黨的十六大以來，尤其是2003年統籌城鄉發展以來，歷次中央經濟工作會議對城鄉一體化建設都作出了部署。從歷次中央經濟工作會議的總體基調、對城鄉發展一體化的提法以及對應的主要任務、重點工作等方面的比較表明，城鄉發展一體化的演進軌跡，與中國經濟發展進程正相關。推進城鄉發展一體化，需妥善處理好政府與市場、城市與農村、競爭與競合、短期訴求與長遠利益等幾對關系。在上下聯動、各方合力的情形下，推進城鄉發展一體化前景看好。
2003年以來，中央把解決好“三農”問題確定為全黨工作的“重中之重”。在中央一系列政策指引下，我國農業、農村和農民問題也得到了較好的解決。特別是2011年以來中央密集出臺促進城鄉一體化建設的政策安排，在縮小城鄉差距、促進社會穩定等方面發揮了重要作用。2012年11月，黨的十八大報告提出，要“推動城鄉發展一體化”。10多年的經驗表明，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。破解城鄉二元結構、促進城鄉一體化是我國當前面臨的重要任務。這里以黨的十六大以來歷次中央經濟工作會議的視角，比較研究城鄉一體化建設的政策安排及其效應。
一、黨的十六大以來中央經濟工作會議對城鄉一體化建設的相關表述演進
2003年以來，我國進入統籌城鄉發展的探索階段。黨的十六大以來，歷次中央經濟工作會議均涉及城鄉一體化。中央經濟工作會議是判斷當前經濟形勢和定調第二年宏觀經濟政策最權威風向標，也是每年級別最高經濟工作會議。以下主要從總體基調、具體表述、主要任務、重點工作等角度梳理、比較歷次中央經濟工作會議對城鄉一體化建設相關表述演進情況。
(一)總體基調
2002～2012年，歷次中央經濟工作會議總體基調如表1所示。
從表1可以看出，在宏觀調控的框架下，2002～2008年中央經濟工作會議基本上以保持適度的財政政策和貨幣政策為主;而2009～2012年的中央經濟工作會議總體上以調整經濟結構和控制通貨膨脹為主。雖然，2002年以來每次中央經濟工作會議基調略有不同，但是統籌城鄉發展一直是黨的十六大以來高度重視的問題。不管是在2008年以前為促進經濟持續、快速發展而采取的宏觀財政和貨幣政策，還是隨后幾年的控制通貨膨脹而采取的經濟結構調整，其中都對城鎮化的發展作出了重要的部署。10多年來，我國城鎮化進程不斷加快，城鎮化率已突破50%大關，城鄉發展一體化進展明顯。把握黨的十六大以來中央經濟工作會議的總體基調，是確定下一年經濟工作主要任務和重點工作的前提。
(二)主要任務
2002年以來，歷次中央經濟工作會議都對過去一年的經濟工作作了回顧和總結，同時又對下一年的經濟工作的任務作出相關安排。
從表2(見下頁)可以看出，黨的十六大以來，歷次中央經濟工作會議的目標和任務都十分重視保持國民經濟持續、快速發展。同時，不斷采取調整經濟結構、控制物價和通貨膨脹以及適度的財政和貨幣政策來推進經濟工作的良好發展勢頭。在不斷推進經濟健康發展的同時，城鄉一體化成為調整經濟結構與布局、穩定社會發展全局的重要組成部分。正是由于黨的十六大以來，中央高度重視城鄉發展，才更好地保證了我國國民經濟的持續、快速、健康發展。
(三)城鄉一體化具體表述的演變
黨的十六大以來，歷次中央經濟工作會議都對城鄉一體化發展，作出了重要調整。
從表3(見下頁)可以看出，黨的十六大以來，中央經濟工作會議對城鄉一體化的具體提法表述演變大致經歷了表中所述幾個發展階段。2011年以來，中央正式推出了城鄉一體化的提法。不管是促進城鄉、區域、經濟社會的協調發展，還是城鄉統籌，形成城鄉經濟社會發展一體化的格局以及穩妥推進城鎮化建設等，都是中央高度重視城鄉發展建設、深化城鎮化發展的重要戰略決策。這是對城市化進程的重要部署，也為全面建成小康社會打下了良好的基礎。
