——對冀魯豫寧四省農(nóng)村土地退出的調(diào)查和思考
摘要：為部分進城農(nóng)民退出土地提供制度出口,既可提高農(nóng)村土地利用效率、促進農(nóng)民市民化,又有利于國家糧食安全。對冀、魯、豫三省779個農(nóng)民調(diào)查發(fā)現(xiàn),部分農(nóng)民有較強的土地退出意愿,且更偏好政府主導的退出方式。如果法律政策允許,分別有21.7%和67.9%的農(nóng)民愿意轉(zhuǎn)讓承包地或用它換養(yǎng)老保險;45.8%和59.1%的農(nóng)民愿意轉(zhuǎn)讓宅基地或用它換城鎮(zhèn)住房。平羅試驗區(qū)的經(jīng)驗表明,土地退出政策順應了農(nóng)民需求,具有現(xiàn)實可行性。但是,實施土地退出也存在制度基礎薄弱、需要平衡收益和風險、設計有效的退出機制等問題。農(nóng)村土地退出事關我國農(nóng)村發(fā)展模式轉(zhuǎn)換和城鄉(xiāng)一體化大局,為了再次釋放農(nóng)村改革紅利,創(chuàng)新土地退出機制,需要做好六個方面的工作。
新世紀以來,隨著城鄉(xiāng)壁壘的消除和農(nóng)村土地權能的增加,我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展呈現(xiàn)出新態(tài)勢。一方面,農(nóng)戶兼業(yè)程度不斷提高,對土地依賴弱化,農(nóng)村土地不再是其生產(chǎn)生活的基本保障;另一方面,農(nóng)民承包地、宅基地及住房無法資本化,既束縛了農(nóng)村經(jīng)濟活力,也阻礙了農(nóng)民進城的步伐。針對上述情況,中央和有關部委開始探索農(nóng)村土地有償退出。2013 年10 月,國土資源部在《節(jié)約集約利用土地規(guī)定(草案)》中提出要采用多種方式鼓勵農(nóng)民自愿有償退出宅基地。2014 年底農(nóng)業(yè)部在《關于第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)和試驗任務的批復》中,把土地承包經(jīng)營權退出列為2015 年14 個改革試驗任務之一。2015 年11 月,中央發(fā)布的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》再次提出“探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制”。因此,如何按照中央要求,在堅持農(nóng)村土地集體所有、家庭承包這一基本經(jīng)營制度的前提下,創(chuàng)新農(nóng)村土地有償退出機制、提高土地資源配置效率,受到學界和政界的關注。
一、實施農(nóng)村土地退出具有重要意義
為進城農(nóng)民有償放棄農(nóng)村土地提供制度安排,既有利于提高農(nóng)村土地的利用效率,又能推動進城農(nóng)民身份的徹底轉(zhuǎn)變,從而提升城鎮(zhèn)化的速度和質(zhì)量,還有利于促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展、新型經(jīng)營主體培育甚至國家糧食安全。具體來看,實行農(nóng)村土地退出,至少有以下三方面的作用。
首先,有利于提升農(nóng)村土地尤其是宅基地的利用效率,避免農(nóng)村房屋長期閑置或成為進城農(nóng)民的“第二住宅”,從而釋放農(nóng)村經(jīng)濟增長潛能。據(jù)估計,目前傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)30%左右的村莊有空心化問題,全國空心村綜合整治潛力可達757.89 萬公頃,相當于5 個北京城的面積。一邊是農(nóng)村建設用地的低效率使用,另一邊是城市不斷蔓延、城市建設用地日益緊張,我國城鄉(xiāng)土地資源利用的“冰火兩重天”現(xiàn)象日益突出。此外,宅基地無法流轉(zhuǎn),讓農(nóng)村房屋這一農(nóng)民最重要的資產(chǎn)也長期沉睡,無法體現(xiàn)其市場價值。據(jù)測算,全國農(nóng)村房屋的價值約為24 萬億元,農(nóng)村宅基地的價值約為37 萬億元,二者合計約占農(nóng)村凈資產(chǎn)的一半(葉興慶、伍振軍,2015)。數(shù)額如此龐大的資產(chǎn),其市場價值長期無法實現(xiàn),不僅束縛了農(nóng)村經(jīng)濟活力,也是對農(nóng)民財產(chǎn)權利的忽視和不公平。
