—— 一把手日常行為的視角
摘要：文章以吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論為分析框架，從縣委書記日常行為的視角，揭示了縣域治理在轉(zhuǎn)型社會中的實踐形態(tài)，進(jìn)而呈現(xiàn)并透視縣域政治再結(jié)構(gòu)化的過程和邏輯。作者認(rèn)為縣域治理再結(jié)構(gòu)化遵循的是政治行政化的邏輯。所謂政治行政化是指縣域政治中履行自下而上表達(dá)功能的機(jī)構(gòu)和行動都被整合進(jìn)了行政過程中，對縣域政治結(jié)構(gòu)進(jìn)行非制度化的行政整合。這種再結(jié)構(gòu)化的縣域秩序表現(xiàn)為政治行政化動員模式。政治行政化動員模式通過整合分化的政治結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的奇跡并走向趕超型現(xiàn)代化。但由于自下而上表達(dá)功能的弱化和缺失，使這種趕超型現(xiàn)代化以犧牲政府與社會的良性關(guān)系為代價，并把縣域政府置于底層社會抗?fàn)幍牡谝痪€。
一、問題與進(jìn)路
隨著經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域的制度變遷，中國政府也經(jīng)歷了一系列重要變革，包括政府內(nèi)部的規(guī)則和程序的不斷衍生，其中地方政府的角色和作用作為解釋中國經(jīng)濟(jì)增長的一個重要因素而不斷被研究。中外學(xué)術(shù)界提出了“地方法團(tuán)主義”、“地方政府即廠商”、“地方性市場社會主義”、“村鎮(zhèn)政府即公司”（Oi，1995；1998；Walder，1995；林南，1996；彭玉生，2003）等觀點。有學(xué)者提出了一系列有關(guān)地方政府行為的重要分析概念，如“壓力型體 制”、“晉升錦標(biāo)賽”、“逆向軟預(yù)算約束”，“上下級之間的共謀”（榮敬本等，1998；周黎安，2008；周雪光，2005；2008）等，這些研究把目光聚焦于縱向的行政體制或橫向的政府間競爭，對于解釋中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與變遷具有很強(qiáng)的價值。也有學(xué)者從政府行為的角度提 出“多重比大小”、“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”、“策略主義”（李永剛，2009；楊善華等，2002；歐陽靜，2011）等概念，為我們理解變革時期中國地方治理提供了重要的切入點，但在官員行動的微觀解釋力方面，仍有繼續(xù)拓展和深入的余地。在中國政治社會快速轉(zhuǎn)型的背景下，以縣域政府為代表的地方政府是如何成為中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長動力的? 中國經(jīng)濟(jì)增長的可持續(xù)性和未來走向如何?
如果要回答這些問題，就離不開對縣域政府真實政治的分析，離不開無數(shù)微觀層面的真實個體的日常行為的考察。要充分認(rèn)識并抓住當(dāng)前基層政治的特質(zhì)，行動者的視角既是必要的，也是十分有價值的。而縣委書記是縣域治理的核心行動者，通過一把手的行動，更能洞察表象背后的社會政治隱秘。從研究單位來看，縣作為研究單位越來越受到重視。楊雪冬（2002）、賀東航（2004）、樊紅敏（2008）認(rèn)為在中國現(xiàn)代國家構(gòu)建的框架中，縣是最全面的微觀單位，不僅能夠全面反映出整個體制的運行和變遷，而且能夠集中體現(xiàn)出國家與社會的互動，縣作為一個分析單位對認(rèn)識和理解中國政治具有重大意義。徐勇教授（2009）提出的“接點”概念，形象地說明了縣在中國政治中的特殊性。他認(rèn)為，縣政是國家上層與地方基層、中央領(lǐng)導(dǎo)與地方治理、權(quán)力運作與權(quán)力監(jiān)控的“接點”部位。“接點政治”的分析框架不僅指出了縣政改革的重要性，而且提出了縣政改革的思路。筆者在《縣域政治：權(quán)力實踐與日常秩序》這本書中，以“干部”“領(lǐng)導(dǎo)”“開會”“關(guān)系”為關(guān)鍵詞，力圖通過對縣域政治微小實踐的深描解構(gòu)了政治學(xué)結(jié)構(gòu)主義研究中的“宏大性”、“對象化”以及“抽象性”。本文在此基礎(chǔ)上，以吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論為分析框架，分析縣委書記的日常行為，揭示縣域治理在轉(zhuǎn)型社會中的實踐形態(tài)，進(jìn)而呈現(xiàn)并透視縣域治理再結(jié)構(gòu)化的過程和邏輯。
