摘要：中國縣級管理從學術討論到縣級管理改革討論存在三個既相互關聯又相互區別的分析視角：縣權、縣政和縣域治理。縣權的權力結構、縣政的政權架構和縣域治理的公共協商取向存在制度創新的路徑依賴特征，體現為制度合作方式的不斷演進。縣級管理制度創新可以探索縣級管理變革的制度合作復合形態，核心環節是權力結構和政權架構的整體設計,這是縣級管理改革有序發展的基本保證。
關鍵詞：縣權；縣政；縣域治理；行政管理；制度設計；制度合作
自秦設郡縣以來兩千多年，縣一直是中國社會行政區劃中地方政府的基礎，是中國基本的政治單元。當前，在縣級政府層面的政治發展和體制改革探討中，涉及三個既關聯又存在明顯語義差異的概念:縣權、縣政和縣域治理。這三個概念的學術意義與當前縣級管理改革的要求緊密相聯，共同形成了中國縣級政府從學術討論到現實政府管理變革的內在邏輯,分析其邏輯演進過程對于認識和理解中國從基層到中央政府管理改革及其制度創新有啟發作用。
一、縣級管理的三個視角：理由與主張
作為行政級別的縣，是觀察中國國家構建中整個體制運行和變遷最具代表性的分析單位，能夠集中體現國家與社會的互動。縣級管理伴隨著社會主義市場經濟和民主政治的推行，產生了管理變革的現實要求,特別是多年來政治變革滯后導致的經濟社會發展不協調、不科學、不可持續的負面效應和社會斷裂，集中投射、釋放于社會運行層面，在縣域范圍內表現得尤為明顯。各種錯綜復雜的社會矛盾在縣級層面凸顯出來，如城鄉、區域和經濟社會發展的失衡問題，三農問題，腐敗問題以及各種突發性群體事件等。鄭永年指出，中國許多縣(市）級以下區域已經進入嚴重的無政府狀態。這里的無政府當然不是說沒有政府，而是說政府已無法完全履行其基本功能，如提供公共安全和服務、社會正義和公正等公共產品。因此，科學地改革縣級管理體制，不斷推進縣級管理制度創新，及時化解各種社會矛盾，關系到整個國家與社會的和諧穩定發展。
(一)第一個視角：縣權改革
縣權主要是指縣級黨政權力的縱向控制，縣權改革即是進行縱向縣級黨政權力的分配調整，其中用人與行事決策權尤為關鍵。現行的縣級行事決策過程就弊端甚多是權力過分集中，不少主管領導集政策制定權、資源分配權、行政管理權和考核監管權于一身，搞“長官意志”“斷專行”；二是決策受部門利益影響較為嚴重，一些政府部門的決策表現出不同程度的部門利益傾向，同社會公共利益的要求不符；三是決策的監督和責任追究機制尚不到位,表現為決策、執行與監督既相互協調又相互制約的運行機制未真正建立和決策反饋糾偏機制還十分欠缺。在當前的政治體制中，縣委書記和縣長的政治授權主要來自于上級，以及與上級簽訂的各種各樣的責任狀及其規定的考核指標和一票否決的項目。2006年啟動的地方黨委領導班子配備改革已經給予縣級權力結構較大調整，新領導體制運行的工作機制包括決策機制、執行機制和監督機制三個方面。關鍵環節是要求改變以書記辦公會取代常委會的決策模式，重新建立地方黨委集體決策模式，完善黨委的權力運作基礎，但新黨委領導體制在決策層面上可能出現議而難決和常委分家兩種不良傾向，導致權力結構運行低效率。
除縣級黨政領導下的縱向控制之外，縣級還存在行政權的縱向分割，主要是將重要部門劃歸中央或者省直管，其結果是造成縣級政府功能殘缺，損害了縣級黨政主導本地經濟和社會的行政能力，妨礙了其對地方事務的管理。在縣級的權力結構當中，縣委書記為黨組織的負責人，行使執行權的是縣長，行事監督一般由縣委常委兼紀委書記來實施監督,但決策權、執行權和監督權實際上都可能被縣委書記所掌控。因此，縣權改革的核心就實質上演變成對縣委書記的權力進行合理配置與調整，目標是分離決策權、執行權和監督權。
