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錢忠好等:中國農地流轉現狀及其政策改進

[ 作者:錢忠好?冀縣卿?  文章來源:中國鄉村發現  點擊數: 更新時間:2017-08-25 錄入:吳玲香 ]

——基于江蘇、廣西、湖北、黑龍江四省(區)調查數據的分析

一、前言

改革開放以來,為解決農村土地(簡稱農地)經營細碎化、農業兼業化問題,中國政府多年來致力于促進農地經營權流轉,鼓勵土地適度規模經營,以此提高土地利用效率,增加農民收入。早在1984年中央1號文件就規定,“鼓勵土地逐步向種田能手集中。”1986年中央1號文件再一次強調,“隨著農民向非農產業轉移,鼓勵耕地向種田能手集中,發展適度規模的種植專業戶。”1993年11月,中共中央、國務院在《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》中規定,“在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下,經發包方同意,允許土地的使用權依法有償轉讓。”1995年國務院在批轉農業部《關于穩定和完善土地承包關系的意見》中,重申“在堅持土地集體所有和不改變土地農業用途的前提下,經發包方同意,允許承包方在承包期內,對承包標的依法轉包、轉讓、互換、入股,其合法權益受法律保護,但嚴禁擅自將耕地轉為非耕地。”2001年《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》規定,“土地流轉的主體是農戶,土地使用權流轉必須建立在農戶自愿的基礎上。在承包期內,農戶對承包的土地有自主的使用權、收益權和流轉權,有權依法自主決定承包地是否流轉和流轉的形式。”2002年《中華人民共和國農村土地承包法》規定,“土地承包經營權流轉的主體是承包方。承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式”,“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。”“任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉。”2007年《中華人民共和國物權法》規定,“土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定,有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉。”2008年中共中央、國務院《關于切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》指出,“按照依法自愿有償原則,健全土地承包經營權流轉市場。農村土地承包合同管理部門要加強土地流轉中介服務,完善土地流轉合同、登記、備案等制度,在有條件的地方培育發展多種形式適度規模經營的市場環境。堅決防止和糾正強迫農民流轉、通過流轉改變土地農業用途等問題,依法制止鄉、村組織通過‘反租倒包’等形式侵犯農戶土地承包經營權等行為。”2014年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》明確提出,“伴隨我國工業化、信息化、城鎮化和農業現代化進程,農村勞動力大量轉移,農業物質技術裝備水平不斷提高,農戶承包土地的經營權流轉明顯加快,發展適度規模經營已成為必然趨勢”,“鼓勵承包農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉承包地。鼓勵有條件的地方制定扶持政策,引導農戶長期流轉承包地并促進其轉移就業。”中央政府促進農地流轉的目標不可謂不明確,政策規定不可謂不具體,但是,各地農地流轉依然存在活力不足、規模不大、結構不協調等問題。截至2011年底,全國農村耕地流轉面積為2.28億畝,僅占全國耕地總面積的17.8%(劉守英,2014)。原因何在?

為準確把握我國農地流轉的現狀,評估現行農地流轉政策的執行效果,探討如何有針對性地改革和完善現行農地流轉政策,2014年1-2月,揚州大學中國土地政策研究中心聯合廣西大學、華中農業大學和東北農業大學,組織四所高校的學生在江蘇、廣西、湖北和黑龍江4省(區)圍繞這一主題進行了實地調查。本研究報告主要是基于此次調查數據所做的分析。

二、基本情況介紹

研究者選擇江蘇、廣西、湖北和黑龍江四省(區)作為研究區域,主要是基于以下的考慮:江蘇、廣西、湖北和黑龍江4省(區)地理位置、經濟社會發展水平以及農地資源稟賦存在一定的差異,作為研究區域,在全國范圍內具有一定的代表性。其中江蘇省處于東部沿海經濟發達地區,非農就業市場和農地流轉市場發育較好;廣西壯族自治區處于華南地區,人均農地資源稟賦小,且農地質量受到地形地貌影響明顯;湖北省處于中部地區,人均農地資源稟賦接近全國平均水平,是中部重要的農業生產地區;黑龍江省處于東北地區,人均農地資源稟賦大,且農地流轉和農業規模經營發育良好。

