用空間—行動(dòng)者理論來補(bǔ)充國家—社會(huì)分析框架, 縣域社會(huì)治理的行動(dòng)者可區(qū)分為政治性的行動(dòng)者、行政性的行動(dòng)者、社會(huì)性的行動(dòng)者、經(jīng)濟(jì)性的行動(dòng)者以及個(gè)體性的行動(dòng)者。這些行動(dòng)者在縣域空間中分享社會(huì)治理權(quán)力, 并基于差異化的利益訴求而表達(dá)從積極的主動(dòng)施治到消極的被動(dòng)施治的治理訴求, 由此呈現(xiàn)出復(fù)雜的治理關(guān)系。這其中, 政治性行動(dòng)者和行政性行動(dòng)者自身的定位最為關(guān)鍵;作為主動(dòng)施治的主體, 二者應(yīng)分別發(fā)揮“元治理者”和“治理合作者”的角色作用。據(jù)此, 縣域社會(huì)治理應(yīng)積極構(gòu)建引領(lǐng)—規(guī)約型、服務(wù)—保障型以及合作共治型等具有差異化的治理模式。
一、問題的提出
本文把“縣域社會(huì)治理”視為對縣域公共性社會(huì)事務(wù)的治理, 其目標(biāo)是構(gòu)建公共社會(huì)秩序, 保障公民社會(huì)權(quán)利, 促進(jìn)社會(huì)公平正義。其中, “縣域”是指縣級行政區(qū)劃之內(nèi)這一特定的物理空間, 而“社會(huì)”是涵攝社會(huì)行為、社會(huì)關(guān)系、社會(huì)問題以及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等內(nèi)容的廣義指稱。有別于傳統(tǒng)意義上的縣政管理或?qū)挿阂饬x上的縣域治理, 縣域社會(huì)治理的實(shí)質(zhì)是縣域多元治理主體之間的協(xié)同共治, 既強(qiáng)調(diào)縣域國家力量對社會(huì)事務(wù)的整合與建構(gòu)以及對自身管理的優(yōu)化與提升, 也強(qiáng)調(diào)國家力量與社會(huì)力量雙向的良性互動(dòng), 特別是社會(huì)力量對社會(huì)治理權(quán)力的共享。
傳統(tǒng)上對社會(huì)治理的分析更多采用的是國家—社會(huì)二元分析框架, 它把整體的國家和整體的社會(huì)作為分析對象, 強(qiáng)調(diào)政治國家和市民社會(huì)二者之間的互動(dòng)關(guān)系, 互動(dòng)的實(shí)質(zhì)是二者之間的權(quán)力博弈。國家—社會(huì)二元框架比較適用于國家層面宏觀的社會(huì)治理分析, 同時(shí)對縣域?qū)用嫔鐣?huì)治理的研究提供根本性的理論資源。不過, 如此的分析框架落實(shí)到縣域這一空間中, 無論是作為整體的國家還是作為整體的社會(huì)都需要轉(zhuǎn)換為具有操作價(jià)值的具體行動(dòng)者。市場經(jīng)濟(jì)的深入推進(jìn)和利益群體的分化加劇, 抽象的國家必然越來越多地為具體的國家行動(dòng)者所解構(gòu), 而抽象的社會(huì)也要通過具體事件中具體的社會(huì)行動(dòng)者來反映。因此, 鑒于縣域的特殊性, 國家—社會(huì)二元分析架構(gòu)不足以完整地呈現(xiàn)縣域社會(huì)治理的復(fù)雜性和差異性。
作為國家治理體系的基礎(chǔ)性構(gòu)成, 縣域社會(huì)治理有較為獨(dú)立的邏輯規(guī)定和具體的內(nèi)涵構(gòu)成, 應(yīng)作為完整的單元進(jìn)行研究。對縣域社會(huì)治理模式的思考在遵循社會(huì)治理一般理論范式抽象規(guī)定的同時(shí), 應(yīng)當(dāng)更多地朝向訴求具體利益的行動(dòng)者發(fā)力, 把社會(huì)治理行動(dòng)者看作在縣域特定空間中圍繞公共性社會(huì)事務(wù)的治理而形成的權(quán)力聚落, 他們各自在其所能及的空間之內(nèi)發(fā)揮治理效能。縣域社會(huì)治理的模式選擇, 是對縣域中享有社會(huì)治理權(quán)力的在場行動(dòng)主體就公共性社會(huì)事務(wù)的治理而展開的權(quán)力博弈活動(dòng)的反映, 最終選擇何種模式, 根本上取決于這些行動(dòng)主體的利益訴求及其相互關(guān)系。本文嘗試運(yùn)用空間—行動(dòng)者理論, 在國家—社會(huì)二元框架之下, 以縣域這一特定空間中享有社會(huì)治理權(quán)力的行動(dòng)者為研究對象, 從具有差異化的利益訴求的分析入手, 探討相互間的行動(dòng)邏輯和互動(dòng)關(guān)系, 以構(gòu)建縣域社會(huì)治理的模式。
二、縣域社會(huì)治理行動(dòng)者的構(gòu)成分析
“空間—行動(dòng)者理論”最初是應(yīng)用于城市社區(qū)研究的分析框架, 它強(qiáng)調(diào)城市社區(qū)這一鄰里空間中具體行動(dòng)者具有差異性的利益訴求、策略性的行動(dòng)選擇以及具有情境性的權(quán)力博弈。這一理論適度“否認(rèn)作為整體的國家與社會(huì)”, 認(rèn)為特定空間中在場的是具體的行動(dòng)者, 他們追求各自特定的利益, “在有限理性支配下互動(dòng), 運(yùn)用合適的策略來爭取對自己有重要意義的資源”。當(dāng)把研究的視野落實(shí)到具有操作性的鄰里空間時(shí), 作為整體存在的國家與社會(huì)其實(shí)都是碎片化的, 極具差異化利益訴求的行動(dòng)者無論哪一方都不能簡單地被視為“國家”或“社會(huì)”的當(dāng)然“代表”。鄰里空間實(shí)際上是這些行動(dòng)者圍繞各自利益訴求和目標(biāo)預(yù)設(shè)而相互博弈的“角力場”, 相互間形成復(fù)雜的競爭合作、妥協(xié)協(xié)商關(guān)系。因此, “對它們的分析也就需要更多地考慮理性計(jì)算、策略選擇、文化情感、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等因素”。正是因?yàn)榭臻g—行動(dòng)者理論比較適合中觀場景的分析, 在此我們用之作為國家—社會(huì)分析框架的有效補(bǔ)充, 來探究縣域?qū)用娴纳鐣?huì)治理問題。
