摘要：“三權分置”是中國農村改革的又一次重大制度創新，是農村土地制度改革理論和政策的重大創新與突破，具有鮮明的時代特征，有著豐富的科學內涵和基本要義。從內容上看，“三權分置”的創新要義在于農戶承包權與土地經營權的分離，這既是土地承包經營權內部權能的分離，更是其負載的社會保障功能與經濟效用功能的分離。但從本質上看，“三權分置”旨在重構集體所有制下的土地產權結構，不斷促進公平與效率的有機統一和螺旋式互動增進。在“三權分置”的土地產權結構中，存在雙層“母權與子權”“基礎權利與派生權利”的產權關系。在實踐中，有效推進“三權分置”，要堅持“落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權”的基本方向，其中，落實集體所有權是前提，穩定農戶承包權是基礎，放活土地經營權是核心。
2013年7月22日，習近平總書記在湖北省武漢市農村產權交易所考察時指出，“深化農村改革，完善農村基本經營制度，要好好研究農村土地所有權、承包權、經營權三者之間的關系”①。這是國家領導人首次提出農戶承包權、土地經營權的概念和農村土地權利分為“集體所有權、農戶承包權和土地經營權”的思想，是中央關于“三權分置”的思想萌芽。其后歷年的中央農村工作會議、中央“一號文件”、黨的十八屆五中全會公報等都明確提出了“三權分置”的政策規定，對“三權分置”做出了完整的系統化部署(見表1)。從表1可以看出，“三權分置”改革有著豐富、深刻的政策含義：①落實集體所有權、穩定農戶承包權，旨在使“土地承包關系保持穩定并長久不變”，“農民利益不受損”，持續增加農民財產性收入，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果，促進農業基礎穩固、農村和諧穩定、農民安居樂業。②放活土地經營權，旨在發揮市場在農村土地資源配置中的決定性作用，引導土地經營權規范有序流轉，允許土地經營權向金融機構抵押融資，發展多種形式的農業適度規模經營，不斷提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率，不斷提高農業質量效益和競爭力。
由此，2013年以來，“三權分置”這一概念受到政策界及社會輿論的廣泛關注和討論，更引起經濟學界和法學界的熱議和爭論。中央雖然提出了“三權分置”的概念，但未明確界定其基本內涵、闡釋其基本要義。國內有學者認為，“三權分置”就是在現有法律已經承認的農民集體土地所有權、農民家庭土地承包經營權的基礎上，新設“土地經營權”(孫憲忠，2016)，從而形成農村土地集體所有權、農戶承包權和土地經營權的分置狀態。關于“三權分置”下的農戶承包權和土地經營權，大多數學者從權利性質角度進行界定，但觀點不一。對于農戶承包權，一種觀點認為，農戶承包權不是財產權利，而是一種集體經濟組織成員承包農村土地的資格權(朱廣新，2015)，是一種身份性質的權利，屬于成員權范疇(鄭志峰，2014)。在一定意義上說，農戶承包權這種成員權屬于自物權(唐忠，2015)。另一種觀點認為，農戶承包權是農戶在土地承包經營權上設立土地經營權、將土地交給他人利用時的用益物權(張力、鄭志峰，2015)，從本質上說，農戶承包權是其占有、使用權能受到土地經營權限制的土地承包經營權(朱繼勝，2016)。對于土地經營權，也有兩種觀點。一種觀點認為，土地經營權是土地流轉情況下獨立于農戶承包權的一種債權(李偉偉、張云華，2015；趙鯤，2016)。另一種觀點認為，土地經營權是一種他物權(唐忠，2015)，是經營權人對集體所有土地享有占有、使用、收益的權利，是典型的用益物權(鄭志峰，2014)；進一步來說，是一種權利用益物權(蔡立東、姜楠，2015；朱繼勝，2016)。
“三權分置”是中國農村改革的又一次重大制度創新，是農村土地制度改革理論和政策的重大創新與突破，具有鮮明的時代特征，有著豐富的科學內涵，需要加強理論研究。有鑒于此，本文基于“三權分置”的政策含義、現代產權理論、物權理論以及學者的相關研究成果，探索性地界定“三權分置”的科學內涵，闡釋“三權分置”的基本要義，厘清農村土地集體所有權、農戶承包權和土地經營權之間的關系。
二、“三權分置”的內涵：現代產權理論、物權理論的視角
(一)現代產權理論與中國農村土地產權的歷史演變
