本文通過對8縣(市、區)的農村集體資產股份權能改革試點的調研觀察，總結了改革實踐中的八個關鍵問題，包括對集體資產股份權能改革的認識問題、集體經濟組織法律法規問題、集體股設置問題、股份權能流轉問題、股權管理方式選擇問題、集體經濟組織激勵機制問題、政社分離問題、集體經濟組織的發展趨勢問題，并提出了相應的對策措施。
我國高度重視農村集體產權制度改革，出臺了一系列政策，致力于發展和壯大集體經濟，保障集體經濟組織成員權利。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“賦予村民更多財產權利，保障村民集體經濟組織成員權利，積極發展村民股份合作”的重要論述；2016年4月25日習近平總書記在安徽小崗村深化農村改革工作座談會上指出，深化農村改革需要多要素聯動，著力推進農村集體資產確權到戶和股份合作制改革；2016年12月26日中共中央國務院出臺《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》(下文簡稱《意見》)，著重指出“不斷深化農村集體產權制度改革，探索農村集體所有制有效實現形式，盤活農村集體資產，構建集體經濟治理體系，形成既體現集體優越性又調動個人積極性的農村集體經濟運行新機制，對于堅持中國特色社會主義道路，完善農村基本經營制度，增強集體經濟發展活力，引領農民逐步實現共同富裕具有深遠歷史意義”。目前，深化農村集體產權制度改革已成共識，2014年集體資產股份權能試點改革在全國逐步推開，這是繼家庭聯產承包責任制改革之后，對農村集體經濟經營體制的又一次深化改革。本文通過對北京大興區、上海閔行區、廣東南海區、江蘇吳中區、河北雙灤區、云南大理市、貴州湄潭縣等8個集體資產股份權能改革試點縣(市、區)進行走訪調研，發現在實際改革中仍存在一些問題，這些問題處理和解決得好，將對落實《意見》、在面上推進農村集體產權制度改革具有重要借鑒意義和參考價值。
一、對集體資產股份權能改革的認識不一，動力不足
調研發現，鄉鎮、村級干部對集體資產股份權能改革認識不一、動力不足。大部分干部積極推動改革，認為改革是村級集體經濟發展的機遇，特別是可為有些城中村、城郊村的撤村建居創造重要的條件。大理下關鎮A村村書記動情地說:“集體產權制度改革為我們村在城鎮化過程中發展集體經濟提供了良好機遇”。有些干部存在著怕麻煩、怕得罪人的畏難思想。還有相當一部分干部以各種理由敷衍和阻礙改革，他們看待改革的利弊得失根據的是個人利益，而不是集體利益，尚未意識到改革的緊迫性和必要性。改革前，集體資產產權不明客觀上為鄉村干部利用職務之便隨意支配集體資產、從中謀取私利、權力“尋租”開了方便之門，小官大貪現象不時發生在農村集體經濟組織中。部分干部怕丟權力，對“模糊產權”情有獨鐘。基層干部對此項改革的認識差別，直接影響到改革動力，在改革動力上自然表現出強弱不等，進而影響改革進程和效果。
