——基于廣西產(chǎn)業(yè)扶貧的案例研究
摘要：產(chǎn)業(yè)扶貧作為我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作的重要戰(zhàn)略，其發(fā)揮的積極意義和正面功能獲得了廣泛的認(rèn)可。但不可否認(rèn)的是，產(chǎn)業(yè)扶貧的實(shí)施過(guò)程中卻出現(xiàn)了扶貧“產(chǎn)業(yè)化”的現(xiàn)象。所謂的扶貧“產(chǎn)業(yè)化”意味著產(chǎn)業(yè)扶貧的資金、資源和項(xiàng)目變成了扶貧工作參與主體謀取個(gè)體或部分利益的資源和資產(chǎn)，且具有利益一致性的主體之間還形成了俘獲產(chǎn)業(yè)扶貧資源的配合關(guān)系。產(chǎn)業(yè)扶貧中扶貧“產(chǎn)業(yè)化”的出現(xiàn)源于扶貧工作中核心主體基于現(xiàn)實(shí)自身利益的考量，同時(shí)還與扶貧工作面臨的結(jié)構(gòu)性困境有關(guān)。扶貧工作必須積極應(yīng)對(duì)扶貧“產(chǎn)業(yè)化”現(xiàn)象的出現(xiàn)，以扭轉(zhuǎn)其對(duì)扶貧工作帶來(lái)的不利局面和后果。
關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)扶貧；扶貧產(chǎn)業(yè)化；資源配置；行動(dòng)邏輯
自2001年，產(chǎn)業(yè)扶貧被作為開(kāi)發(fā)式扶貧重要構(gòu)成內(nèi)容被提出之后，其已經(jīng)成為我國(guó)扶貧領(lǐng)域非常重要且較為有效的一種扶貧工作方式。不少研究對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧的現(xiàn)實(shí)功能及其對(duì)扶貧的積極影響進(jìn)行了分析和討論[1-5]，也對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧的模式進(jìn)行了總結(jié)歸納[6-9]，通過(guò)這些考察和探討，我們確實(shí)能夠發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧在推動(dòng)扶貧工作方面發(fā)揮的積極作用，也能夠看到龍頭企業(yè)等組織在產(chǎn)業(yè)扶貧中的重要角色[10-12]。不過(guò)，不可避免的是，在產(chǎn)業(yè)扶貧的大量實(shí)踐當(dāng)中，產(chǎn)業(yè)扶貧也出現(xiàn)多方面的目標(biāo)偏離與實(shí)施過(guò)程扭曲[13]，其中最為突出的問(wèn)題就是與產(chǎn)業(yè)扶貧相關(guān)的幾方主體將扶貧資源、資金和項(xiàng)目視為實(shí)現(xiàn)小團(tuán)體或是個(gè)體利益的私人資源，且在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，產(chǎn)業(yè)扶貧中相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的地方政府、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和大戶等結(jié)成了分割扶貧資源的利益聯(lián)合體，最終導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目、資源和資金異化為相關(guān)主體攫取部門和個(gè)體利益的重要“產(chǎn)業(yè)”。已有的研究針對(duì)這些內(nèi)容進(jìn)行的討論和分析相對(duì)較少，而本文則是有針對(duì)性開(kāi)展了相應(yīng)的調(diào)查研究。本文所使用的資料來(lái)源于對(duì)2011年到2013年廣西產(chǎn)業(yè)扶貧示范項(xiàng)目工程所開(kāi)展的問(wèn)卷調(diào)查和實(shí)地訪談。
一、產(chǎn)業(yè)扶貧的地方實(shí)踐——廣西的介紹
為進(jìn)一步提升貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)造血能力，引領(lǐng)貧困群眾加快脫貧增收步伐，廣西省委和省政府做出決定即“十二五”期間重點(diǎn)推進(jìn)廣西“十百千”產(chǎn)業(yè)化扶貧示范工程建設(shè)，這是廣西在脫貧攻堅(jiān)新階段提出的產(chǎn)業(yè)扶貧重要舉措。從2011 年啟動(dòng)實(shí)施到2013年，該工程已在40 個(gè)項(xiàng)目縣扶持了40片產(chǎn)業(yè)扶貧基地，培育壯大了一批龍頭企業(yè)，貧困戶的收入也獲得了增長(zhǎng)。廣西產(chǎn)業(yè)扶貧工程所取得的成績(jī)是值得肯定的，但是其實(shí)踐過(guò)程中呈現(xiàn)的問(wèn)題也是不容忽視的，只有解決了實(shí)踐層面遭遇的問(wèn)題，產(chǎn)業(yè)扶貧才能獲得更大的成效，扶貧開(kāi)發(fā)才能更加規(guī)范和科學(xué)。
廣西貧困人口的覆蓋面較廣，而產(chǎn)業(yè)扶貧資金卻相對(duì)緊缺，一般扶貧產(chǎn)業(yè)比較分散，貧困村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)面臨多重難題。具體來(lái)看，其表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：在資金上，產(chǎn)業(yè)扶貧分散扶持貧困戶，每戶扶持的最高限額是3500元，扶持力度較小，加上許多地方在有限的扶貧資金約束下，設(shè)置產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目過(guò)多，覆蓋過(guò)廣，單個(gè)項(xiàng)目獲得的資金投入相對(duì)有限，對(duì)項(xiàng)目所在村投入低，實(shí)際效果形同“撒胡椒面”。在政策上，由于村里部分群眾不是貧困戶，無(wú)法享受政策資金扶持，發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)的群眾基礎(chǔ)出現(xiàn)了分化，甚至還面臨著來(lái)自部分群眾的阻礙。在產(chǎn)業(yè)規(guī)模上，許多產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目無(wú)法形成連片開(kāi)發(fā)和整屯整村參與，難以形成規(guī)模和市場(chǎng)。在組織體系上，龍頭企業(yè)、合作社、能人等的帶動(dòng)作用還沒(méi)發(fā)揮出來(lái)，農(nóng)民組織化的程度還不高，許多在村屯實(shí)施的項(xiàng)目缺乏對(duì)農(nóng)戶的有力組織和引導(dǎo)，甚至還出現(xiàn)了龍頭企業(yè)和專業(yè)大戶與貧困戶爭(zhēng)利的情況。
