(孫憲忠，2016)。由此，本文認(rèn)為，土地經(jīng)營權(quán)是指承包農(nóng)戶將所承包農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)給有農(nóng)業(yè)經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體時(shí)，經(jīng)營權(quán)人享有農(nóng)村土地占有權(quán)能、使用權(quán)能、受限處分權(quán)能、經(jīng)營收益權(quán)能的一種權(quán)利用益物權(quán)，它是從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的能夠進(jìn)行市場(chǎng)交易、具有使用價(jià)值和交換價(jià)值的一種產(chǎn)權(quán)形態(tài)。
農(nóng)戶承包權(quán)一方面體現(xiàn)了承包土地的權(quán)利資格；另一方面因?yàn)椴糠謾?quán)能讓渡于土地經(jīng)營權(quán)而具有新的權(quán)利內(nèi)容(潘俊，2015；李國強(qiáng)，2015)。由此，本文認(rèn)為，農(nóng)戶承包權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的重要實(shí)現(xiàn)方式；農(nóng)戶承包權(quán)是指承包農(nóng)戶將其農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)給有農(nóng)業(yè)經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體時(shí)享有受限用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)，它是設(shè)定了土地經(jīng)營權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)。王小映(2016)將設(shè)定了土地經(jīng)營權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)稱為“有負(fù)擔(dān)的土地承包經(jīng)營權(quán)”，而將未設(shè)定土地經(jīng)營權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)稱為“圓滿的土地承包經(jīng)營權(quán)”。本文借鑒了這種說法。
三、“三權(quán)分置”的基本要義
(一)“三權(quán)分置”的創(chuàng)新要義在于農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的分離
按中央政策文件，實(shí)行“三權(quán)分置”就是把土地承包經(jīng)營權(quán)分為農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。由此，“三權(quán)分置”的創(chuàng)新內(nèi)容及其要義在于將用益物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)分離為農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，并產(chǎn)生分離的物權(quán)法效果，主要表現(xiàn)為在承包農(nóng)戶所擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)之上創(chuàng)設(shè)具有權(quán)利用益物權(quán)效力的土地經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)設(shè)只是承包農(nóng)戶行使并實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的一種方式，也即承包農(nóng)戶依然享有土地承包經(jīng)營權(quán)，但不是享有圓滿的土地承包經(jīng)營權(quán)。進(jìn)一步來說，土地經(jīng)營權(quán)的創(chuàng)設(shè)使得承包農(nóng)戶所享有的圓滿的土地承包經(jīng)營權(quán)成為了有負(fù)擔(dān)的土地承包經(jīng)營權(quán)。顯然，按物權(quán)狀態(tài)將土地承包經(jīng)營權(quán)分離而形成的農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，是土地承包經(jīng)營權(quán)中用益物權(quán)狀態(tài)的內(nèi)部劃分，而不是外力作用下的權(quán)利裂變或者權(quán)利解體。農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)相分離具有內(nèi)生性。
對(duì)于農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的分離，本文強(qiáng)調(diào)指出以下幾點(diǎn)：
1.土地承包經(jīng)營權(quán)是一種相對(duì)獨(dú)立的用益物權(quán)，不是原本就包含農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)這兩種權(quán)利形態(tài)。這是因?yàn)椋俑鶕?jù)《農(nóng)村土地承包法》第一條、第五條的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)是為穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，而賦予村集體經(jīng)濟(jì)組織成員長期而有保障的一種土地使用權(quán)，其實(shí)質(zhì)是農(nóng)村土地集體所有制下的“均田承包、農(nóng)地農(nóng)民用”。家庭承包經(jīng)營是一種經(jīng)營制度，是雙層經(jīng)營體制中的一個(gè)經(jīng)營層次，是一個(gè)統(tǒng)一、整體的概念。顯然，土地承包經(jīng)營權(quán)這個(gè)權(quán)利名稱直接來源于家庭承包經(jīng)營制度，來源于農(nóng)村土地承包經(jīng)營的實(shí)踐，也是一個(gè)統(tǒng)一、整體的概念。