本文屬個案研究，所用資料來源于筆者在A市2010、2011兩年間的不定期調(diào)查。A市是中國中部省份一個相對發(fā)達(dá)的縣級市，支柱產(chǎn)業(yè)是煤炭和耐火材料，百姓相對比較富足，是一個實現(xiàn)了初級工業(yè)化的縣級市。總面積1001平方公里，人口80萬人，轄13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、4個街道辦事處、1個風(fēng)景區(qū)管委會，303個行政村、47個社區(qū)居委會。全市現(xiàn)有工業(yè)企業(yè)1620家，其中規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)473家。2010年，A市完成生產(chǎn)總值391.5億元；地方財政總收入29.8億元，其中一般預(yù)算收入15.1億元；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入15890元；農(nóng)民人均純收入9003元。
二、政治行政化動員模式：縣域治理的結(jié)構(gòu)化及其邏輯
結(jié)構(gòu)是以社會行動的生產(chǎn)和再生產(chǎn)為根基的規(guī)則和資源，也是系統(tǒng)再生產(chǎn)的媒介。結(jié)構(gòu)不是外在于個體，而是內(nèi)在于行動者，作為一種知識，通過行動者的具體實踐體現(xiàn)出來（吉登斯，1998：91）。而結(jié)構(gòu)化是社會行動者通過有目的的行動生成社會秩序的過程。對于中國這樣后發(fā)現(xiàn)代化國家，在現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)和社會轉(zhuǎn)型過程中，行動者的行動對于結(jié)構(gòu)更具有決定性的意義。在制度變遷過程中，組織演變也是通過“結(jié)構(gòu)化”來實現(xiàn)的。
從地方政治制度發(fā)生學(xué)的角度來看，就縣這個政治體系來說，它是嵌入性的，來自于人為的規(guī)劃和建構(gòu)。現(xiàn)代性有兩種形式，一種是自由民主，一種是人民民主（劉小楓，1998：93）。中國共產(chǎn)黨的政治理念是人民民主，人民代表大會制度及民主集中制的組織原則就是這種理念的集中體現(xiàn)，這套制度體現(xiàn)的是專業(yè)化、技術(shù)化，權(quán)力的監(jiān)督制約，內(nèi)涵著現(xiàn)代制度理念和制度設(shè)計，縣級政治體系基本上是對上一層級的復(fù)制，它是職能和機(jī)構(gòu)最完備并擁有一定管轄層級的底層政治系統(tǒng)。地方黨委、地方人民政府、人大、政協(xié)、人武部所謂五大班子構(gòu)成了一個完整的政治系統(tǒng)。根據(jù)《地方組織法》的規(guī)定，縣人民代表大會由當(dāng)?shù)鼐用裰苯舆x舉產(chǎn)生，是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，在人大閉會期間設(shè)置了常設(shè)機(jī)構(gòu)———縣人大常務(wù)委員會;縣政府作為地方國家執(zhí)行機(jī)關(guān)，是同級人民代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān)，由它產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，是人民代表大會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。政協(xié)體現(xiàn)的多黨政治協(xié)商機(jī)制，它的職能主要是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政;地方黨委的權(quán)力體現(xiàn)為一種領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)。它力圖體現(xiàn)的特征為結(jié)構(gòu)的區(qū)分化、科層的分工化、專業(yè)化和運作的制度化和非人格性。從規(guī)則上來看，縣域政治的運作有著十分完備的規(guī)則體系，A市出臺的縣委工作規(guī)范包括縣委常委會工作機(jī)制、縣委議事規(guī)則、關(guān)于加強(qiáng)縣委常委作風(fēng)建設(shè)的規(guī)定、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項請示報告暫行規(guī)定、縣委常務(wù)公開制度、縣委公文處理制度等。20世紀(jì)90年代中期，縣（縣市）逐步推行了公務(wù)員制度:A市市政府于1997年4月，根據(jù)國務(wù)院頒布的《國家公務(wù)員暫行條例》，在全市建立了公務(wù)員制度，在以后的兩年多時間內(nèi)，逐步完善了公務(wù)員考核、獎勵、錄用、辭職、辭退、職位輪換、管理、交流、培訓(xùn)制度1。總的來看，縣作為最低一級的完備政府，縣級政權(quán)有一個完整而程序化的組織體系，所有的政治活動都有正式的規(guī)范和程序，它的特征是理性化、一元性、抽象性，它代表現(xiàn)代國家在地方的理性建構(gòu)。
從行動者———縣域政治一把手縣委書記的行動以及策略來看，縣域政治秩序超越了嵌入于縣域政治的科層文本，是一個再結(jié)構(gòu)化過程。這一再結(jié)構(gòu)化的過程，也是政治行政化的過程，其遵循的是政治行政化的邏輯。
