——對冀魯豫寧四省農村土地退出的調查和思考
摘要：為部分進城農民退出土地提供制度出口,既可提高農村土地利用效率、促進農民市民化,又有利于國家糧食安全。對冀、魯、豫三省779個農民調查發現,部分農民有較強的土地退出意愿,且更偏好政府主導的退出方式。如果法律政策允許,分別有21.7%和67.9%的農民愿意轉讓承包地或用它換養老保險;45.8%和59.1%的農民愿意轉讓宅基地或用它換城鎮住房。平羅試驗區的經驗表明,土地退出政策順應了農民需求,具有現實可行性。但是,實施土地退出也存在制度基礎薄弱、需要平衡收益和風險、設計有效的退出機制等問題。農村土地退出事關我國農村發展模式轉換和城鄉一體化大局,為了再次釋放農村改革紅利,創新土地退出機制,需要做好六個方面的工作。
新世紀以來,隨著城鄉壁壘的消除和農村土地權能的增加,我國農業農村發展呈現出新態勢。一方面,農戶兼業程度不斷提高,對土地依賴弱化,農村土地不再是其生產生活的基本保障;另一方面,農民承包地、宅基地及住房無法資本化,既束縛了農村經濟活力,也阻礙了農民進城的步伐。針對上述情況,中央和有關部委開始探索農村土地有償退出。2013 年10 月,國土資源部在《節約集約利用土地規定(草案)》中提出要采用多種方式鼓勵農民自愿有償退出宅基地。2014 年底農業部在《關于第二批農村改革試驗區和試驗任務的批復》中,把土地承包經營權退出列為2015 年14 個改革試驗任務之一。2015 年11 月,中央發布的《深化農村改革綜合性實施方案》再次提出“探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制”。因此,如何按照中央要求,在堅持農村土地集體所有、家庭承包這一基本經營制度的前提下,創新農村土地有償退出機制、提高土地資源配置效率,受到學界和政界的關注。
一、實施農村土地退出具有重要意義
為進城農民有償放棄農村土地提供制度安排,既有利于提高農村土地的利用效率,又能推動進城農民身份的徹底轉變,從而提升城鎮化的速度和質量,還有利于促進農村經濟社會發展、新型經營主體培育甚至國家糧食安全。具體來看,實行農村土地退出,至少有以下三方面的作用。
首先,有利于提升農村土地尤其是宅基地的利用效率,避免農村房屋長期閑置或成為進城農民的“第二住宅”,從而釋放農村經濟增長潛能。據估計,目前傳統農區30%左右的村莊有空心化問題,全國空心村綜合整治潛力可達757.89 萬公頃,相當于5 個北京城的面積。一邊是農村建設用地的低效率使用,另一邊是城市不斷蔓延、城市建設用地日益緊張,我國城鄉土地資源利用的“冰火兩重天”現象日益突出。此外,宅基地無法流轉,讓農村房屋這一農民最重要的資產也長期沉睡,無法體現其市場價值。據測算,全國農村房屋的價值約為24 萬億元,農村宅基地的價值約為37 萬億元,二者合計約占農村凈資產的一半(葉興慶、伍振軍,2015)。數額如此龐大的資產,其市場價值長期無法實現,不僅束縛了農村經濟活力,也是對農民財產權利的忽視和不公平。
其次,有利于打破城鄉二元經濟社會結構,避免產生大量擁有農村土地的新時代“不在地主”(郭熙保,2014),從而減少農村資金的外流,最終減緩城鄉收入差距、實現城鄉統籌發展。農業屬于弱質產業,農民屬于弱勢群體。讓農村的資金以地租的形式,從本就屬于弱質產業、弱勢群體的農業、農民手中流向更富裕的城鎮地區,這既違背黨的十七屆三中全會制定的“工業反哺農業、城市支持農村”和“多予、少取、放活”的方針,也不利于構建十八屆三種全會要求的“以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系”。