現代產權理論表明，產權是一束具有排他性、可分割性、可轉讓性等屬性的權利，其本質不在于物本身及人與物之間的關系，而在于人利用物的權利、預期和責任等，在于因為物的存在及關于它的使用所引起的人與人之間相互認可的行為關系。一方面，產權是人們對財產使用的一束權利；另一方面，產權安排確定了每個人相應于物時的行為規范。產權只有在多個權利主體之間進行權利界定時，才有存在的意義(盧現祥、朱巧玲，2012)。具體來說，產權本質上是一系列財產權利，包括所有權、占有權、使用權、收益權、處分權(吳易風、關學凌等，2010)。王曙光、程煉(2012)認為，產權主要包括所有權、處分權和經營權，這三種權利既可以統一在一起，又可以適當分離。更為重要的一點是，產權是所有制的核心②，是一種影響人類行為的制度安排。
在中國，農村土地是農民最重要的生產資料、最重要的財產權益、最可靠的生活保障(孫中華，2016)，并且實行集體所有制。由此，產權是農村土地集體所有制的核心，農村土地產權的本質是集體所有制下人們對農村土地的使用所引起的相關利益主體(包括國家、集體、農民、其他經濟主體等)之間相互認可的行為關系，農村土地產權包括所有權、占有權、使用權、收益權、處分權和經營權等。農村土地產權中每一項大的權利既可以由一個主體享有，也可以在多個主體之間分割，由多個主體共同享有，并且每一項大的權利還可以細分為多項具體權利(劉俊，2007)。農戶承包權就是使用權的一種具體權利，它是農戶賴以從事家庭經營的土地權利(王小映，2000)。新中國成立以來，中國先后確立了私有私營(土地改革時期和初級社時期)、公有公營(農業合作化后期和人民公社時期)、公有私營(改革開放至今)的農村土地產權制度，其中的本質就是農村土地所有權與使用權的統一與分離，及其反映出來的國家、村集體、農民之間相互認可的行為關系。私有私營的本質是農村土地所有權和使用權高度統一于農民身上，公有公營的本質是農村土地所有權和使用權高度統一于村集體身上，公有私營的本質是農村土地所有權與使用權的分離，即“兩權分離”：農村土地所有權由村集體享有，使用權(即土地承包經營權)由承包農戶享有。由此，中國農村土地產權經歷了一個由“產權合一”到“產權分離”的歷史演變，且實現了由強調“土地權利之所有”到追求“土地權利之所用”的轉變。改革開放以來，農戶所享有的農村土地權利經歷了從無到有、權利期限從短期到長久不變、權能數量由少到多且不斷增進、權能內容從殘缺不全到日趨完整的不斷擴展過程(郭忠興、羅志文，2012)。
(二)物權理論與中國農村土地物權結構
反映在法律上，產權就表現為物權，產權結構就成了財產權的體系和內容(高圣平，2014)。物權是指權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利，旨在明確物的歸屬，實現物的利用，發揮物的效用。所謂“物的歸屬”是指某物受誰支配，“物的利用”是指他人利用某物。在物權理論中，“物的歸屬”產生所有權的權利形式，所有權是靜態歸屬的自物權，即人們對自己的財產所享有的權利。靜態歸屬物權的功能是確定物的歸屬和產權邊界，以達到定分止爭之效，實現社會良好的財產支配和流轉秩序。“物的利用”包括利用他人財產的“使用價值”和“交換價值”，兩者產生發揮效用的他物權，前者為用益物權，后者為擔保物權(包括抵押權、質權、留置權等)。動態利用物權的功能是注重物的變動和動態利用，以促進“物盡其用”，提高經濟效率。由此，物權可以分為靜態歸屬形式的物權和動態利用形式的物權，其物權形態表現為所有權、用益物權、擔保物權。靜態歸屬物權和動態利用物權之間有著密切的內在邏輯關系：動態利用物權依靠靜態歸屬物權才能存在，靜態歸屬物權是動態利用物權存在的基礎；靜態歸屬物權不被利用則被閑置或者被浪費，動態利用物權是靜態歸屬物權的價值實現。靜態歸屬物權和動態利用物權既可以集于一體，也可以相互分離而形成相對獨立的物權形態。如果靜態歸屬物權和動態利用物權集于一體由同一個經濟主體所享有，則物權主體兼具歸屬權人和利用權人雙重身份；如果靜態歸屬物權和動態利用物權相分離，分別由不同的經濟主體所享有，則兩者分別形成獨立的物權形態，歸屬權人和利用權人并列存在。