為保證調查質量,采取了以下措施:其一,在各省內,將所轄縣依據2012年人均GDP水平分成高、中、低三組,在每組內隨機抽樣并選擇對應生源地的學生作為調查員,從而使調查樣本具有代表性;其二,在正式調查開始之前,對調查員進行了統一的調查培訓,對調查問卷涉及的相關內容進行了解釋,明確相關問題的內含;其三,調查員利用2014年寒假回鄉調查,不僅保證調查工作順利進行,而且由于調查員對家鄉情況較為了解,可以最大程度地保證調查內容的真實可靠性。

調查問卷分村莊調查問卷和農戶調查問卷,農戶調查問卷又分為轉入戶調查問卷和轉出戶調查問卷。研究者將2006-2013年間發生過一次及一次以上農地轉入或轉出行為的農戶分別界定為轉入戶或轉出戶。研究者之所以將已經發生農地流轉行為的農戶作為調查對象,主要是考慮到這部分農戶對農地流轉政策的評價更直接、更客觀。調查問卷涉及的內容主要包括農戶家庭基本情況、土地承包、土地權屬安排、土地流轉、農業補貼、家庭收入等相關內容。本次調查共獲得104個有效樣本村、1113戶有效樣本農戶的調查數據。樣本分布見表1。

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由調查數據可知(見表2),2006-2013年,104個樣本村人均耕地面積保持在1.98畝至2.00畝之間,年際間變化不大,且四省(區)樣本村人均耕地面積年際間的變化趨勢與樣本平均保持一致。但是,四省(區)間的耕地資源稟賦存在較大差異,人均耕地面積差距明顯,江蘇省樣本村人均耕地面積為0.95畝,遠低于黑龍江省人均7.34畝的水平。

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樣本農戶的統計特征描述見表3。從表3中可以看出,轉入戶和轉出戶在戶主性別、戶主受教育程度、戶主年齡、家庭人口數、家庭勞動力人數以及家庭擁有固定資產價值等方面的統計結果差異不大。

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三、農地流轉現狀及政策執行情況

中國農地流轉政策經歷了從嚴格限制到允許農民在承包期內依法、自愿、有償流轉其農地經營權的逐步松動的政策變遷過程(冀縣卿、黃季焜,2013)。現行農地流轉政策大致可歸納為以下幾點:一是在堅持農地集體所有、家庭經營的制度框架下鼓勵農地流轉,實現規模經營;二是嚴格限制甚至禁止農地行政性調整;三是農地流轉要遵循依法、自愿、有償流轉原則,任何組織和個人不得強迫或者阻礙農地流轉;四是農地流轉要在堅持家庭經營基礎性地位的同時,積極培育新型經營主體,推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等多種經營方式共同發展;五是政府應在農地流轉中發揮扶持引導和管理作用;六是農地流轉要有利于增加農民收入,讓農民成為農地流轉的積極參與者和真正受益者。現利用四省(區)的調查數據對農地流轉現狀及政策執行情況進行分析。

(一)農地流轉程度

中國現階段農地流轉水平和程度如何?中央政府現行的農地流轉政策是否達到了促進農地流轉的政策目標?是否有助于實現農地規模經營?研究者分別采用村莊層面和農戶層面的農地流轉率對之進行考察。

1.村莊農地流轉率。村莊農地流轉率是指村莊農地流轉面積占村莊農地面積的比例。104個樣本村農地流轉率見表4。由表4可知,第一,樣本村總體農地流轉率并不高,8年平均值僅為13.29%。第二,2006-2013年8年間,樣本村農地流轉率逐步增加,從2006年的8.19%上升到2013年的21.99%,上升了13.8%。第三,樣本村農地流轉率省際間存在較大差異。江蘇、廣西、湖北、黑龍江樣本村農地流轉率分別是17.67%、6.96%、3.74%和14.50%,經濟發達的江蘇省樣本村農地流轉率明顯高于其他三個省(區)。

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2.轉入戶和轉出戶農地流轉率。在分析農戶層面的農地流轉率時,分別采用轉入戶組(轉出戶組)農地流轉率、當年實際發生流轉行為的轉入戶組(轉出戶組)農地流轉率兩個指標。

(1)轉入戶組(轉出戶組)農地流轉率

轉入戶組農地流轉率=當年轉入農地面積/全部轉入戶當年農地經營面積。轉出戶組農地流轉率=當年轉出農地面積/全部轉出戶年初農地經營面積。如果某一年度轉入戶(轉出戶)沒有發生農地流轉行為,當年轉入(轉出)農地面積用0表示,但其經營面積仍然分別計入轉入戶(轉出戶)當年農地經營面積中。這一指標有助于判斷轉入戶和轉出戶的農地流轉活躍程度。計算結果見表5。

