原題：理念、體系、能力:當(dāng)前縣域治理的轉(zhuǎn)型困境與發(fā)展方向
摘要：縣域治理是我國基層治理最為重要的環(huán)節(jié), 也是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。以國家治理愿景的三維坐標(biāo)——治理理念、治理體系與治理能力——來看, 當(dāng)前縣域治理面臨著從發(fā)展主義到社會(huì)建設(shè)、從政治統(tǒng)合到功能分化、從全能主義到有效治理的轉(zhuǎn)型困境。但就其本質(zhì)而言, 當(dāng)前縣域治理困境應(yīng)是中國國家治理從“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)—全能政治”向“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)—法治政府”轉(zhuǎn)型過程中所必然出現(xiàn)的理念轉(zhuǎn)變、體系重構(gòu)和能力提升的系列問題的整體表達(dá)。這樣來看, 當(dāng)前縣域治理的發(fā)展方向應(yīng)在于省思治理理念、優(yōu)化治理體系與提升治理能力。
關(guān)鍵詞：縣域治理; 治理理念; 治理體系; 治理能力; 政治發(fā)展;
縣域治理是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。無論是適應(yīng)新時(shí)代城鄉(xiāng)融合發(fā)展在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、治理等方面提出的實(shí)踐需求, 還是回應(yīng)學(xué)理層面上國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化所必需的邏輯演進(jìn), 都要求關(guān)注和研究作為國家與社會(huì)聯(lián)系接點(diǎn)的縣域治理的任務(wù)、困境及其發(fā)展方向。十八屆三中全會(huì)提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度, 推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”, 從治理理念、體系和能力的三維坐標(biāo)出發(fā)表述國家治理愿景, 本文亦從縣域治理理念、治理體系與治理能力三個(gè)維度來透視當(dāng)前縣域治理的轉(zhuǎn)型困境與發(fā)展方向。
一、治理理念:從發(fā)展主義到社會(huì)建設(shè)
改革開放以來, 我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了巨大進(jìn)步, 實(shí)現(xiàn)了國力的根本提升, 然而與此同時(shí), 經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與轉(zhuǎn)型也衍生了不少問題和矛盾。在縣域治理層面, 這些問題和矛盾無疑是發(fā)展主義導(dǎo)向下的政績動(dòng)員和壓力維穩(wěn)的必然產(chǎn)物, 反映著縣域地方發(fā)展與依法治理實(shí)踐所面臨的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型困境, 以及縣域社會(huì)建設(shè)滯后所造成的累積性病癥。就國家治理愿景的理念之維而言, 完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度的根本目的是要讓國家變得更加富強(qiáng)、讓社會(huì)變得更加公平正義、讓人民生活變得更加美好。1就此而言, 在經(jīng)濟(jì)發(fā)展達(dá)到一定程度之時(shí), 治理現(xiàn)代化的理念根基應(yīng)該逐步實(shí)現(xiàn)從發(fā)展主義到社會(huì)建設(shè)的轉(zhuǎn)變, 而這種社會(huì)建設(shè)應(yīng)兼顧本地發(fā)展、依法治理、公共物品與公共服務(wù)供給等多重目標(biāo)。
(一) 政績動(dòng)員與地方發(fā)展