物權具有排他性，且一物之上只存在一個所有權，只存在一個客體一致、效力相同的用益物權。但是，如果用益物權的客體相異、效力不同，則同一物上可以根據用益物權所指向的不同客體設置效力不同的用益物權。特定有體物、特定權利均可成為用益物權的客體。以特定權利為客體的用益物權為權利用益物權，它是通過法定的間接方式取得的對物的實際占有、使用和收益的權利(蔡立東、姜楠，2015)。權利用益物權一方面能夠擴大用益物權制度的適用范圍；另一方面為特定有體物的權利行使提供了一種更有效的方式，能夠提高特定有體物的利用效率。
在中國，自2007年10月開始實施的《物權法》第一條規定，“為了維護國家基本經濟制度，維護社會主義市場經濟秩序，明確物的歸屬，發揮物的效用，保護權利人的物權，根據憲法，制定本法”；第二條規定，“因物的歸屬和利用而產生的民事關系，適用本法”。顯然，中國《物權法》在前二條規定中就強調并界定了“物的歸屬與物的效用(利用)”之間的關系，并按照“歸屬物權—利用物權”的法理邏輯對物的財產權即物權進行設置。在《物權法》第五章和第十一章，首次確定了農村土地的集體所有權和農戶的土地承包經營權，建構了農村土地“集體所有權—承包經營權”的二元產權結構，即同一物上“所有權—用益物權”的產權結構安排，實現了農村土地這一物上“靜態歸屬與動態利用”的分離。并且，集體所有權和土地承包經營權各有不同的權能構成。
(三)“三權分置”的內涵
結合中央確立“三權分置”的政策含義、現代產權理論和物權理論與中國農村土地產權、物權的歷史演變，筆者認為，“三權分置”是指在堅持農村土地集體所有制的基礎上，尊重農村人地不斷分離的現實，將土地承包經營權中能夠進行市場交易、具有使用價值和交換價值的權能分離出來形成土地經營權，使得土地承包經營權分離為農戶承包權與土地經營權這兩種獨立權利形態，促使原來的農村土地集體所有權、土地承包經營權的“二元產權結構”變遷為集體所有權、農戶承包權和土地經營權的“三元產權結構”，以更有效地實現集體土地政治治理功能、社會保障功能和經濟效用功能的現代農村土地產權制度。
按照“三權分置”的政策設想，土地經營權是經營權人通過市場流轉土地而取得的直接占有農村土地、自主從事農業生產并獲得經營性收益的權利，它具有以下特征：①土地經營權是承包農戶設定的、以土地承包經營權為標的的權利，但不得妨害土地承包經營權。②土地經營權具有獨立性和排他性。土地經營權一經設定，即具有物權效力，能夠對抗包括承包農戶在內的一切人，并且，土地經營權在約定期限內的存續不受圓滿的土地承包經營權變動的影響。有權利必有救濟。土地經營權的行使受到他人妨害時，土地經營權人可以通過行使物權請求權獲得救濟。③土地經營權人具有取得土地經營權上的平等性與非身份性，不再限制于集體經濟組織內部成員，家庭農場、種養大戶、農民專業合作社、農業企業都可以是經營權人。當然，集體經濟組織內部成員擁有土地經營權的優先受讓權。④土地經營權流轉具有約定期限，并且不得超過剩余的二輪承包期限。⑤土地經營權人能夠利用土地經營權設定抵押、擔保，實現融資目的。改革實踐需要的是物權化的“土地經營權”(孫憲忠，2016)。由此，本文認為，土地經營權是指承包農戶將所承包農村土地流轉給有農業經營意愿和經營能力的主體時，經營權人享有農村土地占有權能、使用權能、受限處分權能、經營收益權能的一種權利用益物權，它是從土地承包經營權中分離出來的能夠進行市場交易、具有使用價值和交換價值的一種產權形態。
農戶承包權一方面體現了承包土地的權利資格；另一方面因為部分權能讓渡于土地經營權而具有新的權利內容(潘俊，2015；李國強，2015)。由此，本文認為，農戶承包權是集體經濟組織成員權的重要內容，是實現土地承包關系保持穩定并長久不變的重要實現方式；農戶承包權是指承包農戶將其農村土地流轉給有農業經營意愿和經營能力的主體時享有受限用益物權的土地承包經營權，它是設定了土地經營權的土地承包經營權。王小映(2016)將設定了土地經營權的土地承包經營權稱為“有負擔的土地承包經營權”，而將未設定土地經營權的土地承包經營權稱為“圓滿的土地承包經營權”。本文借鑒了這種說法。
三、“三權分置”的基本要義
(一)“三權分置”的創新要義在于農戶承包權與土地經營權的分離