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從表5可以看出:其一,總體水平上,無論是轉入戶組還是轉出戶組,各省(區)農地流轉率均呈現上升趨勢,這表明農戶農地流轉行為日趨活躍。四省(區)轉入戶組農地流轉率平均值為49.74%,轉出戶組農地流轉率平均值為29.85%。2006年轉入戶組農地流轉率為26.24%,2013年為66.73%,上升了40.49%;2006年轉出戶組農地流轉率為14.69%,2013年為54.30%,上升了39.61%。其二,農地流轉率省際間存在較大差距。2006-2013年8年間,江蘇省轉入戶組農地流轉率平均值最高,達到78.51%,黑龍江省最低,為40.57%,江蘇省轉入戶組農地流轉率比黑龍江省高出了37.94%。江蘇省轉出戶組農地流轉率平均值最高,為40.85%,湖北省最低,為13.77%,兩者相差27.08%。

(2)當年實際發生流轉行為的轉入戶組(轉出戶組)農地流轉率

考慮到部分轉入戶、轉出戶某些年度并沒有發生農地流轉行為,現用當年實際發生轉入(轉出)行為的轉入戶(轉出戶)農地流轉率進一步考察轉入戶(轉出戶)組的農地流轉水平。這一指標可在一定程度上反映農地流轉后的集中程度。當年實際發生轉入行為的轉入戶組農地流轉率=當年轉入農地面積/實際發生轉入行為轉入戶的農地經營面積。當年實際發生轉出行為的轉出戶組農地流轉率=當年轉出農地面積/實際發生轉出行為轉出戶的年初農地經營面積。如果某一轉入戶(轉出戶)當年沒有發生農地流轉行為,則該轉入(轉出)戶不包括在當年的樣本中。計算結果見表6。

從表6中可以看出:其一,總體水平上,轉入戶組農地流轉率呈現上升趨勢,轉出戶組農地流轉率呈現下降趨勢。2006年轉入戶組農地流轉率平均值為58.42%,2013年為70.81%,8年間上升了12.39%,8年間轉入戶組農地流轉率平均值為68.71%;2006年轉出戶組農地流轉率平均值為82.28%,2013年為69.25%,8年間下降了13.03%,8年間轉出戶組農地流轉率平均值為70.87%。這一數據表明隨著農地流轉的持續推進,農地有向轉入戶集中的趨勢,農地流轉有助于農戶提升土地經營規模水平。其二,省際間農地流轉率差距明顯。轉入戶組農地流轉率最高者為江蘇,平均值為86.85%,最低者為黑龍江,平均值為59.29%,兩者相差27.56%;轉出戶組農地流轉率最高者為黑龍江,平均值為73.73%,最低者為湖北,平均值為54.62% ,兩者相差19.11%。

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(二)農地行政性調整情況

關于農地行政性調整,中央文件多次強調“現有土地承包關系保持穩定并長久不變”,嚴格限定農地小調整,禁止農地大調整。本次調查發現,中央政府的這一政策目標并沒有得到完全實現,實際工作中行政性調整時有發生。

就村級層面而言,2006-2013年8年間江蘇等四省(區)大調整平均值為0.17次/村,小調整平均值為0.93次/村。江蘇大調整平均值最高,達到0.32次/村;廣西和湖北最低,各為0.05次/村。湖北小調整最為頻繁,平均值為1.62次/村。結合村莊治理的基本特征進行分析,可以發現,自主治理程度較高、村干部的村級事務主導權較大的村莊中土地調整發生的可能性往往較大(馬賢磊、仇童偉、錢忠好,2015年)。

就農戶層面而言,調查問卷中設計了“第二輪土地承包期間,你家承包地是否進行了土地行政性調整”、“如果有過調整,調整了幾次”、“最近一次調整發生在哪一年”三個問題。調查數據表明,江蘇、廣西、湖北及黑龍江四省(區)二輪土地承包以來有過農地行政性調整的農戶比例分別為17.93%、13.16%、6.1%以及19.48%;回答二輪承包以來共有過六次行政性調整的農戶比例分別為0.37%、5.37%、0以及0.87%;回答調整過一次的農戶比例分別為8.24%、6.34%、4.04%以及17.75%。30.26%的農戶反映最近一次土地調整發生的年份為1998年,這可能與1998年為第一輪土地承包和第二輪土地承包的交替期有關。