(四)城鄉一體化的重點工作
黨的十六大以來，歷次中央經濟工作會議都根據當前的經濟任務以及城鄉一體化建設的具體實際，對我國城鄉一體化建設作出了重要部署。其重點工作如表4(下頁)。
從表4可以看出，黨的十六大以來歷次中央經濟工作會議對城鄉一體化發展都提出了具體的相關措施。不管是2002～2003年提出的努力擴大消費需求，提高城鄉居民生活水平，還是2008～2009年提出的促進大中小城市和小城鎮協調發展，著力提高城鎮綜合承載能力，以及2011～2012年提出的毫不放松抓好“三農”工作，推動城鄉一體化發展等行之有效的重點工作，都極大地促進了我國城鄉一體化建設。
綜上，黨的十六大以來歷次中央經濟工作會議對城鄉一體化作出的政策安排一脈相承，循序漸進，符合特定時期我國經濟發展進程要求，與經濟社會的發展正相關。
二、黨的十六大以來中央經濟工作會議推進城鄉一體化建設的相關啟示
黨的十六大以來歷次中央經濟工作會議，大力推進城鄉一體化建設。其主要做法給我們如下啟示：
(一)城鄉一體化體現了中央的頂層設計與施政智慧
從黨的十六大以來中央經濟工作會議的分析可以看出，不管是其每次會議的總體基調、主要任務，還是每次會議強調的城鄉一體化的重點工作，都無不表現出黨中央對城鄉一體化發展的頂層設計。正是由于中央的這種施政智慧，指導著城鄉一體化穩步前進。可以說沒有中央對城鄉一體化總體方向的把握，就沒有當下城鄉一體化建設取得的可喜成績，也就不可能有當下社會主義建設的繁榮景象。
(二)城鄉一體化呈現出鮮明的階段性特征
2003年以來，我國城鄉一體化建設取得了舉世矚目的成就。在這一段時間里，一體化建設更是呈現出階段性發展的特征。具體表現為：
1.黨的十六大以來呈現出城鄉一體化全“面”建設的階段性特征
黨的十六大召開以后，我國開始進入城鄉一體化全“面”探索階段。由于我國幅員遼闊，區域發展差別較大。面對這樣的情形，我國開始全面探索城鄉一體化建設道路。這一階段，在繼20世紀80年代中央出臺的五個“一號文件”以后，2004年以來中央又先后發布“一號文件”，對提高農業綜合生產力、提升農村整體風貌、提高農民收入、科技興農、農業基礎水利建設以及社會主義新農村建設等作出了重要的決策和部署。在區域協調發展上，中央提出鼓勵東部發達地區優先發展;鼓勵其他地區充分利用自身的條件集群發展;鼓勵珠三角城市群、長三角城市群、環渤海城市群發揮城市群合作和區域協調。隨后，中央頒布《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，對我國城鄉一體化區域規劃進行分類與整合，開啟了城鄉一體化全面建設和發展道路。
2.黨的十七大以來呈現出城鄉一體化重“點”建設的階段性特征
黨的十七大以來，在總結黨的十六大城鄉一體化全面建設的基礎上，開始了對城鄉一體化重點領域和地區的建設。特別是加大了對全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區在資金、科技等方面的投入，同時給予了更多的優惠政策。2008年1月頒布實施的《中華人民共和國城鄉規劃法》提出了主體功能區分類和打破行政區域界線進行統籌協調管理的要求。從全國城鎮體系和省域城鎮體系兩個層次，對區域范圍內的城鎮空間布局、規模和重大基礎設施布局等方面促進城鄉統籌問題。2009年中央“一號文件”更是出臺了28條具體措施。這一階段，免除了延續我國幾千年的農業稅，實施糧食保護收購價，大力落實農村合作醫療，加大農民工欠薪問題等利益保護，建立糧食標準田和糧食生產基地等，發展縣域經濟，加強農村教育等“三農”投資，實現大幅度增長(2008年三農投入就達6千億元，年增38%)。[1]總體來看，這個階段的城鄉一體化建設，主要集中于重點領域和區域的改革和創新發展，并以重點領域和區域為依托，逐漸向周圍擴散。