最后,可以減少兼業粗放經營造成的農業產出損失,抑制農業用地的非農化趨勢,從而最終為保障我國的糧食安全提供微觀支撐。據河南省委書記盧展工在2013 年3 月接受《人民日報》采訪時曾估算:河南人均擁有一畝耕地,一年兩季,小麥和玉米輪作,刨除成本每畝地凈賺大概500 元錢,是普通工人5 天的工資。由于城鎮非農部門的工資遠高于農業,進城農戶的農業收入占家庭收入的比重大大降低。副業化、邊緣化的直接后果就是農民不再重視農業,粗放經營甚至拋荒。而且非農收入的增加,會降低進城農戶的地租敏感性。農民追求更高的租金會推動土地流向工商資本,進而加劇農地非農化。由于從事糧食生產的比較效益低,只有將土地非糧化甚至非農化的涉農企業,才能支付讓其心動的地租。如此一來,缺乏放棄農村土地的制度出口,不僅限制了土地經營規模的改善、新型農業經營主體的形成,還從供給方面強化了農地的非農化、非糧化,從而威脅國家糧食安全。
因此,深化農村土地制度改革,為有意愿、有能力的農民自愿有償放棄農村土地提供制度出口,有助于釋放農村經濟潛能和促進傳統農業向現代化轉型,也有助于推動新型城鎮化和實現城鄉發展一體化。
二、農村土地退出的可行性:基于農民調查和個案跟蹤
當前政界和學界關于農村土地制度改革的核心思路是尊重農民的自主選擇。為了全面了解農民的土地退出意愿,2014 年9 月,國家社會科學重點項目“農業現代化體制機制創新與工業化、信息化、城鎮化同步發展研究(13AZD003)”課題組采用兩階段抽樣方法對冀、魯、豫三省九縣779 位農民進行了問卷調查。
調查結果發現,67.9%的受訪者愿意“用承包地換養老保險等工資性收入”;59.1%的愿意“用宅基地換城鎮住房”;64.2%的愿意接受政府征地。33.9%的受訪者認為其所在村組還有未分配的集體耕地、荒地、坑塘等,其中58.2%的人愿意有償放棄自家應得的份額。分別有25.8%和51.0%的受訪者認為,應該允許承包地和宅基地自由交易。不過,在支持宅基地自由交易的農民中,有34.3%的認為這種“自由”應限于村組集體成員內部。在進城農民的承包地和宅基地處置上,受訪農民的態度有明顯差異。76.5%的農民認為,已在城里落戶且有穩定工作的外出人員,其承包地不應該保留,否則就是“吃雙份”;另外23.5%的農民則認為,雖然這些人已經不在村里了,但既然承包期還沒到,就應該給他們留著,“萬一在城里混不下去了,還可以回來”。即便已在城里安家落戶,76.1%的農民認為宅基地也應該給他們留著,畢竟“這是他祖輩傳下來的,是他個人的”。
如果法律政策允許,僅有21.7%的農民愿意出售承包地。詢問時特意強調可以“出售一部分”,回答“愿意”的農民仍然只有21.7%,這意味著即使進行更激進的土地制度改革,絕大部分農民也不會出售土地。歸納發現,農民不愿出售土地主要有三個原因:一是生存問題。他們認為“有地就有飯吃”,換成錢之后容易花掉,一旦找不到工作,生存就沒了保障;二是家庭永續發展問題。農民們認為應該給子孫后代留一塊土地,把土地轉讓,相當于“把子孫的飯都吃了”;三是戀地情節。農民不想永遠失去土地,認為土地一旦“出售了就再也沒有了”。與承包地相比,農民的宅基地私有產權意識和市場交易意愿較為強烈。45.8%的農民愿意把閑置宅基地轉讓。
整體而言,部分農民對土地的依賴已明顯降低,承包地、宅基地不再是其“安身立命之所”。如果條件合適或補償合理,一些農民愿意放棄土地,而且與市場化方式(出售)相比,他們更樂于接受政府主導的退出方式。這意味著農村土地退出政策在理論上具有可行性。