本文把這種再結(jié)構(gòu)化的縣域秩序稱之為政治行政化動員模式。所謂政治行政化動員模式是指在縣域治理當(dāng)中，縣域核心行動者以成立各種領(lǐng)導(dǎo)小組為組織策略，以任務(wù)分解、目標(biāo)管理為工具，以開展活動為實施辦法，以包村包案為滲透方式，將全部的政治精英和政治機(jī)構(gòu)都動員到行政過程中，對縣域進(jìn)行非制度化的行政整合。金耀基提出了行政吸納模式來解釋香港的治理，它“是指一個過程，在這個過程中，政府把社會中精英或精英集團(tuán)所代表的政治力量，吸收進(jìn)行政決策結(jié)構(gòu)，因而獲致某一層次的‘精英整合’，此一過程，賦予了統(tǒng)治權(quán)力以合法性，從而一個松弛的、但整合的政治社會得以建立起來”（金耀基，1997：27）。康曉光（2002）運用行政吸納模式來解釋中國大陸1989年之后的政治穩(wěn)定取得成功的原因。他的行政吸納模式強(qiáng)調(diào)了中國自20世紀(jì)90年代以來政治、經(jīng)濟(jì)、文化精英聯(lián)盟這一特點。在縣域治理當(dāng)中，所謂政治行政化動員模式的突出表現(xiàn)并不在于對社會精英的吸納，而是政治精英內(nèi)部政治機(jī)構(gòu)和政治行政化的治理策略和模式。以下通過個案對政治行政化動員模式進(jìn)行實證研究。
三、政治行政化動員模式的運作策略
（一）個案掃描
在縣域治理中縣委書記意味著什么?從對縣域領(lǐng)導(dǎo)干部的訪談來看，總結(jié)一下他們的話語可以歸納如下:縣委書記職責(zé)是統(tǒng)攬全局，協(xié)調(diào)各方，擁有人事任免權(quán)和經(jīng)濟(jì)社會文化發(fā)展的最終拍板權(quán);從決策體制上看，縣委書記是常委會的召集人和主持人，常委會集體決策能使決策更加完善，但常委們要圍著一把手的思路轉(zhuǎn);法院檢察院也受縣委書記的領(lǐng)導(dǎo)，是一縣的國王;從縣委書記和政府市長的關(guān)系來看，縣委書記是黨的一把手，市長是政府一把手，但在現(xiàn)實中市長更象個副手，書記最終可以不顧市長反對拍板定調(diào);一把手左右一個縣的發(fā)展方向。總體來看，一把手縣委書記的權(quán)力行動，可以更清晰地認(rèn)識縣域治理的模式。基于此，本文以A市為個案，通過A市市委書記L書記權(quán)力行動的觀察，探討縣域治理的結(jié)構(gòu)化問題。
L書記，男，1960年生，大學(xué)本科畢業(yè)，學(xué)士。最早在Z市S區(qū)街道辦事處工作，后調(diào)區(qū)政府辦公室干部，一年后調(diào)到地級市Z市市委組織部，8年后任市委組織部企業(yè)干部處處長，任處長2年后任副縣級組織員，3年后下派到X市（縣級市）任市委常委、組織部部長，兩年之后調(diào)任Z市J區(qū)區(qū)委副書記，三年半之后，即2009年1月調(diào)任A市市委書記。L書記的工作風(fēng)格屬于作風(fēng)硬朗型，到A市以后，以“鐵腕治市、敢作敢為”而著稱，針對A市屬于資源型城市，他果斷提出要清潔環(huán)境，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，真正使A市的結(jié)構(gòu)調(diào)整取得重大進(jìn)展、實現(xiàn)重大變化。他的三個舉措引起了很大震動，一個是果斷關(guān)停了污染嚴(yán)重的全部采石場，此舉由于其強(qiáng)硬的作法引發(fā)了社會反彈;一個是進(jìn)行環(huán)境整治，并因被居民多次看到在街上撿垃圾而以“市委書記上街撿垃圾”而聞名；一個是把群眾利益放在心里，在民生方面支持力度相對比較大，比如加大教育投資，在所有中小學(xué)教室里裝上空調(diào);在得知有2名貧寒的農(nóng)家子弟考入清華大學(xué)之后，他親帶10萬元去家里探望等等。在A市前幾任市委書記的執(zhí)政特點是穩(wěn)健，他的鮮明個性和執(zhí)政力度引起了廣泛的關(guān)注。當(dāng)然對他也引發(fā)了一些不同的看法，有的人認(rèn)為“政策上可能也太硬了，比如石子廠全部停產(chǎn)后，引起了企業(yè)主強(qiáng)烈不滿，所以后續(xù)工作比較難做”，或者是投資過大、發(fā)展過快的質(zhì)疑。也有干部指出，如果像關(guān)閉石子廠不采取一刀切的辦法，很快會不了了之。從他個人來看，他是個敬業(yè)、不沉溺于應(yīng)酬的人。A市市委辦主任說道：“他每周都是周六上午回家，周日晚上回來，回來后我跟他一塊散步的過程中，他會捋一捋上周哪些事沒做完，下周需要做哪些事，在本子上勾一勾。他在J區(qū)（省政府所在地）當(dāng)過領(lǐng)導(dǎo)，什么領(lǐng)導(dǎo)干部沒見過，他對于一些應(yīng)酬能避開的就避開，一般而言，他每周可以有2個晚上沒有應(yīng)酬，這已經(jīng)很不容易了。”
（二）“一把手”視角下的運作策略
1.實施策略：開展“活動”
