【編者按】中國(guó)的新城建設(shè)現(xiàn)在到了一個(gè)什么樣的程度？上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授陸銘建了一個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)，以他們的數(shù)據(jù)作為樣本，保守估計(jì)中國(guó)新城建好以后能容納六億人，這是一個(gè)非常龐大的數(shù)據(jù)。
8月12日，在第五屆中國(guó)組織經(jīng)濟(jì)學(xué)研討會(huì)上，陸銘就中國(guó)新城建設(shè)問(wèn)題發(fā)表了演講，他指出，對(duì)比東部和中西部的三個(gè)指標(biāo)：新城數(shù)量、規(guī)劃面積、規(guī)劃人口。在2009年以后，任何一個(gè)指標(biāo)中西部的數(shù)據(jù)都高于東部，新建新城的熱潮是在四萬(wàn)億支出計(jì)劃以后。
他認(rèn)為，新城的建設(shè)，位置很重要。像現(xiàn)在這樣把新城建在人口呈現(xiàn)流出狀態(tài)的西部，會(huì)成為中國(guó)未來(lái)城市發(fā)展的一個(gè)包袱。
以下是陸銘教授的演講實(shí)錄：
我主要從研究新城的角度來(lái)看城市發(fā)展與債務(wù)之間的關(guān)系。我在2011年的《世界經(jīng)濟(jì)》的一篇文章里講到，中國(guó)的城市化進(jìn)程中存在一個(gè)問(wèn)題：土地城市化快于人口城市化。城市面積擴(kuò)張非?？?，但城市人口比重提高的速度相對(duì)較慢。
中國(guó)新城建設(shè)現(xiàn)在到了一個(gè)什么樣的程度？我和學(xué)生建立了一個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)，數(shù)據(jù)是我們通過(guò)在網(wǎng)上查找新城規(guī)劃的相關(guān)資料來(lái)搜集的。我們一共搜集了545個(gè)狹義新城，規(guī)劃總面積是6.9萬(wàn)平方公里，能夠查到的規(guī)劃總?cè)丝谑莾蓛|。這里的狹義新城不包括單純功能的工業(yè)園和大學(xué)城。以我們的數(shù)據(jù)作為樣本，如果全國(guó)新城有3000個(gè)（國(guó)家某部委估計(jì)數(shù)據(jù)），那么，即使我們的數(shù)據(jù)估計(jì)出來(lái)的新城總規(guī)劃人口打個(gè)對(duì)折，保守估計(jì)中國(guó)新城建好以后能容納六億人，這是一個(gè)非常龐大的數(shù)據(jù)。
與此同時(shí)，我觀察到另外一個(gè)現(xiàn)象：中國(guó)地方政府的債務(wù)在不斷攀升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，約70%的政府債務(wù)被用于市政建設(shè)，市政建設(shè)之中有一大塊是新城建設(shè)。這兩件事情是要引起我們關(guān)注的。
根據(jù)我們搜集的新城的數(shù)據(jù)，約78%的面積和72%的人口是在2008年實(shí)施四萬(wàn)億支出計(jì)劃以后建設(shè)的。債務(wù)數(shù)據(jù)我們用的是城投債，原因有兩個(gè)：一是城投債是對(duì)應(yīng)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的，二是城投債數(shù)據(jù)有兩個(gè)優(yōu)點(diǎn)，首先它必須在債券網(wǎng)上公布，而且這個(gè)數(shù)據(jù)可以細(xì)到地級(jí)市級(jí)別。
我們把中國(guó)的新城建設(shè)歸結(jié)為“遠(yuǎn)、大”的新城。經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)，新城建設(shè)應(yīng)該離中心城區(qū)靠得近，而且密度要高，高密度可以帶來(lái)效率和城市活力。而在中國(guó)，新城實(shí)際上建得又遠(yuǎn)又大。在我們的樣本里，新城平均規(guī)劃人口達(dá)到了42萬(wàn)。在歐美，這算是大中城市的規(guī)模。就選址和位置來(lái)說(shuō)，新城到主城的平均距離是25公里；而在上海，松江到人民廣場(chǎng)的距離是30公里左右。樣本里新城與主城區(qū)的平均距離，就相當(dāng)于松江跟上海的距離。這其實(shí)是非常遠(yuǎn)的。 新城的分布來(lái)講，2006年新城較為集中地建在東部沿海地區(qū)，2010年開(kāi)始往東北和西部一些省份擴(kuò)建，而到了2014年，幾乎已經(jīng)覆蓋到了全國(guó)范圍，大量新城建在中西部的人口流出地區(qū)。