(三)農地流轉是否遵循依法、自愿、有償原則

中央政府多次強調農地流轉要遵循依法、自愿、有償原則。為考察實際工作中農地流轉是否遵循依法、自愿、有償原則,調查問卷中設計了“農地流轉是否需要經村集體同意”、“農戶農地流轉是否自愿”、“農戶農地流轉是否有償及金額”的問題。調查結果見表7、表8、表9。

關于“農地流轉是否需要經村集體同意”,由調查數據可知(表7):第一,在總體水平上,村組集體在較大程度上介入了農地流轉過程且呈現強化趨勢。2006-2013年8年間,轉入、轉出農地需經集體同意的農戶比例分別為37.73%、45.08%。四省(區)轉入農地需經集體同意的農戶比例從2006年的24.04%上升到2013年的45.50%,轉出農地需經集體同意的比例也由37.80%上升到47.02%。第二,村組集體介入農地流轉的強度存在較大的差異。2006-2013年8年間,轉入、轉出農地需經集體同意的農戶比例江蘇最高,分別高達83.40%、87.19%,黑龍江最低,分別為17.86%和17.22%。

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關于“農地流轉是否自愿”,由調查數據發現(表8):第一,總體水平上,農民自愿流轉農地的比例較高。2006-2013年8年間,轉入戶組自愿流轉農地比例平均值為97.16%,轉出戶組自愿流轉農地比例平均值是97.41%。這表明中央鼓勵農地農用自愿、自由流轉的政策基本上得到了貫徹。第二,從趨勢上看,農地流轉自愿程度下降。轉入戶組2006年自愿流轉農地比例為99.04%,2013年下降為96.68%;轉出戶組2006年自愿流轉農地比例為98.43%,2013年下降為96.92%。這一現象需要引起足夠的警惕和重視。

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關于“農地有償流轉”,表9描述了轉入戶組和轉出戶組有償流轉農地發生率(指在2006-2013年間發生的農地有償流轉事件與農地流轉總事件之比)及農地流轉補償額度。從表9中可以看出,盡管多年來政府一直提倡、鼓勵農地有償流轉,且現實生活中農地流轉補償金額不斷提高,但仍然有相當一部分農地流轉是無償流轉,這可能與現階段農業比較利益偏低以及農地流轉主要發生在“熟人社會”中有關。

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(四)農地流轉是否堅持家庭經營的基礎性地位,推進多種經營方式共同發展

中國農業經營的目標模式是以農戶家庭經營為基礎,推進家庭經營、集體經營、合作經營和企業經營等多種經營方式共同發展。為考察農地流轉是否有助于這一目標模式的實現,研究者設計了“農地流轉去向”這一問題,并給出了“親戚、鄰居、集體、家庭農場、合作社、農業企業、其他”的選項。具體結果見表10。

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從表10中可以看出,四省(區)農地流轉流向“親戚、鄰居”的比例由2006年的68.50%下降到2013年的63.65%,平均值為64.95%;流向“家庭農場、合作社、農業企業”的比例有所上升,分別由2006年的1.57%、7.87%及0%上升到2013年的4.72%、9.65%以及6.57%,8年平均值分別為3.4%、8.48%及5.49%;此外,流向“集體”的比例8年間平均為7.21%。這表明,現階段農地經營仍然以家庭承包經營為主,農地流轉有助于推動集體經營、合作經營、企業經營等多種經營方式的發展。