開展“活動”是縣域一把手縣委書記權(quán)力實踐中的一個重要的行動策略。“創(chuàng)制活動”作為塞爾杜所說的“微小實踐”（De Certeau，1984），呈現(xiàn)出的是縣域模式化的運作圖景。開展活動，是落實縣域重要的有關(guān)縣域發(fā)展、社會穩(wěn)定包括改善民生、干部任用等方面重要決策的一種方式，這些活動的內(nèi)容涉及到了縣域社會的方方面面。
（1）通過開展“活動”，推動全縣整體工作思路的貫徹落實
A市于2009年全年共開展十項重大活動，有的是落實上級重大決定和政策而展開的，如治理超限超載“百日攻堅”活動、工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項治理活動等。有的是圍繞A市總體發(fā)展思路而開展的，如“清潔家園、美化鄉(xiāng)村”百日行動、采石場綜合整治活動、開展“聽民聲、解民憂、促和諧、迎國慶”信訪穩(wěn)定專項治理活動等。2010年開展的“集中清理百件執(zhí)行積案”活動，“優(yōu)化發(fā)展環(huán)境年”活動，深化“清潔家園”活動，廣泛開展城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生整潔行動和村容村貌路容路貌綜合整治活動，開展“暢通渠道、解決問題、治理重訪”集中活動等等，通過開展活動，使總體工作思路得到實施。
（2）全體動員，集中全部資源，以軍事化方式推開，迅速取得成效
第一，開展活動的過程也是一個全體動員的過程，這一過程伴隨著新的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的成立，各種動員督促檢查會議的召開。以A市“清潔家園、美化鄉(xiāng)村”百日行動為例，為了開展這個活動，成立了A市“清潔家園、美化鄉(xiāng)村”百日行動領(lǐng)導(dǎo)小組，組織長為市委書記、市長；常務(wù)副組織長為：市人大常委會主任、市政協(xié)主席、市委常委、紀(jì)委書記、市委常委、組織部部長；副組長為政法委書記，所有市委常委，人大常委會副主任、政協(xié)副主席、政府副市長；成員為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、委局一把手。并且出臺了具體詳細(xì)的整治標(biāo)準(zhǔn)。通過一系列會議，動員、檢查、匯報、督促、評比等，使多年以來A市臟亂差的局面得到了改觀。
第二，開展活動的過程也是一個集中全部資源的過程，能夠在短期內(nèi)取得很大的成效。L書記以軍事化的動員、資源的集中等有效的手段和策略開展活動。以這種軍事化的方式開展活動的確能在短期內(nèi)迅速取得巨大的成效，由于L書記高度重視，美化家園也就不計代價，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)上下動員，使A市的面貌在短期內(nèi)發(fā)生了“天翻地覆”的變化。當(dāng)然投入也是巨大的，這次環(huán)境整治共投入2.67億元。以A市在2010年12月開展的“集中清理百件執(zhí)行積案”活動為例，一些10多年難以執(zhí)行的積案，通過全體動員，各個領(lǐng)導(dǎo)各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分包案件、集中處理的方式，僅用16天時間就執(zhí)結(jié)案件105起、執(zhí)結(jié)標(biāo)的金額930多萬元。
2.組織策略：成立“指揮部”、“四包四聯(lián)”
縣委書記推動工作第二個策略是組織策略。其中組織策略主要包括兩種：第一，成立各種各樣的領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部。領(lǐng)導(dǎo)小組可以分為兩種，一類是常規(guī)性的、基本上每個縣都有的，如目標(biāo)管理領(lǐng)導(dǎo)小組、反腐敗領(lǐng)導(dǎo)小組、信訪穩(wěn)定領(lǐng)導(dǎo)小組、社會矛盾化解工作領(lǐng)導(dǎo)小組等等。另一類是非常規(guī)的領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部，這一類的領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部都是因為開展某一類重大活動而臨時成立的，隨著活動的結(jié)束，領(lǐng)導(dǎo)小組和指揮部也隨之撤銷。
第二，“四包四聯(lián)”。縣處級領(lǐng)導(dǎo)包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、包村、包案、包企業(yè)，是每個縣整合社會的常規(guī)性組織策略。A市除了縣領(lǐng)導(dǎo)包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、包村以外，對于難以解決的信訪案件實行領(lǐng)導(dǎo)干部分包制，規(guī)定縣級干部實行“四包四聯(lián)”責(zé)任制。所謂“四包四聯(lián)”責(zé)任制，即“每個縣級干部包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、包專業(yè)、包產(chǎn)業(yè)（重點工作）、包企業(yè)，聯(lián)系一名老干部，聯(lián)系一名黨外人士，聯(lián)系一名專業(yè)技術(shù)人才，聯(lián)系一名貧困群眾，進(jìn)一步細(xì)化目標(biāo)，落實責(zé)任，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)”（A市內(nèi)部資料）。
