對于中國新型城市建設問題的探討，已是當前人們深度聚焦的展望性話題。自進入城市化發(fā)展快速階段，在相當長的一段時間里，人們不斷詬病“千城一面”、環(huán)境污染、交通擁堵等“城市病”，也在文化創(chuàng)意、修舊如舊、東情西韻中，反復修正我們對于城市未來發(fā)展的執(zhí)念精進與創(chuàng)新合作。在21世紀更在意城市卓越發(fā)展的廣闊理念下，珍視城市生命猶如藝術之永恒，建設真正體現(xiàn)與人為善的城市景致，將成為業(yè)界行家奉行不悖的城市創(chuàng)新發(fā)展的共通特質。因此，關于“新型城鎮(zhèn)化”的建設，由注目聚焦的藍圖轉化為城市居民的幸福聚落，是一個需要我們不斷燃燒智慧激情的理想追求過程，由此才能真正崛起新型城市的當代展演空間，同時助推城鎮(zhèn)的產業(yè)化升級與轉型，作出這個時代我們應有的貢獻。
在參與國家改革和發(fā)展的重大方針和政策研究、政府有關文件的起草和前期評估，解讀與宣講國家經濟社會發(fā)展的重大政策和措施、參與第三方政策實施效果的評估，承接各部門、地方和企業(yè)政策咨詢和研究項目的過程中，人們會越來越清晰地認識到，新型城鎮(zhèn)化已再次成為當前中國穩(wěn)增長的重要抓手。在前年的“達沃斯”世界經濟論壇上，李克強總理強調為應對中國經濟依然嚴峻的下滑壓力，中國需要重啟新型城鎮(zhèn)化進程；“六中全會”后中央政治局經濟形勢分析會議，再次強調在供給側結構改革和“三去一降一補”政策的基礎上，還要重視擴大內需的作用；今年的“達沃斯”世界經濟論壇上，習近平主席把中國定位于全球化捍衛(wèi)者，堅守巴黎協(xié)定成果以體現(xiàn)對子孫后代必須擔負的責任。
毫無疑問，新型城鎮(zhèn)化建設的探討視域、觀察標桿，應該著眼更廣闊的媒介平臺。換言之，擴大內需首推新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，但在新經濟時代如何更有效地推進新型城鎮(zhèn)化，迫切需要新想法、新思維。
首先，要進一步梳理“新型城鎮(zhèn)化目標是城鄉(xiāng)一體化”的關鍵內涵。談及城鄉(xiāng)一體化，這不單是人口集中問題，還需要解決“四農”問題和城市病問題，需要更合理地實行人口雙向流動。從全球視角看，當前城鎮(zhèn)化的差異性是很大的。例如美國，有250萬個平均耕地在200英畝（1英畝約等于0.4公頃）以上的集約化和規(guī)模化的農莊，農業(yè)人口僅占10%，已經沒有“村莊”了，只有為農業(yè)服務的專業(yè)鎮(zhèn)，大約有2.3萬個，其中10萬人口以上的城市大約有280個，基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化。而中國，則有360萬個行政村和自然村，農業(yè)人口還高達7億人，占比50%左右，每個村平均人口近195人，建制鎮(zhèn)（包括鄉(xiāng)集鎮(zhèn)）近3.2萬個。所以考慮未來中國城鎮(zhèn)體系的基本結構，建議每個村留下一戶或外來農業(yè)人才專業(yè)大戶（現(xiàn)代集約化農業(yè)需要人口雙向流動），變360萬個行政村和自然村為農莊，資本下鄉(xiāng)，形成集約化規(guī)模化家庭農莊；相應建設2.5萬個以上的專為農業(yè)服務的建制鎮(zhèn)（其余發(fā)展為特色小鎮(zhèn)，如交通、文化、旅游、體育、養(yǎng)生等風情小鎮(zhèn)）；逐步形成2 000個城市、3萬個農業(yè)服務特色建制鎮(zhèn)，以及360萬個農莊的城鄉(xiāng)一體化新局面。
其次，就新型城鎮(zhèn)化的建設途徑而言，要因勢利導地強調“兩個集中”。一是人口向城鎮(zhèn)集中，這當中要注意“度”的問題。人口向城鎮(zhèn)集中有兩個基本條件：一是農業(yè)生產水平和效益不斷提高。農業(yè)生產剩余勞動力，這是推力；城鎮(zhèn)非農產業(yè)規(guī)模不斷擴張以及城鎮(zhèn)基礎設施不斷完善，這是拉力。這兩個力量共同作用的結果，是使人口向城鎮(zhèn)集中。因此，在城鎮(zhèn)化過程中，要求產城融合，不斷創(chuàng)造非農產業(yè)就業(yè)機會，這是個漸進的過程。