3.黨的十八大以來呈現出城鄉一體化由“點”到“面”相結合的階段性特征
黨的十八大對未來經濟社會發展等作出了全面部署，呈現出城鄉一體化由“點”到“面”相結合的階段性特征。特別是2012年12月召開的中央經濟工作會議，對城鄉一體化建設作出了重要部署。會議指出：“必須毫不放松抓好‘三農’工作，推動城鄉一體化發展，積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量。同時要加強城鄉社會保障體系建設，繼續完善養老保險轉移接續辦法，提高統籌層次。要繼續加強保障性住房建設和管理，加快棚戶區改造。要引導廣大群眾樹立通過勤勞致富改善生活的理念，使改善民生既是黨和政府工作的方向，也是人民群眾自身奮斗的目標。”這是黨的十六大以來在總結城鄉一體化建設的基礎上，對城鄉一體化由點到面全面系統的規劃和闡釋，為城鄉一體化建設相關事宜作了規劃。由此不難推斷出，城鄉一體化建設已經進入深度發展階段，實現由點到面的全面發展是城鎮化進程的必然選擇。同時可以預見，以后的城鄉一體化建設，將在點與面結合基礎上，逐步向縱深化方向發展。
(三)城鄉一體化建設不斷創新
黨的十六大以來，城鄉一體化得到了長足發展，城鄉一體化建設創新也層出不窮。集中在以下幾個方面：
1.城鄉發展機制的創新
城鄉一體化發展，機制創新是關鍵。城鄉的“二元”結構是城鄉經濟社會發展不平衡的主要因素，也是城鄉一體化長足發展的重要障礙。破解城鄉二元結構，要依靠政府的一系列制度創新，依靠市場進行運行機制的創新，采取有效措施，不斷深化改革來完成。
2.城鄉發展空間結構的創新
城鄉一體化發展是將城鄉的經濟、社會作為一個統一的整體，以城市為依托、為中心、為主題，科學合理地編制周圍城鎮、市區、鄉等區域發展規劃、體系規劃以及各類的專業規劃。充分合理地布局其產業發展空間、居民居住空間、城市利用空間、農田水利空間等。同時，把農村居民等納入統一規劃，按照就近安排、城鄉協調、合理集聚、規模適度、有利生產生活的原則，充分利用好城鄉發展的空間和各個地方的交通區位優勢、支柱產業、自然風貌等優勢，積極培育和打造特色產業、特色村、特色鄉鎮，形成與自然相結合的梯級式的合理城鄉布局點。打破分割城鄉一體化發展的“二元空間”結構，逐步演變為城鄉相融的一體化空間布局，從而完成城鄉空間結構一體化的轉型。[2]
3.城鄉產業結構的創新
積極推行城鄉一體化，必須根據城市、鄉鎮、農村的不同特征和發展優勢來推進。其產業結構的合理利用和發展將成為城市與農村縮小差距、加強聯系的重要橋梁。必須統籌兼顧、相互促進、合理分工城鄉的產業配置，積極地扶持其各個地方農村的支柱產業，并不斷優化發展，以此促進農村產業經濟的興起和發展。同時，還應該把工業化、農業產業化以及農村現代化結合起來，形成城鄉相互融合的經濟產業鏈。
4.城鄉人力資源的創新
人力資源是社會發展最基礎的部分，對整個經濟的發展起著至關重要的作用。城鄉一體化的發展更是需要重點解決農村人力資源的問題。統一規劃和建設城鄉人力資源開發體系，實現與經濟社會發展的有機銜接和配套。著力消除農村人力資源開發的不平等狀況，努力彌補長期以來農民的各種權利缺失，加大對農村人力資源開發的力度，做好農村富余勞動力與進城務工人員等勞動力的安置工作。[3]同時建立起符合各個地方農村人力資源的專業評價體系與動態化管理的勞動力資源和用工信息庫，建立與農村富余勞動力相適應的職業資格證制度。扎實推進當地農村富余勞動力技能培訓、城鎮失業人員技能就業培訓、農民工實用技能培訓、新成長勞動力技能儲備培訓等，切實推進城鄉勞動者向素質就業轉變。
