對于中國新型城市建設問題的探討，已是當前人們深度聚焦的展望性話題。自進入城市化發展快速階段，在相當長的一段時間里，人們不斷詬病“千城一面”、環境污染、交通擁堵等“城市病”，也在文化創意、修舊如舊、東情西韻中，反復修正我們對于城市未來發展的執念精進與創新合作。在21世紀更在意城市卓越發展的廣闊理念下，珍視城市生命猶如藝術之永恒，建設真正體現與人為善的城市景致，將成為業界行家奉行不悖的城市創新發展的共通特質。因此，關于“新型城鎮化”的建設，由注目聚焦的藍圖轉化為城市居民的幸福聚落，是一個需要我們不斷燃燒智慧激情的理想追求過程，由此才能真正崛起新型城市的當代展演空間，同時助推城鎮的產業化升級與轉型，作出這個時代我們應有的貢獻。
在參與國家改革和發展的重大方針和政策研究、政府有關文件的起草和前期評估，解讀與宣講國家經濟社會發展的重大政策和措施、參與第三方政策實施效果的評估，承接各部門、地方和企業政策咨詢和研究項目的過程中，人們會越來越清晰地認識到，新型城鎮化已再次成為當前中國穩增長的重要抓手。在前年的“達沃斯”世界經濟論壇上，李克強總理強調為應對中國經濟依然嚴峻的下滑壓力，中國需要重啟新型城鎮化進程；“六中全會”后中央政治局經濟形勢分析會議，再次強調在供給側結構改革和“三去一降一補”政策的基礎上，還要重視擴大內需的作用；今年的“達沃斯”世界經濟論壇上，習近平主席把中國定位于全球化捍衛者，堅守巴黎協定成果以體現對子孫后代必須擔負的責任。
毫無疑問，新型城鎮化建設的探討視域、觀察標桿，應該著眼更廣闊的媒介平臺。換言之，擴大內需首推新型城鎮化的發展，但在新經濟時代如何更有效地推進新型城鎮化，迫切需要新想法、新思維。
首先，要進一步梳理“新型城鎮化目標是城鄉一體化”的關鍵內涵。談及城鄉一體化，這不單是人口集中問題，還需要解決“四農”問題和城市病問題，需要更合理地實行人口雙向流動。從全球視角看，當前城鎮化的差異性是很大的。例如美國，有250萬個平均耕地在200英畝（1英畝約等于0.4公頃）以上的集約化和規模化的農莊，農業人口僅占10%，已經沒有“村莊”了，只有為農業服務的專業鎮，大約有2.3萬個，其中10萬人口以上的城市大約有280個，基本實現了城鄉一體化。而中國，則有360萬個行政村和自然村，農業人口還高達7億人，占比50%左右，每個村平均人口近195人，建制鎮（包括鄉集鎮）近3.2萬個。所以考慮未來中國城鎮體系的基本結構，建議每個村留下一戶或外來農業人才專業大戶（現代集約化農業需要人口雙向流動），變360萬個行政村和自然村為農莊，資本下鄉，形成集約化規模化家庭農莊；相應建設2.5萬個以上的專為農業服務的建制鎮（其余發展為特色小鎮，如交通、文化、旅游、體育、養生等風情小鎮）；逐步形成2 000個城市、3萬個農業服務特色建制鎮，以及360萬個農莊的城鄉一體化新局面。
其次，就新型城鎮化的建設途徑而言，要因勢利導地強調“兩個集中”。一是人口向城鎮集中，這當中要注意“度”的問題。人口向城鎮集中有兩個基本條件：一是農業生產水平和效益不斷提高。農業生產剩余勞動力，這是推力；城鎮非農產業規模不斷擴張以及城鎮基礎設施不斷完善，這是拉力。這兩個力量共同作用的結果，是使人口向城鎮集中。因此，在城鎮化過程中，要求產城融合，不斷創造非農產業就業機會，這是個漸進的過程。另外，居民福利和社保一體化將有利于城鎮化的快速發展；但同時又要防止“不足”和“過度”的城市病；強調實體城鎮及明確邊界；尊重縣域區劃，依托行政體系。二是城鎮集中形成于平原地區，這當中要注意空間格局的問題。城鎮的出現需要農業的基礎，因為農業發達地區城鎮就密集（當然人口也就密集）。因此，農業發展條件好的平原地區（特別是沿海地區）城鎮就能密集形成，從而構成各類城鎮集群，如城鎮圈、城鎮群，以及城鎮綿延帶等。顯然，京津冀地區具備了形成城鎮綿延帶的條件，包括空間結構模式的選擇、經濟與政治雙中心，所以天津應成為京津冀的核心。
再次，要進一步認識新型城鎮化的重點地區是“七大平原”。“七大平原”地區，包括東北平原、華北平原、長江中下游平原、珠江三角洲平原、成渝盆地地區、關中平原，以及河套平原等。這些地區將繼續成為我國城鎮和城鎮群，以及人口的聚集地區。其中，要特別關注沿海三大城鎮綿延帶地區，這些地區的工業化城鎮化進入中后階段，具備進一步吸引農村剩余勞動力、推進人口郊區化、大力發展郊區特色小鎮的條件，是未來我國城鎮化進一步推進的重點地區，也有助于提供解決各類城市病的有效辦法。此外，京津冀地區在疏散大城市功能、改善周邊貧困地區發展條件方面已經取得一定的成效，有關經驗值得推薦，如產業轉移、精準扶貧等。除“七大平原”地區外，還有一些小平原，如汾河河谷平原、昆明貴陽盆地、北部灣沿海平原、鄂爾多斯盆地、河西走廊平原、天山南北坡地區、“一江兩河”流域等，也可以是新型城鎮化和城鎮群出現的次重點地區。
最后，建議新型城鎮化建設中恢復“縣管市”制度。發達國家行政區劃的基本特點，是層級少、區域與城鎮政府分設，一般為區域管城鎮（沒有上下級關系，只有分工合作的安排，都直接為居民提供不同的服務）。區域政府取“虛（軟性管理）”，城鎮政府取“實（硬件管理）”。我國分兩類地方政府，即區域政府與城鎮政府，在相當程度上會導致地域發展的不平衡，協調發展不夠，因此建議恢復“縣管市”制度。一是“縣管市”能解決許多大小城鎮病問題。縣政府是縣域內各大小居民點的聯合協作機構，管理縣域內居民點之間或城鎮之間的共同事務，如城際交通通信、縣域水利、自然生態等。二是縣域內可以存在多個城鎮，符合城鎮發展規律。各城鎮邊界和性質可以明確不需要設立行政級別；各城鎮之間相互競爭，促進快速發展；有利于各城鎮避免盲目擴展，又有利于城鎮間的交往與合作。三是有利于辦好縣域各居民點管理點內共同事務，特別是城鎮基礎設施建設，以及居民安全、公共教育等。
當下談及推進新型城鎮化建設，是完全不同以往的創新探索，迫切需要我們更謹慎、更周密地謀篇布局、判斷省思，以使城鎮化建設中的硬性設施與柔性措施相得益彰、互補協調，其“新型”的重要內在價值可以成為未來人類得以共享的傳承資源。
（作者系國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部第一研究室主任、研究員）
中國鄉村發現網轉自：《上海城市管理》2017年第2期
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