中央各項(xiàng)政策文件并沒有將“承包”和“經(jīng)營”相互區(qū)別而分別賦予不同的含義(高圣平，2014)。因而，家庭承包經(jīng)營并不是“家庭承包+家庭經(jīng)營”，土地承包經(jīng)營權(quán)亦不是“農(nóng)戶承包權(quán)+土地經(jīng)營權(quán)”。②根據(jù)《物權(quán)法》第一百二十五條的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)是在農(nóng)村承包地上設(shè)定的以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營為目的的用益物權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)人依法享有承包地的占有、使用和收益的權(quán)利，以及流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。《物權(quán)法》并無將土地承包經(jīng)營權(quán)細(xì)分為“農(nóng)戶承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”的法律內(nèi)涵。土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種獨(dú)立的用益物權(quán)，不是農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的相加(溫世揚(yáng)，2014)，不是農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的混合體。而且，在《物權(quán)法》起草過程中，對(duì)于農(nóng)村土地上的用益物權(quán)采用什么名稱，法學(xué)界一直爭議不斷，有學(xué)者建議采用“農(nóng)村土地使用權(quán)”(梁慧星，2000)、“土地承包經(jīng)營權(quán)”(孟勤國，2002)，還有些學(xué)者建議采用“農(nóng)用權(quán)”“耕作權(quán)”“永佃權(quán)”等名稱(王利明，2013)。國家立法機(jī)關(guān)沿用了《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》和地方實(shí)踐中的“土地承包經(jīng)營權(quán)”，體現(xiàn)了《物權(quán)法》與家庭承包經(jīng)營制度的高度契合。
2.農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)相分離，并不意味著土地承包經(jīng)營權(quán)在實(shí)踐中必然要發(fā)生分離。農(nóng)戶承包過來的農(nóng)村土地，既可以由其自主經(jīng)營，也可以通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的方式由其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營。如果農(nóng)戶自己經(jīng)營，則他享有圓滿的土地承包經(jīng)營權(quán)，無需將土地承包經(jīng)營權(quán)分離為農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，在這種情況下，農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一于土地承包經(jīng)營權(quán)Ⅰ(見圖1中的路徑①)。如果農(nóng)戶打算永久性地退出承包地及土地承包經(jīng)營權(quán)，則可以將其所享有的土地承包經(jīng)營權(quán)完整地流轉(zhuǎn)給村集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員，在這種情況下，農(nóng)戶既不享有承包權(quán)，也不享有土地經(jīng)營權(quán)，不存在農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分離的情況。在實(shí)踐中，土地承包經(jīng)營權(quán)可作為一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)流轉(zhuǎn)，此時(shí)形成新時(shí)空條件下的土地承包經(jīng)營權(quán)Ⅱ(見圖1中的路徑②)。如果農(nóng)戶不愿意經(jīng)營土地，可以將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，收取租金。在這種情況下，農(nóng)戶需將土地承包經(jīng)營權(quán)分離為農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體享有土地經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶仍保留、享有承包權(quán)，形成“三權(quán)分置”格局(見圖1中的路徑③)。由此，一般來說，農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)分離發(fā)生在農(nóng)戶不愿意經(jīng)營農(nóng)村土地的情形下，土地經(jīng)營權(quán)是在農(nóng)戶將其所承包的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營時(shí)，從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來并獨(dú)立于農(nóng)戶承包權(quán)的一項(xiàng)權(quán)利。農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的分離，只有在承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)之后才有意義。并且，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與否、流轉(zhuǎn)價(jià)格及其形式、流轉(zhuǎn)期限及收回方式等，都必須尊重農(nóng)民意愿，堅(jiān)持依法自愿有償原則，不能搞強(qiáng)迫命令，不能搞行政瞎指揮；必須堅(jiān)持農(nóng)民主體地位，由農(nóng)民自主決定，嚴(yán)禁下指標(biāo)、定任務(wù)和“被”流轉(zhuǎn)。