現(xiàn)實(shí)背景下, 縣級(jí)政權(quán)的各級(jí)官員事實(shí)上都由上級(jí)組織部門任命;由于縣級(jí)人大的虛化, 導(dǎo)致民眾無法通過人大機(jī)關(guān)監(jiān)督各級(jí)官員的行為, 基層官員的行為監(jiān)督主要依賴上級(jí)政權(quán)的考核審查, 這種考核的主要標(biāo)準(zhǔn)就是官員的政績。“由此進(jìn)一步強(qiáng)化了本地黨政官員任用的異地化邏輯, 以及黨政官員完全服從上級(jí)黨政機(jī)構(gòu)的意志、將任職地利益置于國家利益之下的思維定勢(shì)。”2為了保證自身的政績, 許多官員在接受上級(jí)任務(wù)的同時(shí), 將任務(wù)層層加碼下壓給下一級(jí), 通過壓力來保證目標(biāo)任務(wù)的完成。這種政績壓力體制, 催生了官員群體的各種亂象。按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期暫行規(guī)定》和《組織法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定, 當(dāng)前我國縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部一般是任期五年, 連續(xù)任職不得超過兩屆。在實(shí)踐中, 由于干部屆中調(diào)整等人事流動(dòng), 一個(gè)縣委書記往往在任上不足五年就會(huì)調(diào)離, 縣委書記等縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)者的平均任期為五六年左右。這種任期輪換制與以經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)為主體的政績考核制度相結(jié)合, 催生了大量主政官員的短期行為。最常見的是對(duì)地方資源進(jìn)行掠奪式的利用, 不管政策是否符合本地利益, 只要短期見效就行, 往往是這一任撈到政績升遷了, 問題留給下一任解決。或者是一朝天子一朝政策, 一屆政府換一個(gè)發(fā)展方向, 折騰不息, 勞民傷財(cái), 嚴(yán)重影響了地方長期發(fā)展。對(duì)于除了縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)人之外的其他干部來說, 雖然他們來自本地, 但是來自上級(jí)的政績考核壓力, 導(dǎo)致其主要的行為取向是向上級(jí)主管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé), 而不管本地群眾是否滿意。很多時(shí)候?yàn)榱藵M足上級(jí)不切實(shí)際的政策目標(biāo), 還會(huì)采用造假的方式, 如“數(shù)字出干部, 干部出數(shù)字”, 應(yīng)付檢查的形象工程等都是這么來的。因此, 目前縣域治理的權(quán)力授予機(jī)制事實(shí)上缺乏公共性保證, 僅僅依靠上級(jí)組織監(jiān)督控制, 難以將縣級(jí)黨政權(quán)力“關(guān)在籠子里”, 在合理范圍內(nèi)理性運(yùn)行。讓權(quán)力不至于落入官員生長地的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中卻無法保證權(quán)力公正、廉潔且高效運(yùn)作的異地任職制度, 其實(shí)完全無法達(dá)到有效制約權(quán)力的目的。3由此, 在壓力型政績動(dòng)員之下, 縣級(jí)政權(quán)中的干部主要精力都集中在產(chǎn)生各種可以量化的政績, 以滿足上級(jí)的考核和政治期待, 所以基層干部中流傳著“不怕群眾不滿, 就怕領(lǐng)導(dǎo)翻臉”的說法。財(cái)政支出大量用于興建投資項(xiàng)目, 造廣場(chǎng)、道路等“看得見”的工程, 對(duì)于關(guān)系到民眾生活的醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務(wù)卻投入甚少。地方發(fā)展中不見本地民眾的需求和呼聲, 只看到上級(jí)政績的指揮棒, 導(dǎo)致本地民眾的長期利益被置之度外, 地方發(fā)展也難以持續(xù)。
(二) 壓力維穩(wěn)與依法治理
根據(jù)中央制定的綜治維穩(wěn)信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任查究制和一票否決權(quán)制的規(guī)定及其具體實(shí)施情況, 維穩(wěn)的重點(diǎn)是縣域, 維穩(wěn)工作是縣域治理的主要內(nèi)容, 維穩(wěn)的責(zé)任追究針對(duì)的目標(biāo)也主要是縣鄉(xiāng)干部。這樣的制度規(guī)定, 并不區(qū)分問題產(chǎn)生的原因和地方是否有能力解決, 而是簡單要求地方不能出現(xiàn)上訪等群眾不滿的現(xiàn)象, 導(dǎo)致許多事實(shí)上無法解決的壓力都給了地方干部, 地方干部為避免在維穩(wěn)考核中被一票否決, 不得不采取無原則的化解方式。
