前言：產業污染向農村轉移給農村帶來了巨大的環境危機，土壤污染、水污染等問題日益突出以及噪聲污染、輻射污染等新問題愈加隱現。為保護農村環境，推進“美麗鄉村”建設，應采取引入市場準入負面清單理念，提高農村產業的市場準入門檻；加強規劃融合力度，探索空間規劃體系深層次變革；加強農村環保監管，填補農村環保監管的實質空缺等措施予以補救。
背景：伴隨我國經濟的結構性調整和發展方式的轉變，在城市環境成本加大以及城市環境管制力度加強的雙重壓力驅動下，產業污染向農村轉移愈加頻繁。鑒于當前城市產業轉移至農村的現實以及未來產業轉移的發展趨勢，預計未來農村產業總量有望持續增加，農村生態環境污染的風險也必將隨之而加劇。習近平總書記在中央農村工作會議上強調，“建設美麗中國，必須建設好‘美麗鄉村’”，為農村生態環境的保護工作提出了新的更高要求。當前及今后很長一段時間，防控產業污染向農村轉移都是推進“美麗鄉村”建設中亟待解決的關鍵問題。
（一）產業污染向農村轉移引發的環境危害
1農村地區土壤污染越加嚴重
產業轉移中大量工業污染源向農村轉移，直接加大了農村地區土壤污染的風險。以工業固廢的處理為例，受物質特性、技術條件、地理位置等因素影響，每年約有50%的新增工業固廢并未得到綜合利用，導致工業固廢的貯存量逐年遞增。而工業固廢的堆存不僅侵占了大量的耕地，還會導致土壤的污染。由于工業固廢中重金屬含量高且毒性大，土壤一旦被污染將很難修復。據環保部與國土資源部于2014 年發布的《全國土壤污染狀況調查公報》顯示，全國土壤總的超標率達16.1%，其中耕地土壤點位的超標率更是高達19.4%。此外，工業固廢的堆存不僅占用大量耕地，導致土壤污染，其長時間的堆存還會造成空氣、地表水和地下水的二次污染。
2農村地區水污染程度加劇
隨著產業污染向農村的加速轉移，農村地區水污染程度不斷加劇。根據可供查閱的《中國環境統計年報（1997~2000）》的相關統計數據表明，我國工業廢水排放量總量呈現持續的下降趨勢，由1997 年的226.7 億噸下降到2000 年的194.2 億噸，其年度環比下降率分別為13.1%、3.2%、和3.1%。但是，同期鄉鎮工業廢水排放量卻不降反升，由38.4 億噸增加到41.1 億噸。因受1998 年金融危機的影響，鄉鎮工業廢水排放量雖然曾有短暫的下降，但是，總量上仍然呈現穩中趨漲的態勢，其年度環比增長率曾分別高達19%和12.1%。同時段內，我國農村地區工業廢水排放量占全國總量的比例由16.9%迅速激增至21.2%。根據環境保護部、國家統計局、農業部聯合發布的《全國污染源普查公報（2010）》的數據，我國農村地區的主要水污染物，即COD、總氮、總磷的排放量分別為1324.09 萬噸、270.46 萬噸、28.47 萬噸，其所占全國排放總量的比例分別高達43.71%、57.19%、67.27%。此外，環保部曾對18000 多家化工企業進行大排查，發現地處大江大河沿岸、飲用水源地上游等環境敏感區的化工企業占比高達86.2%（郄建榮，2011）。
上述數據表明，我國產業污染向農村地區轉移的趨勢日益明顯，農村地區水污染防治和水環境保護的壓力也在持續增大。產業污染向農村轉移不僅嚴重威脅農村地區的飲水安全和水環境保護，還會引發大量的土壤污染，甚至是耕地污染，進而影響到糧食安全。
3農村地區噪聲污染問題凸顯
隨著我國城鎮化建設持續推進，由于經濟發展的需要，交通運輸業、建筑業、采掘業等噪聲污染嚴重的工程項目在鄉鎮和農村地區越來越多，噪聲污染源從城市向農村不斷蔓延。近些年，農村地區高速公路噪聲擾民、高噪聲工業企業噪聲擾民等投訴案件逐年遞增，并成為典型的環境侵權類別。2015 年底，最高法公布了10 大環保侵權典型案例中就有1 例是農村地區噪聲污染致損案例。噪聲污染不僅打破了農村原有的寧靜，還給農村居民帶來新的健康風險，增加引發血壓、膽固醇、葡萄糖等疾病的概率。