3.農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分離后，土地承包經(jīng)營權(quán)并不因此消滅。農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)發(fā)生分離前，承包農(nóng)戶享有圓滿的土地承包經(jīng)營權(quán)；分離后，有負(fù)擔(dān)的土地承包經(jīng)營權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)分別由承包農(nóng)戶和土地經(jīng)營權(quán)人享有。尤其是，土地經(jīng)營權(quán)因流轉(zhuǎn)合同到期等原因滅失后，承包農(nóng)戶所享有的土地承包經(jīng)營權(quán)自動(dòng)復(fù)歸(蔡立東、姜楠，2015)。因此，從農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分離的結(jié)果來看，兩者分離發(fā)生在土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)部，各自獨(dú)立存在，并具有排他性；土地經(jīng)營權(quán)期限屆滿等事項(xiàng)出現(xiàn)時(shí)，土地經(jīng)營權(quán)復(fù)歸承包農(nóng)戶，分離出土地經(jīng)營權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)又可以內(nèi)在地復(fù)歸為圓滿的土地承包經(jīng)營權(quán)(見圖1中的路徑④)。從分離的實(shí)質(zhì)來看，兩者分離并沒有改變土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)的應(yīng)然狀態(tài)，而是土地承包經(jīng)營權(quán)中的內(nèi)部權(quán)能依據(jù)“權(quán)能分離③”路徑形成了農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)這兩種相互獨(dú)立的權(quán)利形態(tài)，是土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)部權(quán)能的重新配置、內(nèi)部權(quán)能結(jié)構(gòu)的優(yōu)化(見圖1)。顯然，“三權(quán)分置”遵循著“賦予權(quán)利和回歸權(quán)利、行使權(quán)利和利用權(quán)利”的邏輯主線。
(二)“三權(quán)分置”的本質(zhì)是重構(gòu)集體所有制下的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)
新中國成立60多年來，產(chǎn)權(quán)的分離、細(xì)分是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的重要方式和途徑。把土地承包經(jīng)營權(quán)分離為農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，就是要對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行進(jìn)一步的分割和細(xì)分。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的細(xì)分、交易和配置是中國推進(jìn)“三權(quán)分置”實(shí)踐創(chuàng)新的基本線索(羅必良，2014)。“三權(quán)分置”就是要重構(gòu)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)權(quán)利體系，為農(nóng)民提供完整、權(quán)屬清晰、有穩(wěn)定預(yù)期的土地制度結(jié)構(gòu)(劉守英，2014)。發(fā)揮好“三權(quán)分置”的積極作用，關(guān)鍵是要合理界定農(nóng)村土體集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能范圍(葉興慶，2014)。因此，“三權(quán)分置”是要延續(xù)“兩權(quán)分離”的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷邏輯，選擇一種更有效、更合意的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度安排，把農(nóng)村土地的占有、使用、收益、處分等各項(xiàng)權(quán)能界定清晰，保證其市場(chǎng)交易順暢，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置；“三權(quán)分置”的本質(zhì)就是要重構(gòu)集體所有制下的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)其產(chǎn)權(quán)功能(見圖2)。
農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是指農(nóng)村土地各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)及其權(quán)能構(gòu)成、物權(quán)在不同主體之間的配置。圖2表明，“三權(quán)分置”制度下的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)必須堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，主要包括產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)形態(tài)及其權(quán)能結(jié)構(gòu)、物權(quán)結(jié)構(gòu)，并具有歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的顯著特點(diǎn)。