三、推進城鄉發展一體化應把握的幾對關系
改革開放30多年來，我國已步入后改革時代，經濟社會面臨重大轉型，需要持續改革創新。推進城鄉發展一體化是加快完善社會主義市場經濟體制和加快轉變經濟發展方式的重要抓手。為進一步發揮城鄉一體化的引領作用，必須處理好以下幾對關系。
(一)政府與市場的關系
推進城鄉發展一體化，必須明晰政府與市場的關系，科學辨別二者邊界。一方面，推進城鄉發展一體化是中央的重大政策安排，是政府公共服務的重要取向;另一方面，推進城鄉發展一體化，又涉及農民主體以及必要的市場策動。具體來說，就是理順推進城鄉發展一體化的管理體制和運行機制，優化良好的政策環境和市場環境;同時有序、合理推進小城鎮、農村大社區的開發開放，讓管理與開發并舉，讓政府與市場和諧共生、效能最大化。這將持續考量各層級地方政府的施政智慧以及農民的主體意識、企業的社會責任。
(二)城市與農村的關系
經過10多年的探索，我國城鄉一體化建設取得了明顯進展，也面臨重大轉型：在擴大內需方面，基本建設資金和公共服務資金投資重點由城市轉型農村，兼顧城市發展。黨的十八大報告指出，以科學發展為主題，以加快轉變經濟發展方式為主線，是關系我國發展全局的戰略抉擇。轉變經濟發展方式，需要使經濟發展更多依靠內需特別是消費需求來拉動。增強經濟發展的平衡性、協調性、可持續性，必須擺脫長期過度依賴出口和投資拉動經濟增長的狀況。而農村廣大的市場，提供了發展現代農業的廣闊的投資空間。在城鎮化進程方面，以征地為主要手段的“農轉城”農民市民化演變成農民就近轉入小城鎮或農村大社區，兼顧農民工深度融入城鎮化。這些重大轉型給執政理念、農民觀念等帶來深刻變化，城市與農村的藩籬有所松動，城市與農村并非兩個截然不同的事物，而是互補互依的、血脈相連的實體。只有城鄉協調發展，才稱得上是真正意義的城鄉一體化。
(三)競爭與競合的關系
黨的十八大召開后，推進城鄉發展一體化大幕漸次開啟，各地推進城鄉發展一體化日趨白熱化。事實上，各地既是競爭對手，同時又是全國一盤棋下的合作伙伴。因此，在強調差異化發展的同時，摒棄區域藩籬，杜絕以鄰為壑，加強上下聯動和區域聯動，增強區域合作與交流，是“十二五”乃至今后相當長一段時期內推進城鄉發展一體化的主旋律。
(四)短期訴求與長遠利益的關系
黨的十八大報告提出，堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。這為推進城鄉發展一體化描繪了宏偉藍圖。但推進城鄉發展一體化是一項復雜的系統工程，不能一蹴而就。如何處理好短期訴求與長遠利益的關系，需要更加注重生態文明，更加增強大局意識。早日建成美麗中國，需要一代又一代的人的艱苦努力。
四、推進城鄉發展一體化的走向判斷
推進城鄉發展一體化，是今后相當長時間內的重要任務。在上下聯動、各方合力的情形下，推進城鄉發展一體化前景看好。
(一)城鄉發展一體化是破解“三農”問題之匙，釋放農民主體的能量，將貫徹于中國改革開放進程中
城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑。農業、農村、農民問題是一個有著內在聯系的整體。在“三農”中，廣大農民是主體。為從根本上解決“三農”問題，必須圍繞著廣大農民的意愿和切身的利益來考慮。推進城鄉發展一體化，極大地解放了農村生產力，提高了農民的積極性和創造性。因為城鄉發展一體化帶來的農村經濟發展，最終必須以實現農民收入的增長為目標。在促進城鄉發展一體化方面，有一點必須明確：那就是通過促進城鄉發展一體化，大大縮小農村和城市在實質上存在著的差距，即：基礎設施、經濟收入、社會福利、文化教育、衛生和交通通信等方面，充分做到使農村和城市基本一樣。所以說，城鄉發展一體化是解決“三農”問題的根本途徑，這條途徑是長期的，是需要付出艱苦努力的。[4]
