【編者按】中國的新城建設現在到了一個什么樣的程度？上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘建了一個數據庫，以他們的數據作為樣本，保守估計中國新城建好以后能容納六億人，這是一個非常龐大的數據。
8月12日，在第五屆中國組織經濟學研討會上，陸銘就中國新城建設問題發表了演講，他指出，對比東部和中西部的三個指標：新城數量、規劃面積、規劃人口。在2009年以后，任何一個指標中西部的數據都高于東部，新建新城的熱潮是在四萬億支出計劃以后。
他認為，新城的建設，位置很重要。像現在這樣把新城建在人口呈現流出狀態的西部，會成為中國未來城市發展的一個包袱。
以下是陸銘教授的演講實錄：
我主要從研究新城的角度來看城市發展與債務之間的關系。我在2011年的《世界經濟》的一篇文章里講到，中國的城市化進程中存在一個問題：土地城市化快于人口城市化。城市面積擴張非常快，但城市人口比重提高的速度相對較慢。
中國新城建設現在到了一個什么樣的程度？我和學生建立了一個數據庫，數據是我們通過在網上查找新城規劃的相關資料來搜集的。我們一共搜集了545個狹義新城，規劃總面積是6.9萬平方公里，能夠查到的規劃總人口是兩億。這里的狹義新城不包括單純功能的工業園和大學城。以我們的數據作為樣本，如果全國新城有3000個（國家某部委估計數據），那么，即使我們的數據估計出來的新城總規劃人口打個對折，保守估計中國新城建好以后能容納六億人，這是一個非常龐大的數據。
與此同時，我觀察到另外一個現象：中國地方政府的債務在不斷攀升。據統計，約70%的政府債務被用于市政建設，市政建設之中有一大塊是新城建設。這兩件事情是要引起我們關注的。
根據我們搜集的新城的數據，約78%的面積和72%的人口是在2008年實施四萬億支出計劃以后建設的。債務數據我們用的是城投債，原因有兩個：一是城投債是對應于經濟發展和城市建設的，二是城投債數據有兩個優點，首先它必須在債券網上公布，而且這個數據可以細到地級市級別。
我們把中國的新城建設歸結為“遠、大”的新城。經濟學強調，新城建設應該離中心城區靠得近，而且密度要高，高密度可以帶來效率和城市活力。而在中國，新城實際上建得又遠又大。在我們的樣本里，新城平均規劃人口達到了42萬。在歐美，這算是大中城市的規模。就選址和位置來說，新城到主城的平均距離是25公里；而在上海，松江到人民廣場的距離是30公里左右。樣本里新城與主城區的平均距離，就相當于松江跟上海的距離。這其實是非常遠的。 新城的分布來講，2006年新城較為集中地建在東部沿海地區，2010年開始往東北和西部一些省份擴建，而到了2014年，幾乎已經覆蓋到了全國范圍，大量新城建在中西部的人口流出地區。
舉一個比較有代表性的西部新城的例子——蘭州新區。蘭州新區的規劃面積是1700平方公里，大約接近上海轄區面積的三分之一。蘭州新區計劃在2030年達到一百萬人。據統計，蘭州新區在2014年只有20萬人，即便到了2030年，城市建設完以后真正能吸納100萬人口，它的人口密度也只有每平方公里600人左右。蘭州新區距離主城區有多遠呢？蘭州新區飛機場距離市中心是70公里，乘火車約50分鐘。
從2006年開始，新城的規劃面積和規劃人口逐漸上升，2009年和2010連續翻倍。到了2013年時，新城建設的熱潮開始收斂。地方政府城投債的數據變化趨勢跟新城建設基本上是一樣的，新城建設多了債務就往上漲。統計顯示新城規劃的面積和城投債發行的數量是正相關的。
我們確定了新城建設和發債是有關系的，接下來進入計量分析。研究發現，2008年前是大城市建新城，市轄區人口越多的地方越有可能建新城的。2009年之后就是在小城市建新城了。如果有規劃建新城的話，就會有地方政府的發債，地方資產越大可以增加發債的概率。而且地方政府很可能是在借新債還舊債，去年建新城會影響到今年的發債。這也比較符合我們對中國現實的觀察，政府其實是先去造一個夢，我有規劃建個新城后，再去找市場融資，而不是反過來，我憑借財力去市場上融資，融資完了以后再去建新城。