(五)政府在農地流轉中是否發揮引導和管理作用

為考察政府在農地流轉中是否真正發揮引導和管理作用,調查問卷中設計了“誰組織農地流轉”、“農地流轉是否簽訂合同”這兩個問題,具體調查結果見表11、表12。

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關于“誰組織農地流轉”,調查者給出了“上級政府、村組集體和農民自由流轉”三種選項,調查結果見表11。從表11中可以看出:第一,總體水平上,現階段農地流轉更多的是農民相互間自由流轉。2006-2013年8年間農民自由流轉比例的平均值轉入戶組高達58.75%,轉出戶組為50.29%。第二,村組集體在農地流轉中扮演著極為重要的角色且省際間存在較大的差距。2006-2013年8年間村組集體組織農地流轉的比例轉入戶組為37.41%,轉出戶組為39.64%。與其他三省(區)相比,江蘇省村組集體組織農地流轉的比例最高,這與江蘇農村集體經濟發展水平較高、村組集體動員組織能力較強有關。第三,上級政府在農地流轉中發揮的作用呈現強化的趨勢。2006-2013年8年間,上級政府組織農地流轉的比例,無論是轉入戶組還是轉出戶組,均呈現上升的趨勢。2006年,上級政府組織農地流轉的比例,轉入戶組為2.88%,轉出戶組為8.66%,2013年,兩者的比例分別提高到4.03%、12.73%;在轉出戶組中,江蘇省上級政府組織農地流轉的比例8年平均值為19.53%。上級政府強勢介入農地流轉,盡管會在一定程度上節省農地流轉的交易成本、加速農地流轉,但也可能會侵犯農民的土地權益。

關于農地流轉合同的簽約情況,從表12可以看出:第一,總體水平上,農地流轉簽訂合同的比例不高。轉入戶組簽訂農地流轉合同的比例平均值僅為45.72%,轉出戶組平均值為49.16%。農地流轉簽訂合同比例不高可能與現階段農地流轉主要在“熟人社會”間流轉有關。第二,省際間農地流轉合同簽訂比例差距較大。江蘇、廣西、湖北、黑龍江轉入戶組簽訂合同比例分別是68.49%、32.24%、28.54%和50.83%,最高的與最低的兩者相差39.95%;轉出戶組簽訂合同比例最高的江蘇與最低的廣西兩者相差39.23%。無論是轉入戶組還是轉出戶組,江蘇樣本農戶簽訂流轉合同的比例最高。

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(六)農地流轉是否讓農民成為農地流轉的積極參與者和真正受益者

為判斷農地流轉是否讓農民成為農地流轉的積極參與者和真正受益者,研究者設計了“你對農地流轉是否滿意?”的問題并給出了“很滿意、比較滿意、滿意、不滿意、很不滿意”五個選項;設計了“農地流轉前后家庭收入變動情況及各類收入變動情況”的問題并給出了“增加較多、略有增加、沒有增加、略有減少、減少較多”五個選項。

關于農戶對農地流轉的滿意程度,統計結果見表13。從表13中可以看出,農民對農地流轉滿意程度較高,且呈現上升趨勢。轉入戶組農民對農地流轉表示“很滿意”、“比較滿意”、“滿意”三者比例之和平均值高達92.91%,2006年為90.38%,2013年上升至93.37%,8年間上升了2.99%;轉出戶組農民對農地流轉表示“很滿意”、“比較滿意”、“滿意”三者比例之和平均值高達89.69%,2006年為87.20% ,2013年上升至91.34%,8年間上升了4.14%。這表明,現行農地流轉政策總體上契合了農民的需求,得到了農民的擁護和支持。

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農地流轉對農戶家庭收入影響的調查結果見表14。從表14中可以發現:其一,總體水平上,農地流轉有助于增加農戶家庭總收入。轉入戶組中,回答農地流轉使其家庭總收入“增加較多、略有增加”的比例之和高達94.8%;轉出戶組中這一比例也達到了80.72%。其二,農地流轉對農戶家庭收入各組成部分增長的貢獻存在差異。轉入戶組中回答農地流轉促進其經營性收入“增加較多、略有增加”的比例之和達到78.72%,回答工資性收入“增加較多、略有增加”的比例之和為45.75%,回答財產性收入“增加較多、略有增加”的比例之和是50.65%,回答轉移性收入“增加較多、略有增加”的比例之和是28.47%;轉出戶組中這一比例分別為39.46%、63.09%、50.64%和34.87%。這表明,農地流轉更有利于轉入戶增加經營性收入、轉出戶增加工資性收入。