按中央政策文件，實行“三權分置”就是把土地承包經營權分為農戶承包權和土地經營權。由此，“三權分置”的創新內容及其要義在于將用益物權性質的土地承包經營權分離為農戶承包權和土地經營權，并產生分離的物權法效果，主要表現為在承包農戶所擁有的土地承包經營權之上創設具有權利用益物權效力的土地經營權。土地經營權的創設只是承包農戶行使并實現土地承包經營權的一種方式，也即承包農戶依然享有土地承包經營權，但不是享有圓滿的土地承包經營權。進一步來說，土地經營權的創設使得承包農戶所享有的圓滿的土地承包經營權成為了有負擔的土地承包經營權。顯然，按物權狀態將土地承包經營權分離而形成的農戶承包權和土地經營權，是土地承包經營權中用益物權狀態的內部劃分，而不是外力作用下的權利裂變或者權利解體。農戶承包權和土地經營權相分離具有內生性。
對于農戶承包權與土地經營權的分離，本文強調指出以下幾點：
1.土地承包經營權是一種相對獨立的用益物權，不是原本就包含農戶承包權和土地經營權這兩種權利形態。這是因為，①根據《農村土地承包法》第一條、第五條的規定，土地承包經營權是為穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，而賦予村集體經濟組織成員長期而有保障的一種土地使用權，其實質是農村土地集體所有制下的“均田承包、農地農民用”。家庭承包經營是一種經營制度，是雙層經營體制中的一個經營層次，是一個統一、整體的概念。顯然，土地承包經營權這個權利名稱直接來源于家庭承包經營制度，來源于農村土地承包經營的實踐，也是一個統一、整體的概念。中央各項政策文件并沒有將“承包”和“經營”相互區別而分別賦予不同的含義(高圣平，2014)。因而，家庭承包經營并不是“家庭承包+家庭經營”，土地承包經營權亦不是“農戶承包權+土地經營權”。②根據《物權法》第一百二十五條的規定，土地承包經營權是在農村承包地上設定的以從事農業生產經營為目的的用益物權，土地承包經營權人依法享有承包地的占有、使用和收益的權利，以及流轉土地承包經營權的權利。《物權法》并無將土地承包經營權細分為“農戶承包權”和“土地經營權”的法律內涵。土地承包經營權作為一種獨立的用益物權，不是農戶承包權和土地經營權的相加(溫世揚，2014)，不是農戶承包權和土地經營權的混合體。而且，在《物權法》起草過程中，對于農村土地上的用益物權采用什么名稱，法學界一直爭議不斷，有學者建議采用“農村土地使用權”(梁慧星，2000)、“土地承包經營權”(孟勤國，2002)，還有些學者建議采用“農用權”“耕作權”“永佃權”等名稱(王利明，2013)。國家立法機關沿用了《土地管理法》《農村土地承包法》和地方實踐中的“土地承包經營權”，體現了《物權法》與家庭承包經營制度的高度契合。
2.農戶承包權與土地經營權相分離，并不意味著土地承包經營權在實踐中必然要發生分離。農戶承包過來的農村土地，既可以由其自主經營，也可以通過流轉土地經營權的方式由其他農業經營主體經營。如果農戶自己經營，則他享有圓滿的土地承包經營權，無需將土地承包經營權分離為農戶承包權和土地經營權，在這種情況下，農戶承包權與土地經營權統一于土地承包經營權Ⅰ(見圖1中的路徑①)。如果農戶打算永久性地退出承包地及土地承包經營權，則可以將其所享有的土地承包經營權完整地流轉給村集體經濟組織其他成員，在這種情況下，農戶既不享有承包權，也不享有土地經營權，不存在農戶承包權與土地經營權分離的情況。在實踐中，土地承包經營權可作為一項獨立的用益物權流轉，此時形成新時空條件下的土地承包經營權Ⅱ(見圖1中的路徑②)。如果農戶不愿意經營土地，可以將土地經營權流轉給其他農業經營主體，收取租金。在這種情況下，農戶需將土地承包經營權分離為農戶承包權和土地經營權，其他農業經營主體享有土地經營權，農戶仍保留、享有承包權，形成“三權分置”格局(見圖1中的路徑③)。由此，一般來說，農戶承包權和土地經營權分離發生在農戶不愿意經營農村土地的情形下，土地經營權是在農戶將其所承包的農村土地流轉給其他農業經營主體經營時，從土地承包經營權中分離出來并獨立于農戶承包權的一項權利。農戶承包權與土地經營權的分離，只有在承包農戶流轉土地經營權之后才有意義。并且，土地經營權流轉與否、流轉價格及其形式、流轉期限及收回方式等，都必須尊重農民意愿，堅持依法自愿有償原則，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮；必須堅持農民主體地位，由農民自主決定，嚴禁下指標、定任務和“被”流轉。