文件中明確規(guī)定了縣領(lǐng)導(dǎo)包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、包村的具體職責(zé)，主要是政策落實、重大突發(fā)事件的處理、發(fā)展中存在的問題等等。（1）各位領(lǐng)導(dǎo)同志要抓好縣委、縣政府重大決定部署和有關(guān)方針政策在所聯(lián)系分包鄉(xiāng)鎮(zhèn)的貫徹落實。對所聯(lián)系分包鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生的重大突發(fā)事件，聯(lián)系分包領(lǐng)導(dǎo)要主動介入，靠前指揮。（2）各位領(lǐng)導(dǎo)同志要經(jīng)常深入所聯(lián)系分包鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)查研究，聽取工作匯報，檢查指導(dǎo)有關(guān)工作開展情況，協(xié)調(diào)解決發(fā)展中的困難和問題，努力為所聯(lián)系分包鄉(xiāng)鎮(zhèn)營造良好的發(fā)展環(huán)境。（3）縣委、縣政府不定期召開專題會議，集中聽取各位領(lǐng)導(dǎo)同志所聯(lián)系分包鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作進(jìn)展情況匯報。（4）各位領(lǐng)導(dǎo)同志在工作中如發(fā)現(xiàn)所聯(lián)系分包鄉(xiāng)鎮(zhèn)在落實縣委、縣政府重大決定部署和有關(guān)方針政策時有推諉扯皮、敷衍塞責(zé)等現(xiàn)象，部署、協(xié)調(diào)事項得不到及時落實的，可向縣委提出對有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和責(zé)任人的處理建議。（5）各位領(lǐng)導(dǎo)同志年終述職時要有所聯(lián)系分包鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的完成情況。
這一組織策略的特征是：（1）通過成立領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部，“四包四聯(lián)”，將黨委、政府、人大、政協(xié)整合在行政工作當(dāng)中，對縣域權(quán)力運作的空間進(jìn)行組織重構(gòu)。（2）非常規(guī)性滲透與整合。“四包四聯(lián)”是一種非常規(guī)性滲透與整合社會的策略，它使地方政治權(quán)力有效地滲透到鄉(xiāng)村，市委書記、副書記等縣級、副縣級干部直接到村，到基層單位，“訪貧問暖，了解情況，總結(jié)經(jīng)驗”，從而構(gòu)筑起一個新權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，盡管這個局部性支配關(guān)系具有極大的不穩(wěn)定性和臨時性。（3）結(jié)構(gòu)分化與功能不分化。
3.機(jī)制策略：目標(biāo)管理
榮敬本等（1998）指出，中國各級政府所普遍實施的目標(biāo)責(zé)任制，實際上是中國特有的“壓力型政治”的一種表現(xiàn)和實施手段，是一種上級對下級的控制和施壓模式。王漢生等（2009）則認(rèn)為，目標(biāo)管理責(zé)任制是在當(dāng)代國家正式權(quán)威體制的基礎(chǔ)上創(chuàng)生出的一種實踐性的制度形式，他更強(qiáng)調(diào)目標(biāo)管理責(zé)任制的制度意義。而事實上，任務(wù)分解、目標(biāo)管理是縣域行動者權(quán)力運作的有力手段和達(dá)成自身目標(biāo)的重要工具，目標(biāo)管理對縣域政權(quán)而言既不僅僅意味著一種壓力，也不只意味著一種制度，制度僅僅是目標(biāo)管理的一部分。它更多體現(xiàn)的是縣域行動者權(quán)力行動的一種策略，目標(biāo)管理責(zé)任制不是作為壓力被動地運用縣域政治當(dāng)中，它更是縣域行動者權(quán)力行動中主動性、創(chuàng)造性的體現(xiàn)，筆者把它稱之為機(jī)制策略。A市的有關(guān)目標(biāo)管理的文件也突出強(qiáng)調(diào)目標(biāo)管理工作是“抓手”，要通過目標(biāo)管理形成一級抓一級、層層抓落實的工作機(jī)制。
（1）強(qiáng)政治動員：目標(biāo)管理責(zé)任制與一票否決