在群眾層面上，既有積極響應改革號召的，也有不少村民并不響應。村民響應與否受村民對集體資產權屬關系的了解和改革效益預期的影響。一方面，由于信息不對稱和民主參與程度低，致使村民對集體資產權屬關系不了解，集體成員權利長期得不到保障，對集體經濟發展的關注度不高，沒有認識到改革的必要性。另一方面，村民對改革效益的預期不同，改革意愿也不同。在集體經濟不發達的村，村民對改革效益預期不高，缺乏改革的積極性；在集體經濟發達的村則區分為兩種情況:一是農民對集體資產的收益期望值較高，具有很高的改革意愿，往往自下而上主動推進改革，改革具有內生性。這類村(組)以城郊村、改居村、征地村為主。以廣東南海區的集體資產改革為典型代表。隨著城鎮化進程的加快，村域內社會變遷較快，人口流動多，同時集體資產升值空間較大，但集體資產產權不明，導致糾紛時有發生，上訪事件頻出。廣東南海區劃分了10大類70小類的身份類型對組織成員進行界定，緩解了社會矛盾。二是村民滿足于村集體提供的社會保障，村民擔心改革把這份福利改沒了，存在“路徑依賴”現象，不愿意改革。如云南大理市下關鎮A村村民滿足于村集體實行的惠民政策，如免費讀幼兒園、繳納社會保險等，最初不愿意改革。后來村干部進行宣傳和動員，群眾也逐步認識到改革的必要性，認識到這是集體經濟發展的機遇，漸漸轉變了態度，支持和參與到改革中來。
深化改革認識，激發改革動力，重在調動干部群眾的自主能動性，變“被動”為“主動”，激發改革意愿。一方面，對干部群眾進行宣傳動員和培訓，通過學習典型案例，發揮示范效應，讓他們深入了解集體資產股份權能改革，變被動為自發自覺。另一方面，進行制度設計，消除干部群眾的疑慮，調動改革積極性。制定工作業績與薪酬對等、業績與晉升相聯系的激勵機制。立足實際，允許設置干部獎勵股、現金等經濟性激勵，或設定一定比例的專項人才培育計劃，選拔改革中表現優秀的村干部到鄉鎮部門任職。制定提取公積公益金制度，繼續為村級公益事業提供財務保障，消除群眾擔心因改革而把福利性資產改小了、改沒了的顧慮。
二、集體經濟組織相關法律法規有待健全，產改后稅費較重
在試點實踐中，主管部門反映尤為強烈的是集體經濟組織法人地位缺失，股份經濟合作社出現登記難、稅費重等問題。云南省大理市成立的股份經濟合作社由于法人地位缺失，無法到工商部門進行登記注冊，無法跟工商、稅務系統對接，因此難以發揮其作為獨立市場主體的經營功能。有些地區工商部門雖然接受集體經濟組織登記，只能登記為農民專業合作社。目前在稅務部門綜合征管信息系統中沒有“農民專業合作社”類別，因此改革后的集體經濟組織申報稅務同農民合作社一樣必須填報企業財務報表，按照企業征稅。此外，反映強烈的還有稅收種類繁多、稅賦繁重，特別是需要繳納股份分紅的個人所得稅，挫傷了干部群眾改革的積極性，滋生抵觸情緒。
目前，集體經濟組織的法人地位在《中華人民共和國民法總則》*?中得到確立，但其相關權益尚無法律規定，影響了集體經濟組織作為市場主體經營集體資產的進程。在登記和稅費制度上，《意見》已指明了方向，各試點縣(市、區)用好用足《意見》中關于登記和稅費的政策規定。在登記方面，《意見》指出現階段可由縣級以上地方政府主管部門負責向農村集體經濟組織發放組織登記證書，農村集體經濟組織可據此向有關部門辦理銀行開戶等相關手續，以便開展經營管理活動。在稅費方面，《意見》指出在農村集體產權制度改革中，免征因權利人名稱變更登記、資產產權變更登記涉及的契稅，免征簽訂產權轉移書據涉及的印花稅，免收確權變更中的土地、房屋等不動產登記費。稅費種類繁多，有待于進一步對集體經濟組織的稅費征收政策進行系統完善。中央應以《民法總則》及相關法律法規為基礎，盡快出臺《集體經濟組織法》，加快對集體經濟組織的權利與義務以及與法人地位緊密相關的登記辦法和稅費政策等加以詳細規定，創造良好的制度環境，推動農村集體產權制度改革順利進行。
三、對于是否設置集體股的做法不一，視條件取舍