這種無原則的化解方式主要表現(xiàn)為兩種:第一是“花錢買穩(wěn)定”, 給信訪人錢息事寧人, 或者去上級(jí)信訪部門銷號(hào)等;第二, 在錢難以解決問題的情況下, 就采取暴力截訪、非法拘禁等手段, 嚴(yán)重?fù)p害了黨和國家各級(jí)政府的形象, 而且這些壓力最后還是傳導(dǎo)給了中央政府。榮敬本先生曾以“壓力體制”來描述當(dāng)代中國政治體制的基本特征, 并解釋高度集權(quán)的中央政權(quán)對(duì)地方政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)狀況。4對(duì)此, 筆者曾指出:在當(dāng)前中國, 兩種不同的壓力影響著中國的政治運(yùn)行狀況:一是中國政治運(yùn)作中自下而上的增壓機(jī)制;二是自上而下施加的壓力以非暴力的方式直接從民眾向壓力的起點(diǎn)即中央反彈。中央自上而下施壓, 導(dǎo)致的是壓力的轉(zhuǎn)移, 而不是壓力的消解, 壓力最終還是轉(zhuǎn)移到中央, 增加壓力的最終著力點(diǎn)還是中央。壓力維穩(wěn)是中國目前特殊政治生態(tài)下的產(chǎn)物, 是與中央集權(quán)的政治行政結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的, 同時(shí)也是與常態(tài)化的政治行政運(yùn)行格格不入的。5推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化, 離不開法治建設(shè)與法治的保障, 將法治理念融入國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程之中, 才能確保治理現(xiàn)代化的長遠(yuǎn)利益。“法治的方式為國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化提供了形式上、行為上、目的上的可靠實(shí)現(xiàn)路徑, 它們是國家治理體系發(fā)揮其巨大作用的基本手段, 是國家治理體系開拓更為豐富的方法的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ), 也是國家治理體系發(fā)展和自我完善的內(nèi)在機(jī)制。”6一言以蔽之, 維穩(wěn)體制和信訪制度在本質(zhì)上有違現(xiàn)代法治原則, 尤其是信訪, 讓老百姓寄希望于通過引起上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的注意而關(guān)照解決問題, 在國家司法程序之外一事一議, 具有濃重的人治色彩。這種做法不僅給基層干部帶來巨大的維穩(wěn)壓力, 也導(dǎo)致各種社會(huì)矛盾不斷向政府匯集, 許多本應(yīng)通過司法渠道解決的問題也涌入了信訪渠道, 產(chǎn)生了巨大的政治壓力。
二、治理體系:從政治統(tǒng)合到功能分化
自古及今, 作為大一統(tǒng)的單一制國家, 中國的縣域治理一直以官治為主、自治為輔。近代雖有“以地方之人, 按地方之意, 用地方之財(cái), 辦地方之事”之自治一說, 但并沒有成為現(xiàn)實(shí), 縣政自治也不是目前的選項(xiàng)。綜合歷史與當(dāng)下可以看出, 縣域治理體系一直都表現(xiàn)出很強(qiáng)的政治統(tǒng)合特征:在國家縱向權(quán)力體系之中, 縣級(jí)權(quán)力一直都是中央權(quán)力在縣域的代表, 流官當(dāng)政的權(quán)力運(yùn)作模式有力地抑制了地方勢(shì)力的坐大, 維系了政治共同體的有效整合, 但愈來愈不能滿足中央與地方兩個(gè)治理主體相對(duì)獨(dú)立的治理偏好, 以及縣域治理體系現(xiàn)代化對(duì)地方社會(huì)民眾參與治理的需求;而縣域治理體系之中的黨政關(guān)系模式也面臨諸多問題, 尤其在規(guī)范層面需要進(jìn)一步予以理順, 同時(shí)在具體運(yùn)行中黨政權(quán)力也應(yīng)實(shí)現(xiàn)一定程度的功能分化。
(一) 流官當(dāng)政與地方自治