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四、進一步的討論

現結合四省(區)的調查結果對現行農地流轉政策做進一步的討論,探討政策改進的空間。

第一,堅持農地集體所有與鼓勵農地流轉在實施中如何權衡?應該承認,改革開放初期,中國農村普遍處于貧窮的狀態,中國政府推行家庭聯產承包責任制時實行按人口或人勞比例平均分配土地的辦法契合了當時的實際,它既是基于農民生存權要求的需要,也是農村土地集體所有制內在規定的必然選擇。這一制度安排極大地調動起農民農業生產經營的積極性,產生了良好的制度績效。但是,隨著農村社會經濟的發展,農村中人地比例關系必然會發生變化,要充分發揮農地資源的利用效率,就需要根據人地比例的變化及時調整農戶家庭擁有的土地。關于農地行政性調整,眾多研究認為,農地的經常性行政調整不利于農民形成穩定的預期、不利于調動農民土地投資的積極性,土地的自由市場流轉具有邊際產出拉平效應和交易收益效應(錢忠好,2002;Besley,1995;Huang、Hu、Rozelle and Pray,2005;姚洋,2000),因此,進入第二輪土地承包期后,中央政府嚴格限定甚至禁止農地的行政性調整。本課題組在江蘇等四省(區)的調查結果表明,農村土地的行政性調整仍然沒有得到完全的抑制。產生這一問題的原因就在于現行農地政策中堅持集體所有與鼓勵農地流轉之間存在著一定的矛盾,農地行政性調整是農村土地集體所有制內在規定性的必然結果。中央最近出臺的農地流轉政策試圖通過農村土地集體所有權、農戶承包權和土地經營權的三權分離在堅持集體所有和鼓勵農地流轉之間尋找平衡,但并不能從根本上解決解決這一問題。由于建立和完善社會主義市場經濟是中國政府業已確立的國策,農地流轉市場化是必然趨勢,因此,要解決這一問題,需要改革和完善農村土地的集體所有制。關于我國農地所有制改革的可能路徑,理論界或主張農地私有化,或主張農地國有化,或主張在堅持農地集體所有制的前提下,不斷完善家庭承包責任制。錢忠好等(1999、2010)的研究發現,基于非正式規則的約束、制度變遷路徑依賴的作用、主體一致同意性的考量,我國農村土地實行農地復合所有制即土地社會(國家)占有基礎上的農民(農戶)個人所有制具有農地私有制、農地國有制、農地集體所有制這三種方案不可比擬的優勢,應該成為我國農村土地所有制改革的目標模式。

第二,如何在農地流轉中正確處理好尊重農民意愿與政府積極發揮引導和管理作用之間的關系?多年來,中央政府多次強調農地流轉要尊重農民意愿。本次的調查結果表明,總體水平上,我國農民自愿參與農地流轉的比例較高,但存在農地流轉自愿程度下降的現象。農地流轉自愿程度下降可能與農地流轉中村組集體和上級政府介入程度提高有關。如果村組集體和上級政府在農地流轉中介入不當,就會侵害農民的土地權益,不利于農地流轉;反之,則有助于保證農地流轉依法進行,降低農地流轉的交易成本。就總體水平而言,農地流轉的自愿原則得到了較好的遵守。但是,農地流轉中村組集體和上級政府的引導和管理作用發揮仍顯不夠。從交易的視角分析,農地流轉可以看作是交易雙方在特定條件下為尋求既定成本下的收益最大化或既定收益下的成本最小化選擇的結果。科斯(1960)指出,市場交易需要花費一定的成本和代價,也就是說存在著交易費用。“為了進行市場交易,有必要發現誰希望進行交易,有必要告訴人們交易的愿望和方式,以及通過討價還價的談判締結契約,督促契約條款的嚴格履行,等等,這些工作常常是成本很高的,而任何一定比率的成本都足以使許多在無需成本的定價制度中可以進行的交易化為泡影”。冀縣卿等(2015)利用本次的農戶調查數據研究后發現,交易費用對我國的農地流轉產生了顯著的影響作用:農地流轉中搜尋交易對象等相關信息的費用越低,越有利于農地流轉;有組織服務的農地流轉能夠節約談判費用和訂約費用,從而促進農地流轉;農地流轉時流轉雙方簽訂農地流轉合同能夠降低農地流轉的履約成本,從而促進農地流轉。農地流轉堅持自愿原則與政府積極發揮引導和管理作用并不矛盾。因此,要在尊重農民農地流轉意愿的基礎上,政府應該主動積極地發揮引導和管理作用。例如,要做好確權登記等工作,充分發揮農地流轉市場的信號生成功能與傳遞功能;要完善農地流轉服務網絡,規范并健全各級政府在農地流轉中的參與機制,彰顯其在農地流轉中組織、協助農戶談判及簽約的服務功能,加快設立資產評估等專業中介機構;要加強既定法律的執行力度,引導農地流轉雙方簽訂農地流轉合同等。