其次,有利于打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結構,避免產(chǎn)生大量擁有農(nóng)村土地的新時代“不在地主”(郭熙保,2014),從而減少農(nóng)村資金的外流,最終減緩城鄉(xiāng)收入差距、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè),農(nóng)民屬于弱勢群體。讓農(nóng)村的資金以地租的形式,從本就屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、弱勢群體的農(nóng)業(yè)、農(nóng)民手中流向更富裕的城鎮(zhèn)地區(qū),這既違背黨的十七屆三中全會制定的“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”和“多予、少取、放活”的方針,也不利于構建十八屆三中全會要求的“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系”。
最后,可以減少兼業(yè)粗放經(jīng)營造成的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出損失,抑制農(nóng)業(yè)用地的非農(nóng)化趨勢,從而最終為保障我國的糧食安全提供微觀支撐。據(jù)河南省委書記盧展工在2013 年3 月接受《人民日報》采訪時曾估算:河南人均擁有一畝耕地,一年兩季,小麥和玉米輪作,刨除成本每畝地凈賺大概500 元錢,是普通工人5 天的工資。由于城鎮(zhèn)非農(nóng)部門的工資遠高于農(nóng)業(yè),進城農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)收入占家庭收入的比重大大降低。副業(yè)化、邊緣化的直接后果就是農(nóng)民不再重視農(nóng)業(yè),粗放經(jīng)營甚至拋荒。而且非農(nóng)收入的增加,會降低進城農(nóng)戶的地租敏感性。農(nóng)民追求更高的租金會推動土地流向工商資本,進而加劇農(nóng)地非農(nóng)化。由于從事糧食生產(chǎn)的比較效益低,只有將土地非糧化甚至非農(nóng)化的涉農(nóng)企業(yè),才能支付讓其心動的地租。如此一來,缺乏放棄農(nóng)村土地的制度出口,不僅限制了土地經(jīng)營規(guī)模的改善、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的形成,還從供給方面強化了農(nóng)地的非農(nóng)化、非糧化,從而威脅國家糧食安全。
因此,深化農(nóng)村土地制度改革,為有意愿、有能力的農(nóng)民自愿有償放棄農(nóng)村土地提供制度出口,有助于釋放農(nóng)村經(jīng)濟潛能和促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型,也有助于推動新型城鎮(zhèn)化和實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。
二、農(nóng)村土地退出的可行性:基于農(nóng)民調(diào)查和個案跟蹤
當前政界和學界關于農(nóng)村土地制度改革的核心思路是尊重農(nóng)民的自主選擇。為了全面了解農(nóng)民的土地退出意愿,2014 年9 月,國家社會科學重點項目“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化體制機制創(chuàng)新與工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化同步發(fā)展研究(13AZD003)”課題組采用兩階段抽樣方法對冀、魯、豫三省九縣779 位農(nóng)民進行了問卷調(diào)查。
