摘要:目前生態農業在我國的發展面臨困境。日本和美國是成功發展生態農業的代表性國家，兩國生態農業的繁榮在很大程度上得益于發達的生態農業法律制度。本文對日本和美國生態農業法律制度的經驗分別進行總結，并對我國生態農業法律制度的不足進行對照總結，最后提出我國生態農業法律制度完善措施：在基礎性法律中建立科學明確的生態農業基本制度、提高生態農業指導性規定和技術性規定的立法層級以及將強制性法律制度和引導性法律制度進行有機結合。
關鍵詞:生態農業；美日經驗；法律制度
我國在70年代末就開始了對生態農業的探索，近年來隨著生態環境退化問題、食品質量安全問題、農業收益低下等問題的加劇，更是將發展生態農業作為一項重要的國家政策。目前我國生態農業的發展已經取得了一定成果，但生態農業在我國所占的比例仍然很小，并且發展緩慢，完善生態農業法律制度對于解決我國生態農業發展困境、促進我國生態農業繁榮發展具有重要意義。
一、日本和美國發展生態農業的法律經驗
目前在世界范圍內，發展生態農業是很多發達國家農業生產的重要方式。其中日本是發展生態農業的代表性國家，日本與中國的農業自然條件非常相似，最大特征為人多地少：日本土地總面積37.78萬平方公里，76%為丘陵和山地，人均耕地面積不足一畝。[1]美國是全球最大的經濟體，也是世界最大的糧食出口國，美國農業雖然以機械化大生產聞名，但美國同時也是發展生態農業最先進、最有特色的國家之一，中美兩國在總體地理環境、農業總體規模等方面也有很多相似之處。日本和美國都是法律制度發達國家，兩國生態農業的繁榮在很大程度上得益于發達的生態農業法律制度，對中國有重要的啟示。
（一）日本發展生態農業的法律經驗
日本自21世紀以來全面實施生態性農業。生態農業在日本的繁榮發展離不開法律的推動和保障。
1.日本在基礎性法律中建立了科學明確的生態農業基本法律制度。日本相關領域的基礎性法律，如《農業基本法》《食品、農業、農村基本法》《可持續發展法》中都有對生態農業基本制度的規定，并且這些規定是在對生態農業的多重價值進行綜合考量的基礎上建立的，而不限于資源環境保護領域，為生態農業的發展提供了科學明確的依據。日本不僅對所有的農業生產都有一定的生態性要求，還以法律建立了專門的生態農業種類——環境保全型農業，具體包括有機農業、特別栽培農業和廢棄物再生利用型農業。[2]日本在20世紀中期以后直至20世紀90年代相當長的一段時間里一度以石油農業為主，面對環境污染嚴重和農產品品質低下的嚴峻形勢，農林水產省1992年在發布的“新的食物、農業、農村政策方向”中首次提出了環境保全型農業，并對其做出明確定義“要充分發揮農業所擁有的物質循環功能，不斷協調與生產力提高間的關系，通過土壤復壯，減少化肥、農藥的使用，減輕對環境的負荷，是具有持續性的農業”。環境保全型農業的提出標志著日本政府對農業的價值觀發生變化，將單獨的農業生產與食物品質、環境保護和農村發展統一起來。[3]
2.日本生態農業指導性規定和技術性規定的立法層級較高。日本除了在基礎性法律中規定生態農業基本制度之外，還出臺了大量的生態農業指導性法律和技術性法律。指導性法律如《農藥危害防治運動試綱要》《新的食物、農業、農村政策方向》《關于有機農業推進的基本方針》等，以法律為生態農業的發展提供了穩定的指導和方向；此外大量的生態農業生產技術性規定也以法律形式存在，如《食品廢棄物循環利用法》《肥料管理法》《家禽排泄物法》《食品廢棄物循環利用法》《循環型食品資源再生法案》《農藥殘留規則》《農藥危害防止運動實施綱要》等，較高法律效力層級有利于提高生態農業技術性規定的科學性，法律的強制性也保障了生態農業技術標準的有效實施。[4]