3.農戶承包權與土地經營權分離后，土地承包經營權并不因此消滅。農戶承包權與土地經營權發生分離前，承包農戶享有圓滿的土地承包經營權；分離后，有負擔的土地承包經營權和土地經營權分別由承包農戶和土地經營權人享有。尤其是，土地經營權因流轉合同到期等原因滅失后，承包農戶所享有的土地承包經營權自動復歸(蔡立東、姜楠，2015)。因此，從農戶承包權與土地經營權分離的結果來看，兩者分離發生在土地承包經營權內部，各自獨立存在，并具有排他性；土地經營權期限屆滿等事項出現時，土地經營權復歸承包農戶，分離出土地經營權的土地承包經營權又可以內在地復歸為圓滿的土地承包經營權(見圖1中的路徑④)。從分離的實質來看，兩者分離并沒有改變土地承包經營權的用益物權的應然狀態，而是土地承包經營權中的內部權能依據“權能分離③”路徑形成了農戶承包權和土地經營權這兩種相互獨立的權利形態，是土地承包經營權內部權能的重新配置、內部權能結構的優化(見圖1)。顯然，“三權分置”遵循著“賦予權利和回歸權利、行使權利和利用權利”的邏輯主線。
(二)“三權分置”的本質是重構集體所有制下的農村土地產權結構
新中國成立60多年來，產權的分離、細分是農村土地產權制度變遷的重要方式和途徑。把土地承包經營權分離為農戶承包權和土地經營權，就是要對土地承包經營權進行進一步的分割和細分。農村土地產權的細分、交易和配置是中國推進“三權分置”實踐創新的基本線索(羅必良，2014)。“三權分置”就是要重構農村土地集體所有權、使用權、轉讓權權利體系，為農民提供完整、權屬清晰、有穩定預期的土地制度結構(劉守英，2014)。發揮好“三權分置”的積極作用，關鍵是要合理界定農村土體集體所有權、農戶承包權、土地經營權的權能范圍(葉興慶，2014)。因此，“三權分置”是要延續“兩權分離”的農村土地產權制度變遷邏輯，選擇一種更有效、更合意的農村土地產權制度安排，把農村土地的占有、使用、收益、處分等各項權能界定清晰，保證其市場交易順暢，實現優化配置；“三權分置”的本質就是要重構集體所有制下的農村土地產權結構，以實現其產權功能(見圖2)。
農村土地產權結構是指農村土地各項產權及其權能構成、物權在不同主體之間的配置。圖2表明，“三權分置”制度下的農村土地產權結構必須堅持農村土地集體所有制，主要包括產權主體結構、產權形態及其權能結構、物權結構，并具有歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的顯著特點。農村土地集體所有制是社會主義公有制的重要形式和內容，是農村社會和諧穩定、農民社會保障的制度紅利，更是實現農民共同富裕的制度保障，在任何時候都必須要毫不動搖地堅持，這是對新中國成立60多年來農村土地產權制度變遷的精準概括。《深化農村改革綜合性實施方案》強調指出，深化農村土地制度改革必須要堅守土地公有性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損“三條底線”，防止犯顛覆性錯誤。“三權分置”制度必須要堅持農村土地集體所有制，這是對下一步深化農村土地制度改革底線的再強調。
產權主體結構是指農村土地產權享有主體(包括產權歸屬主體和產權利用主體)的構成。產權類型結構是指所有權、使用權等大項產權的構成，產權權能結構是指每一大項產權內涵的各項具體權能(主要包括占有、使用、收益和處分權能)的構成。具體到“三權分置”制度，產權類型結構主要指農村土地集體所有權、農戶承包權和土地經營權的“三元產權結構”。其中，每一大項產權都包括占有、使用、收益、處分等權能(葉興慶，2015；孫圣民、孟愈飛，2015)。
(三)農戶承包權與土地經營權的分離也是土地承包經營權所負載的社會保障功能和經濟效用功能的分離