2010年11月由中央紀委、中央組織部印發的《關于開展縣委權力公開透明運行試點工作的意見》標志著在江蘇省睢寧縣、河北省成安縣和四川省成都市武侯區開展的縣權改革試點正式向全國推開。其要點是：縣委及縣委書記必須明確各自的職責和權限，并按照一套嚴格而透明的程序行使權力，重要事項必須決策公開，縣委及縣委書記必須接受多渠道的監督與問責等。然而這種縣委書記限權改革試點也明顯帶有過渡性質，因為限制縣委權力，就必然會觸及現行政治架構中的黨委、人大、政協和政府權力關系的重新界定與調整。期望縣委權力公開透明，只有與人大、政協和政府改革進行有機銜接,實現協調同步地整體設計與配套改革才會產生預期好的效果，擴權強縣也成為一種主張,但顯然，目前的縣權改革還未觸及該核心領域。如果不能通盤考慮、統籌兼顧，其隨后改革就容易被淹沒、壓制，其結果是縣權改革仍然無法脫離現有政治體制的約束而處于被動的不穩定狀態。
(二）第二個視角：縣政改革
縣政改革是以縣域政權機構為主要對象的體制改革。縣政問題第一次被提及出于徐勇提出的“縣政、鄉派、村治”的主張，當時縣鄉村治理體制改革的核心關注點在鄉鎮而不在縣。鄉鎮政府所面臨的問題其實是縣政府問題，或者說是縣政府問題在鄉鎮層面的體現,改革的關鍵應該變“鎮改革”為“縣政改革”。縣政改革既需要通過黨政縱向間權力關系調整，提高縣級管理的行政能力，又要通過橫向間權力關系調整，協調縣域政權內部結構的權力平衡，為縣域內的發展創造和諧順暢的條件。
縣域政權改革的邏輯，是重新思考如何協調縣域政權內部結構的平衡和推動縣域社會的發展。這需要回到現有的法律框架下，強化縣域政權各組成部分的法定功能，協調各部分的沖突，突出表現在縣級黨政結構運行中呈現出的黨委高度集中化和人大、政協現實權力邊緣化的差異，這造成了縣級政權內部結構失衡。正如楊雪冬所言，在縣域政治中存在一種悖論性的現象：一方面縣級政權抱怨上級權力下放不足，干預過多；另一方面縣級政權的領導者在縣域范圍內又有著高度集中的自由裁量權。
縣域經濟發展困境與壓力為縣政改革提供了內在動力和要求，因此，發展縣域經濟應當以積極推進縣政改革為前提。當前的城市化、城鎮化發展不可能一下子“化”掉廣大的農村、農民，而發展縣域經濟、建設新農村與重建新型鄉村生活方式等是比較現實的途徑。雖然有學者認為，通過財政制度改革建立公共財政制度是解決縣級問題的根本出路,但“大縣域經濟”在縣政改革的旗幟下已成為學者關注的題中之義。
縣域權力運行的異化也使縣政改革顯得尤為迫切。多年來縣級政權內部結構失衡運行的積弊導致了權力運行的異化，如各地普遍存在的“信訪銷賬”問題就是一個典型例子。所謂“信訪銷賬”是指縣或鄉鎮政府通過“做工作”“擺平”中央或省級信訪部門，注銷或者拒絕登記來自本地的群眾來訪。于建嶸對S縣“信訪銷賬”的研究發現，作為縣一級地方政府既看不到對本地人民負責，也看不到對中央政府負責，我們看到的是僅僅對某一個頂頭上司效力,該現象延伸出來的問題是，如何保證縣政改革方向的合法性，或者說，縣政改革要解決縣級權力的來源問題而非單純的管轄權力問題。
縣政改革的探索性研究文獻見于多個學者：吳國光從中國政治發展的角度探討了如何從經濟改革中的行政分權逐步走向政治權力的民主化，其思路是“縣政中國”“縣政民主”。于建嶸和李連江把縣政改革與發展作為中國政治發展的下一步和突破口;鄭永年則從國家建設的角度強調了縣政的核心地位以及縣政改革的緊迫性，并指出縣政改革不僅僅是為了解決當今中國所面臨的問題，更是為了未來的國家建設。
(三）第三個視角：縣域治理