目前，試點中有關集體股設置與否以及設置比例各地做法不同。一是不設置集體股，設置公積公益金代替集體股發揮集體經濟組織擔負的社區公共事業發展功能，使改革一步到位，不留尾巴。廣東南海區、貴州湄潭縣等地在試點方案中明確不設集體股，只設個人股。二是區分對待，同一縣(市、區)內，部分村(組)設集體股，部分村(組)不設集體股。如北京大興區，大部分村都設置集體股，比例有30%和35%兩種，用于處置遺留問題、補繳費用和社會保障支出等；在西紅門鎮、舊宮鎮、亦莊鎮3個鎮，無歷史遺留問題，村(組)不保留集體股。上海閔行區對于撤村改居的村(組)不設集體股；不撤村改居的村設集體股，比例掌握在20%左右，用于村級福利和社會事業支出。
由此可見，在實踐中集體股的設置主要是基于集體股的功能和作用的實效性考慮。集體股的收益主要用于公共福利支出、股權動態調整、解決歷史遺留問題、村級債務、基礎設施建設等。從產權理論看，設置集體股等于在股份合作經濟的產權結構中又劃出一塊產權模糊的“小集體”，人為地增加了產權的模糊度，再次形成了不清晰的集體產權，造成改革不徹底，面臨二次改革的問題。在理論上不設集體股是比較理想的，但由于現階段各村的條件不同，依群眾意愿決定是否設置集體股，而不是強制消滅集體股，《意見》也指出是否設置集體股由本集體經濟組織成員民主討論決定。待條件成熟后，可引導集體經濟組織逐步弱化、漸進式取消集體股。
四、關于股份權能流轉條件尚不成熟，實際效果不大
股權流轉是影響集體經濟組織產權關系的重要方面，集體資產股權流轉的形式主要有有償退出、繼承、抵押和擔保等。目前，從試點情況觀察，主要存在以下問題:
(一)有償退出的意愿不強
集體股份經濟合作社社員對股權有償退出的意愿不強，主要受以下三方面的影響:(1)社員受股權收益預期的影響。社員對股權收益預期過高或過低，有償退出的意愿均不強。以江蘇吳中區和廣東南海區的集體資產股份權能改革為例。吳中區集體資產按份量化到人(并未將集體資產按其價值量化到人)、固化到戶，成員按份額獲取收益分配，退出的價格按照收益分配額度的多少來衡量。近年來，集體經濟組織承擔大量的公共服務支出，集體收益無法完全分配到股東個人，目前該區每股分紅最高的村僅有2000元，少則幾百元，因此(集體)股份經濟合作社的股東社員對當下資產價格預期較低，有償退出的意愿不強。廣東南海區則相反，集體經濟發達，農民對股權收益預期較高，有償退出的愿意不強。(2)社員受有償退出內容不明確的影響。在新成立的股份經濟合作社中，成員不僅具有收益權，還具有民主管理權。有償退出，退出的是收益權還是成員權?目前，國家和地方均沒有明確的規定，社員非常謹慎，不輕易退出。下一步應制定有償退出的相關辦法，明確有償退出的內容，方便社員行使有償退出權能。(3)社員受有償退出封閉運行的影響。
《意見》指出“現階段農民持有的集體資產股份有償退出不得突破本集體經濟組織的范圍，可以在本集體內部轉讓或者由本集體贖回。”在實踐中，有些干部群眾反映股權有償退出僅限在集體經濟組織內部開展、封閉運行不利于建立公平的農村集體資產股權交易市場，不利于體現真實的股權市值。其實，只要合理設置有償退出機制，成員的權利便不會輕易受到侵害。可規定有償退出中轉讓的是收益權，不轉讓成員權，不會對本集體資產的管理造成損害，可有效規避集體資產被稀釋、被外部人侵占的風險，則不必限定在本集體經濟組織內部。民主管理權牢牢掌握在集體組織內部，收益權流轉放開有利于集體組織資源要素的市場流動，實現股權的市場價值。因此，由于干部群眾對改革的認識以及相關制度有待完善，在現階段為了實現風險可控，有償退出可限制在集體經濟組織內部；在未來各項法律制度健全后，可突破組織內部邊界，讓市場在產權要素流轉中起決定性作用。