官員異地任職回避有著深厚的歷史文化傳統(tǒng)。早在西漢時(shí)期, 為防止官員在地方形成割據(jù)勢(shì)力、結(jié)黨營私、危害中央統(tǒng)一政令的貫徹執(zhí)行, 就開始實(shí)行地方首長的屬籍回避制與三年一屆任滿輪換制度。唐朝制定了較完善的《回避條例》, 不許官吏任“本郡州縣及鄰本郡縣官”, 起先提出“三百里內(nèi)不為官”, 后又改為“五百里內(nèi)不為官”“千里內(nèi)不為官”。此后歷代大一統(tǒng)王朝基本沿襲了這一任職回避制度, 比如明代就有“定南北變調(diào)用人”“南人北官, 北人南官”的規(guī)定。7縣級(jí)主政者異地任職, 除了避免形成地方割據(jù)勢(shì)力、影響中央統(tǒng)一之外, 還有避免裙帶關(guān)系、抑制官員腐敗等方面的考慮。因此, 這一制度理念也深刻影響了我國當(dāng)代干部任用制度的設(shè)計(jì)與實(shí)踐。
20世紀(jì)80年代初期, 隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展下權(quán)錢交易的愈演愈烈和“拉關(guān)系”“走后門”等腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn), 為使領(lǐng)導(dǎo)干部擺脫人際關(guān)系的羈絆, 更好地履行職務(wù), 作為干部人事制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容, 縣級(jí)主要官員異地任職并按期輪換的制度應(yīng)運(yùn)而生。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》指出, 縣市級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)必須回避原籍或成長地, 地級(jí)市黨政主要領(lǐng)導(dǎo)“一般不得”在原籍或成長地任職。《中華人民共和國公務(wù)員法》第六十九條也明確規(guī)定:“公務(wù)員擔(dān)任鄉(xiāng)級(jí)機(jī)關(guān)、縣級(jí)機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的, 應(yīng)當(dāng)實(shí)行地域回避, 法律另有規(guī)定的除外。”8這里的“地域”, 指的是任用官員的原籍地或成長地。“法律另有規(guī)定的除外”, 主要是指民族自治地方公務(wù)員任職回避的特殊情形。可見, 不論是黨紀(jì)還是國法, 都規(guī)定了干部任用的回避原則。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第五十五條“實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避制度”再次強(qiáng)調(diào)了這一規(guī)定。9
縣級(jí)主政干部異地為官, 理論邏輯上看可以有助于消除本地私人關(guān)系對(duì)其行為的牽涉, 有助于減弱裙帶關(guān)系, 避免與本地官員形成利益小集團(tuán)。但這一制度設(shè)計(jì)卻沒有考慮到這樣一個(gè)問題, 即來自異地的主政官員與本地官僚集團(tuán)之間的關(guān)系如何處理?在政治實(shí)踐中, 異地而來的縣委書記、縣長等主要官員與本地官員之間的斗爭和摩擦的問題早在20世紀(jì)90年代就已經(jīng)凸顯出來, 本地官員對(duì)主政官員的陽奉陰違和政策執(zhí)行上的梗阻, 已經(jīng)成為了一個(gè)嚴(yán)重消耗政治資源的問題。事實(shí)上, 隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展變遷, 民眾產(chǎn)生了越來越強(qiáng)烈的利益表達(dá)需要, 中央與地方兩個(gè)治理主體也越來越顯示出相對(duì)獨(dú)立的治理偏好, “以本地人辦本地事”、某種程度的“地方自治”才可能真正滿足縣域治理體系現(xiàn)代化的要求以及其對(duì)地方社會(huì)民眾參與治理的需求。
(二) 黨政關(guān)系與政治發(fā)展
1. 黨政關(guān)系
黨政關(guān)系的問題已經(jīng)屢見不鮮。人大是我國憲法明確規(guī)定的國家權(quán)力機(jī)關(guān), 按照法理, 縣級(jí)人大是縣級(jí)政權(quán)范圍內(nèi)的最高權(quán)力機(jī)關(guān), 而“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”又是我國政治制度的核心要素, 表現(xiàn)在縣一級(jí), 就是縣級(jí)黨委總攬本縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)方面的一切重大決策。這就造成了權(quán)力歸屬的二元沖突問題。