從理論上講，如果民眾的不滿長期得不到有效及時的消解，就會產生系統性社會危機這一非常嚴重的后果，社會情勢的變遷使得縣級成為一個關鍵性的節點。在一些縣級政府層次存在非常明顯的政府公司化傾向，在招商引資、礦產資源開發、城鎮拆遷及征地過程中，權力和資本合謀所形成的權貴資本主義使縣政職能和權力異化。徐勇通過對貴州甕安事件、江西南康事件和湖北石首事件的研究，發現處于社會結構性變革中的政治體系各部分的“政治應力”不平衡，社會矛盾及其集中反映的群體性事件很容易在那些“政治應力”最為脆弱的“接點”部位發生。換言之，涉及如何處置重大民生問題、社會不同利益群體統籌的縣域治理話題開始成為縣級政治關注的重要問題。
在當前社會轉型和政府改革的語境下,縣域治理是指要在縣域的公共事務管理中，準確地定位政府、市場和民間組織的角色，協調好三者之間的關系，通過行政、財政體制改革和制度創新，積極培育市場和公民社會等治理主體的成長和發育，發揮各個治理主體在公共事務管理中的優勢，不斷提高縣域公共事務治理的水平。通俗地講，可以將縣域治理理解為縣級政權的治理模式，作為綜合性、系統性的政治工程，提升縣級政權及其治理能力需要把涉及方方面面的諸多問題放在縣域政治社會的一個整體結構中去綜合考慮，而不能單純地局限于政權結構的內部權力重新配置與調整。其中的一個核心問題是要解決民眾對縣域治理的制度化參與和民眾的利益表達，讓民眾通過制度化渠道更多地參與到地方性治理中，實現利益表達和利益訴求的滿足與均衡。
目前，中國社會主義市場經濟體制的建立和深刻變革已改變了社會各階層的固有關系格局，社會利益主體也隨著社會資源配置方式的改革而全面轉變，傳統的社會階層結構發生了重大分化，形成了利益多元化社會階層結構，具有獨立利益意識的新的社會階層存在著不同的決策參與要求和利益訴求，這也成為縣域治理中一個不可忽視的內容。
二、縣級管理改革的制度分析
制度主義的基本分析工具是路徑與依賴交易成本思想。制度創新與變遷的動力首先來自于宏觀環境的壓力，這種壓力推動了新的制度理念的產生，其要求是要按照社會環境變化對傳統制度安排做出相應的修正和改變，即形成制度的創新。這是新制度主義路徑依賴分析方法的基本含義。諾斯認為，制度變遷“一般是對構成制度框架的規則、準則和實施組合的邊際調整”。縣級管理改革所涉及的三個視角的制度創新實踐，其目的是為了重新調整縣級層次內部的組織關系和制度安排，實現合理規范政府履行社會管理職能的行為，重新定義政府與社會成員在新的制度框架中行為互動關系，并由此提升社會和諧程度，順利實現制度目標及其社會整合效果。概括來講，中國縣級改革的進程是立足于制度合作方式、內容及實踐途徑變遷的實踐過程，然而，這種制度創新和變遷離不開現實的社會環境與制度資源所能提供的條件。在制度的社會功能主義視角看來,只有當一種制度能夠帶來穩定收益，或者一種制度比另一種制度更能激發生產力或滿足預期社會目標，那么創設這個制度才存在內在的動力，新制度主義將這種分析理解為交易成本的分析方法。換言之,有效的制度作用效率是制度起源的動力。顯然，制度功效是從結果層面來規定制度起源，以制度作為行動規則從而減少交易中的機會主義行為，增加行動者的安全感，進而減少交易成本，增進社會管理的整體效益。縣級改革的制度演進如圖1所示。
(—)權力改革視角側重于縱向權力配置上的制度合作方式
權力改革的中心環節是應對近年來發生的縣級領導尤其是縣委書記角色權力過于集中、政務不公開、缺乏有效監督的問題，縣權改革的目標是加強對縣一級，特別是對縣委書記權力運行的制約和監督。《關于開展縣委權力公開透明運行試點工作的意見》在全國范圍推動縣權改革的試點。縣委權力公開透明運行的要求無疑是讓縣委書記自限權力，這只能取決于縣委書記個人的施政理念、施政能力乃至個人性格和道德勇氣。從以往制度創新成功的實踐經驗可知，如果改革能否推進主要與領導者本人有關，那么這項制度設計的成功概率就值得懷疑了。
（二）縣級政權改革視角側重于縱向與橫向權力配置上的制度合作方式