國家“十二五”規劃綱要指出，“加快城鄉居民收入增長，努力扭轉城鄉、區域、行業和社會成員之間收入差距擴大趨勢。”“建立健全符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，逐步縮小城鄉區域間人民生活水平和公共服務差距。”“推進區域良性互動發展，逐步縮小區域發展差距。”黨的十八大報告明確提出，“在發展平衡性、協調性、可持續性明顯增強的基礎上，實現國內生產總值和城鄉居民人均收入比二○一○年翻一番。”城鄉發展一體化，可以推動城鄉居民收入倍增。調整收入分配關系要突出重點，構建農村居民的收入倍增保障機制。在調整收入分配關系的重點群體問題上，重點保障農民權益充分實現。實踐證明，科學發展實質上在于解決民生問題，這也是研判城鄉發展一體化的肯綮。加強和改善民生，最終目的仍是促進城鄉發展一體化和共同富裕。由于我國13億人口中，9億為農村人口，解決民生問題重心在于解決“三農”問題。只有實現農民的全面富裕，才是全面實現了共同富裕。而當下“三農”問題千頭萬緒，破解的突破口和重要抓手在于解決農民收入倍增問題。城鄉發展一體化是破解“三農”問題之匙，其著力點就在于從根本上解決農民收入倍增問題，切實維護農民最根本的利益。9億農民活力迸發，創業能力提升，給社會帶來了巨大的正能量，又推進城鄉發展一體化和推動著中國改革開放進程。
(二)城鄉發展一體化是建設民生政府和服務型政府的試金石，釋放陽光、親民的政府能量，將有機融入“五位一體”建設中
黨的十八大報告指出，“要把保障和改善民生放在更加突出的位置”，“在改善民生和創新社會管理中加強社會建設”，“多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，在學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居上持續取得進展”。建設民生政府和服務型政府，已成為新時期政府體制改革的終極目標和歸宿。
黨的十八大報告指出，建設中國特色社會主義，總依據是社會主義初級階段，總布局是五位一體。建設社會主義市場經濟、社會主義民主政治、社會主義先進文化、社會主義和諧社會、社會主義生態文明的“五位一體”建設對政府提出了很高的要求。在城鄉發展一體化建設中，體制環境一體化、要素市場一體化都需要政府轉型，突破行政、地域等限制，加強經濟體制協調和強化要素市場的自由流動。在推進過程中，就涉及地方政府方面的區域合作、聯動發展。
(三)城鄉發展一體化符合整個和諧社會構建的總體訴求，釋放全面建設小康社會的助推能量，將推動中華民族的偉大復興
構建和諧社會的總體訴求是：擴大社會中間層，減少低收入和貧困群體，理順收入分配秩序，嚴厲打擊腐敗和非法致富，加大政府轉移支付力度，把擴大就業作為發展的重要目標，努力改善社會關系和勞動關系，正確處理新形勢下的各種社會矛盾，建立一個更加幸福、公正、和諧、節約和充滿活力的全面小康社會。總體訴求要求改變農村的落后面貌，縮小城鄉和地區差距，減少貧困。同時促進城市化，改變就業結構。正在推進的城鄉發展一體化符合整個和諧社會構建的總體訴求。而上述總體訴求，也吻合全面建設小康社會的要求。城鄉發展一體化，是全面建設小康社會的重要助推器，將在一定的廣度和深度上推動中華民族的偉大復興。
參考文獻:略
中國鄉村發現網轉自：中國改革論壇網
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