4電磁輻射污染問題隱現
隨著城鎮化進程加快，農村居民家用電器的使用量迅速增加以及電力、通信、交通事業的迅速發展，電磁輻射污染問題呈現出從城市迅速向鄉鎮和農村擴散的趨勢，因農村通信基站和輸變電設施的電磁輻射引發的輻射污染問題在農村地區逐漸顯現?？梢?，伴隨著電力、通信等產業的轉移，我國農村地區的電磁輻射污染問題隱現，應及早重視。
（二）防控產業污染向農村轉移的法制困境
1農村產業市場準入門檻低
當前，我國各地的環境準入制度具有“城市中心主義偏向”，環境準入以嚴格限制主城區污染嚴重的規劃項目為主，尚未涉及有關產業入駐農村的規劃項目。2008年，重慶市政府印發了《重慶市工業項目環境準入規定》。根據該規定，主城區不再規劃發展大氣污染嚴重的項目，上游地區不再布置水污染嚴重的項目，而化工、醫藥等環境風險高的產業向長壽、萬州、涪陵等周邊地區輻射。2015年，南京市政府公布了《建立嚴格的環境準入制度實施方案》，將一批高耗能、重污染項目列入環境負面清單，禁止進入南京市區。從重慶和南京的經驗來看，我國各地環境準入制度的“城市中心主義偏向”表現的非常明顯。而因缺少針對污染產業的環境準入規范，農村產業市場準入門檻明顯更低。這種環境成本的差異，進一步推動了污染產業向農村的轉移，又因為缺少準入機制的攔截和篩選，大量污染產業向廣袤的農村地區擴散，難以真正實現污染集中防治和風險集中防控。
2“多規混淆”，空間規劃體系銜接不足
我國已形成了國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、環境保護規劃等多項規劃并行的格局，在一定程度上也出現了“多規混淆”的問題。對此，徐東輝（2014）對因工作目標、空間范疇、技術標準、運作機制等方面存在交叉和矛盾而導致了各個規劃之間不協調乃至相互沖突的表現進行了分析；朱江等（2015）認為，由于主導形態是縱向控制，而同一空間上的橫向銜接和聯系往往不足，造成了在同一橫向維度上不同規劃管控邏輯的矛盾，而這種矛盾正是空間管理問題的根源；鄧小云（2016）也指出，目前環保規劃與土地利用總體規劃和城鄉規劃在相互銜接方面尚缺乏明確的指導性規定，面臨的困難較多。
黨的十八大報告強調“要優化國土空間開發格局、大力推進生態文明建設”。中共中央及國務院印發的《國家新型城鎮化規劃（2014~2020年）》提出“推動有條件地區的經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等‘多規合一’”，這些都為我國“多規合一”空間規劃體系的進一步改革提供了政策支持。實踐層面，2014 年，發改委、國土部、環保部、住建部等四部委聯合發文，確定了全國28 個市縣作為“多規合一”試點市縣。但從總體來看，多數城市的工作重點主要在于規劃協調，“多規合一”引發的空間體系改革仍處于試點探索階段?！岸嘁幓煜本置嬖诖_定“美麗鄉村”建設和農村產業布局時，難以因地制宜，系統化地考慮農村環境特征和環境承載能力，從而容易導致無序、過度、分散的開發，并產生生態空間占用過多、生態破壞、環境污染等問題。
3農村地區環保監管薄弱，環保監管實質缺失
農村環保監管在監管體制和監管執法方面存在障礙，亟待破除：
一方面，農村地區的環保監管機構長期缺失。受城鄉二元結構和其它歷史原因的影響，在廣大的鄉鎮和農村地區至今尚未建立專門的環保監管機構。從2012 年《全國環境統計公報》來看，2012 年我國鄉鎮一級環保機構和人員分別有1883個和7653人，占總數的14.2%和3.7%。數據表明，廣大農村地區基層環保監管機構的缺失和專職人員的匱乏，極大地影響了農村環保事業的長遠發展和“美麗鄉村”建設的持續推進，為當前我國環保監管體制方面的重要缺失。