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20世紀80年代以后，隨著石油農業在美國的負面影響不斷凸顯，生態農業越來越得到美國的重視和實踐，特別是20世紀90年代以來，生態農業已經成為美國農業發展最迅速的領域之一。[5]美國的生態農業主要包括有機農業和其他生態性農業，將強制性法律制度和引導性法律制度有機結合是美國生態農業法律的重要經驗。
1.美國以強制性法律制度針對所有農業生產設置了合理的生態標準。生態農業強制性法律制度因具有強制性一般適用于所有農業生產，這種法律制度在美國存在已久，美國1965年頒布的《固體廢物處理法》（后經多次修改后定名為《資源保護和回收法》）中就含有對農業生產的強制性生態性要求。目前美國所有的農業生產都不得對自然環境造成嚴重破壞，也不得生產對人類健康存在嚴重威脅的農產品，以種植業為例，目前美國農業種植必須遵循 7 項法案的規定：《種子法和物種保護法》《肥料使用法》《自然資源保護法》《土地資源保護法》《植物保護法》《垃圾處理法》《水資源管理條例》。[6]此外，美國在《污染預防法》《有機農業法》《2002年農場安全與農村投資法》《多重利用、持續產出法》《森林、牧場可更新資源規劃法》《聯邦土地利用和管理法》《瀕危物種法》等法律中對各種農業生產的生態性都做出強制性要求。[7]這些強制性法律制度保障了美國的農產品基本都可以達到“無公害”品質。
2.美國充分應用引導性法律制度促進生態農業的發展。引導性法律制度主要應用經濟鼓勵的方式，引導部分生產者在強制性標準之上進一步提高農業生產的生態標準。美國農業法律制度注重對農業生產者進行補貼，對生態農業更是如此：1933年的《農業調整法》、1985年的《農業安全法案》、1985年的《食品安全法案》、1996年的《農藥食品安全法案》等法律中都建立了補貼制度以引導部分生產者進一步主動提高農業生產生態標準。近年來，美國2002年出臺的《農業安全與農村投資法》大幅度提高了農業補貼，其中的生態保護補貼達到171億美元，2008年出臺的《農業法案》則再次提高了補助金額并擴大了補助范圍。[8]這些引導性法律制度有效彌補了強制性法律制度“一刀切”方式的缺陷，與強制性法律制度有機結合，共同促進了美國生態農業發展繁榮。
二、我國生態農業法律制度的不足
日本和美國生態農業法律制度的經驗對中國具有重要啟示，對照日本和美國的經驗，我國生態農業法律制度的不足主要表現在以下幾個方面：
（一）基礎性法律中缺少科學明確的生態農業基本制度
我國基礎性法律中有關生態農業的規定主要局限于資源環境保護視角。與日本和美國一樣，我國沒有專門的生態農業基礎性法律，有關生態農業的基本法律制度主要散見于《農業法》和《環境保護法》之中?！掇r業法》第6條規定我國堅持農業可持續發展的方針，并規定國家采取措施保護農業生態環境;《農業法》還設置了第8章“農業資源與農業環境保護”，對農業生產中合理利用資源和環境保護做出了總體性要求，并著重規定了國家在其中的義務?！董h境保護法》第33條規定了農業環境保護，第49條對農業生產不得污染環境做出了總體性規定。在資源環境保護法律之外，《農產品質量安全法》中對農業生產的生態性也做出了一定要求。