調(diào)查結果發(fā)現(xiàn),67.9%的受訪者愿意“用承包地換養(yǎng)老保險等工資性收入”;59.1%的愿意“用宅基地換城鎮(zhèn)住房”;64.2%的愿意接受政府征地。33.9%的受訪者認為其所在村組還有未分配的集體耕地、荒地、坑塘等,其中58.2%的人愿意有償放棄自家應得的份額。分別有25.8%和51.0%的受訪者認為,應該允許承包地和宅基地自由交易。不過,在支持宅基地自由交易的農(nóng)民中,有34.3%的認為這種“自由”應限于村組集體成員內(nèi)部。在進城農(nóng)民的承包地和宅基地處置上,受訪農(nóng)民的態(tài)度有明顯差異。76.5%的農(nóng)民認為,已在城里落戶且有穩(wěn)定工作的外出人員,其承包地不應該保留,否則就是“吃雙份”;另外23.5%的農(nóng)民則認為,雖然這些人已經(jīng)不在村里了,但既然承包期還沒到,就應該給他們留著,“萬一在城里混不下去了,還可以回來”。即便已在城里安家落戶,76.1%的農(nóng)民認為宅基地也應該給他們留著,畢竟“這是他祖輩傳下來的,是他個人的”。
如果法律政策允許,僅有21.7%的農(nóng)民愿意出售承包地。詢問時特意強調(diào)可以“出售一部分”,回答“愿意”的農(nóng)民仍然只有21.7%,這意味著即使進行更激進的土地制度改革,絕大部分農(nóng)民也不會出售土地。歸納發(fā)現(xiàn),農(nóng)民不愿出售土地主要有三個原因:一是生存問題。他們認為“有地就有飯吃”,換成錢之后容易花掉,一旦找不到工作,生存就沒了保障;二是家庭永續(xù)發(fā)展問題。農(nóng)民們認為應該給子孫后代留一塊土地,把土地轉(zhuǎn)讓,相當于“把子孫的飯都吃了”;三是戀地情節(jié)。農(nóng)民不想永遠失去土地,認為土地一旦“出售了就再也沒有了”。與承包地相比,農(nóng)民的宅基地私有產(chǎn)權意識和市場交易意愿較為強烈。45.8%的農(nóng)民愿意把閑置宅基地轉(zhuǎn)讓。
整體而言,部分農(nóng)民對土地的依賴已明顯降低,承包地、宅基地不再是其“安身立命之所”。如果條件合適或補償合理,一些農(nóng)民愿意放棄土地,而且與市場化方式(出售)相比,他們更樂于接受政府主導的退出方式。這意味著農(nóng)村土地退出政策在理論上具有可行性。
為了探尋農(nóng)村土地退出的現(xiàn)實可行性,課題組對寧夏平羅試驗區(qū)的土地退出進行了跟蹤研究。2013 年初,平羅縣結合自治區(qū)的生態(tài)移民“插花安置”工作,制定了《農(nóng)民宅基地、房屋、承包地收儲參考價格暫行辦法》、《農(nóng)民集體土地和房屋產(chǎn)權自愿永久退出收儲暫行辦法》,并出資500 萬元設立農(nóng)村土地退出收儲基金,啟動了土地退出試驗。其做法為:一是參照自治區(qū)征地補償標準,結合當?shù)亟晖恋亓鬓D(zhuǎn)均價,根據(jù)地理區(qū)位和土地肥瘦,將全縣13 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的每畝土地收儲價格確定為從300 到600 元不等的7 個檔次。承包地退出總補貼= 每年的補貼標準×第二輪承包期的剩余年限。二是按區(qū)位將標準面積為270 平米(0.4 畝)的宅基地收儲價格確定為1 萬元、9000 元和8000 元三個等級。超標部分,以1 萬元/ 畝的庭院經(jīng)濟用地予以補償,補償額最高不得超過宅基地價格的40%。三是按照建造年限和建筑結構,確定房屋收儲價格每平米不高于700 元。
盡管平羅縣的土地收儲價格不高,平均每戶的承包地、宅基地和房屋的退出補償合計約為12 萬元,又設置了嚴格的退出條件,規(guī)定“遷入城鎮(zhèn)并有穩(wěn)定職業(yè)和固定住所或者長期外出有穩(wěn)定的收入來源的”的才可以申請,“單純依靠土地生存,沒有其他收入來源的”不允許退出,而且要求退出者以戶為單位,同時放棄集體組織成員身份,既永久性徹底退出,但是不到一年時間,有關部門就收到了3000 多份退出申請。最終,受插花安置移民數(shù)量的限制,1718 戶農(nóng)戶順利退出。平羅的經(jīng)驗進一步表明,部分進城農(nóng)民的土地退出需求強烈,而且土地退出有很強的可操作性。
三、關于當前實施農(nóng)村土地退出的幾點思考
雖然工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程中,部分農(nóng)民“離農(nóng)、棄地、進城”是必然趨勢,而且近年來日益深化的農(nóng)村土地制度改革加快了這一趨勢,但我國當前實施農(nóng)村土地退出仍面臨以下問題。
1.如何在法律政策秩序框架內(nèi)開展農(nóng)村土地退出工作。