另一方面，環保監管執法缺乏資源保障。《環保法》第三十三條特別強調了“縣級、鄉級人民政府應當提高農村環境保護公共服務水平，推動農村環境綜合整治”。但是，農村環保監管對象多、環節多、鏈條長、涉及面廣，農村監管執法任務繁重，人員、經費、設備等配置不足，導致農村地區基層環保監管執法舉步維艱。
（三）防控產業污染向農村轉移的法律對策
1引入市場負面清單理念，提高農村產業市場準入門檻
環境準入制度被認為是源頭防控污染的有效手段。當前，我國正在大力推進主體功能區建設，主體功能區的定位應結合農村生態保護紅線，充分考慮到農村地區的生態環境脆弱程度和環境容量的大小，制定差別化的產業準入標準。2015年9月，國務院常務會議審議通過了《關于實行市場準入負面清單制度的意見》（以下簡稱《意見》），以清單方式明確列出禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等?！兑庖姟返某雠_，為城市產業向農村有序轉移、合理布局提供了政策指導和依據，應以此為指導，引入并強化產業轉移中負面清單管理理念，提高農村產業市場準入門檻。
具體而言，首先，應明確產業轉移中禁止準入的新（擴）建產業、行業名錄，從源頭控制污染排放，嚴格管控重污染產業落戶農村地區。其次，嚴守耕地保護紅線、基本農田保護紅線和生態保護紅線，把農村地區分為禁止準入、限制準入、重點準入和優化準入等四類功能區域，對轉移的不同產業實施差別化的環境準入和清單管理，配套建立農村地區的空間環境準入制度。最后，制訂符合農村地區環境容量特點的污染物排放規定，并以清單方式明確列出在農村禁止和限制污染物排放指標，將建設項目污染物排放總量指標作為轉移產業項目環評審批的前提條件，實行排污總量前置管理，嚴控新增排放量。
2加強規劃融合力度，探索空間規劃體系深層次變革
結合國外經驗，應從以下幾方面著手，改善“多規并行”的格局，深化“多規合一”空間規劃體系。
首先，整合并明晰各類規劃的目標和功能作用，明確各層次規劃的內容。土地利用總體規劃、城鄉發展規劃和環境保護規劃直接引用經濟與社會發展規劃中的經濟、人口指標；在土地利用總體規劃中設定的土地利用指標的控制下，城鄉發展規劃主要確定城鄉建設用地布局，而環境保護規劃則側重于生態用地的布局。而且，還應注意土地利用總體規劃、城鄉發展規劃和環境保護規劃中有關用地規劃的銜接。此外，國家、區域層面的規劃以戰略為主，地方層面的規劃在落實上位規劃基礎上，因地制宜進行空間布局。
其次，協調各部門、各層級的權責，明晰事權。不同級別不同事權，同一層級各部門權責清晰，并建立完善的配套規劃協調機制。
最后，加快“三線”劃定，落實生態紅線制度。在產業轉移過程中，應優先考慮農村生態紅線的劃定，確立生態紅線管理機制和政策措施，加快符合各大主體功能區的規劃融合，加強農村地區生態功能區劃要求的紅線管理。
3加強農村環保監管，填補農村環保監管的實質空缺
首先，完善農村環保監管體系。在加強農村環境規劃的基礎上，構建環保網絡信息平臺和指揮調度平臺，建立農村環境污染防控、處置和應急反應工作體系，實行各級環保定期監測、定期監管執法、定期通報制度。
其次，在基層政府中設立環境保護常設機構，并落實工作人員、運行經費、監管設備。還應考慮設立農村環境保護專項資金，支持農村基層環境保護機構在監測設施、執法裝備能力、領導和骨干素質培養上的投入，使之快速形成農村基層環境管理能力，提高農村環境保護公共服務水平。
最后，加強對農村環保工作的監督。一方面，促進環保監管責任向基層延伸。增強基層政府的監管責任，須增加縣級以下人大及人大代表等對地方政府履職的監督，縮小城鄉之間監管力度和環境治理力度的差距；另一方面，擴大公眾參與，建立有關公眾社會監管的參與依據、方式、程序等明確、細致、有效的制度規范。
作者單位：重慶大學西部環境資源法制建設研究中心
中國鄉村發現網轉自：《管理世界》2016年第7期
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