縣的重要地位、縣域經濟發展、縣域政治生態以及中國政治發展和現代化的進程是學術領域縣政改革話語生產的邏輯起點,并構成了當下“縣政改革”的話語情境。縣政改革的方向是建立向地方人民負責的責任政府,其關鍵是建立政府和人民之間的制度化關聯，實現縣域權力公共性、制衡性，形成有限政府。在民意表達機制的完善方面，應著眼于已有制度的操作性實踐，浙江省溫嶺市治理改革中以地方和基層人大為平臺嘗試財政預算公開的探索，給縣政改革以很大的啟示，同時,縣級人民代表大會人大代表直接選舉的制度性安排為縣政發展提供了制度合作的探索空間。就目前政府權力運行的突出問題而言，縣政改革要解決三個關鍵問題：一是如何從政府權力的組織結構上，真正建立起決策科學、執行順暢、監督有力的權力結構，實現決策、執行、監督既相互協調又相互制約的目標，這就意味著要在政府權力的組織架構上有比較大的結構性調整，并使其逐步走向法定化；二是如何有效地制約和約束部門利益，解決公共部門利益泛化的問題，克服政府部門與民爭利妨礙公共政策制定中的公平、公正性；三是在行政體制改革中，建立權力制約機制。
（三）縣域治理改革視角側重于權力主體與社會權利主體協商治理的制度合作方式
在基層政治與社會的實踐層面，以群體性事件和基層社會沖突為表征的縣域治理危機，使縣域治理成為社會關注的焦點和中國改革下一步的關鍵點。縣域治理需要管理方具備相應的治理能力。從服務能力和應急能力共同構成考察縣級治理能力的縣級財政入手,根據公共服務的供給與需求來分析框架。綜合來看，不同視角改革話語的制度合作縣級治理能力無疑是一個重要的方面。財政能力、主義的不同特征如表1所示。
縣級管理改革的這三個視角并非相互獨立，從內容上看相互交叉重疊，從關聯關系上看又存在著內在的演進性邏輯，但作為縣級管理改革的三個關鍵詞，其必然不能離開經濟社會發展的宏觀環境與縣級政治經濟的生態特征，同時,從縣權、縣政到縣域治理的語義過渡也反映出中國整個社會結構性特征的變遷。在新的形勢下，社會結構的特征由單一趨于多元，個體也從“單位人”走向了“社會人”不同個體和社會組織的經濟利益及社會權益訴求呈現多元復雜甚至矛盾沖突。因此，可以說基于這種社會結構特征變遷的縣級管理改革的邏輯過程亦可形象地表述為，由單一性的“官治”走向多元化的“官民共治”由單純型管理走向復合型治理。縣級管理改革的不同視角的演進邏輯，可以通過制度合作方式的分析思路得到較好的解釋。
三、縣級管理改革的制度合作主義演進
結合縣域社會結構和組織形態要素具體分析縣權、縣政與縣域治理的制度創新特征，研究其制度合作主義的機制，才能更為清晰地揭示縣級管理的制度創新與制度適應的邏輯進程。應該說，這種制度創新和變遷離不開人們現實的社會環境與制度資源所能提供的條件。縣級管理的不同視角所探討的縣級管理改革，需要放在制度——人——環境的政治社會結構中去協同考察，回答如何重構官民關系與再造政府社會管理格局的核心問題。
權力與政權的語義包括了處于決策位置者的行為與行為的角色期待兩個方面的內容，這兩個方面結合起來構成特定情境下的適當行為的確定，即指中國共產黨的行為、政府的行為，也指其他具備決策與執行職能的部門行為，如人大、政協機構。權力與政權的某種改變或制度重建,處于一種權力結構內部的制度合作階段，它可能是單向度的施政管理模式，也可能是權力主導下的滿足基層群眾意見反饋式的管理模式。無論是哪種情境管理模式，適當行為的確定不依賴于被管理的對象，是管理方內部相應規則或制度規定所確定的，通常具有科層體系特征的組織決策特點，收集的決策信息比較完備，決策目標也相應比較單每一次的決策與社會管理行為對應于一個特定的社會管理行動。權力或政權這種縣級變革的核心，可以看作是縣級黨和政府的權力分配與政權行駛方式的制度安排，可以理解為上級這個外部制度創立者在縣級的制度創新，它需要在縣級自身所處的社會結構環境中做出相應的修正和改變以形成“制度變通”的形式，雖然原則性的制度規定不能改變，制度變通的內容還是有一些空間，這些空間的因素即構成地方行政特色。