但從法理上看, 地方人大作為同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的工作機(jī)關(guān), 盡管在《憲法》和《地方組織法》之中都缺乏直接的法律條文的依據(jù), 不過, 在新近頒布的《中華人民共和國立法法 (2015年修正) 》和《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法 (2006年) 》之中, 則得到了明確的體現(xiàn)。這表明, 地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的活動(dòng), 都必須要堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。
從一般政治原理來看, 相對(duì)于政府的行政過程, 作為代議機(jī)關(guān)的人大的運(yùn)行過程, 在性質(zhì)上應(yīng)該屬于政治過程。10而在中國共產(chǎn)黨所領(lǐng)導(dǎo)的人民代表大會(huì)制度的實(shí)踐運(yùn)行中, 作為政治過程的決策過程, 主要發(fā)生在黨委之內(nèi)。此后的合法化過程和行政過程, 既是發(fā)生在人大之內(nèi)將黨委的意志上升為政府整體意志的過程, 也是在黨委的領(lǐng)導(dǎo)之下, 通過黨委散布于政府之中的組織體系保證黨委的意志得以貫徹的過程。正是在這個(gè)意義上, 斯大林才將各級(jí)蘇維埃與黨的關(guān)系界定為:黨是無產(chǎn)階級(jí)聯(lián)合的最高形式。蘇維埃是勞動(dòng)者的群眾組織, 它首先在國家事務(wù)方面把黨和勞動(dòng)者聯(lián)系起來。11縣級(jí)人大與黨委的權(quán)力沖突表現(xiàn)在人事、財(cái)政以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)決策等領(lǐng)域, 最為明顯的是人事權(quán)問題。按照法理規(guī)定, 縣級(jí)人大享有人事權(quán), 選舉產(chǎn)生并監(jiān)督本縣行政、立法、司法等各個(gè)部門的主要領(lǐng)導(dǎo)人的任免。而事實(shí)上, 按照“黨管干部”的原則, 本縣各級(jí)各部門的干部均由相應(yīng)的黨委組織部門考核任免。于是, 政治實(shí)踐中的做法就是事先將組織部的人事任免安排提交給人大, 通過統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí), 保證組織部門的意圖在人大選舉中順利通過。財(cái)政權(quán)和重大事項(xiàng)決定權(quán)等重要權(quán)力的行使遵循的也是這一模式。
2. 政治發(fā)展
就中國政治制度的發(fā)展變遷來看, 隨著地方各級(jí)黨委對(duì)地方人大的領(lǐng)導(dǎo)力度的強(qiáng)化, 作為工作機(jī)構(gòu)的地方人大與同級(jí)黨委之間的關(guān)系已經(jīng)更加緊密化。而地方人大的代議機(jī)關(guān)本質(zhì)和市場(chǎng)化過程中個(gè)體利益的成長, 同樣決定了地方民意正在通過各種途徑和方式進(jìn)入地方人大, 驅(qū)動(dòng)著地方人大在更大程度上顯現(xiàn)出地方民意代表機(jī)關(guān)的角色。隨著個(gè)體利益表達(dá)的趨勢(shì)的增強(qiáng), 那些具有一定的知識(shí)背景、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和權(quán)力基礎(chǔ)的個(gè)人和組織, 就可能先行進(jìn)入地方人大, 通過各種入口表達(dá)自己及其所代表的利益。這樣, 中國的地方人大即將進(jìn)入一個(gè)多元力量塑造和多元主體復(fù)雜互動(dòng)的時(shí)代。12
就此而言, 立足于縣域治理的體系之維, 按照現(xiàn)代國家構(gòu)建的基本原則, 執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是政治領(lǐng)導(dǎo), 是組織、原則和方向上的領(lǐng)導(dǎo), 而不是以具體的決策權(quán)代替國家權(quán)力機(jī)關(guān)的決策。縣委領(lǐng)導(dǎo)縣域治理, 要通過縣級(jí)人大做出決策、任免干部才具有合法性, 才能保證各項(xiàng)決策的公共性。中國共產(chǎn)黨和人大制度的關(guān)系的變革, 是我國縣域治理變革的根本之所在, 乃至是當(dāng)代中國政治發(fā)展的著力點(diǎn), 當(dāng)代中國體制改革應(yīng)當(dāng)以完善人民代表大會(huì)制度為突破口, 重點(diǎn)釋放人大已有的政治功能, 使之充分發(fā)揮代議與監(jiān)督的職能。