(二)股權繼承在改革初期發生較少，依據辦法不明確
多地出臺了股權繼承的相關辦法，但只有少數地區發生了股權繼承。實行“生增死減”動態管理模式的試點縣(市、區)不存在股權繼承的現象。實行靜態管理或“每隔幾年一調整”的動靜結合管理模式，在改革之初人口變化不大，較少發生股權繼承。有些試點縣(市、區)已經發生了股權繼承現象，以北京大興區為例，亦莊鎮有20個村發生股權繼承，共926人繼承股權金額13107.85萬元；黃村鎮有19個村發生股權繼承，共341人繼承股權29138股。對試點縣(市、區)的調研觀察發現，繼承依據的辦法不明確。如果按照《繼承法》繼承農村集體資產股權，有些繼承人不是集體經濟組織的成員，與“社內流轉”的規定相違背。如果實行戶內繼承，則可能會產生一些不公平現象。北京大興區對繼承權進行了有益探索，按照《繼承法》繼承，但外加對非農村集體經濟組織成員的繼承內容進行限定，非集體經濟組織成員繼承只享有股份收益權和處分權，不享受民主管理表決權。該制度設計較為合理，可防止產生集體經濟組織被非成員控制和出現資產外部流失的可能。
(三)開展抵押和擔保難，條件尚不成熟
多數試點縣(市、區)反映股權抵押擔保較難，效果不大。一方面，成員行使這兩項權能的積極性不高。這是因為貸款數額、期限和利率滿足不了需求。廣大農區經營性資產較少，多數股權收益很少甚至沒有收益，用收益權進行抵押，貸款額度太小，而且期限短、利率高，對生產發展幾乎不起作用。另一方面，對金融機構來說，股權抵押擔保具有“低利潤，高風險”的特點，積極性不高:其一，抵押的是收益權，多是小宗交易，額度小，利潤較低；其二，集體資產的不可分割性，抵押擔保一旦出現風險，加上股權現階段只能在社內流轉，金融機構很難通過轉讓股權收回貸款。因此，客觀上抵押擔保權行使比較困難。目前各試點縣(市、區)對開展抵押擔保持慎重態度，效果不大，但仍在探索。北京大興區積極與北京銀行溝通，計劃在股權固化村審慎開展股權抵押、擔保。
鑒于此，要使成員順利行使抵押擔保權能，國家、地方政府以及集體經濟組織需齊心協力，共創良好的抵押擔保環境，讓銀行無憂放貸和成員順利貸款。一是使基層銀行有章可循，放心操作。《意見》提出“完善金融機構對農村集體經濟組織的融資、擔保等政策，健全風險防范分擔機制。”下一步，國家亟待加強股權抵押擔保融資的頂層設計，中國人民銀行和銀監部門應出臺明確的指導性文件，規定集體經濟組織成員股權抵押貸款的利率、期限、授信金額比及控制抵押率等。二是地方政府要加大財政支持和制度設計，建立風險保證金和財政貼息制度，防范風險。三是集體經濟組織要保護集體資產的完整性，可探索貸款人不能按期償還時集體經濟組織回購股權的辦法。
五、各地股權管理的方式不一，選擇各有初衷