相關文獻研究結論和地方實踐表明，中國現行的土地承包經營權制度存在以下兩個突出問題：一是土地承包經營權承載著政治治理(表征和維持社會公平、實現鄉村治理、支持和落實地方行政管理、推行和發揮基層民主)、社會保障和經濟效用等涵蓋面極為廣泛的多種制度功能，存在功能超載的現象；二是土地承包經營權所承載的社會保障功能與經濟效用功能之間存在難以調和的嚴重沖突，兩者難以兼容(趙萬一、汪青松，2014；丁文，2015)。一方面，社會保障功能要求土地承包經營權實現“集體經濟組織成員人人有份、均等享有”和“限制性市場流轉”，旨在追求社會公平；另一方面，經濟效用功能要求土地承包經營權實現“自由性市場流轉”和承包地的“適度規模經營”，旨在崇尚經濟效率。顯然，兩者在價值取向、權利基礎和基本規則等方面都相互對立，而中國現有的相關法律(例如《農村土地承包法》《物權法》等)和政策文件(例如中央“一號文件”等)關于農村土地承包經營權的相關規定，有些著眼于社會保障功能的確保，有些則著眼于經濟效用功能的發揮。這意味著，現行的各項法律、政策規定之間本身就存在或明或暗、或直接或間接的矛盾與沖突。這使得在實踐中，土地承包經營權的社會保障功能和經濟效用功能均難以有效實現。目前，中國農業規模經營受阻、比較效益低下、市場競爭力不強，就是土地承包經營權所承載的社會保障功能與經濟效用功能之間的沖突在“三農”問題上的直接體現(趙萬一、汪青松，2014)。
現階段，中國農村勞動力轉移渠道未能得到有效拓寬，獨立于土地的城鄉一體化社會保障體系尚未完全建立，農業轉移人口市民化的體制機制不健全問題突出。在這些因素制約下，在未來一段時期內，農村土地尤其是承包地仍然是農村勞動力實現就業和社會保障的首要物質基礎，仍然承載著農民生存和發展、農業經濟效率提高的使命與任務。這使得下一步農村土地制度改革仍然既要實現農村土地的優化配置和充分利用，又要實現農民充分就業和社會保障最大化；既要追求社會公平，又要崇尚經濟效率。
從前述“三權分置”的政策含義可以看出，“三權分置”從制度上清晰構建了從農民集體到承包農戶、從承包農戶到新型農業經營主體之間的土地產權關系(王小映，2016)，以及農民與土地之間的關系。因而，“三權分置”建構了一種農村土地集體所有制的具體實現形式，它是厘清農村土地集體所有制、農民社會保障和土地財產權益、農村土地產權市場化改革三者關系的現實可行的制度安排，也是有效化解土地承包經營權所承載的社會保障功能與經濟效用功能之間矛盾與沖突的現實可行的制度安排。首先，通過穩定農戶承包權的產權制度設計，在集體經濟組織內部成員之間均等分配農村土地并實現集體經濟組織成員對土地的私人利用，以促進“土地承包關系保持穩定并長久不變”以及農村土地使用權在初始分配中的起點公平，尊重和滿足農民社會保障的需要。其次，對于農民在初始分配中獲得的保障性農村土地使用權，通過放活土地經營權的產權制度設計，農民可以依法依規地在農村土地產權市場上自由流轉，以促進農村土地的優化配置和充分利用，“引導土地經營權規范有序流轉”，“發展多種形式的農業適度規模經營”。顯然，“三權分置”制度下農戶承包權與土地經營權的分離，是農村土地使用權在初始分配與自由流轉階段的依序實現。
根據科斯定理，在交易費用為零的情形下，無論產權如何進行初始分配，都不會影響到最終的資源配置效率；而在交易費用不為零的情形下，不同的產權界定和分配方式，則會帶來不同的資源配置效率。具體到農村土地使用權的初始分配與自由流轉階段，在初始分配階段，因為農民獲得農村土地保障性使用權不需要向村集體繳納承包費，可以認為是交易費用為零的情形；所以，當農村土地及其利用權利在集體經濟組織成員之間的均分不排斥事后的自由流轉時，農村土地的最終配置效率并不受到影響。在此階段，穩定農戶承包權旨在強調社會公平取向與保障功能，確保農民的社會保障，著眼于解決農民的生存問題。在自由流轉階段，農村土地保障性使用權的流轉促使其轉向效率性使用權(在“三權分置”制度下稱之為“土地經營權”)，并會發生相關交易費用，所以，土地經營權的屬性界定和權能分配會影響到農村土地的最終配置效率。在此階段，放活土地經營權旨在突出經濟效率取向與市場功能，著眼于解決農民的發展問題。由此，農戶承包權與土地經營權的分離，其實就是農村土地使用權在“初始分配”與“自由流轉”這兩個階段上的區分與有機銜接，這使得農村土地及其使用權的社會保障功能與經濟效用功能在集體所有權的框架下分階段依序實現。從這個角度來說，農戶承包權與土地經營權分離的原因在于不同權利屬性的功能價值的不同，在于土地經營權的作用與影響被不斷發掘與重視；農戶承包權與土地經營權的分離不僅是這兩種權利形態的分離，更是土地承包經營權所負載的社會保障功能和經濟效用功能的分離(見圖3)。