農(nóng)村土地集體所有制是社會(huì)主義公有制的重要形式和內(nèi)容，是農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定、農(nóng)民社會(huì)保障的制度紅利，更是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的制度保障，在任何時(shí)候都必須要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持，這是對(duì)新中國成立60多年來農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的精準(zhǔn)概括。《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》強(qiáng)調(diào)指出，深化農(nóng)村土地制度改革必須要堅(jiān)守土地公有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損“三條底線”，防止犯顛覆性錯(cuò)誤。“三權(quán)分置”制度必須要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，這是對(duì)下一步深化農(nóng)村土地制度改革底線的再強(qiáng)調(diào)。
產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)是指農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)享有主體(包括產(chǎn)權(quán)歸屬主體和產(chǎn)權(quán)利用主體)的構(gòu)成。產(chǎn)權(quán)類型結(jié)構(gòu)是指所有權(quán)、使用權(quán)等大項(xiàng)產(chǎn)權(quán)的構(gòu)成，產(chǎn)權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)是指每一大項(xiàng)產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵的各項(xiàng)具體權(quán)能(主要包括占有、使用、收益和處分權(quán)能)的構(gòu)成。具體到“三權(quán)分置”制度，產(chǎn)權(quán)類型結(jié)構(gòu)主要指農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的“三元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)”。其中，每一大項(xiàng)產(chǎn)權(quán)都包括占有、使用、收益、處分等權(quán)能(葉興慶，2015；孫圣民、孟愈飛，2015)。
(三)農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的分離也是土地承包經(jīng)營權(quán)所負(fù)載的社會(huì)保障功能和經(jīng)濟(jì)效用功能的分離
相關(guān)文獻(xiàn)研究結(jié)論和地方實(shí)踐表明，中國現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)制度存在以下兩個(gè)突出問題：一是土地承包經(jīng)營權(quán)承載著政治治理(表征和維持社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理、支持和落實(shí)地方行政管理、推行和發(fā)揮基層民主)、社會(huì)保障和經(jīng)濟(jì)效用等涵蓋面極為廣泛的多種制度功能，存在功能超載的現(xiàn)象；二是土地承包經(jīng)營權(quán)所承載的社會(huì)保障功能與經(jīng)濟(jì)效用功能之間存在難以調(diào)和的嚴(yán)重沖突，兩者難以兼容(趙萬一、汪青松，2014；丁文，2015)。一方面，社會(huì)保障功能要求土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)“集體經(jīng)濟(jì)組織成員人人有份、均等享有”和“限制性市場(chǎng)流轉(zhuǎn)”，旨在追求社會(huì)公平；另一方面，經(jīng)濟(jì)效用功能要求土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)“自由性市場(chǎng)流轉(zhuǎn)”和承包地的“適度規(guī)模經(jīng)營”，旨在崇尚經(jīng)濟(jì)效率。顯然，兩者在價(jià)值取向、權(quán)利基礎(chǔ)和基本規(guī)則等方面都相互對(duì)立，而中國現(xiàn)有的相關(guān)法律(例如《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》等)和政策文件(例如中央“一號(hào)文件”等)關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的相關(guān)規(guī)定，有些著眼于社會(huì)保障功能的確保，有些則著眼于經(jīng)濟(jì)效用功能的發(fā)揮。這意味著，現(xiàn)行的各項(xiàng)法律、政策規(guī)定之間本身就存在或明或暗、或直接或間接的矛盾與沖突。這使得在實(shí)踐中，土地承包經(jīng)營權(quán)的社會(huì)保障功能和經(jīng)濟(jì)效用功能均難以有效實(shí)現(xiàn)。目前，中國農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營受阻、比較效益低下、市場(chǎng)競爭力不強(qiáng)，就是土地承包經(jīng)營權(quán)所承載的社會(huì)保障功能與經(jīng)濟(jì)效用功能之間的沖突在“三農(nóng)”問題上的直接體現(xiàn)(趙萬一、汪青松，2014)。