農(nóng)村土地集體所有、農(nóng)戶家庭承包使用是我國憲法規(guī)定的農(nóng)村基本經(jīng)營制度的核心內(nèi)容。憲法規(guī)定“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。《農(nóng)村土地承包法》和《物權法》都規(guī)定,在承包期內(nèi),土地承包經(jīng)營權可以采用轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。可以發(fā)現(xiàn),農(nóng)村承包地退出,實際上是法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權利。明確宅基地使用權是一種用益物權的《物權法》規(guī)定,“宅基地使用權的轉(zhuǎn)讓,適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定”。但截至目前,國家并沒有給出宅基地轉(zhuǎn)讓的“有關規(guī)定”,《土地管理法》則在第六十三條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設”,實際上禁止了宅基地的轉(zhuǎn)讓。有關法律和規(guī)定的滯后,農(nóng)戶有償放棄農(nóng)村土地尤其是宅基地的法律依據(jù)不足,很大程度上限制了有意愿、有能力的農(nóng)戶“棄地進城”,也束縛了農(nóng)民市民化的速度。
2.如何創(chuàng)新農(nóng)村土地退出機制,平衡追求勞動力和農(nóng)村土地“人地”資源的更優(yōu)配置與農(nóng)民“棄地進城”中產(chǎn)生的各種風險。
關于農(nóng)村土地制度改革,學界長期存在爭論。周其仁(2004)等學者從優(yōu)化土地資源配置和加快勞動力流動的角度出發(fā),指出應該賦予農(nóng)民更多的土地財產(chǎn)權利,給予農(nóng)民處置農(nóng)村土地的選擇權,如承包地和宅基地轉(zhuǎn)讓。但也有學者認為,現(xiàn)有的土地制度充當了農(nóng)村勞動力的“蓄水池”,可以緩沖農(nóng)民工市民化過程中的風險,避免出現(xiàn)大量的無業(yè)流民,因此是頗為合理的(賀雪峰,2013)。如何找到學界和全社會的“最大公約數(shù)”,讓農(nóng)地制度改革能在提高農(nóng)村土地和勞動力配置效率同時,繼續(xù)保留其城鎮(zhèn)化的“蓄水池”作用,從而讓農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間“進退有據(jù)”,對農(nóng)村土地退出工作能否順利開展和取得預期效果至關重要。解決這一難題,顯然有賴于農(nóng)村土地退出機制的設計。
3.如何有效強化有關政府部門協(xié)作,以農(nóng)村土地退出為抓手,推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化。
促進農(nóng)民增收、保障糧食安全和加快農(nóng)民市民化,是現(xiàn)階段中央推進農(nóng)村土地制度改革的“三重目標”。一方面,農(nóng)村土地退出直接關系到“離農(nóng)、棄地”農(nóng)戶的市民化。對相當一部分農(nóng)民尤其是老年農(nóng)民來說,農(nóng)村土地仍然是正式社會保障的替代物———這也是67.9%的樣本農(nóng)民愿意用承包地換取養(yǎng)老保險的重要原因。如何從社會保障情況和城市融入能力著手,開展土地退出工作值得深入研究。另一方面,部分農(nóng)民退出土地關系到農(nóng)村土地資源的再配置和農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的重構。退出的土地誰來承接、如何承接、以什么價格承接,不僅直接影響退地農(nóng)民的經(jīng)濟利益,還會對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體甚至整個農(nóng)業(yè)發(fā)展模式產(chǎn)生作用。十八屆三中全會著重強調(diào),改革要注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性。農(nóng)村土地退出“牽一發(fā)而動全身”,如何按照中央要求,統(tǒng)籌考慮退地農(nóng)戶的社會保障、子女入學、城市住房和承接者的農(nóng)業(yè)補貼等問題,涉及多部門、多利益主體,對各級政府的協(xié)調(diào)和執(zhí)行能力提出了很大挑戰(zhàn)。
四、以退出機制創(chuàng)新進一步激發(fā)農(nóng)村改革紅利
