當(dāng)前，對(duì)于農(nóng)村宅基地制度改革，一種比較流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，重點(diǎn)在于突破宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法規(guī)限制。但筆者認(rèn)為，必須以國(guó)情和發(fā)展階段為基礎(chǔ)，從絕大多數(shù)農(nóng)村的實(shí)際情況和農(nóng)民最迫切需要解決的問(wèn)題出發(fā)，在保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)、確保農(nóng)民不失權(quán)的前提下，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的方式。
客觀分析當(dāng)前農(nóng)村宅基地面臨的突出問(wèn)題
農(nóng)村宅基地閑置、鄉(xiāng)村趨于凋敝，是否因宅基地流轉(zhuǎn)受限造成?？陀^地說(shuō)，宅基地閑置和鄉(xiāng)村凋敝，屬于階段性、結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，也并非中國(guó)特有。發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段也一樣存在這種現(xiàn)象。如日本、韓國(guó)，在二戰(zhàn)后的現(xiàn)代化進(jìn)程中，也有城市過(guò)密與農(nóng)村過(guò)疏同時(shí)并存現(xiàn)象，農(nóng)民大量涌入城市后，農(nóng)村走向衰敗、蕭條。所以，農(nóng)村宅基地閑置、低效甚至浪費(fèi)，不是現(xiàn)行宅基地制度造成的，更不會(huì)因?yàn)榉砰_(kāi)宅基地流轉(zhuǎn)就能扭轉(zhuǎn)的，而是一種歷史性必然。
農(nóng)村宅基地的潛在價(jià)值，可否用增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)價(jià)值來(lái)測(cè)算。有專家算過(guò)一筆賬，以重慶“地票”20萬(wàn)元/畝交易價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)，估算出全國(guó)宅基地價(jià)值高達(dá)51萬(wàn)億元。筆者認(rèn)為這種算法有誤。究其原理，增減掛鉤是價(jià)值轉(zhuǎn)移機(jī)制，并非價(jià)值創(chuàng)造機(jī)制，也就是說(shuō)，掛鉤節(jié)余指標(biāo)的價(jià)值并不是被騰退復(fù)墾的宅基地價(jià)值體現(xiàn)，而是因?yàn)樵谛略鼋ㄔO(shè)用地指標(biāo)緊約束下，用地者為獲取所需的用地權(quán)利而愿意支付的代價(jià)。所以歸根結(jié)底，掛鉤節(jié)余指標(biāo)的價(jià)值與宅基地價(jià)值無(wú)關(guān)。
在確保農(nóng)民不失地的前提下探索增加財(cái)產(chǎn)性收入，是農(nóng)村宅基地制度改革的核心要義
處理好農(nóng)民和土地關(guān)系問(wèn)題，是農(nóng)村宅基地制度改革的主線。處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，首先是確保農(nóng)民和土地的關(guān)系不能斷。當(dāng)前，大量進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民在城鎮(zhèn)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正的穩(wěn)定就業(yè)，還難以平等享受城市基本公共服務(wù)，遠(yuǎn)未能融入城市社會(huì)，如果大批進(jìn)城落戶農(nóng)民失去宅基地（包括承包地），城里沒(méi)立足、村里拔了根，一旦經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大的波動(dòng)，就可能出重大社會(huì)問(wèn)題。
處理好農(nóng)民宅基地居住權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，是宅基地制度改革的關(guān)鍵。農(nóng)村“三塊地”中，承包地和宅基地是農(nóng)民安身立命的兩塊地。這兩塊地同時(shí)肩負(fù)著不破公有制、不讓農(nóng)民失地和增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入三大目標(biāo)，改革必須是使3個(gè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)兼容，而不能偏執(zhí)于某一點(diǎn)上發(fā)力。
把握重點(diǎn)，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革
完善宅基地取得方式，多種形式保障農(nóng)民戶有所居。如在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，可以繼續(xù)實(shí)行“一戶一宅”、面積法定的宅基地分配制度；對(duì)人均耕地少，二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)地區(qū)，可以實(shí)行相對(duì)集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建等方式落實(shí)“一戶一宅”；在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，可以探索集中建設(shè)農(nóng)民住宅小區(qū)等方式，滿足農(nóng)民居住條件。
完善宅基地管理制度，強(qiáng)化村民自治作用。要下放宅基地審批權(quán)，把權(quán)力賦予基層政府，使用存量建設(shè)用地的，下放至鄉(xiāng)級(jí)人民政府審批；使用新增建設(shè)用地的，下放至縣級(jí)人民政府審批。
探索宅基地有償使用制度，提高節(jié)約集約利用水平。通過(guò)有償使用，倒逼村民退出多占、閑置宅基地，從而促進(jìn)宅基地節(jié)約集約利用和村莊的合理布局。
探索建立宅基地自愿有償退出機(jī)制，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。現(xiàn)階段，維護(hù)好進(jìn)城落戶農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，必須明確不能把退出宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，讓農(nóng)民放心進(jìn)城落戶。要在農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上，用經(jīng)濟(jì)手段支持和引導(dǎo)農(nóng)民退出閑置宅基地。
探索盤(pán)活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。隨著鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)、養(yǎng)老養(yǎng)生等農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的蓬勃發(fā)展，農(nóng)民利用自己閑置的農(nóng)房和宅基地搞一些商業(yè)性經(jīng)營(yíng)，已經(jīng)客觀具備條件，對(duì)于增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入更是一條非常重要的途徑。但必須注意兩點(diǎn)：一是嚴(yán)禁違法違規(guī)開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)或建私人莊園會(huì)所；二是要注意保護(hù)農(nóng)戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利，防止集體資產(chǎn)被外來(lái)資本控制，影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。
作者系國(guó)土資源部調(diào)控和監(jiān)測(cè)司改革協(xié)調(diào)處處長(zhǎng)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新鄉(xiāng)土 微信公眾號(hào)
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