現(xiàn)階段，中國農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移渠道未能得到有效拓寬，獨(dú)立于土地的城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系尚未完全建立，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的體制機(jī)制不健全問題突出。在這些因素制約下，在未來一段時(shí)期內(nèi)，農(nóng)村土地尤其是承包地仍然是農(nóng)村勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)就業(yè)和社會(huì)保障的首要物質(zhì)基礎(chǔ)，仍然承載著農(nóng)民生存和發(fā)展、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率提高的使命與任務(wù)。這使得下一步農(nóng)村土地制度改革仍然既要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的優(yōu)化配置和充分利用，又要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民充分就業(yè)和社會(huì)保障最大化；既要追求社會(huì)公平，又要崇尚經(jīng)濟(jì)效率。
從前述“三權(quán)分置”的政策含義可以看出，“三權(quán)分置”從制度上清晰構(gòu)建了從農(nóng)民集體到承包農(nóng)戶、從承包農(nóng)戶到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系(王小映，2016)，以及農(nóng)民與土地之間的關(guān)系。因而，“三權(quán)分置”建構(gòu)了一種農(nóng)村土地集體所有制的具體實(shí)現(xiàn)形式，它是厘清農(nóng)村土地集體所有制、農(nóng)民社會(huì)保障和土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化改革三者關(guān)系的現(xiàn)實(shí)可行的制度安排，也是有效化解土地承包經(jīng)營權(quán)所承載的社會(huì)保障功能與經(jīng)濟(jì)效用功能之間矛盾與沖突的現(xiàn)實(shí)可行的制度安排。首先，通過穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)，在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間均等分配農(nóng)村土地并實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)土地的私人利用，以促進(jìn)“土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變”以及農(nóng)村土地使用權(quán)在初始分配中的起點(diǎn)公平，尊重和滿足農(nóng)民社會(huì)保障的需要。其次，對(duì)于農(nóng)民在初始分配中獲得的保障性農(nóng)村土地使用權(quán)，通過放活土地經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)，農(nóng)民可以依法依規(guī)地在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)上自由流轉(zhuǎn)，以促進(jìn)農(nóng)村土地的優(yōu)化配置和充分利用，“引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)”，“發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”。顯然，“三權(quán)分置”制度下農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的分離，是農(nóng)村土地使用權(quán)在初始分配與自由流轉(zhuǎn)階段的依序?qū)崿F(xiàn)。
根據(jù)科斯定理，在交易費(fèi)用為零的情形下，無論產(chǎn)權(quán)如何進(jìn)行初始分配，都不會(huì)影響到最終的資源配置效率；而在交易費(fèi)用不為零的情形下，不同的產(chǎn)權(quán)界定和分配方式，則會(huì)帶來不同的資源配置效率。具體到農(nóng)村土地使用權(quán)的初始分配與自由流轉(zhuǎn)階段，在初始分配階段，因?yàn)檗r(nóng)民獲得農(nóng)村土地保障性使用權(quán)不需要向村集體繳納承包費(fèi)，可以認(rèn)為是交易費(fèi)用為零的情形；所以，當(dāng)農(nóng)村土地及其利用權(quán)利在集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間的均分不排斥事后的自由流轉(zhuǎn)時(shí)，農(nóng)村土地的最終配置效率并不受到影響。在此階段，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)旨在強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平取向與保障功能，確保農(nóng)民的社會(huì)保障，著眼于解決農(nóng)民的生存問題。在自由流轉(zhuǎn)階段，農(nóng)村土地保障性使用權(quán)的流轉(zhuǎn)促使其轉(zhuǎn)向效率性使用權(quán)(在“三權(quán)分置”制度下稱之為“土地經(jīng)營權(quán)”)，并會(huì)發(fā)生相關(guān)交易費(fèi)用，所以，土地經(jīng)營權(quán)的屬性界定和權(quán)能分配會(huì)影響到農(nóng)村土地的最終配置效率。在此階段，放活土地經(jīng)營權(quán)旨在突出經(jīng)濟(jì)效率取向與市場(chǎng)功能，著眼于解決農(nóng)民的發(fā)展問題。由此，農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的分離，其實(shí)就是農(nóng)村土地使用權(quán)在“初始分配”與“自由流轉(zhuǎn)”這兩個(gè)階段上的區(qū)分與有機(jī)銜接，這使得農(nóng)村土地及其使用權(quán)的社會(huì)保障功能與經(jīng)濟(jì)效用功能在集體所有權(quán)的框架下分階段依序?qū)崿F(xiàn)。從這個(gè)角度來說，農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分離的原因在于不同權(quán)利屬性的功能價(jià)值的不同，在于土地經(jīng)營權(quán)的作用與影響被不斷發(fā)掘與重視；農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的分離不僅是這兩種權(quán)利形態(tài)的分離，更是土地承包經(jīng)營權(quán)所負(fù)載的社會(huì)保障功能和經(jīng)濟(jì)效用功能的分離(見圖3)。