縣域社會(huì)治理主體也是相當(dāng)具體的行動(dòng)者, 他們有著多樣的, 甚至異質(zhì)性的屬性規(guī)定, 很難用具有高度抽象性的“國家”和“社會(huì)”等概念來進(jìn)行整體表達(dá)。同樣, 這些具體行動(dòng)者有著極具差異化的, 甚至沖突性的利益訴求和目標(biāo)預(yù)設(shè)。因此, 縣域社會(huì)治理多元的行動(dòng)者可以被視為一個(gè)分層遞進(jìn)的連續(xù)統(tǒng), 每一個(gè)行動(dòng)者在其特定的空間內(nèi)展開符合其各自效用價(jià)值的社會(huì)治理行動(dòng), 從而形成層層的空間嵌套。偏重社會(huì)一端的行動(dòng)者, 其利益訴求會(huì)傾向于優(yōu)先在其所處的空間內(nèi)解決, 較少采取跨界行動(dòng), 表現(xiàn)出強(qiáng)烈的“消極治理”色彩:滿足于實(shí)現(xiàn)其利益訴求時(shí)的不被干涉, 或只愿意在追求其訴求利益時(shí)能夠得到制度性保障。而偏重國家一端的行動(dòng)者, 其訴求傾向于對社會(huì)進(jìn)行主動(dòng)的建構(gòu)、改造或整合以使其達(dá)到自己的意圖, 更多采用強(qiáng)烈的跨界行動(dòng), 表現(xiàn)出濃厚的“積極治理”的色彩:對不同層次的對象, 以不同的途徑, 使精英的意見、第三部門和社會(huì)運(yùn)動(dòng)的聲音、普通民眾的訴求, 都納入到政治決策程序之中。
本文把“行動(dòng)者”界定為分享著社會(huì)治理權(quán)力的行為主體, 他們或以主動(dòng)施治的方式, 或以自我治理的方式, 或以消極施治的方式發(fā)揮各自的治權(quán)功效。依據(jù)組織化程度縣域空間中社會(huì)治理行動(dòng)者包括:政治性的行動(dòng)者, 意即縣委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、基層黨組織等;行政性的行動(dòng)者, 意即縣政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;社會(huì)性的行動(dòng)者, 其下可以再區(qū)分為建構(gòu)型的社會(huì)行動(dòng)者和生成型的社會(huì)行動(dòng)者, 前者是指村委會(huì)、居委會(huì)及社區(qū), 后者是指自然村落及居民小組、業(yè)主委員會(huì)等;經(jīng)濟(jì)性的行動(dòng)者, 如專業(yè)合作社、物業(yè)公司等;個(gè)體性的行動(dòng)者, 意即沒有組織化的普通民眾。本文把政治性行動(dòng)者、行政性行動(dòng)者和建構(gòu)性社會(huì)行動(dòng)者統(tǒng)稱為“建構(gòu)性的行動(dòng)者”, 他們是社會(huì)治理權(quán)力體系的構(gòu)成者, 或以直接動(dòng)議的方式, 或以被動(dòng)執(zhí)行的方式, 在縣域空間中“合法地”行使著社會(huì)治理權(quán)力。而把經(jīng)濟(jì)性行動(dòng)者、個(gè)體性行動(dòng)者和生成性社會(huì)行動(dòng)者統(tǒng)稱為“生成性的行動(dòng)者”, 他們是源自社會(huì)自然生活的力量, 主要是以間接被動(dòng)的方式在縣域中發(fā)揮社會(huì)治理的權(quán)力效用, 其行動(dòng)正當(dāng)性的空間有賴于建構(gòu)性行動(dòng)者對治理權(quán)力的釋放。
本文沒有把通常所稱的“社會(huì)組織”列入社會(huì)治理行動(dòng)者, 基于如下考慮:以社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)為主體組成的社會(huì)組織, 只是通過與上述的行動(dòng)者形成某種合作而參與到社會(huì)治理行動(dòng)中。“社會(huì)組織功效的發(fā)揮卻有賴于是否采取與其他治理主體合作的策略”。社會(huì)組織既不是施治的主體, 也不構(gòu)成治理的對象, 他們是否采取合作只是依據(jù)收益—成本的核算來決定。因此, 對其恰當(dāng)?shù)亩ㄎ皇巧鐣?huì)治理事務(wù)的“參與者”而不是社會(huì)治理權(quán)力的共享者。
依照弗里曼利益相關(guān)者的經(jīng)典定義, 上述的行動(dòng)者作為縣域社會(huì)化治理的利益相關(guān)者, 可以區(qū)分為三類:第一類是主動(dòng)施治的行動(dòng)者, 包括政治性和行政性行動(dòng)者, 他們有著強(qiáng)烈的治理動(dòng)機(jī)和實(shí)際影響力, 無論這一動(dòng)機(jī)是來自上級黨委政府的壓力, 還是來自基層社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn);第二類是被動(dòng)施治的行動(dòng)者, 包括經(jīng)濟(jì)性和個(gè)體性行動(dòng)者, 社會(huì)治理并不是他們的首要或主要利益訴求, 他們的治理動(dòng)機(jī)和實(shí)際影響力較弱, 只在特定的情境下才會(huì)成為社會(huì)治理的切實(shí)行動(dòng)者;第三類則是角色混合的行動(dòng)者, 意即社會(huì)性行動(dòng)者, 他們承擔(dān)主動(dòng)施治和被動(dòng)施治的雙重角色期待。