三、治理能力:從全能主義到有效治理
伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型, 基層政府的治理能力存在不同程度的衰微之態(tài)。改革開放之前, 中國政治社會(huì)呈現(xiàn)出全能主義13的運(yùn)行狀態(tài), 這種全能主義以單位制為細(xì)胞、以縱向組織為中介、高度中央集權(quán), 在農(nóng)村地區(qū), 政社合一的人民公社體制將農(nóng)村社會(huì)納入到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制之中, 在強(qiáng)大的國家控制體系之下, 農(nóng)村社會(huì)維持著低水平的制度均衡, 產(chǎn)業(yè)規(guī)模簡單維持, 公共物品的供給高度匱乏。改革開放之后, 雖然中國政治社會(huì)的治理模式并未發(fā)生根本性變化, 但以縣政權(quán)力為代表的基層國家權(quán)力卻發(fā)生了種種異化, 其中主要是公共管理職能的缺位與越位并存現(xiàn)象:一方面, 隨著教育、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革, 基層政府的公共投入大幅減少, 農(nóng)村地區(qū)的公共物品高度匱乏;與之相映照的是國家權(quán)力對(duì)社會(huì)資源的控制不斷加強(qiáng), 突出表現(xiàn)為縣域政府以行政權(quán)力替代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的資源配置功能, 直接干預(yù)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。14由此導(dǎo)致縣域治理能力衰退和縣域治理失序, 使得提高縣域治理能力和有效治理成為縣域治理走出困境的首要選擇。
(一) 社會(huì)轉(zhuǎn)型與治理失序
改革開放四十年來, 中國最醒目的一個(gè)現(xiàn)象就是社會(huì)趨于解體。傳統(tǒng)中國縣以下社會(huì)由鄉(xiāng)村士紳凝聚起一個(gè)共同體, 具有經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和自衛(wèi)的功能。1949年以后, 這個(gè)自然自治的共同體被強(qiáng)行打破, 政府曾用人民公社這種行政建制的地方共同體來重建農(nóng)村社會(huì)。這個(gè)新的行政共同體的前提是個(gè)體人失去流動(dòng)自由, 但能夠提供一些基本的社會(huì)福利保障。15改革開放以來經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展不但瓦解了行政建制的地方共同體, 而且加速了農(nóng)村社會(huì)自然共同體的解體。面對(duì)這種摧枯拉朽一般的社會(huì)巨變, 地方政府尤其是基層政府卻沒有很好地扮演相應(yīng)的角色、履行相應(yīng)的責(zé)任。于是, 各種錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)矛盾在縣級(jí)層面凸顯出來, 如城鄉(xiāng)、區(qū)域和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的失衡問題、三農(nóng)問題、腐敗問題以及各種突發(fā)性群體事件等。16
然而, 以縣級(jí)政府為代表的地方政府和基層政府不但沒能妥善應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型所派生出的種種問題, 其種種行為反而進(jìn)一步加劇了縣域治理困境。鄭永年指出, 中國許多縣 (市) 級(jí)以下區(qū)域已經(jīng)進(jìn)入嚴(yán)重的無政府狀態(tài)。這里的無政府當(dāng)然不是說沒有政府, 而是說政府已無法完全履行其基本功能, 如提供公共安全和服務(wù)、社會(huì)正義和公正等公共產(chǎn)品。17概而言之, 縣級(jí)政府對(duì)其具有的國家權(quán)力存在一種“選擇式執(zhí)行的傾向”:在某些部門或官員個(gè)人利益相關(guān)的行業(yè), 權(quán)力的觸角不斷向社會(huì)延伸, 而對(duì)于國家權(quán)力應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主要作用的公共服務(wù)領(lǐng)域, 部分國家權(quán)力機(jī)關(guān)卻利用市場(chǎng)化的作用機(jī)制, 推卸其提供社會(huì)公共產(chǎn)品的重要責(zé)任。