治理的語義明顯不同于權力與政權的語義，公共治理的語義將制度創新的社會結構環境從單向度的、科層體系的社會治理概念轉換成為一種新的多方參與的社會管理概念。這種學術討論在中國共產黨第十七次代表大會提出以解決民生問題為重點的社會建設要求之后驟然增多，并圍繞“黨委領導，政府負責，社會協同，公民參與”的社會管理格局實現社會管理創新的改革思路進行了比較深入的探討。縣域公共治理開始出現一種新的要素，社會的不同利益訴求所代表的社會階層或利益群體成為與社會管理方相伴隨的復雜被管理對象，客觀上要求社會管理方與被管理方破除既往單純領導或權力主導式的社會管理方式，形成制度合作主義建構的創新社會管理模式。制度合作主體開始呈現出三個類型，即社會自治主體、黨政組織為代表的公權力以及企業、個體工商戶為代表的創造社會財富的主體。學術界也開始討論變管治思維為共治思維的制度合作方式問題。這種情境下的適當行為的確定，已經不只是在管理方內部單獨進行決定的事情，要求與其他社會被管理對象形成的社會參與方共同商定才能界定適當行為的內容與方式。在這種情境下適當行為的特征，通常表現為不確定參與方，有時是這種利益訴求的群體，有時是那種利益訴求的群體;不同期待目標互動影響，有時是參與方的目標達成要考慮管理方的意見，有時是管理方的目標要參考參與方的利益訴求，難以在開始就確定一個既定的目標期待;而且是多輪參與式的互動適應過程，管理方與被管理的社會參與方很難在一次互動（或沖突）中達成目標契合點，常常是多輪互動以形成共識；最后，通常也是扁平式的社會結構式互動方式,管理方的權力科層體系只是制度合作主義模式中的一方，雖然起著非常關鍵的作用，但沒有社會參與方的合作，其目標實現在沒有與被管理方達成一致的情境下通常也會寸步難行。
縣級管理改革的制度合作主義演進過程出現的縣權、縣政與縣域治理的三個分析視角或制度合作方式并非相互孤立，它們代表著三個既相互關聯又相互區別的分析視角，通過權力結構、政權架構與社會權利主體之間的互動，構成多種途徑與內容的制度合作方式，形成了中國縣級政府從學術討論到現實政府管理變革的歷史邏輯,并共同構成縣級政治社會架構的復合形態特征。這種邏輯的基礎是制度創新的路徑依賴特征與達成社會和諧的交易成本的控制，正是在這個意義上，縣作為一個分析單位對認識和理解中國政治具有啟發作用。
四、縣級管理改革的制度合作實踐探索
首先是浙江模式，即財政省直管縣、人事管理的半省管縣模式:財政省管縣的要義在于還權于縣，核心是藏富于民。財政省管縣意味著縣的發展享有相對獨立的財權，而不依附于地級市，從而有效降低了市剝奪縣的發展資源和發展權利的可能性，激發了縣域發展經濟的動力。人事管理的半省管縣模式指的是縣委書記和縣長由省委管理，其他縣級領導班子成員由市委管理。這種人事管理權限下沉到縣級黨政首長的制度安排，主要目的是從權力結構上調動和激發縣的積極性。可以發現，所謂浙江模式的制度合作方式集中于權力的縱向結構的分配方面，具有擴權強縣的制度功能，是通過下放管理權限等途徑去擴大縣級政權的管理和發展自主權的行政舉措。擴權強縣的改革與省直管縣并沒有必然關聯,其制度變遷路徑是導向縣域自治。