(四)“三權(quán)分置”的基本方向是落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)
《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》等中央文件多次強(qiáng)調(diào)，要“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”，這是深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向，也是推進(jìn)“三權(quán)分置”的基本方向。
具體來看，落實(shí)集體所有權(quán)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是落實(shí)集體所有權(quán)的歸屬主體，以擺脫所有權(quán)主體“虛位”的狀態(tài)；二是落實(shí)集體所有權(quán)的具體權(quán)能，努力做到集體所有權(quán)的“有所為，有所不為”。現(xiàn)階段，落實(shí)集體所有權(quán)的著力點(diǎn)是尊重和落實(shí)好集體經(jīng)濟(jì)組織在占有、處分方面的權(quán)能，發(fā)揮其在監(jiān)督處理土地撂荒、主導(dǎo)平整和改良土地、組織建設(shè)農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)土地集中連片和適度規(guī)模經(jīng)營等方面的作用(葉興慶，2015)。穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)也體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是穩(wěn)定現(xiàn)有的土地承包關(guān)系并保持長久不變；二是穩(wěn)定農(nóng)戶的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益預(yù)期，讓農(nóng)戶獲得更多、更充分的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
從“三權(quán)分置”改革的目標(biāo)要求來看，放活土地經(jīng)營權(quán)要解決“地由誰種”“地怎么種”這兩個(gè)重要問題。由此，放活土地經(jīng)營權(quán)的基本要義有二：①在不損害集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，承包農(nóng)戶自愿將農(nóng)村土地的實(shí)際經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給他人利用，以擴(kuò)大農(nóng)村土地的“耕者”范圍，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代意義上的“耕者有其田”，充分利用農(nóng)村土地的使用價(jià)值。中國歷史上的“自耕農(nóng)”和新中國成立后土地改革運(yùn)動(dòng)中的“翻身農(nóng)民”，是傳統(tǒng)意義上的“耕者”。而在改革開放后農(nóng)村土地集體所有制和家庭承包經(jīng)營以及“三權(quán)分置”的制度安排下，承包農(nóng)戶、有農(nóng)業(yè)經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是現(xiàn)代意義上的“耕者”(見表2)。現(xiàn)代意義上的“耕者有其田”有兩種形式：一是承包農(nóng)戶家庭經(jīng)營主導(dǎo)下的單一化、細(xì)碎化和小規(guī)模經(jīng)營；二是家庭經(jīng)營基礎(chǔ)上的多元化經(jīng)營(指家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營和企業(yè)經(jīng)營)和適度規(guī)模經(jīng)營，這是農(nóng)村土地利用方式、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和經(jīng)營方式的創(chuàng)新。②賦予土地經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許土地經(jīng)營權(quán)人將土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資，以追求和利用農(nóng)村土地的交換價(jià)值，滿足農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的資金需求，緩解農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資難問題。2014年中央“一號(hào)文件”提出的“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許土地經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”，即為此義。《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2015]45號(hào))的出臺(tái)和實(shí)施，即為此義的落實(shí)和實(shí)踐。
(五)“三權(quán)分置”的現(xiàn)實(shí)邏輯是包容性增長