依照米切爾所給出的權(quán)力性 (Power) 、合法性 (Legitimacy) 和迫切性 (Urgency) 等利益相關(guān)者的判準(zhǔn), 我們可以把縣域社會(huì)治理的行動(dòng)者區(qū)分為三類:第一類是確定性的利益相關(guān)者, 即同時(shí)擁有實(shí)施社會(huì)治理的合法性、權(quán)力性和緊迫性, 很顯然唯有政治性行動(dòng)者符合;第二類是預(yù)期性的利益相關(guān)者, 擁有上述三項(xiàng)屬性中的兩項(xiàng), 其中, 行政性行動(dòng)者擁有合法性和權(quán)力性, 建構(gòu)性社會(huì)行動(dòng)者擁有合法性和緊迫性, 而生成性社會(huì)行動(dòng)者擁有緊迫性和權(quán)力性;第三類是潛在性利益相關(guān)者, 只擁有三項(xiàng)屬性中的一種, 其中, 經(jīng)濟(jì)性行動(dòng)者是只擁有合法性的群體, 他們依據(jù)具體情形決定是否采取參與行動(dòng), 個(gè)體性行動(dòng)者則屬于只有權(quán)力性的群體, 通常都處在蟄伏狀態(tài), 只有當(dāng)他們實(shí)際使用權(quán)力時(shí), 才會(huì)被激活成值得重視的利益相關(guān)者。
三、縣域社會(huì)治理行動(dòng)者的訴求分析
(一) 政治性行動(dòng)者
政治性行動(dòng)者掌握縣域社會(huì)治理的動(dòng)議權(quán)和決策權(quán), 既是國家政治意志的落實(shí)者, 又是地方社會(huì)民意的匯聚者, 可以即時(shí)性地采取社會(huì)治理行動(dòng)。作為確定性的相關(guān)者, 他們既是治理規(guī)則的制定者和治理格局的統(tǒng)領(lǐng)者, 也是縣域社會(huì)治理最終責(zé)任主體。“政黨是維系中國社會(huì)治理和社區(qū)治理的最為重要的行動(dòng)者……中國現(xiàn)代國家的崛起乃是沿著組織化的軌道對既定空間的各種資源進(jìn)行重新梳理與整合。從一定意義上來說, 中國社會(huì)治理的成敗就取決于政黨這一組織能量的發(fā)揮程度”。從實(shí)現(xiàn)路徑來說, 基于“政黨建構(gòu)國家、國家建構(gòu)社會(huì)”這一中國現(xiàn)代化的歷史邏輯, 作為領(lǐng)導(dǎo)者的執(zhí)政黨的主要任務(wù)是完成國家治理秩序的建構(gòu)和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代社會(huì)基礎(chǔ)的積累。在國家治理秩序的建構(gòu)階段, 執(zhí)政黨的基本訴求是以穩(wěn)定和安全為價(jià)值導(dǎo)向, 確認(rèn)國家對社會(huì)的統(tǒng)領(lǐng), 實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員對國家的認(rèn)同和對政治的認(rèn)同。落實(shí)在縣域之內(nèi), “和諧有序”就成為政治性行動(dòng)者推進(jìn)社會(huì)治理的基本訴求, 偏重社會(huì)治理的政治效應(yīng)。在現(xiàn)代社會(huì)基礎(chǔ)的積累階段, 縣域政治性行動(dòng)者的治理訴求則應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣?huì)權(quán)利的保障為價(jià)值導(dǎo)向, 切實(shí)推進(jìn)民生事業(yè)建設(shè), 在實(shí)現(xiàn)物質(zhì)財(cái)富增量的同時(shí), 要積極通過制度的輸出以創(chuàng)設(shè)社會(huì)成員的權(quán)利能得以保障的條件。在新時(shí)代背景下, 應(yīng)通過釋放更多的社會(huì)治理空間來進(jìn)一步增強(qiáng)黨的執(zhí)政權(quán)威。
(二) 行政性行動(dòng)者
行政性行動(dòng)者是縣域社會(huì)治理的直接責(zé)任主體, 更多擁有的是社會(huì)治理常規(guī)性的執(zhí)行權(quán)力, 這種權(quán)力是“以縣域政府為主體的科層機(jī)構(gòu)在分工明確、各司其職的相關(guān)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上, 在穩(wěn)定重復(fù)的科層體制過程以及依常規(guī)程序進(jìn)行的各種例行化的行政過程中體現(xiàn)出的影響力, 其權(quán)力基礎(chǔ)是科層組織和法律規(guī)范”。縣域政府不僅要接受作為直接領(lǐng)導(dǎo)者的縣域黨委的全面領(lǐng)導(dǎo), 還要接受來自垂直的上級政府的直接業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。