《農業法》和《環境保護法》中對生態農業的規定都是從資源環境保護角度出發，《農業法》中雖然提出了農業可持續發展方針，但參照上下文來看，該處規定還是限于生態可持續層面，與本文所指生態農業的外延不同?！掇r產品質量安全法》中的部分法律制度雖然體現了生態農業思想，但也僅限于保障農產品質量安全和維護公眾健康的視角，因此雖然該法中有關生態農業規定的目的不同于《農業法》和《環境保護法》，但也不是在綜合考慮生態農業多重價值的基礎上做出的，因此目前我國基礎性法律中有關生態農業的規定都局限于各自領域，尤其是資源環境保護視角。由于生態農業涉及生態、經濟、社會中的各種關系，因此我國應當在綜合協調生態農業多重價值的基礎上、在基礎性法律中建立科學明確的生態農業基本法律制度來指導我們協調所有的價值觀，否則即使我國農業都普遍采用環保技術，這種農業系統還是可能會造成社會性的破壞，仍將創造一個不平衡的農業系統。[9]
?。ǘ┥鷳B農業指導性規定和技術性規定立法層級過低
目前我國生態農業指導性規定主要以政策性文件形式存在。從法治中國建設視角來看，政策性文件為國家發展指明了方向，法律則可以以權力為基礎通過高度專門形式的法律秩序進行有效的社會控制，[10]法律制度可以提高生態農業指導性規定的穩定性，生態農業缺少法律層面的指導性規定不符合法治中國建設的方向；從法律體系完整性的角度來看，指導性法律制度是生態農業法律體系的重要組成部分，其缺失是目前我國生態農業法律體系的嚴重缺陷。
我國生態農業技術性規定的立法層級也過低。我國部分生態農業技術性規定雖然以法律形式做出，例如《土地管理法》《水法》《農業技術推廣法》等，但還是多以國務院法規、部門規章、地方法規和規章形式存在。較低的法律效力層級會導致生態農業技術性規定缺乏權威性和穩定性，立法層級較低還不能保證相關制度的科學性，并且這些低層級的規范性法律文件往往推行困難，或實行效果不佳。
（三）強制性法律制度和引導性法律制度缺乏有機結合
美國對所有農業生產都設置了較為嚴格的生態性強制法律標準，并且這些法律標準全面而詳細、可操作性強，有效保障了美國農產品基本可以達到“無公害”的品質。與美國相比，我國針對所有農業生產設置的生態性強制法律標準過低、并且過于粗略。針對所有農業生產的生態性強制法律標準也不是越高越好，我國應當從糧食安全、食品安全、執法效果等多方面綜合考慮來確定針對所有農業生產的生態性強制標準，并建立全面詳細、可操作性強的農業生產生態性強制法律制度。
目前我國也尚未充分發揮引導性法律制度在生態農業中的作用。引導性法律制度是國家以經濟鼓勵等方式吸引生產經營者主動選擇更高的農業生產生態標準，因此更加注重發揮市場的作用、在選擇適用方面也具有更好的靈活性，所以從保障糧食安全、尊重市場規律等方面考慮，我國高于強制性標準的農業生產生態標準都應當以引導性法律制度方式做出。目前我國各效力層級的規范性法律文件以及政策性文件中，對農業生產生態性標準的規定絕大多數都是強制性規定，引導性規定較少，且定位不合理，不利于促進農民主動選擇更高生態標準的農業生產方式，未能充分發揮引導性法律制度在鼓勵高品質農業發展中的作用。
三、我國生態農業法律制度的完善
我國應當充分借鑒日本和美國以法律促進生態農業發展的經驗，并結合我國國情，對生態農業法律制度進行有針對性的完善，從而促進生態農業在我國的發展。
（一）在基礎性法律中建立科學明確的生態農業基本制度
立法并不單純是國家制定規則的活動，更重要的是一個價值博弈、權衡與選擇的過程。[11]在基礎性法律中對生態農業的基本制度做出科學明確的規定，就是對生態農業的多重價值進行協調，為生態農業法律體系建立基礎。生態農業基本法律制度的立法選擇有單獨立法和修改現有法律兩種方式，目前我國沒有統一的《生態農業法》，但我國并不適合進行生態農業單獨立法：首先，單獨立法成本高，需要耗費大量的人力和財政資源；其次，生態農業并不是一個獨立的基本領域，而是與現有基礎性法律所劃分的基本領域是包含或交叉關系，因此不必要在基礎性法律層面單獨立法。