舉一個(gè)比較有代表性的西部新城的例子——蘭州新區(qū)。蘭州新區(qū)的規(guī)劃面積是1700平方公里，大約接近上海轄區(qū)面積的三分之一。蘭州新區(qū)計(jì)劃在2030年達(dá)到一百萬(wàn)人。據(jù)統(tǒng)計(jì)，蘭州新區(qū)在2014年只有20萬(wàn)人，即便到了2030年，城市建設(shè)完以后真正能吸納100萬(wàn)人口，它的人口密度也只有每平方公里600人左右。蘭州新區(qū)距離主城區(qū)有多遠(yuǎn)呢？蘭州新區(qū)飛機(jī)場(chǎng)距離市中心是70公里，乘火車約50分鐘。
從2006年開(kāi)始，新城的規(guī)劃面積和規(guī)劃人口逐漸上升，2009年和2010連續(xù)翻倍。到了2013年時(shí)，新城建設(shè)的熱潮開(kāi)始收斂。地方政府城投債的數(shù)據(jù)變化趨勢(shì)跟新城建設(shè)基本上是一樣的，新城建設(shè)多了債務(wù)就往上漲。統(tǒng)計(jì)顯示新城規(guī)劃的面積和城投債發(fā)行的數(shù)量是正相關(guān)的。
我們確定了新城建設(shè)和發(fā)債是有關(guān)系的，接下來(lái)進(jìn)入計(jì)量分析。研究發(fā)現(xiàn)，2008年前是大城市建新城，市轄區(qū)人口越多的地方越有可能建新城的。2009年之后就是在小城市建新城了。如果有規(guī)劃建新城的話，就會(huì)有地方政府的發(fā)債，地方資產(chǎn)越大可以增加發(fā)債的概率。而且地方政府很可能是在借新債還舊債，去年建新城會(huì)影響到今年的發(fā)債。這也比較符合我們對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)的觀察，政府其實(shí)是先去造一個(gè)夢(mèng)，我有規(guī)劃建個(gè)新城后，再去找市場(chǎng)融資，而不是反過(guò)來(lái)，我憑借財(cái)力去市場(chǎng)上融資，融資完了以后再去建新城。
接下來(lái)我們分析新城建設(shè)的特征對(duì)負(fù)債率有什么影響。第一個(gè)回歸告訴我們，規(guī)劃密度高的話，負(fù)債率會(huì)低，密度是個(gè)好事兒。新城如果建得遠(yuǎn)，會(huì)增加債務(wù)負(fù)債率。第二個(gè)回歸告訴我們，建的新城密度越高，年數(shù)越長(zhǎng)，更有利于降低負(fù)債率，但是這不顯著的。距離在當(dāng)期并不改變債務(wù)率，但是隨著時(shí)間的推移，建得比較遠(yuǎn)的新城會(huì)增加負(fù)債率。第三個(gè)回歸告訴我們，如果建得遠(yuǎn)的新城是高密度的，密度高會(huì)緩解距離的壞作用。
這篇文章里我要講三個(gè)和地方政府負(fù)債率有關(guān)的因素，第一個(gè)是建的新城的位置在內(nèi)地還是沿海，第二個(gè)就是所建新城的密度，第三個(gè)就是新城到主城區(qū)的距離。
為什么我們要關(guān)心新城建在哪里？因?yàn)橹袊?guó)的新城建設(shè)越來(lái)越傾向于建在內(nèi)地，即中西部地區(qū)。接下來(lái)，我們結(jié)合制度背景來(lái)解釋。在2003年之前，中西部的土地供應(yīng)占全國(guó)的份額是下降的，2003年且是上升的。2003年以后開(kāi)始把土地供應(yīng)作為一種支持中西部發(fā)展的政策手段。中西部的經(jīng)濟(jì)份額在全國(guó)并不高，人口在不斷流出，它的土地供應(yīng)份額卻不斷上升。大量的土地應(yīng)該被用于建新城去了。我們對(duì)比東部和中西部的三個(gè)指標(biāo)：新城數(shù)量、規(guī)劃面積、規(guī)劃人口。在2009年以后，任何一個(gè)指標(biāo)中西部的數(shù)據(jù)都高于東部，新建新城的熱潮是在四萬(wàn)億支出計(jì)劃以后。
中國(guó)的債務(wù)有70%是投入到建設(shè)里的，債務(wù)/GDP約等于投入/產(chǎn)出的，這個(gè)比率相當(dāng)于是投入產(chǎn)出效率。根據(jù)經(jīng)濟(jì)理論，投入產(chǎn)出效率跟三個(gè)因素有關(guān)，第一個(gè)是選址，新城是建在沿海還是內(nèi)地；第二個(gè)是新城到主城區(qū)的距離，第三個(gè)是新城的密度。