如此體制安排使得行政性行動(dòng)者更為直接的訴求是獲取作為其政治領(lǐng)導(dǎo)者和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)者對其政績的認(rèn)可, 因?yàn)檫@不僅直接關(guān)涉可以獲取行政資源的規(guī)模, 還直接關(guān)涉縣域政府官員的升遷。這種壓力型的政府內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)應(yīng)用于外部社會(huì)治理時(shí)有著明顯的限度:一方面, 縣域政府的官員個(gè)人和科層體系會(huì)把其主要精力應(yīng)用于對其政治領(lǐng)導(dǎo)者和業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)者的任務(wù)完成上, 而漠視來自社會(huì)層面的治理訴求或?qū)Υ搜舆t回應(yīng);另一方面, 現(xiàn)實(shí)社會(huì)力量的不斷成長、公民權(quán)利意識不斷強(qiáng)化、民眾利益訴求的不斷增生又反向地施壓于縣域政府的官員個(gè)人和科層體系, 迫使其必須做出及時(shí)的回應(yīng), 這造成縣域政府面對社會(huì)治理問題時(shí)傾向于采取“策略性應(yīng)對”的行為。
從較為狹義的社會(huì)管理來看, 在上下級政府間“層層向下約束, 層層向上負(fù)責(zé)”的制度安排下, 行政性行動(dòng)者的社會(huì)治理行為往往是強(qiáng)約束與弱激勵(lì)共存, 而且二者還不相匹配。在此情況之下, 就會(huì)對社會(huì)治理硬指標(biāo) (即造成政績考核傷害) 采取積極的行動(dòng), 而對社會(huì)治理軟指標(biāo) (即群體關(guān)系的協(xié)調(diào)、民生事業(yè)的發(fā)展等) 的關(guān)注動(dòng)力不足。較之于縣域中的經(jīng)濟(jì)治理, 縣域中社會(huì)治理的有效對行政性行動(dòng)者的政績貢獻(xiàn)率并不顯著, 但社會(huì)治理的失效對其政績的破壞度卻比較高;于是, 在縣域社會(huì)矛盾和沖突并不凸顯時(shí), 他們對縣域社會(huì)治理會(huì)更多采取懈怠、漠視態(tài)度, 而當(dāng)社會(huì)矛盾和沖突嚴(yán)重時(shí)則會(huì)動(dòng)用行政資源予以“運(yùn)動(dòng)式治理”, 以獲取社會(huì)治理的短期效應(yīng)。
(三) 社會(huì)性行動(dòng)者
社會(huì)性行動(dòng)者原初地是直接面向或直接依憑普通民眾施治、內(nèi)生于社會(huì)的治理主體。自然村、居民小組以及業(yè)主委員會(huì)等屬于生成性的社會(huì)行動(dòng)者, 這是基于生活的有機(jī)聯(lián)結(jié)而形成的共同體。他們傾向于把其所處的共同體看作一個(gè)范圍和邊界大致清晰的行動(dòng)單元, 看作一個(gè)外部力量不可任意逾越、侵入或干涉的領(lǐng)域, 其核心治理訴求更多地是“防衛(wèi)型”:就共同體內(nèi)部事務(wù)來說, 更愿意進(jìn)行自我治理, 天然地排斥外部力量對其進(jìn)行越界治理;就共同體之間的事務(wù)來說, 則傾向于從其自身立場出發(fā)的“治理”, 要求不能侵占共同體自身的利益, 或更多地表現(xiàn)出旁觀者的治理心態(tài)。在縣域這一特定空間中, 生成性的社會(huì)治理行動(dòng)主體雖然也具有“主動(dòng)施治”的動(dòng)力和意愿, 但他們更多是在較為消極的意義上采取行動(dòng), 意即主要關(guān)注的是他們自身所處共同體內(nèi)部的“私人治理”, 而不關(guān)心共同體之間的“公共治理”。據(jù)此, 有學(xué)者就直接指出, 在城市社會(huì)治理中, “國家力量不應(yīng)當(dāng)單方面地要求業(yè)委會(huì)接受居委會(huì)的指導(dǎo)和監(jiān)督, 使業(yè)委會(huì)附屬于居委會(huì)”。與此同時(shí), 由于其訴求往往需要明確且激烈地向各類建構(gòu)性行動(dòng)者去表達(dá)才能獲取相應(yīng)的回應(yīng)、滿足和保障, 特別是在利益嚴(yán)重受損的情形之下他們就會(huì)采取直接抗?fàn)幏绞絹肀磉_(dá)和維護(hù)其權(quán)利, 因此他們往往追求更大社會(huì)效應(yīng), 而罔顧政治效應(yīng), 所謂“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”。有鑒于此, 生成性的行動(dòng)者往往被建構(gòu)性行動(dòng)者視為“被治者”而不是“施治者”。
考慮到效率更高和成本更小的治理效果, 國家力量傾向于對原發(fā)于社會(huì)本身的行動(dòng)者進(jìn)行主動(dòng)有意識地統(tǒng)攝和吸納, 使其成為建構(gòu)性的社會(huì)行動(dòng)者, 無論是中華人民共和國成立后開始形成的居民委員會(huì), 還是改革開放之后才出現(xiàn)的村民委員會(huì), 遵循的都是如此路徑。由于縣域政治性和行政性行動(dòng)者的主動(dòng)吸納和權(quán)力下沉, 現(xiàn)實(shí)中的建構(gòu)性社會(huì)行動(dòng)者始終處于角色混亂的尷尬之中, 在成為國家力量執(zhí)行性主體的過程中, 其自治地位和治理權(quán)力不斷被削弱。