第三,如何有針對性地采取舉措促進農地流轉?盡管多年來中央政府一直鼓勵、提倡農地流轉,各級地方政府也相繼頒布一系列規范農地流轉的文件、條例,但是,農地流轉率仍然不高。本次調查結果表明,2006-2013年8年間樣本村總體農地流轉率并不高,8年平均值僅為13.29%。促進農地流轉、實現農業規模經營任重道遠,迫切需要采取針對性地舉措。

梳理現行農地流轉政策,總結各地促進農地流轉采取的措施,大體可以歸納為明晰農地產權、提升農村勞動力非農就業水平、發展農村教育事業及加強農業職業培訓、提升農業補貼水平等幾方面。

其一,關于明晰農地產權與農地流轉。根據現代產權理論,安全的產權不僅能有效激勵當事人生產經營的積極性,而且有助于產權交易的實現(Arnot、Luckert and Boxall,2011)農地產權安全性通常會形成生產性效應、交易價格效應和交易成本效應,進而對農地流轉市場的農戶參與形成影響。農地確權有助于提升農地產權安全性、增強農民土地使用權穩定性預期,促進農地流轉市場的發展(Deininger et al.,2011)。馬賢磊等(2015)利用本次的農戶調查數據研究后也發現,農地流轉合同顯著提高了轉入戶和轉出戶的農地流轉率。從政策層面看,中央政府極為重視農地確權工作并在1998年通過的《中華人民共和國土地管理法》和2002年頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》予以具體規定,最近幾年更是將農地確權提升到保護農民土地權益的高度并明確具體的日程安排。例如,2007年農業部等《關于開展全國農村土地突出問題專項治理的通知》中明確要求“農村土地承包經營權證到戶率2007年底達到90%以上。”2008年中央1號文件要求“各地要切實穩定農村土地承包關系,認真開展延包后續完善工作,確保農村土地承包經營權證到戶。”2010年中央1號文件再次要求繼續做好土地承包管理工作,全面落實承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”,擴大農村土地承包經營權登記試點范圍。但是,截止到2008年,只有一半左右的農民同時領到了土地承包合同和土地承包經營權證書(黃季焜、冀縣卿,2012)。因而,為有效地促進農地流轉,在政策規定上,要繼續做好新一輪農村土地承包經營權確權登記工作,切實保障農民“得證、識證、用證”,加強土地確權登記宣傳和確權法律知識培訓;同時,各地應加快將中央政府“全面落實承包地塊、面積、合同、證書‘四到戶’”的農地使用權確權政策落到實處。此外,要強化農民農地流轉合同簽訂意識,通過完善和協調法律層面與農村自治層面的農地流轉糾紛解決機制,在充分尊重糾紛處理的非正式仲裁機制的基礎上,推進農村治理法制化,完善農地產權糾紛解決的仲裁和處理機制。

其二,關于促進農村勞動力非農就業與農地流轉。隨著我國工業化城市化進程的加快、社會經濟的發展,農民將獲得越來越多的非農就業機會。農民非農就業率的提高有助于促進農地流轉,較自由的勞動力市場能產生更多的土地租賃,有助于提高土地資源的配置效率(陳會廣、單丁潔,2010),但是,農村勞動力非農就業率的提高不一定就必然導致農地流轉。因為農戶家庭基于家庭成員內部分工的考慮,往往選擇部分家庭成員非農就業,家庭農業經營兼業化(錢忠好,2008)。研究者利用本次調查數據分析勞動力非農就業對農地流轉的影響后發現,非農就業是一把雙刃劍,它在顯著地提高轉出戶農地轉出率的同時,也顯著地降低轉入戶的農地轉入率(揚州大學中國土地政策研究中心,2014)。如果農民非農就業所引致的農地轉入需求和農地轉出供給不能實現有效的匹配,農地流轉不一定能實現。因此,對農戶土地經營規模超小型化的中國來說,采取措施實現農民的非農就業固然可以促進農地轉出,但要實現農地流轉,更需要在農業比較利益偏低的現實條件下采取諸如對轉入戶進行適當的經濟補助的辦法,如此才能有效地刺激農戶農地轉入需求。