根據(jù)數(shù)據(jù)，中西部城投債的發(fā)行量在全國(guó)的占比是上升的，而且中西部的省份債務(wù)/GDP的比率高，近年也沒(méi)什么改善。在人均GDP較高的省份里面，總體上債務(wù)率相對(duì)較低。相比之下，債務(wù)率較高的是遼寧和內(nèi)蒙古兩個(gè)比較依賴投資的省份。這說(shuō)明投入產(chǎn)出效率可能和新城建設(shè)的位置是有關(guān)的。
接下來(lái)做進(jìn)一步的分析，我們把樣本分成中國(guó)的內(nèi)地和沿海。當(dāng)我們把內(nèi)地的樣本單獨(dú)拎出來(lái)時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)之前的結(jié)果都是由內(nèi)地樣本驅(qū)動(dòng)的，新城建設(shè)密度高會(huì)降低債務(wù)，即會(huì)減少遠(yuǎn)距離的壞作用。沿海地區(qū)的結(jié)果和中西部地區(qū)非常不一樣。內(nèi)地城市和沿海城市存在一個(gè)差別，當(dāng)你把沿海地區(qū)的新城密度建得比較高，這是融資的一個(gè)好信號(hào)。市場(chǎng)認(rèn)為你這是可以帶來(lái)效率的。然后他可以立即把錢給你，所以當(dāng)期看債務(wù)率就很高。但是隨著時(shí)間推移，債務(wù)率就會(huì)降下來(lái)。這說(shuō)明GDP的增長(zhǎng)比債務(wù)快，這是一個(gè)有效率的結(jié)果。
接下來(lái)?yè)Q兩個(gè)其他的分組法，其中一個(gè)我就把樣本分為人口流出地和人口流入地，結(jié)果是人口流出地的情況都接近于中西部的情況，而在人口流入地的情況接近于東部的情況。另外一個(gè)分法是將新城分為建在中小城市附近，還是建在大城市附近。建在中小城市附近的結(jié)果比較接近中西部城市的結(jié)果，建在大城市附近的結(jié)果比較接近沿海城市的結(jié)果，總而言之，三個(gè)分組結(jié)果都在告訴你：選址重要， location matters ，它會(huì)影響新城建設(shè)的模式和債務(wù)之間的關(guān)系。
我們擔(dān)心一些遺漏的變量既可能影響債務(wù)，也有可能影響到城市的規(guī)劃本身。于是我們做了些穩(wěn)定性檢驗(yàn)，控制了市轄區(qū)密度、房?jī)r(jià)、土地出讓占這個(gè)地方GDP的比率等因素。結(jié)果發(fā)現(xiàn)這些因素確實(shí)會(huì)影響到這個(gè)地方是否發(fā)債。但是，新建新城和發(fā)債之間的關(guān)系相比較而言是比較穩(wěn)定的。意思是說(shuō)，即使我們遺漏這些變量，也不影響我們對(duì)前面這些故事的理解。換句話說(shuō)，新城建設(shè)的密度、距離對(duì)于債務(wù)的影響基本上獨(dú)立于這個(gè)時(shí)期的其他特征。
地方政府在中國(guó)城市化進(jìn)程當(dāng)中的確起到了非常重要的推動(dòng)作用。從中央和地方兩個(gè)層面看，中央控制新城的建設(shè)地指標(biāo)，控制你建在哪兒，沿海地區(qū)你想建也建不了。地方政府也在起作用，他們決定將這些建設(shè)地指標(biāo)用在哪兒，所以一些中西部省份就在比較遠(yuǎn)的地方，建一個(gè)大的新城。而且這個(gè)情況特別是在2009年以后就變得更加嚴(yán)重了。在欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，短期來(lái)講由新城建設(shè)的投資拉動(dòng)下GDP看上去是上來(lái)了。但是從長(zhǎng)期來(lái)看，用地方政府債務(wù)/GDP的比率來(lái)衡量，這個(gè)建設(shè)效率是低的。我們這篇文章增加了一個(gè)從地方政府債務(wù)來(lái)看新城建設(shè)的視角。一邊是中央講我們要尊重城市發(fā)展的規(guī)律，可另一邊我們?cè)谧龅膮s是把更多的城市建在了中西部地區(qū)的人口流出地，而且是建在比較遠(yuǎn)的地方，密度比較低。這其實(shí)是給中國(guó)未來(lái)城市的發(fā)展增添了一個(gè)包袱。
（本文根據(jù)主辦方提供速記整理，經(jīng)演講者審定）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：澎湃新聞 2017年8月24日
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