許多關(guān)注目標(biāo)責(zé)任制的研究者都注意到目標(biāo)管理責(zé)任制是由多個不同行政層級的責(zé)任主體相互勾連而成的管理體系，如市政府跟縣政府簽訂目標(biāo)責(zé)任書、縣政府跟鄉(xiāng)政府簽訂目標(biāo)責(zé)任書，鄉(xiāng)政府跟村委簽訂目標(biāo)責(zé)任書，它的確是上下級之間權(quán)威關(guān)系的基本骨架。同時，目標(biāo)管理不僅僅如此，它也是政府內(nèi)部最為常用的管理工具，不管是當(dāng)年的重要工作，還是臨時開展的重大活動，都要通過任務(wù)分解，納入到目標(biāo)管理當(dāng)中，并將其作為強(qiáng)政治動員的手段。以A市為例，2011年初，A市三級干部會議召開以后，對市委書記、市長的講話進(jìn)行了任務(wù)分解，確定了每項工作的責(zé)任人和責(zé)任單位。這一任務(wù)分解內(nèi)容包括十一大項，如第一大項是幾項主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)；第二大項是辦好十五件為民實事；第三大項是堅持實施工業(yè)強(qiáng)縣戰(zhàn)略，推進(jìn)工業(yè)經(jīng)濟(jì)大跨越；第四大項是狠抓招商引資不放松，實現(xiàn)對外開放大推進(jìn)，鞏固安全穩(wěn)定形勢等等。這些內(nèi)容包括縣域發(fā)展的方方面面如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生工程、信訪穩(wěn)定、組織黨建等等，每一大項分若干小項，共74項主要任務(wù)，這些任務(wù)都一一明確了責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任單位、工作要求，責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)分別由縣委書記、縣長除外的縣委、縣政府、人大、政協(xié)縣處級干部構(gòu)成，工作要求為責(zé)任單位每季度或每月報一次工作開展情況。通過任務(wù)分解，行政工作和黨務(wù)工作混合，縣委、縣政府、人大、政協(xié)全部參與到縣域行政工作中。通過以上A市任務(wù)分解的圖解，我們可以了解到，它也是進(jìn)行有效政治動員的一種工具。縣域政府的目標(biāo)管理，以簽訂責(zé)任書為象征，核心構(gòu)件包括目標(biāo)管理指標(biāo)體系、考評辦法、獎懲方式和實施辦法。
在考評辦法中，最具剛性約束性質(zhì)的就是“一票否決”。所謂“一票否決”，是指一旦某項任務(wù)沒達(dá)標(biāo)，不僅此項任務(wù)不得分，該單位全年的各項工作成績也被算為不合格，甚至計零分，并可能取消該單位當(dāng)年甚至幾年內(nèi)參與各類先進(jìn)稱號和評獎的資格，而且會對該單位主要領(lǐng)導(dǎo)的評獎和升遷造成重大影響。“一票否決”的內(nèi)容各個縣市有所差異，A市“一票否決”的內(nèi)容為:對計劃生育、社會治安綜合治理（包括消防工作）、節(jié)能減排、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作實行“一票否決”，凡達(dá)不到規(guī)定要求的，取消當(dāng)年綜合評先資格，并對單位黨政正職、主管副職及主要責(zé)任人實行責(zé)任追究。
“一票否決”考評制度有利于突出政府在特定時期的中心工作，是一種強(qiáng)政治動員的手段。在與地方領(lǐng)導(dǎo)干部的訪談中，許多領(lǐng)導(dǎo)談到了對上級實行“一票否決”的不同看法，但對下級仍然施用了“一票否決”的考評辦法，“一票否決”是壓力型政治動員的表征，也是基層權(quán)宜性治理中一種重要策略。
（2）多類別目標(biāo)管理責(zé)任制與“大督查機(jī)制”
多類別目標(biāo)管理責(zé)任制是指在各級政府之間實施的、涉及地方政府各項工作的一種綜合性目標(biāo)管理責(zé)任制。與之配套，在上下級地方政府之間簽訂的相關(guān)責(zé)任書也是綜合性的，其內(nèi)容涵蓋了地方的各項經(jīng)濟(jì)工作、黨建綜治工作以及各類社會事業(yè)的發(fā)展等等。在A市主要包含四項內(nèi)容：經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、社會發(fā)展目標(biāo)、綜合目標(biāo)、市委、市政府日常確定的重點工作。經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、社會發(fā)展目標(biāo)主要是行政工作，綜合目標(biāo)主要是黨務(wù)和黨建工作。