為了探尋農村土地退出的現實可行性,課題組對寧夏平羅試驗區的土地退出進行了跟蹤研究。2013 年初,平羅縣結合自治區的生態移民“插花安置”工作,制定了《農民宅基地、房屋、承包地收儲參考價格暫行辦法》、《農民集體土地和房屋產權自愿永久退出收儲暫行辦法》,并出資500 萬元設立農村土地退出收儲基金,啟動了土地退出試驗。其做法為:一是參照自治區征地補償標準,結合當地近三年土地流轉均價,根據地理區位和土地肥瘦,將全縣13 個鄉鎮的每畝土地收儲價格確定為從300 到600 元不等的7 個檔次。承包地退出總補貼= 每年的補貼標準×第二輪承包期的剩余年限。二是按區位將標準面積為270 平米(0.4 畝)的宅基地收儲價格確定為1 萬元、9000 元和8000 元三個等級。超標部分,以1 萬元/ 畝的庭院經濟用地予以補償,補償額最高不得超過宅基地價格的40%。三是按照建造年限和建筑結構,確定房屋收儲價格每平米不高于700 元。
盡管平羅縣的土地收儲價格不高,平均每戶的承包地、宅基地和房屋的退出補償合計約為12 萬元,又設置了嚴格的退出條件,規定“遷入城鎮并有穩定職業和固定住所或者長期外出有穩定的收入來源的”的才可以申請,“單純依靠土地生存,沒有其他收入來源的”不允許退出,而且要求退出者以戶為單位,同時放棄集體組織成員身份,既永久性徹底退出,但是不到一年時間,有關部門就收到了3000 多份退出申請。最終,受插花安置移民數量的限制,1718 戶農戶順利退出。平羅的經驗進一步表明,部分進城農民的土地退出需求強烈,而且土地退出有很強的可操作性。
三、關于當前實施農村土地退出的幾點思考
雖然工業化城鎮化進程中,部分農民“離農、棄地、進城”是必然趨勢,而且近年來日益深化的農村土地制度改革加快了這一趨勢,但我國當前實施農村土地退出仍面臨以下問題。
1.如何在法律政策秩序框架內開展農村土地退出工作。
農村土地集體所有、農戶家庭承包使用是我國憲法規定的農村基本經營制度的核心內容。憲法規定“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。《農村土地承包法》和《物權法》都規定,在承包期內,土地承包經營權可以采用轉包、互換、轉讓等方式流轉。可以發現,農村承包地退出,實際上是法律賦予農民的財產權利。明確宅基地使用權是一種用益物權的《物權法》規定,“宅基地使用權的轉讓,適用土地管理法等法律和國家有關規定”。但截至目前,國家并沒有給出宅基地轉讓的“有關規定”,《土地管理法》則在第六十三條規定“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”,實際上禁止了宅基地的轉讓。有關法律和規定的滯后,農戶有償放棄農村土地尤其是宅基地的法律依據不足,很大程度上限制了有意愿、有能力的農戶“棄地進城”,也束縛了農民市民化的速度。
2.如何創新農村土地退出機制,平衡追求勞動力和農村土地“人地”資源的更優配置與農民“棄地進城”中產生的各種風險。
關于農村土地制度改革,學界長期存在爭論。周其仁(2004)等學者從優化土地資源配置和加快勞動力流動的角度出發,指出應該賦予農民更多的土地財產權利,給予農民處置農村土地的選擇權,如承包地和宅基地轉讓。但也有學者認為,現有的土地制度充當了農村勞動力的“蓄水池”,可以緩沖農民工市民化過程中的風險,避免出現大量的無業流民,因此是頗為合理的(賀雪峰,2013)。如何找到學界和全社會的“最大公約數”,讓農地制度改革能在提高農村土地和勞動力配置效率同時,繼續保留其城鎮化的“蓄水池”作用,從而讓農民在城鄉之間“進退有據”,對農村土地退出工作能否順利開展和取得預期效果至關重要。解決這一難題,顯然有賴于農村土地退出機制的設計。
3.如何有效強化有關政府部門協作,以農村土地退出為抓手,推進農業轉型發展和新型城鎮化。