就農(nóng)村基層社會(huì)治理而言, “在現(xiàn)實(shí)的運(yùn)轉(zhuǎn)過程中, 受制于長期以來鄉(xiāng)政村治權(quán)力架構(gòu)的路徑依賴, 國家基層政權(quán)成功地實(shí)現(xiàn)了對村兩委的同化, 村兩委并不單純是原初意義上的村民自治權(quán)力機(jī)構(gòu), 在很大程度上是國家基層政權(quán)的延伸和附屬機(jī)構(gòu), 是事實(shí)上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行單元”。而就城區(qū)基層社會(huì)治理而言, “居委會(huì)群眾性自治組織的地位實(shí)際上被虛化, 居委會(huì)除了按照居民委員會(huì)組織法規(guī)定的日常工作以外, 還要承擔(dān)區(qū)、街道各部門交辦的名目繁多的工作任務(wù), 實(shí)際上居委會(huì)變成了各級黨委、政府部門工作的承受層、操作層和落實(shí)層”。這在客觀上使得建構(gòu)性社會(huì)行動(dòng)者的訴求集中體現(xiàn)為向行政性行動(dòng)者爭取充分的治理資源, 為此也就不得不, 甚至自愿地承接行政性行動(dòng)者治理責(zé)任的轉(zhuǎn)移, 而行政性行動(dòng)者對此也樂見其成。社區(qū)制被視為繼街居制、單位制以及村組制以后的國家治理單元, 但在實(shí)際運(yùn)行中也越來越多地成為國家在基層社會(huì)主動(dòng)建構(gòu)的治理主體, 用以協(xié)助執(zhí)行和承接落實(shí)基層政府交辦的事務(wù)。“在壓力型體制下, 基層政府由于面臨日益加重的考核壓力, 往往把考核任務(wù)指標(biāo)分解落實(shí)到村委會(huì), 村級組織由此漸漸被行政化, 城市社區(qū)居委會(huì)同樣如此”。如此“行政一元化”的基層治理結(jié)構(gòu)使得社區(qū)居委會(huì)“行政性”高于“自治性”。正是行政化角色對自治性角色的消解, 建構(gòu)性社會(huì)行動(dòng)者實(shí)際上被賦予特定的對于社會(huì)治理的執(zhí)行權(quán)。這種雙重角色的錯(cuò)置很容易導(dǎo)致基層群眾和上級政府雙重的不滿意:一方面, 因不能體現(xiàn)和轉(zhuǎn)化本地居民的主體精神和權(quán)利意識, 很難贏得居民的認(rèn)同;另一方面, 因?qū)ι线^度的資源依賴, 而不能向上真實(shí)反映居民訴求, 建構(gòu)性社會(huì)行動(dòng)者的被動(dòng)地位必然會(huì)造成黨政權(quán)威在基層支持資源不斷流失。
(四) 經(jīng)濟(jì)性行動(dòng)者
諸如農(nóng)村中的專業(yè)合作社、城市中的物業(yè)公司等行動(dòng)者屬于經(jīng)濟(jì)性的治理主體, 他們是基于特定產(chǎn)權(quán)關(guān)系而形成的關(guān)系共同體, 其訴求在于獲取更多的市場利潤, 其意并不在于對縣域公共性社會(huì)事務(wù)的治理。因此, 他們不應(yīng)被視為縣域社會(huì)治理的當(dāng)然施治主體, 而只是在特定情形之下才會(huì)去扮演其施治者的角色, 具有潛在性的特點(diǎn), 例如, 江西南康事件。農(nóng)村中成立的專業(yè)合作社是經(jīng)濟(jì)互助性組織, 其目的在于實(shí)現(xiàn)成員的互助增利;而城市中的物業(yè)公司則是通過對所轄區(qū)內(nèi)的業(yè)主提供房屋修理服務(wù)和維護(hù)社區(qū)環(huán)境來獲取經(jīng)濟(jì)利益的組織, 他們實(shí)際上是“按照市場化運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)單位, 不涉及業(yè)主層面的社會(huì)關(guān)系”。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)性行動(dòng)者所訴利益的實(shí)現(xiàn)需要得到關(guān)涉的共同體居民的認(rèn)同和支持, 當(dāng)其正當(dāng)利益受到損害的情況時(shí)也會(huì)卷入實(shí)際的社會(huì)治理事務(wù)當(dāng)中, 成為縣域社會(huì)治理的行動(dòng)者, 被賦予法律和道義上對于社會(huì)治理資源的索取權(quán)。
對于那些有著濃厚的集體產(chǎn)權(quán)、單位產(chǎn)權(quán)甚至國有產(chǎn)權(quán)色彩的專業(yè)合作社、物業(yè)公司等, 其訴求傾向于從所關(guān)涉的共同體普通民眾那里汲取利潤, 或以民眾名義向建構(gòu)性行動(dòng)者爭取資源以實(shí)現(xiàn)自利, 因此往往會(huì)引起生成性社會(huì)行動(dòng)者的對抗。為了消除來自后者的限制, 經(jīng)濟(jì)性行動(dòng)者又傾向于拉攏村委會(huì)或居委會(huì)等建構(gòu)性行動(dòng)者, 形成利益合謀關(guān)系, 借助它們所具有的法定行政力量形成對生成性行動(dòng)者及普通民眾的聯(lián)合抵制和剝奪, 引發(fā)社會(huì)沖突。如此行動(dòng)路徑, 即便是內(nèi)生于市場的行動(dòng)者也愿意采納, 因?yàn)檫@是獲取其市場利潤成本較小的行動(dòng)策略。例如, 當(dāng)物業(yè)公司僅憑其自身力量很難實(shí)現(xiàn)通過上漲物業(yè)管理費(fèi)以謀取和擴(kuò)大利益時(shí), 他們就會(huì)給居委會(huì)提供一定經(jīng)費(fèi)和辦公用房進(jìn)而借助居委會(huì)力量和資源來達(dá)成其目的。與建構(gòu)性行動(dòng)者的合謀, 使得經(jīng)濟(jì)性行動(dòng)者實(shí)現(xiàn)了用行政認(rèn)同對業(yè)主認(rèn)同的擠出。不僅如此, 經(jīng)濟(jì)性行動(dòng)者還會(huì)通過賄賂、收買生成性社會(huì)行動(dòng)者來達(dá)到對普通民眾利益的剝奪, 例如, 給予業(yè)委會(huì)管理層以一定的“好處”以達(dá)成目的。這種合謀行動(dòng)最終傷害的是社會(huì)民眾的正當(dāng)權(quán)益, 成為社會(huì)沖突新的觸發(fā)點(diǎn), 需要引起高度重視。