改革開放以來，家庭承包經(jīng)營制度使得農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長的“公平”得到了顯著增進(jìn)，“效率”得到了顯著提升，而且?guī)砹藘烧呦嗷サ某掷m(xù)改進(jìn)，從而促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)快速增長。然而，新形勢(shì)下農(nóng)民的土地權(quán)利和市場(chǎng)能力受到了抑制，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中“公平”的進(jìn)一步增進(jìn)、“效率”的進(jìn)一步提升出現(xiàn)了新的“瓶頸”：農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展受阻。具體而言，現(xiàn)有的家庭承包經(jīng)營制度阻礙了農(nóng)村土地配置效率和利用效率的提高，從而阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和經(jīng)濟(jì)效益的提高；阻礙了農(nóng)民收入尤其是財(cái)產(chǎn)性收入的持續(xù)增長以及對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的有效保護(hù)。由此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)中“公平”的進(jìn)一步增進(jìn)和“效率”的進(jìn)一步提升，有賴于農(nóng)村土地制度改革的深化，并尋求農(nóng)民土地權(quán)益與效率的最大公約數(shù)。
在“三權(quán)分置”下，農(nóng)戶承包權(quán)均等地賦予了集體經(jīng)濟(jì)組織成員，保證了集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)農(nóng)村土地的擁有，解決了其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的后顧之憂，從而促使其財(cái)產(chǎn)性收入增長和土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益維護(hù)，表達(dá)了公平理念。土地經(jīng)營權(quán)競價(jià)配置給有農(nóng)業(yè)經(jīng)營意愿與能力的人，一方面能促進(jìn)農(nóng)民外出務(wù)工，增加工資性收入；另一方面能促進(jìn)農(nóng)村土地在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率和資源利用率，構(gòu)成農(nóng)業(yè)的效率增進(jìn)與分工演進(jìn)，促進(jìn)現(xiàn)有土地細(xì)碎化、分散化經(jīng)營的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)體系轉(zhuǎn)向適度規(guī)模化、專業(yè)化經(jīng)營的分工經(jīng)濟(jì)體系。具體來說，土地經(jīng)營權(quán)的競價(jià)配置能產(chǎn)生農(nóng)業(yè)效率增進(jìn)和分工演進(jìn)效應(yīng)：一是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的生成及發(fā)展壯大，以及由此產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)專業(yè)化分工效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)；二是外出務(wù)工農(nóng)民就業(yè)機(jī)會(huì)的增加和就業(yè)范圍的擴(kuò)大，以及由此產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)外拓展分工效應(yīng)與農(nóng)業(yè)內(nèi)細(xì)化分工效應(yīng)。
包容性增長是指民眾福利能持續(xù)改善和增進(jìn)的增長，核心是機(jī)會(huì)平等和發(fā)展成果共享，重心是改善弱勢(shì)群體的經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)地位(杜志雄等，2010；肖衛(wèi)東、吉海穎，2014)；其內(nèi)在邏輯是通過增強(qiáng)弱勢(shì)群體的市場(chǎng)能力、改善弱勢(shì)群體的社會(huì)權(quán)利，使經(jīng)濟(jì)的“效率”和“公平”相互持續(xù)增進(jìn)(周文、孫懿，2011)。由此，從包容性增長的視角看，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)是公平理念的表達(dá)，放活土地經(jīng)營權(quán)是效率邏輯的構(gòu)成，兩者的相對(duì)分離能實(shí)現(xiàn)公平與效率的有機(jī)統(tǒng)一。并且，從效率角度看，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)出率可持續(xù)提升的前提和基礎(chǔ)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的一個(gè)重要意義就在于保證農(nóng)村土地效率的持續(xù)提升。從公平角度看，農(nóng)民土地權(quán)利的保障和改善是確保其長期共享經(jīng)濟(jì)增長成果的前提和基礎(chǔ)，放活土地經(jīng)營權(quán)是提高農(nóng)村土地效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的重要途徑。因此，“三權(quán)分置”的有效推進(jìn)能實(shí)現(xiàn)公平與效率的有機(jī)統(tǒng)一，還能促進(jìn)公平與效率的螺旋式互動(dòng)增進(jìn)，這正是包容性增長的內(nèi)在邏輯在“三權(quán)分置”制度上的深刻體現(xiàn)。
四、集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)之間的相互關(guān)系