18強(qiáng)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取向、利益取向使縣級(jí)政權(quán)組織以追逐部門利益、單位利益和個(gè)人利益為第一選擇, 而縣級(jí)政府作為一個(gè)獨(dú)立的利益整體, 其“經(jīng)濟(jì)人”的角色也逐漸壓倒其作為“公共事務(wù)管理者”“公共物品提供者”的角色, 從而導(dǎo)致縣域社會(huì)治理的日益惡化。強(qiáng)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取向、利益取向同時(shí)也弱化了基層政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職能, 反而使得基層政府?dāng)U充其強(qiáng)制能力, 打擊報(bào)復(fù)各種維權(quán)行為, 在不斷催生群體性事件、惡化縣域社會(huì)治理的同時(shí), 又使得基層政權(quán)“黑惡化”, 污染縣域政治生態(tài)。
(二) 縣政權(quán)力與縣政能力
社會(huì)轉(zhuǎn)型期縣域治理的失序、縣域治理困境的加劇與縣域政治生態(tài)的惡化, 反映出作為治理主體的縣級(jí)政府無法有效治理縣域社會(huì), 根源則在治理能力的衰微、匱乏乃至退化。英國學(xué)者邁可·曼區(qū)分了國家權(quán)力與國家能力的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵:國家權(quán)力是國家專制的權(quán)力 (despotic power) , 即國家精英可以在不必與市民社會(huì)各集團(tuán)進(jìn)行例行化、制度化討價(jià)還價(jià)的前提下自行行動(dòng)的范圍;而國家能力是國家的基礎(chǔ)性權(quán)力 (infrastructural power) , 它是國家事實(shí)上滲透市民社會(huì), 在其統(tǒng)治的領(lǐng)域內(nèi)有效貫徹其政治決策的能力。19美國學(xué)者福山在其國家構(gòu)建的理論中, 提出了一個(gè)國家活動(dòng)范圍和國家權(quán)力強(qiáng)度的二維分析框架, 他認(rèn)為雖然從表面上看, 美國的制度限制了國家的活動(dòng)范圍, 但是在這個(gè)范圍內(nèi), 國家的意志卻能有效地貫徹和執(zhí)行, 從而使整個(gè)社會(huì)機(jī)制的運(yùn)行有條不紊, 社會(huì)生活呈現(xiàn)出蓬勃興旺之態(tài)。20可見, 國家能力是與國家權(quán)力有很大不同的一個(gè)概念, 它超越了國家權(quán)力所特有的強(qiáng)制性特點(diǎn), 而突出強(qiáng)調(diào)了國家權(quán)力的有效運(yùn)作。
結(jié)合國內(nèi)學(xué)界對(duì)國家能力的表述, 可將其大致劃分為汲取能力、規(guī)范能力、分配能力、強(qiáng)制能力四種, 縣級(jí)政權(quán)具備的這四種能力的強(qiáng)弱直接影響基層政府權(quán)威和地方社會(huì)秩序。21就縣級(jí)政權(quán)的汲取能力而言, 由于長期以來公共財(cái)政制度的缺位, 上下級(jí)政府通過極不均衡的利益博弈對(duì)公共財(cái)政資源進(jìn)行分配;與此同時(shí), 在縱向權(quán)力支配關(guān)系下, 上級(jí)政府將提供地方公共物品和公共服務(wù)的責(zé)任一級(jí)一級(jí)加壓給最基層的縣鄉(xiāng)政府, 而基層政府則將地方的基本公共服務(wù)開支極度壓縮, 將財(cái)政的壓力向社會(huì)轉(zhuǎn)移, 從而削弱了縣級(jí)政權(quán)的汲取能力。22汲取能力與分配能力相互影響, 縣級(jí)政權(quán)在財(cái)政資源分配中汲取能力的弱勢(shì)必然導(dǎo)致在公共產(chǎn)品和服務(wù)供給中分配能力的萎縮。當(dāng)前縣級(jí)政權(quán)規(guī)范能力也呈衰微之勢(shì), 主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是由于國家權(quán)力在某些領(lǐng)域的不適當(dāng)退出, 導(dǎo)致社會(huì)的某些治理盲區(qū)被各種體制外的權(quán)威所操控;二是農(nóng)村政策法規(guī)體系的嚴(yán)重缺失;三是法律規(guī)則對(duì)公共權(quán)力部門缺乏有力的約束。