(四)“三權分置”的基本方向是落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權
《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》《深化農村改革綜合性實施方案》等中央文件多次強調，要“落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權”，這是深化農村土地制度改革的基本方向，也是推進“三權分置”的基本方向。
具體來看，落實集體所有權主要體現在兩個方面：一是落實集體所有權的歸屬主體，以擺脫所有權主體“虛位”的狀態；二是落實集體所有權的具體權能，努力做到集體所有權的“有所為，有所不為”。現階段，落實集體所有權的著力點是尊重和落實好集體經濟組織在占有、處分方面的權能，發揮其在監督處理土地撂荒、主導平整和改良土地、組織建設農田水利等基礎設施、促進土地集中連片和適度規模經營等方面的作用(葉興慶，2015)。穩定農戶承包權也體現在兩個方面：一是穩定現有的土地承包關系并保持長久不變；二是穩定農戶的土地財產權益預期，讓農戶獲得更多、更充分的土地財產權利。
從“三權分置”改革的目標要求來看，放活土地經營權要解決“地由誰種”“地怎么種”這兩個重要問題。由此，放活土地經營權的基本要義有二：①在不損害集體所有權和農戶承包權的前提下，承包農戶自愿將農村土地的實際經營權流轉給他人利用，以擴大農村土地的“耕者”范圍，實現現代意義上的“耕者有其田”，充分利用農村土地的使用價值。中國歷史上的“自耕農”和新中國成立后土地改革運動中的“翻身農民”，是傳統意義上的“耕者”。而在改革開放后農村土地集體所有制和家庭承包經營以及“三權分置”的制度安排下，承包農戶、有農業經營意愿和經營能力的新型農業經營主體是現代意義上的“耕者”(見表2)。現代意義上的“耕者有其田”有兩種形式：一是承包農戶家庭經營主導下的單一化、細碎化和小規模經營；二是家庭經營基礎上的多元化經營(指家庭經營、集體經營、合作經營和企業經營)和適度規模經營，這是農村土地利用方式、農業生產方式和經營方式的創新。②賦予土地經營權抵押、擔保權能，允許土地經營權人將土地經營權向金融機構抵押融資，以追求和利用農村土地的交換價值，滿足農業規模經營的資金需求，緩解農業經營主體的融資難問題。2014年中央“一號文件”提出的“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權，允許土地經營權向金融機構抵押融資”，即為此義。《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》(國發[2015]45號)的出臺和實施，即為此義的落實和實踐。
(五)“三權分置”的現實邏輯是包容性增長
改革開放以來，家庭承包經營制度使得農業農村經濟增長的“公平”得到了顯著增進，“效率”得到了顯著提升，而且帶來了兩者相互的持續改進，從而促進了經濟快速增長。然而，新形勢下農民的土地權利和市場能力受到了抑制，導致農業農村經濟中“公平”的進一步增進、“效率”的進一步提升出現了新的“瓶頸”：農民財產性收入增長與農業規模經營發展受阻。具體而言，現有的家庭承包經營制度阻礙了農村土地配置效率和利用效率的提高，從而阻礙了農業規模經營的發展以及農業生產效率和經濟效益的提高；阻礙了農民收入尤其是財產性收入的持續增長以及對土地財產權益的有效保護。由此，農業農村經濟中“公平”的進一步增進和“效率”的進一步提升，有賴于農村土地制度改革的深化，并尋求農民土地權益與效率的最大公約數。
在“三權分置”下，農戶承包權均等地賦予了集體經濟組織成員，保證了集體經濟組織成員對農村土地的擁有，解決了其流轉土地經營權的后顧之憂，從而促使其財產性收入增長和土地財產權益維護，表達了公平理念。土地經營權競價配置給有農業經營意愿與能力的人，一方面能促進農民外出務工，增加工資性收入；另一方面能促進農村土地在更大范圍內優化配置，促進農業規模經營，提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率，構成農業的效率增進與分工演進，促進現有土地細碎化、分散化經營的小農經濟體系轉向適度規模化、專業化經營的分工經濟體系。具體來說，土地經營權的競價配置能產生農業效率增進和分工演進效應：一是新型農業經營主體的生成及發展壯大，以及由此產生的農業專業化分工效應和規模經濟效應；二是外出務工農民就業機會的增加和就業范圍的擴大，以及由此產生的農業外拓展分工效應與農業內細化分工效應。