基于上述“三權(quán)分置”的內(nèi)涵界定及其理解以及對(duì)農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的界定，本文認(rèn)為，在“三權(quán)分置”的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，存在雙層“母權(quán)與子權(quán)”“基礎(chǔ)權(quán)利與派生權(quán)利”的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。集體所有權(quán)是構(gòu)建農(nóng)村土地權(quán)利體系的基石，是其他農(nóng)村土地權(quán)利產(chǎn)生的本權(quán)，其他農(nóng)村土地權(quán)利均由集體所有權(quán)派生(崔建遠(yuǎn)，2003)。由此，在雙層產(chǎn)權(quán)關(guān)系中，集體所有權(quán)居于本源地位和第一層級(jí)，是產(chǎn)生圓滿的土地承包經(jīng)營權(quán)的本權(quán)和基礎(chǔ)權(quán)利，也即圓滿的土地承包經(jīng)營權(quán)居于子權(quán)地位和第二層級(jí)，是派生權(quán)利。圓滿的土地承包經(jīng)營權(quán)分離后所形成的農(nóng)戶承包權(quán)(即有負(fù)擔(dān)的土地承包經(jīng)營權(quán))和土地經(jīng)營權(quán)，同處于第三層級(jí)，它們都是圓滿的土地承包經(jīng)營權(quán)的子權(quán)與派生權(quán)利。由此，在“三權(quán)分置”的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，集體所有權(quán)與圓滿的土地承包經(jīng)營權(quán)之間是第一層“母權(quán)與子權(quán)”“基礎(chǔ)權(quán)利與派生權(quán)利”的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，它構(gòu)建了從農(nóng)民集體到承包農(nóng)戶之間清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系；圓滿的土地承包經(jīng)營權(quán)與農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)之間是第二層“母權(quán)與子權(quán)”“基礎(chǔ)權(quán)利與派生權(quán)利”的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，它構(gòu)建了從承包農(nóng)戶到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。關(guān)于農(nóng)戶承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系，本文認(rèn)為，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)是放活土地經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)，土地經(jīng)營權(quán)是農(nóng)戶承包權(quán)的一種邏輯結(jié)果。農(nóng)戶承包權(quán)是圓滿的土地承包經(jīng)營權(quán)得以復(fù)歸的基礎(chǔ)，只能由農(nóng)戶享有，不得獨(dú)立流轉(zhuǎn)，它只能隨同圓滿的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。因此，要嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)，任何組織和個(gè)人在任何時(shí)候都不能取代農(nóng)戶的土地承包地位，在任何時(shí)候都不能非法剝奪和限制農(nóng)戶的土地承包權(quán)。
綜上，在“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中，集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)是三種獨(dú)立的農(nóng)地權(quán)利形態(tài)，“三權(quán)分置”的前提是落實(shí)集體所有權(quán)，基礎(chǔ)是穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，核心是放活土地經(jīng)營權(quán)。“三權(quán)分置”的一個(gè)基本要求就是“三權(quán)”具有相互對(duì)抗性，相互制衡，圍繞農(nóng)村土地權(quán)益形成“三權(quán)”相互銜接、相對(duì)均衡、同等保護(hù)的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。集體所有權(quán)屬于自物權(quán)，其權(quán)利行使主要體現(xiàn)在農(nóng)村土地的發(fā)包、收回、調(diào)整、監(jiān)督使用等方面，核心是要充分體現(xiàn)其處分權(quán)能，以控制和約束農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的不規(guī)范行使。農(nóng)戶承包權(quán)是有負(fù)擔(dān)的土地承包經(jīng)營權(quán)，其權(quán)利行使體現(xiàn)在農(nóng)村土地的承包資格及土地承包的實(shí)現(xiàn)、退出等方面，核心是維護(hù)農(nóng)戶的承包土地法定主體地位及財(cái)產(chǎn)性收益權(quán)，以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變。土地經(jīng)營權(quán)屬于權(quán)利用益物權(quán)，其權(quán)利行使體現(xiàn)在農(nóng)村土地的自主經(jīng)營權(quán)、經(jīng)營成果自主處置權(quán)、經(jīng)營收益權(quán)、地上附著物和青苗補(bǔ)償權(quán)、經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)等方面，核心是維護(hù)土地經(jīng)營權(quán)人的經(jīng)營收益權(quán)能，以優(yōu)化農(nóng)村土地配置效率，充分利用農(nóng)村土地的使用價(jià)值和交換價(jià)值，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)地農(nóng)業(yè)用，農(nóng)地耕者用”。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2016年第11期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