在整個目標(biāo)管理責(zé)任制體系中，除了綜合性目標(biāo)管理責(zé)任制外，所有臨時性的重大活動、當(dāng)年新提出的工作部署、重點工作都可以以專項工作責(zé)任制的方式納入到目標(biāo)管理當(dāng)中。下面為A市在開展清理化解執(zhí)行積案活動時，L書記強(qiáng)調(diào)將清理化解執(zhí)行積案完成情況納入綜合治理目標(biāo)管理，實行一票否決。“這項工作，由**書記、**書記牽頭負(fù)責(zé)，組織工作組進(jìn)駐公檢法單位現(xiàn)場辦公，實行領(lǐng)導(dǎo)包案，一案一組，責(zé)任到人。成立案件評查組織，一件一件重新評查，劃清主體責(zé)任，一件一件抓落實，尋找突破口，有什么問題解決什么問題，有什么困難突破什么困難，強(qiáng)力推進(jìn)，確保完成化解任務(wù)。將執(zhí)行積案化解完成情況納入綜合治理目標(biāo)管理，實行一票否決。”1在各種責(zé)任制的基礎(chǔ)上，是考評督查機(jī)制的不斷創(chuàng)新。如A市在原有的目標(biāo)責(zé)任制考評辦法、獎懲辦法的基礎(chǔ)上，推行了“大督查”工作機(jī)制。2009年5月，我們推行了“大督查”工作機(jī)制，將市委督查室、市政府督查室職能整合，成立了8個科室、30多人的市委市政府督查考評辦公室，并與市績效考核辦合署辦公，對全市方方面面的工作部署進(jìn)行跟蹤督查，使各級干部不能懈怠、不敢懈怠，確保了各項工作落到實處。
當(dāng)然，不斷強(qiáng)化和泛化的目標(biāo)管理，由于能夠通過將該突發(fā)事件或重大活動等所涉及的所有對象臨時性地納入其責(zé)任管理的范疇之中，而在較短時間內(nèi)實現(xiàn)在相對較大的范圍內(nèi)構(gòu)建責(zé)任體以及建立責(zé)任-利益連帶關(guān)系，因此它也往往表現(xiàn)出很強(qiáng)的社會動員性質(zhì)。
4.政績策略：“典型引路，亮點更亮”
改革開放以后憑政績用干部的組織路線和用人導(dǎo)向，以及自上而下建立起的可以考核和量化的指標(biāo)體系，使干部的晉升和政績緊密相連。有學(xué)者將這種體制稱為圍繞晉升競爭而形成的錦標(biāo)賽體制，由于經(jīng)濟(jì)績效是干部晉升的硬指標(biāo)，使得地方政府官員圍繞經(jīng)濟(jì)績效展開了激烈競爭，往往非常熱衷于GDP和相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的排名（周黎安，2007）。
縣域權(quán)力行動者把樹典型作為推動工作重要手段，對上而言，通過使探索的某種新的模式或機(jī)制成為典型，作為一種重要的政績策略。在激烈的晉升競爭中，成為典型就意味著成為某方面的先進(jìn)，它的好處是顯而易見的。一個是可以提高行動者的知名度和社會聲望；一個是可以增加社會資本，可以大大增加同上級接觸、交往的機(jī)會，一旦成為上級認(rèn)可的典型，上級領(lǐng)導(dǎo)帶隊調(diào)研、召開現(xiàn)場會等，可以大大擴(kuò)大交往圈和社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)；當(dāng)然最重要的是可以獲取政治資本，作為一把手重要的政績鞏固甚至提高自己政治地位，大大增加了在晉升競爭中勝出的機(jī)會。那么典型是如何被建構(gòu)成的？一方面要利用資源優(yōu)勢，從經(jīng)濟(jì)上和政治上給予典型以專門的扶持和大力的投入。另一方面，也要利用話語優(yōu)勢，對典型進(jìn)行包裝，需要對涉及典型的事件進(jìn)行重組或解釋，并在事件之間建立新的邏輯結(jié)構(gòu)或根據(jù)需要賦予新的意義。同時塑造典型的過程也是與上級互動、共謀的過程。上級也需要政績，需要來自基層的經(jīng)驗和探索。因此上級領(lǐng)導(dǎo)一方面會努力發(fā)現(xiàn)、樹立、宣傳典型，另一方面還會努力去保護(hù)、維持已經(jīng)樹立的典型。
從類型上看，典型又可以分為形式典型和實質(zhì)典型。所謂形式典型，是指那些被創(chuàng)造出來的典型僅僅具有形式性的作用，這些“典型”本身就被過度包裝，或者是這些“典型”往往由于成本巨大而不具有可推廣性。一個縣委書記在短短3年多的任期內(nèi)，要做出政績得到提拔，樹典型是最好的政績策略，常常能起到立竿見影的效果。因此，典型技術(shù)作為縣域科層運作的一種必不可少的技術(shù)被不斷地貫徹到了日常治理實踐當(dāng)中。從樹典型的過程可以隱約感受到地方科層權(quán)力運作的一個重要的環(huán)節(jié)：可見性（李猛，1996）。典型本身具有可見性，成為典型才是問題的關(guān)鍵，是地方科層運作的核心，而成為典型的運行成本、形式主義特質(zhì)因其具有不可見性而不在地方領(lǐng)導(dǎo)甚至包括上級領(lǐng)導(dǎo)的考慮范圍之內(nèi)。也有另外一種典型，筆者稱之為實質(zhì)典型，這些典型作為一種經(jīng)驗和探索的確在某方面如制度、機(jī)制等方面有所突破，對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有示范的作用，并最終可以轉(zhuǎn)化為制度的長期績效。不過總體來看，形式典型往往多于實質(zhì)典型，即便是實質(zhì)典型，也往往由于領(lǐng)導(dǎo)人的更換而不了了之，典型具有臨時性、隨機(jī)性、非延續(xù)性以及非常規(guī)化的特征。
四、政治行政化動員模式的特征