包容性增長是指民眾福利能持續改善和增進的增長，核心是機會平等和發展成果共享，重心是改善弱勢群體的經濟狀況和社會地位(杜志雄等，2010；肖衛東、吉海穎，2014)；其內在邏輯是通過增強弱勢群體的市場能力、改善弱勢群體的社會權利，使經濟的“效率”和“公平”相互持續增進(周文、孫懿，2011)。由此，從包容性增長的視角看，穩定農戶承包權是公平理念的表達，放活土地經營權是效率邏輯的構成，兩者的相對分離能實現公平與效率的有機統一。并且，從效率角度看，穩定農戶承包權是實現農村土地產出率可持續提升的前提和基礎，現有土地承包關系保持穩定并長久不變的一個重要意義就在于保證農村土地效率的持續提升。從公平角度看，農民土地權利的保障和改善是確保其長期共享經濟增長成果的前提和基礎，放活土地經營權是提高農村土地效率、促進經濟增長的重要途徑。因此，“三權分置”的有效推進能實現公平與效率的有機統一，還能促進公平與效率的螺旋式互動增進，這正是包容性增長的內在邏輯在“三權分置”制度上的深刻體現。
四、集體所有權、農戶承包權與土地經營權之間的相互關系
基于上述“三權分置”的內涵界定及其理解以及對農戶承包權與土地經營權的界定，本文認為，在“三權分置”的土地產權結構中，存在雙層“母權與子權”“基礎權利與派生權利”的產權關系。集體所有權是構建農村土地權利體系的基石，是其他農村土地權利產生的本權，其他農村土地權利均由集體所有權派生(崔建遠，2003)。由此，在雙層產權關系中，集體所有權居于本源地位和第一層級，是產生圓滿的土地承包經營權的本權和基礎權利，也即圓滿的土地承包經營權居于子權地位和第二層級，是派生權利。圓滿的土地承包經營權分離后所形成的農戶承包權(即有負擔的土地承包經營權)和土地經營權，同處于第三層級，它們都是圓滿的土地承包經營權的子權與派生權利。由此，在“三權分置”的土地產權結構中，集體所有權與圓滿的土地承包經營權之間是第一層“母權與子權”“基礎權利與派生權利”的產權關系，它構建了從農民集體到承包農戶之間清晰的產權關系；圓滿的土地承包經營權與農戶承包權、土地經營權之間是第二層“母權與子權”“基礎權利與派生權利”的產權關系，它構建了從承包農戶到新型農業經營主體之間清晰的產權關系。關于農戶承包權與土地經營權之間的關系，本文認為，穩定農戶承包權是放活土地經營權的基礎，土地經營權是農戶承包權的一種邏輯結果。農戶承包權是圓滿的土地承包經營權得以復歸的基礎，只能由農戶享有，不得獨立流轉，它只能隨同圓滿的土地承包經營權流轉。因此，要嚴格保護農戶承包權，任何組織和個人在任何時候都不能取代農戶的土地承包地位，在任何時候都不能非法剝奪和限制農戶的土地承包權。
綜上，在“三權分置”的農村土地產權結構中，集體所有權、農戶承包權和土地經營權是三種獨立的農地權利形態，“三權分置”的前提是落實集體所有權，基礎是穩定農戶承包權，核心是放活土地經營權。“三權分置”的一個基本要求就是“三權”具有相互對抗性，相互制衡，圍繞農村土地權益形成“三權”相互銜接、相對均衡、同等保護的土地產權結構。集體所有權屬于自物權，其權利行使主要體現在農村土地的發包、收回、調整、監督使用等方面，核心是要充分體現其處分權能，以控制和約束農戶承包權和土地經營權的不規范行使。農戶承包權是有負擔的土地承包經營權，其權利行使體現在農村土地的承包資格及土地承包的實現、退出等方面，核心是維護農戶的承包土地法定主體地位及財產性收益權，以實現現有土地承包關系保持穩定并長久不變。土地經營權屬于權利用益物權，其權利行使體現在農村土地的自主經營權、經營成果自主處置權、經營收益權、地上附著物和青苗補償權、經營權抵押權等方面，核心是維護土地經營權人的經營收益權能，以優化農村土地配置效率，充分利用農村土地的使用價值和交換價值，實現“農地農業用，農地耕者用”。
中國鄉村發現網轉自：《中國農村經濟》2016年第11期
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