(五) 個(gè)體性行動(dòng)者
在縣域空間中, 個(gè)體性的行動(dòng)者屬于社會(huì)治理中非組織化力量。在現(xiàn)代社會(huì)治理格局中, 個(gè)體性行動(dòng)者掌握相應(yīng)的認(rèn)同資源和物質(zhì)資源, 從而成為所有組織化行動(dòng)者所共同競爭的對象, 他們所需要的政治認(rèn)同、行政認(rèn)同, 抑或是自治認(rèn)同、逐利認(rèn)同, 最終實(shí)現(xiàn)都離不開作為個(gè)體性行動(dòng)者的普通民眾的承認(rèn)。盡管如此, 并且現(xiàn)代治理也強(qiáng)調(diào)“以公民為中心的治理模式”，但非組織化特質(zhì)使得個(gè)體性行動(dòng)者在縣域社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)行動(dòng)中始終處在最為次要的地位, 屬于最為被動(dòng)的行動(dòng)者, 他們只有在其利益遭到嚴(yán)重且普遍的侵害時(shí), 才有可能成為值得重視的力量。除非具有精英的身份或組織成員的身份, 否則以個(gè)體身份分散地實(shí)施社會(huì)治理行動(dòng)是很難有顯著功效的。作為整群來看, 個(gè)體性行動(dòng)者對縣域社會(huì)治理發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的效用, 往往是通過比較高昂的代價(jià)實(shí)現(xiàn)的, 意即群體性事件。在嚴(yán)重社會(huì)分化、整群利益被普遍剝奪情況下, 基于特定的偶發(fā)事件, 個(gè)體性行動(dòng)者會(huì)發(fā)生群聚盲動(dòng)以反向地推動(dòng)建構(gòu)性行動(dòng)者采取治理行動(dòng)。
就傳統(tǒng)社會(huì)的治理格局而言, 個(gè)體性行動(dòng)者的訴求更多表現(xiàn)為對其他行動(dòng)者, 特別是建構(gòu)性行動(dòng)者的某種依附, 但在現(xiàn)代社會(huì)中個(gè)體性的行動(dòng)者又具有越來越強(qiáng)烈的權(quán)利訴求, 表現(xiàn)出越來越多的獨(dú)立意識。實(shí)際上, 人類社會(huì)治理變遷的重要因素就是人的獨(dú)立意識的不斷增生, “社會(huì)治理模式變遷的背后是人的獨(dú)立意識的成長”。獨(dú)立意識和權(quán)利意識的增生, 使得個(gè)人不斷地從建構(gòu)性行動(dòng)者那里脫嵌, 他們既強(qiáng)烈地表現(xiàn)出“不愿被干涉”的消極自由意識, 也越來越來強(qiáng)烈地表現(xiàn)出通過自組織化以自我實(shí)現(xiàn)的積極自由動(dòng)機(jī)。因此, 他們既可以是縣域社會(huì)治理消極的被治對象, 也可以成為積極的施治主體。
四、縣域社會(huì)治理的模式構(gòu)建
(一) 縣域社會(huì)治理的基本架構(gòu)
主體性的釋放使得現(xiàn)代社會(huì)必然是自主多元的社會(huì), 不僅會(huì)存在多樣化和差異化的利益訴求, 還會(huì)存在異質(zhì)性和沖突性的價(jià)值理念, 這在縣域?qū)用嫔媳憩F(xiàn)得更為具體和突出。從國家的元治理層面來看, 自主多元直接表現(xiàn)在政府、社會(huì)、市場等三個(gè)基本行為體之間, 社會(huì)善治最終所要達(dá)至的目標(biāo)是能夠?qū)崿F(xiàn)基本行為體之間適度分離、相對均衡, 同時(shí)又能實(shí)現(xiàn)相互的積極支援, 而不是消極的對抗。
基于行動(dòng)者的構(gòu)成與訴求分析, 本文主張“棱錐式的縣域社會(huì)治理”, 即以政治性行動(dòng)者為錐頂, 行政性行動(dòng)者、社會(huì)性行動(dòng)者與經(jīng)濟(jì)性行動(dòng)者為錐座, 共同構(gòu)建在個(gè)體性行動(dòng)者之上的縣域社會(huì)治理架構(gòu)。這一架構(gòu)并不認(rèn)為縣域之內(nèi)存在單一的社會(huì)治理模式, 不同行動(dòng)者之間極具差異化的治理訴求決定相互之間必然是多樣的關(guān)系構(gòu)成, 這就意味著縣域社會(huì)治理的模式也必然有著更為復(fù)雜的規(guī)定。鑒于中國現(xiàn)代化的歷史邏輯, 縣域社會(huì)治理模式的確定關(guān)鍵在于如何定位主動(dòng)施治者的角色, 并據(jù)此調(diào)整與其他行動(dòng)者的關(guān)系;換言之, 建構(gòu)性行動(dòng)者與生成性行動(dòng)者間的關(guān)系, 以及建構(gòu)性行動(dòng)者的內(nèi)部關(guān)系才是縣域社會(huì)治理模式構(gòu)建最為核心、最為關(guān)鍵的要素。
(二) 構(gòu)建“引領(lǐng)—規(guī)約型”和“服務(wù)—保障型”治理模式