接下來我們分析新城建設的特征對負債率有什么影響。第一個回歸告訴我們，規劃密度高的話，負債率會低，密度是個好事兒。新城如果建得遠，會增加債務負債率。第二個回歸告訴我們，建的新城密度越高，年數越長，更有利于降低負債率，但是這不顯著的。距離在當期并不改變債務率，但是隨著時間的推移，建得比較遠的新城會增加負債率。第三個回歸告訴我們，如果建得遠的新城是高密度的，密度高會緩解距離的壞作用。
這篇文章里我要講三個和地方政府負債率有關的因素，第一個是建的新城的位置在內地還是沿海，第二個就是所建新城的密度，第三個就是新城到主城區的距離。
為什么我們要關心新城建在哪里？因為中國的新城建設越來越傾向于建在內地，即中西部地區。接下來，我們結合制度背景來解釋。在2003年之前，中西部的土地供應占全國的份額是下降的，2003年且是上升的。2003年以后開始把土地供應作為一種支持中西部發展的政策手段。中西部的經濟份額在全國并不高，人口在不斷流出，它的土地供應份額卻不斷上升。大量的土地應該被用于建新城去了。我們對比東部和中西部的三個指標：新城數量、規劃面積、規劃人口。在2009年以后，任何一個指標中西部的數據都高于東部，新建新城的熱潮是在四萬億支出計劃以后。
中國的債務有70%是投入到建設里的，債務/GDP約等于投入/產出的，這個比率相當于是投入產出效率。根據經濟理論，投入產出效率跟三個因素有關，第一個是選址，新城是建在沿海還是內地；第二個是新城到主城區的距離，第三個是新城的密度。
根據數據，中西部城投債的發行量在全國的占比是上升的，而且中西部的省份債務/GDP的比率高，近年也沒什么改善。在人均GDP較高的省份里面，總體上債務率相對較低。相比之下，債務率較高的是遼寧和內蒙古兩個比較依賴投資的省份。這說明投入產出效率可能和新城建設的位置是有關的。
接下來做進一步的分析，我們把樣本分成中國的內地和沿海。當我們把內地的樣本單獨拎出來時，我們發現之前的結果都是由內地樣本驅動的，新城建設密度高會降低債務，即會減少遠距離的壞作用。沿海地區的結果和中西部地區非常不一樣。內地城市和沿海城市存在一個差別，當你把沿海地區的新城密度建得比較高，這是融資的一個好信號。市場認為你這是可以帶來效率的。然后他可以立即把錢給你，所以當期看債務率就很高。但是隨著時間推移，債務率就會降下來。這說明GDP的增長比債務快，這是一個有效率的結果。
接下來換兩個其他的分組法，其中一個我就把樣本分為人口流出地和人口流入地，結果是人口流出地的情況都接近于中西部的情況，而在人口流入地的情況接近于東部的情況。另外一個分法是將新城分為建在中小城市附近，還是建在大城市附近。建在中小城市附近的結果比較接近中西部城市的結果，建在大城市附近的結果比較接近沿海城市的結果，總而言之，三個分組結果都在告訴你：選址重要， location matters ，它會影響新城建設的模式和債務之間的關系。
我們擔心一些遺漏的變量既可能影響債務，也有可能影響到城市的規劃本身。于是我們做了些穩定性檢驗，控制了市轄區密度、房價、土地出讓占這個地方GDP的比率等因素。結果發現這些因素確實會影響到這個地方是否發債。但是，新建新城和發債之間的關系相比較而言是比較穩定的。意思是說，即使我們遺漏這些變量，也不影響我們對前面這些故事的理解。換句話說，新城建設的密度、距離對于債務的影響基本上獨立于這個時期的其他特征。
地方政府在中國城市化進程當中的確起到了非常重要的推動作用。從中央和地方兩個層面看，中央控制新城的建設地指標，控制你建在哪兒，沿海地區你想建也建不了。地方政府也在起作用，他們決定將這些建設地指標用在哪兒，所以一些中西部省份就在比較遠的地方，建一個大的新城。而且這個情況特別是在2009年以后就變得更加嚴重了。在欠發達的中西部地區，短期來講由新城建設的投資拉動下GDP看上去是上來了。但是從長期來看，用地方政府債務/GDP的比率來衡量，這個建設效率是低的。我們這篇文章增加了一個從地方政府債務來看新城建設的視角。一邊是中央講我們要尊重城市發展的規律，可另一邊我們在做的卻是把更多的城市建在了中西部地區的人口流出地，而且是建在比較遠的地方，密度比較低。這其實是給中國未來城市的發展增添了一個包袱。
（本文根據主辦方提供速記整理，經演講者審定）
中國鄉村發現網轉自：澎湃新聞 2017年8月24日
(掃一掃，更多精彩內容！)