從A市L書記作為一把手確定工作思路，即“一心一意謀發(fā)展”，到縣委書記采取四大策略：開展活動、成立“指揮部”、目標(biāo)管理泛化、狠抓典型等，都典型地體現(xiàn)為縣域政治秩序再結(jié)構(gòu)化的過程，在縣域治理的政治行政化動員模式中，其突出的特征并不在于對社會精英的吸納，而是“行政”對“政治”的非制度化整合，具體來說：
一是政治機(jī)構(gòu)的行政化，在縣域政治結(jié)構(gòu)中，法定地履行自下而上表達(dá)功能的政治結(jié)構(gòu)已經(jīng)存在，核心是縣人民代表大會，其次是政治協(xié)商會議，再次是政黨和社團(tuán)組織。而這些機(jī)構(gòu)都被納入到了行政化的過程當(dāng)中。主要表現(xiàn)在：（1）人大行政化，人大的決策監(jiān)督等政治活動都以“服務(wù)大局”為指針參與到行政過程中，如維穩(wěn)、大的項目建設(shè)等。（2）兩院的司法的行政化，一個是司法要更多地考慮社會效果而不是法律效果，一個是通過開展如A市的“清理執(zhí)行積案”活動，動員所有相關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)入司法運作當(dāng)中，以行政的手段解決司法問題。同時兩院要在優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、平安建設(shè)、維穩(wěn)等方面開展工作。
二是治理行動的動員化，縣域治理中的政治行政化表現(xiàn)出很強(qiáng)的動員模式的特征，與韋伯科層制的“理性”主義特征相悖。根據(jù)韋伯的理論，科層制權(quán)威作為法理型支配的最純粹形式，必須遵循法律秩序這種一般化原則及由其設(shè)置的行政程序和規(guī)則，這也使得支配具有嚴(yán)格的可操作性、穩(wěn)定性和可預(yù)期性。戴維·畢瑟姆將理性官僚制的特征概括為層級制、連續(xù)性、非人格性、專業(yè)化（畢瑟姆，2005：4）。縣域政治運作的過程也是一個開展活動的過程，狠抓典型的過程。在這一動員模式中，以成立各種領(lǐng)導(dǎo)小組為組織策略，以任務(wù)分解、目標(biāo)管理為工具，那些從事表達(dá)功能的行動者也被納入到行政過程當(dāng)中。而從縣域核心行動者的日常權(quán)力行動表現(xiàn)來看，可以把這一動員過程概括為確定階段性核心目標(biāo)——成立領(lǐng)導(dǎo)小組或指揮部——制定實施方案——召開動員大會——活動開展——檢查反饋——觀摩評比——總結(jié)表彰——活動告一段落。核心目標(biāo)往往是基于某些突發(fā)性事件或縣域重大的久拖不決的社會疑難問題，圍繞這一核心目標(biāo)，暫時擱置其他問題，自上而下動員各階層，在短時期內(nèi)以一種暴風(fēng)驟雨式的有組織、有目的、全體動員的方式發(fā)動一場運動迅速達(dá)到此目標(biāo)，即通常所說的“集中力量辦大事”，如“化解信訪積案百日競賽”、“美化家園百日行動”、“稅收專項治理”、“招商引資百日競賽”、大規(guī)模的專項檢查如煤礦安全大檢查等等。
三是權(quán)力運作的劇場化。所謂權(quán)力運作的劇場化是指縣域治理遵循兩種規(guī)則：一種是后臺區(qū)域的隱藏文本，一種是前臺區(qū)域的公開文本；一個是形式的劇場，表現(xiàn)為各種科層的各種規(guī)則、制度，一個是實質(zhì)的劇場，表現(xiàn)為人格化、策略性、運動性，以及其后的未被言明的起決定性作用的規(guī)則或者是慣例。在劇場政治之下，縣域政治的運作以“可見性”為指針，遵循的是看得見、儀式化的邏輯，具有很強(qiáng)的表演性，這一劇場化運作最典型的體現(xiàn)如縣政場域的“抓典型”、“開大會”等。
五、結(jié)論與討論
首先，政治行政化動員模式通過整合分化的政治結(jié)構(gòu)，使縣域政府實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的增長奇跡并走向趕超型現(xiàn)代化，但由于在這一模式下，自下而上表達(dá)功能的弱化和缺失，民眾難以有效地在拆遷、補(bǔ)償?shù)壬婕暗阶陨砝鏁r，進(jìn)行制度化的表達(dá)和討價還價，由此造成官民的不信任和對立，這已經(jīng)成為常態(tài)。政治行政化動員模式以犧牲政府與社會的良性關(guān)系為代價。其次，由于政治行政化動員模式將分化的政治結(jié)構(gòu)整合進(jìn)行政過程中，使縣域政府直接面對民眾抗?fàn)帲⒈恢糜诘讓由鐣範(fàn)幍牡谝痪€，縣域政府因缺乏緩沖機(jī)制而脆化，并造成合法性的不斷流失。最后，政治行政化動員模式以典型運作、運動式治理為運作模式，縣域治理陷入制度化的困境，呈現(xiàn)出人格化、非連續(xù)性、非預(yù)期性特征。
作者簡介：樊紅敏，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、政治學(xué)博士，政治學(xué)與公共事業(yè)管理系副主任。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2013年第1期
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