其三,關于發展農村教育事業、加強農業職業培訓與農地流轉。農地流轉的目的是為了通過農地流轉,實現農業的規模經營,增加農民收入,實現農業現代化。要做到這一點,需要提高農業從業人員的素質,形成一批具有較高農業經營能力和農業從業經驗的農業企業家。為此,各地通常采取發展農村教育事業和農業培訓的辦法。一般說來,農民受教育程度的提高會增強農民的農業生產經營能力,提高土地經營效率,刺激農戶農地流轉市場上的農地需求,促進其轉入土地。另一方面,農民受教育程度的提高又會提高農民的就業能力,增加就業選擇的機會,刺激農戶在農地流轉市場上的農地供給,促使其轉出土地(Schulz,1975;Knight and Song,1999;Kung,2002;Welch,1970)。因此,今后應該繼續堅持大力發展農村教育事業的政策方向。就農業培訓對農地流轉的影響而言,農業培訓在提高農民農業經營能力、促進農地轉入的同時,作為一種“沉沒成本”,對農民轉出土地會產生阻礙作用(王興穩、錢忠好,2015)。因此,在促進農地流轉的政策選擇上,不僅要努力提升農民受教育水平,而且要在實施農業培訓時有目的地選擇培訓對象,將農業培訓更多地聚焦于有轉入農地意愿的農戶。從發展農業長遠計,提升農民受教育水平,對其進行農業技能培訓,使其掌握先進的農業生產技術,有助于從根本上改變我國農業生產落后的面貌。

其四,關于提升農業補貼水平與農地流轉。自糧食補貼政策實施以來,國家逐年增加對種糧農民的直接補貼力度,希望在進一步穩定糧食生產、提高種糧農民收入的同時,促進農地流轉。經過多年的探索,目前我國已初步形成以糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼以及農機具購置補貼為主要內容的農業補貼體系。2013年,我國糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼以及農機具購置補貼四項補貼之和已超過1700億元,占當年農業總產值的2.99%。其中,糧食直補、農資綜合補貼以及良種補貼自2006年以來均占四項補貼合計的70%以上。農業補貼能在一定程度上提高農民收入,降低農村收入的不平等程度(黃季焜、王曉兵、智華勇、黃珠容、Scott Rozelle,2011;鄭風田、王旭、張曼、喬慧、丁冬,2014;Lence and Mishra,2003),但是現行以農地承包關系為農業補貼發放依據且農業補貼金額較低的做法不僅不利于調動農業經營者農業生產經營的積極性,不利于實現農地的適度規模經營,而且會減弱轉出戶農地轉出意愿,增強轉出戶對土地的“粘性”。因此,政府應該在提高農業補貼發放標準、加大農業補貼發放強度的同時,改變農業補貼的發放依據,將農業補貼發放與農地(承包地)脫鉤,將農業補貼直接發放給糧食種植戶,以有效地刺激實際的農地經營者轉入土地的積極性(冀縣卿、錢忠好、葛軼凡,2015)。

五、簡要的研究結論

多年來,中國政府致力于促進農地經營權流轉,鼓勵土地適度規模經營,以此提高土地利用效率,增加農民收入。本研究利用江蘇、廣西、湖北和黑龍江4省(區)的調查數據評估現行農地流轉政策的執行效果,探討如何進一步改革和完善農地流轉政策。研究結果表明,中國政府促進農地流轉的努力取得了一定的成效,農戶農地流轉行為日趨活躍,促進了農地集中,增加了農民收入,農地流轉過程中基本遵循“依法、自愿、有償”原則,初步實現農戶家庭經營為基礎,家庭經營、集體經營、合作經營和企業經營等多種經營方式共同發展,農民農地流轉滿意度較高,但也存在農地流轉總體水平不高、農地行政性調整時有發生、農地流轉自愿程度下降、農地流轉簽訂合同比例不高、政府引導和管理作用發揮不夠等問題。為此,需要對現行農地流轉政策和措施進行適當的微調。包括:

第一,在條件合適時適時改革農地集體所有制,選擇農地復合所有制作為我國農地所有制改革模式,從根本上解決堅持農地集體所有與鼓勵農地流轉之間的矛盾。

第二,農地流轉既堅持自愿原則,又積極發揮政府的引導和管理作用。政府要在尊重農民農地流轉意愿、堅持自愿原則的基礎上,積極主動地發揮引導和管理作用。要做好確權登記等工作,加強農地流轉合同管理,完善農地流轉服務網絡,規范各級政府。

第三,采取明晰農地產權、大力發展農村教育事業、對轉入土地農戶給予適當的經濟補償并有針對性地對其進行農業職業培訓、在加大農業補貼發放強度的同時將農業補貼發放給糧食種植戶等措施。

 

中國鄉村發現網轉自:《管理世界》2016年第2期


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