縣級(jí)政權(quán)強(qiáng)制能力則一方面畸變?yōu)槟承┱賳T和部門實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益和部門利益的暴力工具, 被不斷地強(qiáng)化, 而另一方面, 在國家權(quán)威遭受風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的關(guān)鍵時(shí)刻, 縣域政府的強(qiáng)制能力卻發(fā)生萎靡, 突出表現(xiàn)為縣域政府應(yīng)對(duì)外界環(huán)境變化和抵抗公共突發(fā)危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)不足。23這樣來看, 縣級(jí)政權(quán)汲取能力的弱勢(shì)、分配能力的萎縮、規(guī)范能力的不足、強(qiáng)制能力的異化嚴(yán)重影響了縣域的整體治理能力, 提示著縣域治理的能力之維的現(xiàn)實(shí)境況。
四、結(jié)語:當(dāng)前縣域治理的發(fā)展方向
綜上所述, 以國家治理愿景的三維坐標(biāo)———治理理念、治理體系與治理能力———來看, 當(dāng)前縣域治理面臨著從發(fā)展主義到社會(huì)建設(shè)、從政治統(tǒng)合到功能分化、從全能主義到有效治理的轉(zhuǎn)型困境。但就其本質(zhì)而言, 當(dāng)前縣域治理困境應(yīng)是中國國家治理從“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)—全能政治”向“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)—法治政府”轉(zhuǎn)型過程中所必然出現(xiàn)的理念轉(zhuǎn)變、體系重構(gòu)和能力提升的系列問題的整體表達(dá)。這樣來看, 當(dāng)前縣域治理的發(fā)展方向應(yīng)在于省思治理理念、優(yōu)化治理體系與提升治理能力。首先, 檢視當(dāng)前發(fā)展主義導(dǎo)向的治理理念, 認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)轉(zhuǎn)型所必然伴生的矛盾與問題, 確認(rèn)發(fā)展的終極目標(biāo)是要讓國家變得更加富強(qiáng)、讓社會(huì)變得更加公平正義、讓人民生活變得更加美好, 進(jìn)而將發(fā)展重心轉(zhuǎn)向社會(huì)建設(shè), 改變政績動(dòng)員的發(fā)展模式、壓力維穩(wěn)的治理模式, 為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展尋求深層次動(dòng)力。優(yōu)化縣域治理體系, 合理處理集權(quán)與分權(quán)、執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)與政府運(yùn)行的關(guān)系, 建立起在行政分權(quán)和政治分權(quán)基礎(chǔ)上的縣域治理體系, 同時(shí)需要調(diào)整中央與地方之間的關(guān)系, 充分重視地方的自主性和特殊性、發(fā)揮地方的創(chuàng)造力, 還需要具有權(quán)威的司法制度來制約地方的政治行為, 以保證國家的政治統(tǒng)一有效性。24而在縣域治理體系優(yōu)化的同時(shí), 還應(yīng)在縣政權(quán)力運(yùn)行之中提升縣域治理能力, 在縣域內(nèi)優(yōu)先達(dá)成有效治理, 力求滿足規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、培育社會(huì)力量以及實(shí)現(xiàn)縣域“善治”等方面的需要, 從而逐漸確立起社會(huì)民眾對(duì)縣政權(quán)力的監(jiān)督與制約機(jī)制渠道, 進(jìn)而建立真正意義上的責(zé)任政府、推進(jìn)縣域治理現(xiàn)代化、推動(dòng)縣域政治發(fā)展。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：學(xué)術(shù)界,2019(06)
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