基于中國現(xiàn)代化的歷史邏輯, 作為現(xiàn)代化事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)力量的執(zhí)政黨需要充分發(fā)揮其對基本行為體的有效統(tǒng)領(lǐng)和公共支持, 意即實(shí)現(xiàn)對政府、社會(huì)、市場的適度整合, 既能使其在各自的領(lǐng)域之內(nèi)自主的行動(dòng), 不彼此越界, 又能使其面向現(xiàn)代化的未來協(xié)同行動(dòng), 不互相掣肘。為此, 在縣域空間中, 政治性行動(dòng)者自身就應(yīng)有著更高的使命擔(dān)當(dāng)和角色定位, 與其他社會(huì)治理行動(dòng)者之間也就不能被定位為“合作者”關(guān)系。在宏觀的層面上政治性行動(dòng)者是縣域社會(huì)治理愿景的規(guī)劃者、行為的規(guī)約者, 而在微觀的層面上則是縣域社會(huì)公平的維護(hù)者以及公共服務(wù)的動(dòng)議者。
1. 構(gòu)建“引領(lǐng)—規(guī)約型”的縣域社會(huì)治理模式。
政治性行動(dòng)者既要通過社會(huì)治理愿景的規(guī)劃給予其他行動(dòng)者實(shí)施社會(huì)治理的共同藍(lán)圖和行動(dòng)方案, 又要通過輸出公共制度并借由制度權(quán)威給予其他行動(dòng)者實(shí)施社會(huì)治理的共同規(guī)則和行動(dòng)邊界。“引領(lǐng)者”的角色定位反對縣域社會(huì)“包攬式”治理模式, 而“規(guī)約者”的角色則反對縣域社會(huì)“控制式”治理模式。“包攬式”治理模式意味著政治性行動(dòng)者從最終責(zé)任主體異化為直接責(zé)任主體, 這必將使得各級黨組織深陷具體的社會(huì)治理事務(wù)中, 極大弱化朝向未來的戰(zhàn)略能力;“控制式”治理模式強(qiáng)調(diào)主要借助于政治的權(quán)威而不是制度的權(quán)威發(fā)揮治理的功效, 這將會(huì)遏制社會(huì)自我治理的活力和動(dòng)力, 無法形成長效治理機(jī)制。在政治性性行動(dòng)者的統(tǒng)籌之下, 一方面, 通過釋放治理空間、賦予社會(huì)以治理權(quán)力, 激發(fā)社會(huì)主動(dòng)施治的動(dòng)力, 最終形成縣域社會(huì)的“共治”局面;另一方面, 有效地應(yīng)對和化解縣級政府在社會(huì)治理中存在的“碎片化”問題。政治性行動(dòng)者通過發(fā)揮“元治理者”的角色, 積極容納社會(huì)內(nèi)生的自治力量、賦權(quán)于社會(huì)性行動(dòng)者以獲取其權(quán)威認(rèn)同。為此, 需要積極開拓縣域社會(huì)治理的制度空間, “注重提升執(zhí)政黨意識形態(tài)的包容性, 加強(qiáng)執(zhí)政黨與社會(huì)組織之間的包容和良性互動(dòng)”, 不僅承認(rèn)和保護(hù)社會(huì)自身正當(dāng)?shù)闹卫頇?quán)利, 還要積極援引社會(huì)性行動(dòng)者的力量以監(jiān)督行政性行動(dòng)者。
2. 構(gòu)建“服務(wù)—保障型”的縣域社會(huì)治理模式。
作為“維護(hù)者”和“動(dòng)議者”, 政治性行動(dòng)者通過對縣域社會(huì)公平強(qiáng)有力的保障、縣域公共服務(wù)持續(xù)的增量來獲取縣域社會(huì)的政治認(rèn)同。社會(huì)治理價(jià)值的目標(biāo)是促進(jìn)社會(huì)公平正義, 落實(shí)到縣域空間中就是要通過切實(shí)的公共服務(wù)供給來予以具體表達(dá)的。在此治理模式中, 政治性行動(dòng)者應(yīng)著力于縣域內(nèi)群體之間存在的不平衡、不充分發(fā)展現(xiàn)實(shí), 解決資源和利益分配的不公問題, 關(guān)注社會(huì)低收入群體、利益受損群體的利益訴求, 不斷擴(kuò)大公共服務(wù)的覆蓋范圍, 持續(xù)提高社會(huì)權(quán)利的保障水平, 確保弱勢群體能夠獲取可持續(xù)增進(jìn)的尊嚴(yán)生活。這在社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化的新時(shí)代背景下顯得尤為重要, 執(zhí)政權(quán)威的增強(qiáng)不能單純依賴資源的掌控, 要更多借助社會(huì)勞有所獲之希望的保證、已有所獲之安全的保障來實(shí)現(xiàn)。因此, 政治性行動(dòng)者必須堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)控制與民生建設(shè)相結(jié)合, 扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)以綜治維穩(wěn)為主要內(nèi)容的社會(huì)治理觀念, 轉(zhuǎn)向以各類民生問題的解決為目標(biāo)的社會(huì)治理模式, “關(guān)注和改善民生是基層社會(huì)治理政策創(chuàng)新的要旨”。唯有如此, 才能在保持縣域活力的同時(shí)實(shí)現(xiàn)縣域秩序, 最終形成發(fā)展成果得以“共享”的縣域社會(huì)善治局面。
(三) 構(gòu)建“合作共治型”的治理模式