股權管理主要有動態管理、靜態管理和動靜結合三種管理方式。樣本中多數地區實行靜態管理，也有一部分地區實行動靜結合如“五年一調整”、“三年一調整”的管理模式，較少地區實行“生增死減”的動態管理模式。多數地區實行靜態管理模式，但采取不同的量化方法。一種是實行“量化到人，固化到戶”的靜態管理模式，以江蘇吳中區為典型。另一種是“確權到戶、戶內共享”的靜態管理模式，以廣東南海區為典型。南海區積極倡導戶內股權均等化，以“股權戶”為單位進行股權登記和股份分紅，以“股權戶”的戶代表作為股權登記主體，只對戶進行分紅，不對戶內集體經濟組織成員個人進行分紅。該區實行這種模式有它的歷史原因。南海區在20世紀90年代實行以土地為中心的股份合作制，農民以土地承包經營權入股農村集體經濟組織，以股權收益體現承包經營權的收益，與土地“承包到戶”相呼應，與當時南海農村社會經濟發展水平相適應。同時，實行戶內股權均等化有利于分戶等實際操作，有利于減少、避免股權糾紛，有利于化解農村社會矛盾糾紛，促進農村社會和諧穩定。
一些地區實行“動靜結合”的股權管理模式。河北雙灤區大部分試點村(社區)股權管理實行“五年一調整”，有的村準備實行“八年一調整”。云南大理市B村實行富有特色的“動靜結合”管理模式。該村在村、自然村和小組建立的股份合作社均設置了貢獻股和成員股。貢獻股是以在冊人口有承包地為基礎進行設置的，當股權確定后，死亡和遷出人員的貢獻股可以由家庭繼承，實行靜態管理，可依法繼承，但不得轉讓、抵押和退股提現；成員股予以調減，新出生及遷入的人員一經認定為本集體經濟組織成員，相關股份按界定檔次進行享受，即成員股實行動態管理。還有一種情形是實行動態管理。很少在整個縣(市、區)全部實行動態管理，較多的是普遍實行靜態管理，但個別村實行“生增死減”的動態管理。大理市普遍實行“靜態管理”，但Z村經股東代表大會決定實行動態管理。上海閔行區在城市化地區普遍實行靜態管理，在農業地區則采取動態管理。
理論上，靜態管理較為方便，有利于節省管理成本，同時也有利于股份權能的行使。《意見》提倡這種管理方式，指出“提倡實行不隨人口增減變動而調整的方式”。但現實比理論復雜，人們的認識很難一步到位，有些村民認為新增人口應享有土地承包經營權和集體資產收益分配權，不愿意實行靜態管理。事物處于不斷發展變化中，人們對股權管理的認識也在不斷深化。股權管理模式的選擇應尊重成員意見，在改革初期可設置過渡期，在過渡期實行“生增死減”的動態管理或“幾年一調整”的動靜結合管理，待成員認識到位后逐步過渡到“生不增，死不減”的靜態管理方式。
六、激勵機制不健全，能人帶動作用發揮不充分
發展壯大集體經濟亟需懂經濟會管理的職業經理人才，而目前農村這方面的能人極其缺乏。能人可以“內部挖掘”，也可“引進來”。村內挖掘的能人往往是村兩委成員，如河北雙灤區的H村書記，懂經濟會管理，成為新型集體經濟組織的帶頭人；也有一些村實行能人引進政策，如大理市一些村級集體經濟組織外聘具有現代企業管理經驗的人才擔任總經理。當前許多試點出現能人帶動作用發揮不了、能人留不住的現象，主要是因為集體經濟組織人才管理方式與現實情況不相適應。若按照“三資管理”方式對能人進行管理，薪酬難以滿足能人需求，能人發展集體經濟積極性較低。有少數試點縣為村集體經濟帶頭人設置激勵股，建立了激勵機制，提高了能人帶動經濟發展的積極性。鑒于此，為充分發揮能人帶動集體經濟發展的作用，村集體經濟組織有必要建立能人帶動的激勵機制，充分考慮能人需要，建立激勵制度，運用經濟激勵、榮譽獎勵、晉升等多種方式對能人進行激勵。例如，經濟激勵可與集體經濟發展效益相聯系，設置崗位股，讓能人與成員共享集體經濟發展成果。激勵制度的建立使得績效與報酬相符，與成就感、榮譽感、歸屬感相聯系，可提高能人帶動集體經濟發展的積極性。
七、政社分離條件差異大，政社分離情況不一
