當前，對于農村宅基地制度改革，一種比較流行的觀點認為，重點在于突破宅基地使用權流轉的法規限制。但筆者認為，必須以國情和發展階段為基礎，從絕大多數農村的實際情況和農民最迫切需要解決的問題出發，在保障農民宅基地用益物權、確保農民不失權的前提下，探索農民增加財產性收入的方式。
客觀分析當前農村宅基地面臨的突出問題
農村宅基地閑置、鄉村趨于凋敝，是否因宅基地流轉受限造成。客觀地說，宅基地閑置和鄉村凋敝，屬于階段性、結構性問題，也并非中國特有。發達國家在工業化、城鎮化快速發展階段也一樣存在這種現象。如日本、韓國，在二戰后的現代化進程中，也有城市過密與農村過疏同時并存現象，農民大量涌入城市后，農村走向衰敗、蕭條。所以，農村宅基地閑置、低效甚至浪費，不是現行宅基地制度造成的，更不會因為放開宅基地流轉就能扭轉的，而是一種歷史性必然。
農村宅基地的潛在價值，可否用增減掛鉤節余指標價值來測算。有專家算過一筆賬，以重慶“地票”20萬元/畝交易價格為標準，估算出全國宅基地價值高達51萬億元。筆者認為這種算法有誤。究其原理，增減掛鉤是價值轉移機制，并非價值創造機制，也就是說，掛鉤節余指標的價值并不是被騰退復墾的宅基地價值體現，而是因為在新增建設用地指標緊約束下，用地者為獲取所需的用地權利而愿意支付的代價。所以歸根結底，掛鉤節余指標的價值與宅基地價值無關。
在確保農民不失地的前提下探索增加財產性收入，是農村宅基地制度改革的核心要義
處理好農民和土地關系問題，是農村宅基地制度改革的主線。處理好農民和土地的關系，首先是確保農民和土地的關系不能斷。當前，大量進城務工農民在城鎮并沒有實現真正的穩定就業，還難以平等享受城市基本公共服務，遠未能融入城市社會，如果大批進城落戶農民失去宅基地（包括承包地），城里沒立足、村里拔了根，一旦經濟出現大的波動，就可能出重大社會問題。
處理好農民宅基地居住權和財產權關系，是宅基地制度改革的關鍵。農村“三塊地”中，承包地和宅基地是農民安身立命的兩塊地。這兩塊地同時肩負著不破公有制、不讓農民失地和增加農民財產性收入三大目標，改革必須是使3個目標實現兼容，而不能偏執于某一點上發力。
把握重點，審慎穩妥推進農村宅基地制度改革
完善宅基地取得方式，多種形式保障農民戶有所居。如在傳統農區，可以繼續實行“一戶一宅”、面積法定的宅基地分配制度；對人均耕地少，二、三產業比較發達地區，可以實行相對集中統建、多戶聯建等方式落實“一戶一宅”；在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地規模范圍內，可以探索集中建設農民住宅小區等方式，滿足農民居住條件。
完善宅基地管理制度，強化村民自治作用。要下放宅基地審批權，把權力賦予基層政府，使用存量建設用地的，下放至鄉級人民政府審批；使用新增建設用地的，下放至縣級人民政府審批。
探索宅基地有償使用制度，提高節約集約利用水平。通過有償使用，倒逼村民退出多占、閑置宅基地，從而促進宅基地節約集約利用和村莊的合理布局。
探索建立宅基地自愿有償退出機制，促進新型城鎮化發展。現階段，維護好進城落戶農民的宅基地使用權，必須明確不能把退出宅基地作為農民進城落戶的條件，讓農民放心進城落戶。要在農民自愿基礎上，用經濟手段支持和引導農民退出閑置宅基地。
探索盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入。隨著鄉村旅游、休閑農業、養老養生等農村新產業新業態的蓬勃發展，農民利用自己閑置的農房和宅基地搞一些商業性經營，已經客觀具備條件，對于增加農民財產性收入更是一條非常重要的途徑。但必須注意兩點：一是嚴禁違法違規開發房地產或建私人莊園會所；二是要注意保護農戶和農村集體經濟組織的權利，防止集體資產被外來資本控制，影響農村社會穩定。
作者系國土資源部調控和監測司改革協調處處長
中國鄉村發現網轉自：新鄉土 微信公眾號
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