從現(xiàn)實(shí)呈現(xiàn)來看, 由于行政性行動(dòng)者對縣域治理資源的先手優(yōu)勢, 其治理權(quán)力往往更容易越界, 相對而言社會(huì)性行動(dòng)者表現(xiàn)出較為強(qiáng)烈的治理弱勢特征, 處在被裹挾的地位。從國家政治生活的安排來看, 社會(huì)與政府是具有同等地位的治理主體和行動(dòng)單元;因此, 二者不應(yīng)是“統(tǒng)屬關(guān)系”, 而應(yīng)是“伙伴關(guān)系”。“合作共治”意即通過政府、企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人的合作 (和個(gè)體再造) , 使得行政的、市場的以及社會(huì)的機(jī)制形成互補(bǔ)和互促, 調(diào)整好國家系統(tǒng)、市場系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)的關(guān)系, 營造出官民共治的社會(huì)治理新格局， 打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。有學(xué)者提出的“有限主導(dǎo)—合作共治”, 可以看作“合作共治型”的推進(jìn)模式。
“合作共治”的實(shí)質(zhì)是政府與社會(huì)“為實(shí)現(xiàn)公共治理目的而展開的權(quán)力分享、優(yōu)勢互補(bǔ)與協(xié)作互動(dòng)過程”。在縣域空間中, “權(quán)力分享”標(biāo)明社會(huì)性行動(dòng)者和行政性行動(dòng)者擁有同樣的社會(huì)治理權(quán)力主體的資質(zhì), 各自在其治權(quán)范圍內(nèi)和層次上展開其治理行動(dòng), 有著較為清晰地行動(dòng)邊界規(guī)定, 治理事權(quán)并不互相歸屬;“優(yōu)勢互補(bǔ)”則表明這兩個(gè)行動(dòng)者就縣域社會(huì)治理事務(wù)而言都擁有各自的優(yōu)勢資源, 并且形成相互所需, 存在契約交換的現(xiàn)實(shí)條件;而“協(xié)作互動(dòng)”則意味著縣域社會(huì)治理所具有的復(fù)雜性超出任何單一行動(dòng)者的治理能力限度, 需要行動(dòng)者進(jìn)行聯(lián)合協(xié)同、跨界合作。當(dāng)然, 就目前現(xiàn)實(shí)來看, 社會(huì)性行動(dòng)者尚不具備充分的合作治理能力, “城鎮(zhèn)化初期, 市場和社會(huì)力量的釋放是國家權(quán)威強(qiáng)力干預(yù)的產(chǎn)物, 這導(dǎo)致縣域?qū)用娣钦畢⑴c主體對政府的依賴, 并且參與能力不強(qiáng)”。囿于我國威權(quán)治理的傳統(tǒng)和贏弱的社會(huì)力量現(xiàn)狀, 合作治理在實(shí)踐中往往成為政府主導(dǎo)的單向合作治理體系, 難以真正發(fā)揮合作治理潛力, 因此, “合作共治型”模式的實(shí)現(xiàn)在當(dāng)前及之后相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)依然有賴于黨委和政府主動(dòng)建構(gòu)和適度在場。
行政性行動(dòng)者與社會(huì)性和經(jīng)濟(jì)性行動(dòng)者之間成為“合作伙伴”, 需要:一是實(shí)現(xiàn)對自身治理權(quán)力的收攏和限制, 明確社會(huì)治理的事權(quán)清單, 沒有法定依據(jù)不得進(jìn)行委托或授權(quán), 避免權(quán)力分享過程中轉(zhuǎn)嫁治理責(zé)任, 謹(jǐn)防政府治理責(zé)任的社會(huì)化;二是有法可依的治理事權(quán)在向社會(huì)性行動(dòng)者轉(zhuǎn)移時(shí), 需要“權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”, 建立合作項(xiàng)目合同制、經(jīng)費(fèi)使用包干制以及結(jié)果導(dǎo)向的治理考核制, 謹(jǐn)防簡單地通過資源的控制、過程的控制來脅迫社會(huì)性行動(dòng)者;三是擴(kuò)大和推進(jìn)行政性行動(dòng)者購買社會(huì)治理服務(wù)的范圍和力度, 積極引入社會(huì)組織、社工人才進(jìn)駐社區(qū), 推進(jìn)“三社聯(lián)動(dòng)”, 創(chuàng)新多途徑的政社合作模式, 積極建立與社會(huì)組織、社工人才的伙伴關(guān)系;四是釋放更多的制度空間, 加大對縣域內(nèi)生成性社會(huì)行動(dòng)者、經(jīng)濟(jì)性行動(dòng)者以及社會(huì)組織的保護(hù)和培育, 推進(jìn)和完善基層協(xié)商民主制度, 積極營造其他行動(dòng)者主動(dòng)施治的氛圍, 通過合作治理的培訓(xùn)和實(shí)踐以提高治理行動(dòng)者的施治能力;五是搭建民意訴求表達(dá)平臺、暢通民意訴求轉(zhuǎn)化渠道, 建立縣域社會(huì)治理公眾滿意度測評體系, 引入縣域社會(huì)治理第三方評估, 納入并完善政績評價(jià)體系。
作者簡介：蔣小杰，云南大學(xué)副教授，碩士研究生導(dǎo)師, 北京大學(xué)哲學(xué)系全職在站博士后, 從事政治哲學(xué)、地方治理研究；王燕玲，云南大學(xué)副教授, 碩士研究生導(dǎo)師, 從事基層社會(huì)治理研究。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《行政論壇》2019年第2期
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