其次是海南模式，即簡政放權、財政行政省直管縣模式，也是縣級管理改革的一種思路，核心是以省直管市縣為典型特征的“小政府、大社會”體制。從縣級政權的角度來看，省直管縣的具體體現是縣級政權管理主體、管理層次和管理程序的變化,核心是期望理順政府與企業、政府與社會、政府與市場等關系，試圖形成政府與其他公共治理主體共同管理社會事務的“多中心”治理結構。但是，省直管縣并不必然導致擴大縣級自主權，也可能會伴隨收權。省直管縣體制就是省級政權直接領導縣級政權的體制。完整意義上的省直管縣體制，是一種涵蓋所有省級政權黨政群組織機構直接對縣級政權黨政群組織機構的體制。海南模式所體現的制度合作方式已經集中于作為管理方與社會其他參與方的合作方面，更多體現了社會公共治理發展方面的要求。
再次，更為一般的縣級改革思路是強縣擴權。在現行行政體制下，縣域經濟發展的自主權與活力受到不同程度的壓抑，縣級政府與上級政府間事權與財權的分配出現了事權不斷下沉,財權不斷上移的格局。縣級政府不僅承擔了指導和推動縣域內經濟社會發展的重大任務，而且承接了從上級政府下放的地方公共服務責任，因而現行體制下的大多數縣級政府都缺乏全面履行公共服務職能的財力和能力，農村公共供給的短缺拉大了城鄉發展的差距，激發了農村社會的矛盾,造成了縣域治理的困境。為了突破縣域治理的困境，國家在縣域治理方面進行了強縣擴權實踐探索，它比較接近省直接管縣的財政管理體制改革思路，重點是提高縣政的治理能力。事實上，強縣擴權并不能有效克服縣域治理危機，因為這個制度的出發點不是著眼于縣的治理，而是為了強化縣的經濟和財政功能。
最后，建立新的領導人激勵機制。如提高縣級一把手的級別及基層干部輪訓措施，期望通過有力的領導人激勵來實現縣域治理的能力提升。國家從2008年來基本上將整個縣級重要崗位的主要領導“全覆蓋”地納入中央的直訓體系之中。提高縣域一把手的級別以及大規模的培訓，短期內可以達到維持一個更穩定的政治結構和更有效的行政集團的目的，但縣政的信任危機和治理危機，以及縣域客觀環境的變化與新的社會管理需求，不是提高縣“一把手”的級別和領導的素質就能解決的。
縣級管理改革實踐中的一系列轉變帶來了政府與公眾關系模式的深刻變化，迫切要求轉變社會管理方式，創新社會管理制度，實現從簡單的行政管理轉為更加復雜的社會治理模式。通過縣級管理改革來提升縣級政府的治理能力受到社會各界關注，并有可能成為改革深化的新的戰略選擇。上述各地的實踐探索提供了縣級管理改革的有益經驗，但值得注意的問題也十分明顯：一是縣級管理改革必須有政治體制層面改革的配合,光靠財政權或行政體制改革難以解決縣域經濟社會統籌發展的根本問題。二是縣級管理改革仍然需要合理進行決策、執行、監督權力結構的配置以及政府公權力的運行方式的界定。三是縣級管理改革需要探索使縣權改革領域的領導人激勵、強縣擴權措施以及實行縣域治理“多中心”治理格局不同路徑有效整合，形成縣級管理改革的新模式，形成權力體系的科學建構。四是縣級管理制度創新可以探索縣權、縣政與縣域治理三者在制度合作方式上的協同構建，形成縣級管理變革的制度合作復合形態,核心環節是權力結構和政權架構的整體設計，這是縣級管理改革有序發展的基本保證。
縣權、縣政與縣域治理三者如何有效地實現制度合作上的協同，需要在理論與實踐考察的基礎上進行分析研究,從政治文明發展的總方向與政府倡導的行政管理理念、社會治理的格局出發，可以嘗試性提出基本的解決方案或發展思路。
第一，加強頂層設計。縣域治理改革中具體制度設計和政策安排的效能發揮更“有賴于改革政策目標的清晰性和連續性”。中央應該在地方政治改革進程中承擔較多責任，積極規劃設計政治改革的基本框架和基本路線，成為這些改革思路強有力的推動者。中央應明確支持縣域治理改革實驗的態度和決心，弱化地方改革的敏感性，擴大地方精英改革創新的空間，從而增強地方進行制度創新的共識和膽識以及將改革成果制度化的動力和能力。縣域治理改革的頂層設計是力求制訂縣域治理改革的目標和改革推進的路線圖，從宏觀上予以引導、規范和調控，使地方精英清楚縣政改革的目標、前景和方向，從而推動縣域官員扭轉不求有功、但求無過的矛盾心理，增強縣政改革的堅定性。