為了促進農(nóng)民的鄉(xiāng)城遷移,提高農(nóng)村土地利用效率,激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟社會活力,實施農(nóng)村土地退出政策,需要做好以下六個方面的工作:
1.推進農(nóng)村土地的確權頒證工作。
產(chǎn)權清晰界定和有力保護,是政府的重要職責和市場經(jīng)濟的基本要求,也是市場機制有效運作的基本前提。對冀、魯、豫農(nóng)民調(diào)查發(fā)現(xiàn),只有42.1%的受訪者拿到了土地承包經(jīng)營權證,宅基地使用權證的持有比例也僅為64.5%。農(nóng)村土地確權登記頒證是全面深化農(nóng)村改革的基礎性工作,產(chǎn)權界定不清會限制農(nóng)村土地和住房的可交易性,從而阻礙“人地分離”。
2.落實農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)讓權能。
按照法律規(guī)定,在承包期內(nèi),農(nóng)戶的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權是可以轉(zhuǎn)讓的。農(nóng)民放棄農(nóng)村承包地時一次性收取的費用,相當于剩余承包期各期土地流轉(zhuǎn)費用(租金)的現(xiàn)值。這也是平羅縣承包地收儲時確定補償標準的法律依據(jù)。但目前來看,農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的轉(zhuǎn)讓權受多種因素的束縛,需要進一步激活。對于農(nóng)民的宅基地,要按照十八屆三中全會的精神,出臺有關規(guī)定、修改相關法律,盡快完善并切實“保障農(nóng)戶宅基地用益物權”。
3.從社會保障著手解決農(nóng)民退地的后顧之憂。
目前,農(nóng)民包括進城農(nóng)民的社會保障水平較低。農(nóng)村土地和住房仍然有很強的社會保障功能,是農(nóng)民進城失敗的退路,也是很多老年農(nóng)民的生活保障。為了更好地實現(xiàn)“人地分離”,在城市,需要為進城農(nóng)民提供更完善的社會保障;在農(nóng)村,可以借鑒法國、日本等國曾實行的“農(nóng)民退休制度”,減少老年農(nóng)民的土地依賴。
4.探索多種農(nóng)村土地退出方式。
可以借鑒平羅試驗區(qū)的經(jīng)驗,加快推進集體成員之間的農(nóng)村土地及房屋交易;可以嘗試以“政策性銀行貸款+ 國家財政貼息+ 村集體組織收儲”的方式實現(xiàn)人地分離。承包地收儲價格由當?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)價格和確權后的承包年限共同確定,收儲土地的流轉(zhuǎn)收益用來分期支付銀行貸款。宅基地收儲價格由征地補償標準和當?shù)貒型恋爻鲎寙蝺r共同確定。
5.適當打破農(nóng)村集體組織邊界。
隨著大量農(nóng)村人口“棄地進城”,原集體組織成員人數(shù)將不斷萎縮,農(nóng)戶退出的承包地、宅基地,誰來承接、如何承接、以什么價格承接都將直接影響“人地分離”的政策效果。可以有條件地打破原有集體組織的邊界,讓進入者成為集體組織成員。這既有助于發(fā)現(xiàn)土地退出的真實價格,保障退出者的收益,也有助于新型經(jīng)營主體發(fā)展和鄉(xiāng)村社會治理。
6.建立農(nóng)村土地退出的“反悔機制”。
為避免農(nóng)村土地退出造成無家、無業(yè)、無社會保障的“流民”,可以為退出農(nóng)戶設置“退出保險”和“部分回購權”。凡退出農(nóng)村土地者,在一定年限內(nèi),若其家庭成員確實無法在城鎮(zhèn)生活,可以在保險金和政府回購補貼的幫助下,從原住村(或其他村)購置其先前退出面積一定比例(比如20%)的土地,并重新成為集體組織成員。
總之,實施農(nóng)村土地退出,必須按照黨的十八屆三中全會要求,賦予農(nóng)民更多土地財產(chǎn)權利,奠定土地退出的制度基礎,綜合農(nóng)民的實際需求,創(chuàng)新土地退出機制設計與政策安排。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：價格理論與實踐2016年01期
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