另外，居民福利和社保一體化將有利于城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展；但同時又要防止“不足”和“過度”的城市病；強調實體城鎮(zhèn)及明確邊界；尊重縣域區(qū)劃，依托行政體系。二是城鎮(zhèn)集中形成于平原地區(qū)，這當中要注意空間格局的問題。城鎮(zhèn)的出現(xiàn)需要農業(yè)的基礎，因為農業(yè)發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)就密集（當然人口也就密集）。因此，農業(yè)發(fā)展條件好的平原地區(qū)（特別是沿海地區(qū)）城鎮(zhèn)就能密集形成，從而構成各類城鎮(zhèn)集群，如城鎮(zhèn)圈、城鎮(zhèn)群，以及城鎮(zhèn)綿延帶等。顯然，京津冀地區(qū)具備了形成城鎮(zhèn)綿延帶的條件，包括空間結構模式的選擇、經濟與政治雙中心，所以天津應成為京津冀的核心。
再次，要進一步認識新型城鎮(zhèn)化的重點地區(qū)是“七大平原”。“七大平原”地區(qū)，包括東北平原、華北平原、長江中下游平原、珠江三角洲平原、成渝盆地地區(qū)、關中平原，以及河套平原等。這些地區(qū)將繼續(xù)成為我國城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)群，以及人口的聚集地區(qū)。其中，要特別關注沿海三大城鎮(zhèn)綿延帶地區(qū)，這些地區(qū)的工業(yè)化城鎮(zhèn)化進入中后階段，具備進一步吸引農村剩余勞動力、推進人口郊區(qū)化、大力發(fā)展郊區(qū)特色小鎮(zhèn)的條件，是未來我國城鎮(zhèn)化進一步推進的重點地區(qū)，也有助于提供解決各類城市病的有效辦法。此外，京津冀地區(qū)在疏散大城市功能、改善周邊貧困地區(qū)發(fā)展條件方面已經取得一定的成效，有關經驗值得推薦，如產業(yè)轉移、精準扶貧等。除“七大平原”地區(qū)外，還有一些小平原，如汾河河谷平原、昆明貴陽盆地、北部灣沿海平原、鄂爾多斯盆地、河西走廊平原、天山南北坡地區(qū)、“一江兩河”流域等，也可以是新型城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)群出現(xiàn)的次重點地區(qū)。
最后，建議新型城鎮(zhèn)化建設中恢復“縣管市”制度。發(fā)達國家行政區(qū)劃的基本特點，是層級少、區(qū)域與城鎮(zhèn)政府分設，一般為區(qū)域管城鎮(zhèn)（沒有上下級關系，只有分工合作的安排，都直接為居民提供不同的服務）。區(qū)域政府取“虛（軟性管理）”，城鎮(zhèn)政府取“實（硬件管理）”。我國分兩類地方政府，即區(qū)域政府與城鎮(zhèn)政府，在相當程度上會導致地域發(fā)展的不平衡，協(xié)調發(fā)展不夠，因此建議恢復“縣管市”制度。一是“縣管市”能解決許多大小城鎮(zhèn)病問題。縣政府是縣域內各大小居民點的聯(lián)合協(xié)作機構，管理縣域內居民點之間或城鎮(zhèn)之間的共同事務，如城際交通通信、縣域水利、自然生態(tài)等。二是縣域內可以存在多個城鎮(zhèn)，符合城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律。各城鎮(zhèn)邊界和性質可以明確不需要設立行政級別；各城鎮(zhèn)之間相互競爭，促進快速發(fā)展；有利于各城鎮(zhèn)避免盲目擴展，又有利于城鎮(zhèn)間的交往與合作。三是有利于辦好縣域各居民點管理點內共同事務，特別是城鎮(zhèn)基礎設施建設，以及居民安全、公共教育等。
當下談及推進新型城鎮(zhèn)化建設，是完全不同以往的創(chuàng)新探索，迫切需要我們更謹慎、更周密地謀篇布局、判斷省思，以使城鎮(zhèn)化建設中的硬性設施與柔性措施相得益彰、互補協(xié)調，其“新型”的重要內在價值可以成為未來人類得以共享的傳承資源。
（作者系國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經濟研究部第一研究室主任、研究員）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《上海城市管理》2017年第2期
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