第二,激發社會活力，大力實施縣域社會治理創新。加強縣域社會治理創新，目標是完善有效的權益保護機制,促進政府與社會互動的進程，增強民眾進行利益表達的效能。這同時要求，縣政核心的主要領導人的“限權”進程要有所推進，特別是“一把手”集權在得到改變。一些地方探索縣市“一把手”的限權改革提供了值得觀察的例子。可優先予以重視的兩個參與對象，一是培育和發展非政府組織,通過轉變觀念、規范管理、加強合作，增強基層社會組織的自主性，充分發揮其凝聚城鄉居民有效參與社會管理的協同作用和公共服務的職能。同時，縣域政府應加強對社會組織的規范、引導、聯絡和服務，以保證其健康有序發展。二是基層社會自治組織的完善與發展。社會基層自治組織是社會治理創新的有效參與者，只有社會基層自治組織通過正常的途徑表達自我訴求并得到有效快速的回應，才能發揮改革的助推器和安全閥的作用，形成社會治理的不會枯竭的活力源泉。
第三，有效推進以縣權為核心的政府權力與民間社會治理的智慧的互動發展。拋卻傳統思路中的縣級權力思維,重建縣域政府權力與市場及不同社會主體的相互關系，才能更好地在縣域政府管理的大社會格局中建立全新的社會治理互動模式。現在的縣級政府官員具有政治改革的要求和沖動，縣域社會治理改革不斷有基層自主啟動重大政治改革舉措，這與中央政府及中國共產黨的長遠社會發展戰略相吻合，是一個從基層探索的自我發展的政治進化旅程。其原因在于，基層政府官員更能直接感受來自基層社會和公眾的利益訴求與改革主張。總的來看，政府過程的程序化和公共參與性都有明顯進步，制度化程度在提升，行政效率在提升，民眾的問責性在提升。
五、結論
在縣級政府管理探討中出現的縣權、縣政與縣域治理概念，代表著在特定改革思路下相應的縣級改革的制度設計重點。從制度合作的視角分析，縣權、縣政與縣域治理的縣級管理改革分析通過權力結構、政權架構以及權力主體與社會權利主體之間的公共治理的發展互動，構成縣級管理的多種途徑與內容的制度合作方式，它們共同形成了中國縣級政府從學術討論到現實政府管理變革的歷史邏輯。這種邏輯的基礎是制度創新的路徑依賴特征，正是在這個意義上，縣作為一個分析單位對認識和理解中國政治具有啟發作用。
制度合作的行政模式的關鍵是集合不同利益方的共同關注點,從權力體系的內部調整逐步走向權力體系與社會之間的互動,通過政府與市場合作、政府向社會分權的方式來解決區域性公共事務，以期望在縣域內建立政府與市場、社會之間良性互動、功能互補的協同管理模式，力圖在公共治理框架中，實現政治制度、市場制度、社會制度之間的協調發展。
縣級管理改革的制度合作的必要性來源于社會形態與組織程度的發展，但縣級制度合作主義的可行性則依賴于政治改革的大環境，特別是上級權力的放行及其在縣級層次的合理配置。中央政府逐漸下放權力，減少對人們日常生活的干預，這為社會的制度合作的誕生開辟了廣闊的空間。縣級管理改革討論中存在的縣權、縣政與縣域治理三個分析視角之間存在密切的關聯，是在不同范圍內的利益行動者的利益一致性達成程度。改革開放以來的經驗證明，上級給下級放權，高層級政府給基層政府放權，政府對市場和社會放權，并將其納入制度化、法治化軌道，才能真正激發基層廣大干部群眾和市場主體的干事創業的激情和動力，有效促進經濟社會的良性發展。
參考文獻:略
作者系武漢理工大學管理學院副教授
中國鄉村發現網轉自：《北京航空航天大學學報（社會科學版）》2015年03期
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