生態農業雖然與不同領域都有一定的交叉關系，但生態農業的本質是一種農業方式，首先屬于農業領域，因此我國應當以《農業法》作為生態農業的基礎性法律，在其中建立生態農業基本法律制度。我國可以將目前《農業法》第8章“農業資源與農業環境保護”改為“生態農業”，改變目前第8章局限于資源環境保護的做法，全面權衡農業生產與生態、經濟、社會等方面的關系，提出我國要發展承載多重價值的生態農業方式，并對生態農業的基本制度做出科學明確的規定，包括生態農業的概念、地位、作用，以及國家在促進生態農業發展中的責任和方式。
（二）提高生態農業指導性規定和技術性規定的立法層級
我國應當借鑒日本相關經驗，以較高效力層級的法律制度來提高生態農業指導性規定的權威性和穩定性，保障生態農業技術性規定的科學性和強制性。建立生態農業指導性法律制度和技術性法律制度有三種立法方式可供選擇：統一立法方式、修改現有法律的方式，以及在不同領域中針對生態農業分別單獨立法的方式。首先，統一立法方式并不合適，由于生態農業涉及領域非常多，隨著生態農業自身的發展和人們認識的不斷加深，所涉及領域還將不斷增多，統一立法難以包含生態農業指導性制度或技術性制度的各個方面。其次，修改現有法律的方式也不可取，由于生態農業法律制度具有一定的獨立性，在現有各領域的法律中加入生態農業法律制度會影響兩者各自的獨立性。因此我國生態農業指導性規定和技術性規定的立法應當采取在不同領域中分別單獨立法的方式，如制定獨立的“農藥法”“肥料法”“生態農業技術推廣法”“生態農業產品質量法”“生態農業銷售促進法”等。
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從糧食安全、食品安全、執法效果等多方面考慮，我國應當將目前無公害農業生產的生態性標準作為對所有農業生產生態性的強制要求，并以此為標準建立全面詳細的農業生產生態性強制法律制度，而高于此標準的生態性要求都應當以引導性法律制度方式做出，以更加符合市場規律的手段鼓勵部分農民發展高品質農業。生態農業引導性法律制度具體可以分為以下幾種：首先，資金獎勵制度，資金獎勵是最常用的激勵手段，我國可以對高于生態性強制法律標準的農業生產經營者直接給予資金獎勵，或間接進行稅收、相關費用減免等。其次，生態補償制度，當前我國生態補償制度主要局限于對生態破壞后的經濟補償和對退耕還林農民的補償，而此處生態補償是由國家對采用高于生態性強制標準的農業生產者給予一定的經濟補償，是對當前生態補償制度的發展，其具體法律制度可以并入現行的生態補償法律體系之中，沿用現行生態補償機制的機構、資金來源渠道、發放渠道等。最后，資源和污染交易制度。權證交易制度目前已被很多國家應用并取得了良好的效果，如碳排放交易制度、污染權證交易制度、農業用水權證交易制度等；農業生產會消耗一定的資源，也會產生一定的污染，我國可以針對農業活動的資源消耗和環境污染以法律發展和建立一系列權證制度，如進一步發展農業用水權證制度、建立農藥權證制度、無機肥料權證制度等，為農業活動設立定量的、可以買賣的生態權利，從而引導生產經營者選擇更高生態標準的農業生產方式。
參考文獻：略
基金項目 北京政治文明建設研究基地開放課題“村民自治組織在土地征收中的作用研究”（17zzwm014）。
作者簡介： 陳雪，國家行政學院博士后、助理研究員；呂少德，第三軍醫大學人文社科系講師。
中國鄉村發現網轉自：行政管理改革
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