處理好村兩委、集體經濟組織三駕馬車的關系是改革面臨的一個重要問題。人員和職能分開是政社分開的關鍵所在。目前，有的地方實行人員交叉任職、職能分開的“半政社分離”模式，如貴州湄潭縣；有的地方實行“政社分離”模式，如江蘇吳中區和云南大理市天井辦事處下轄的6個村(社)。實行“半政社分離”模式，即村委會和集體經濟組織的職能和機構分開，但人員無法完全分開、交叉任職，呈現一定程度上的政社分離。
實行“政社分離”模式，即村兩委和集體經濟組織的職能、機構和人員等關鍵要素實行分離的制度。江蘇吳中區建立了“四分開一集中”的政社分離體制，即明確村兩委和集體經濟組織的各自職責，具體化為機構分開、職能分開、財務分開、人員分開，本質上是讓集體經濟組織專心致力于發展經濟。大理市天井辦事處出臺《關于村資產股份合作社理事會監事會選舉的指導意見》，指出現任村
(社區)黨總支書記、村(居)委會主任可以選為理(監)事會成員，但不能作為理(監)事長候選人推薦；理(監)事會成員從股東代表中選舉產生，理(監)事會成員中直系親屬只能有1名，理(監)事會成員中直系親屬不能從事合作社財務工作。
政社分離可能受到集體經濟發展程度、地方安全和穩定、基層干部素質、成員民主參與意識等因素的影響，在現階段，全國政社分離的條件差異比較大，并非所有村落都適用。因此，應立足實際，條件成熟的實行“政社分離”，條件不成熟的實行“半政社分離”的過渡機制，允許村兩委成員與集體經濟組織理事會成員交叉任職，待條件成熟后再實行政社分離。
八、對于集體經濟組織的發展趨勢認識不足，前景尚需明確
《意見》明確提出“鼓勵多種形式發展集體經濟”，但現實中多數集體經濟組織不敢放手發展產業，懼怕集體資產虧損，選擇保守的方式發展集體經濟，如物業出租、委托貸款等形式以保障盈利。沒有產業發展，集體經濟很難實現可持續發展。這一現象的形成，根源于干部群眾對集體經濟組織本身的片面認識，多數忽視了集體經濟組織可以解散的事實，只在意組織的存在，不在意集體經濟發展。目前，多數地區在股份合作社章程中沒有解散組織的相關規定，僅有少數村集體經濟組織對解散事由與清算辦法進行規定，如河北雙灤區西地鄉D村。
集體經濟組織作為組織的一種形態，并不是一旦產生就處于永續發展的狀態，而是具有一定的生命周期，在發展過程中可能出現停滯不前甚至消亡的現象。因此，應認識集體經濟組織的動態發展，認識到集體經濟組織具有生命周期、而不是一味成長，克服干部群眾對集體經濟組織“年年需有增收，年年要有分紅”的片面認識，尊重集體經濟組織的發展周期規律，沉著應對集體經濟組織的管理難題。
總之，農村集體資產股權權能改革是一項系統工程，需準確把握關鍵問題。解決問題需注意原則性與靈活性相結合。主要的原則和方法有:一是尊重農民意愿。二是采用漸進式的改革方法，要有歷史耐心，不能操之過急。三是加強干部和群眾培訓，加深對改革、對集體經濟組織的認識，使干部克服改革的畏難情緒，使群眾消除福利改沒了、改小了的憂慮，使廣大干部群眾正確認識集體經濟組織的生命周期現象，解放思想，發展集體經濟。四是充分發揮“人力資源是第一資源”的作用，建立激勵機制，充分發揮能人帶動集體經濟發展的作用。
作者單位：中國農業科學院農業經濟與發展研究所
中國鄉村發現網轉自：《農業經濟問題》 2017年第6期
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