促進農民增收、保障糧食安全和加快農民市民化,是現階段中央推進農村土地制度改革的“三重目標”。一方面,農村土地退出直接關系到“離農、棄地”農戶的市民化。對相當一部分農民尤其是老年農民來說,農村土地仍然是正式社會保障的替代物———這也是67.9%的樣本農民愿意用承包地換取養老保險的重要原因。如何從社會保障情況和城市融入能力著手,開展土地退出工作值得深入研究。另一方面,部分農民退出土地關系到農村土地資源的再配置和農業發展模式的重構。退出的土地誰來承接、如何承接、以什么價格承接,不僅直接影響退地農民的經濟利益,還會對新型農業經營主體甚至整個農業發展模式產生作用。十八屆三中全會著重強調,改革要注重系統性、整體性、協調性。農村土地退出“牽一發而動全身”,如何按照中央要求,統籌考慮退地農戶的社會保障、子女入學、城市住房和承接者的農業補貼等問題,涉及多部門、多利益主體,對各級政府的協調和執行能力提出了很大挑戰。
四、以退出機制創新進一步激發農村改革紅利
為了促進農民的鄉城遷移,提高農村土地利用效率,激發農村經濟社會活力,實施農村土地退出政策,需要做好以下六個方面的工作:
1.推進農村土地的確權頒證工作。
產權清晰界定和有力保護,是政府的重要職責和市場經濟的基本要求,也是市場機制有效運作的基本前提。對冀、魯、豫農民調查發現,只有42.1%的受訪者拿到了土地承包經營權證,宅基地使用權證的持有比例也僅為64.5%。農村土地確權登記頒證是全面深化農村改革的基礎性工作,產權界定不清會限制農村土地和住房的可交易性,從而阻礙“人地分離”。
2.落實農村土地的轉讓權能。
按照法律規定,在承包期內,農戶的農村土地承包經營權是可以轉讓的。農民放棄農村承包地時一次性收取的費用,相當于剩余承包期各期土地流轉費用(租金)的現值。這也是平羅縣承包地收儲時確定補償標準的法律依據。但目前來看,農村土地承包經營權的轉讓權受多種因素的束縛,需要進一步激活。對于農民的宅基地,要按照十八屆三中全會的精神,出臺有關規定、修改相關法律,盡快完善并切實“保障農戶宅基地用益物權”。
3.從社會保障著手解決農民退地的后顧之憂。
目前,農民包括進城農民的社會保障水平較低。農村土地和住房仍然有很強的社會保障功能,是農民進城失敗的退路,也是很多老年農民的生活保障。為了更好地實現“人地分離”,在城市,需要為進城農民提供更完善的社會保障;在農村,可以借鑒法國、日本等國曾實行的“農民退休制度”,減少老年農民的土地依賴。
4.探索多種農村土地退出方式。
可以借鑒平羅試驗區的經驗,加快推進集體成員之間的農村土地及房屋交易;可以嘗試以“政策性銀行貸款+ 國家財政貼息+ 村集體組織收儲”的方式實現人地分離。承包地收儲價格由當地的土地流轉價格和確權后的承包年限共同確定,收儲土地的流轉收益用來分期支付銀行貸款。宅基地收儲價格由征地補償標準和當地國有土地出讓單價共同確定。
5.適當打破農村集體組織邊界。
隨著大量農村人口“棄地進城”,原集體組織成員人數將不斷萎縮,農戶退出的承包地、宅基地,誰來承接、如何承接、以什么價格承接都將直接影響“人地分離”的政策效果。可以有條件地打破原有集體組織的邊界,讓進入者成為集體組織成員。這既有助于發現土地退出的真實價格,保障退出者的收益,也有助于新型經營主體發展和鄉村社會治理。
6.建立農村土地退出的“反悔機制”。
為避免農村土地退出造成無家、無業、無社會保障的“流民”,可以為退出農戶設置“退出保險”和“部分回購權”。凡退出農村土地者,在一定年限內,若其家庭成員確實無法在城鎮生活,可以在保險金和政府回購補貼的幫助下,從原住村(或其他村)購置其先前退出面積一定比例(比如20%)的土地,并重新成為集體組織成員。
總之,實施農村土地退出,必須按照黨的十八屆三中全會要求,賦予農民更多土地財產權利,奠定土地退出的制度基礎,綜合農民的實際需求,創新土地退出機制設計與政策安排。
中國鄉村發現網轉自：價格理論與實踐2016年01期
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