2011年，“十百千”示范工程共投入財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金5000萬(wàn)元，16個(gè)項(xiàng)目平均能獲得312.5萬(wàn)元的扶持；2012年共投入財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金7100萬(wàn)元，25個(gè)項(xiàng)目平均能獲得284 萬(wàn)元的扶持；2013年共投入財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金12000萬(wàn)元，40個(gè)項(xiàng)目平均能獲得300萬(wàn)元的扶持。應(yīng)該說(shuō)，廣西在2011年到2013年針對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的投資力度是比較大的，這些項(xiàng)目也實(shí)現(xiàn)了對(duì)廣西范圍內(nèi)主要貧困縣的覆蓋。自2011 年啟動(dòng)實(shí)施以來(lái)，“十百千”產(chǎn)業(yè)化扶貧示范工程，已扶持了40個(gè)項(xiàng)目。其中，2011年扶持了馬山、忻城、上思等縣的16個(gè)項(xiàng)目；2012年扶持了隆安、金秀、恭城等縣的9 個(gè)項(xiàng)目；2013年扶持了鳳山、上林、靖西等縣的15個(gè)項(xiàng)目。截至2014年5月底，已完成各年度項(xiàng)目的縣有29個(gè)，2012—2013年度項(xiàng)目尚在實(shí)施中的縣有11 個(gè)。
二、產(chǎn)業(yè)扶貧資源的配置——基于制度和實(shí)踐的分析
因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目扶持資金的有限性，所以廣西采用了競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)式的方法來(lái)進(jìn)行項(xiàng)目立項(xiàng)。在每年的年初都會(huì)有省級(jí)扶貧主管部門制定并印發(fā)產(chǎn)業(yè)扶貧示范工程項(xiàng)目申報(bào)指南，縣（市）級(jí)扶貧部門將該文件傳達(dá)到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳達(dá)給貧困村。縣級(jí)扶貧部門對(duì)各村、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報(bào)的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目進(jìn)行篩選，通過(guò)篩選的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目將會(huì)被轉(zhuǎn)送至廣西壯族自治區(qū)扶貧辦，最終省級(jí)扶貧部門會(huì)通知初步入圍的項(xiàng)目所在縣扶貧辦參與項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)和答辯，以最終確定省級(jí)產(chǎn)業(yè)扶貧示范項(xiàng)目。
1、產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目申報(bào)的制度分析
示范項(xiàng)目的申報(bào)和競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中，有五條重要的地方標(biāo)準(zhǔn)，我們重點(diǎn)分析其中的第二條、第三條和第五條標(biāo)準(zhǔn)：
第二條：項(xiàng)目限于種植業(yè)（含低改）和養(yǎng)殖業(yè)，每縣只能申報(bào)1個(gè)項(xiàng)目，申報(bào)項(xiàng)目必須有龍頭企業(yè)或其它經(jīng)濟(jì)組織（以下簡(jiǎn)稱企業(yè)）帶動(dòng)。申請(qǐng)連續(xù)扶持的期限為：種植業(yè)3～5年，養(yǎng)殖業(yè)2～3年。
第三條：項(xiàng)目必須有科學(xué)、合理的項(xiàng)目規(guī)劃，項(xiàng)目區(qū)域以貧困村為主。其中，國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣項(xiàng)目覆蓋的貧困村占項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)行政村的60%（含60%）以上，自治區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣項(xiàng)目覆蓋的貧困村占項(xiàng)目區(qū)域內(nèi)行政村的40%（含40%）以上。覆蓋扶貧對(duì)象1000戶以上，屬于種植業(yè)項(xiàng)目的要求面積相對(duì)集中連片在1000畝以上。
第五條：參加項(xiàng)目競(jìng)選的縣必須出具縣人民政府縣級(jí)財(cái)政配套資金和縣直部門整合投入資金承諾書(shū)。承諾的縣直部門整合資金必須達(dá)到項(xiàng)目所申請(qǐng)中央、自治區(qū)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的30%以上。縣級(jí)財(cái)政配套資金用于項(xiàng)目工作經(jīng)費(fèi)必須達(dá)到項(xiàng)目所申請(qǐng)中央、自治區(qū)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的3%。
在以上內(nèi)容中，我們可以清楚地看到，廣西針對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧示范工程申報(bào)和競(jìng)爭(zhēng)所制定的明確標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)這些制度性文本的分析，可以讓我們得出三點(diǎn)認(rèn)識(shí)：
第一，在政府的產(chǎn)業(yè)扶貧工程設(shè)想中，龍頭企業(yè)或是其他經(jīng)濟(jì)組織扮演著十分重要的角色，因此才有了制定層面提出的“申報(bào)項(xiàng)目必須有龍頭企業(yè)或其他經(jīng)濟(jì)組織”的規(guī)定。這樣的一種規(guī)定為產(chǎn)業(yè)扶貧背景下的龍頭企業(yè)賦予了特殊的地位且提出道義責(zé)任。而正是這種對(duì)龍頭企業(yè)的重視也引發(fā)了扶貧“產(chǎn)業(yè)化”的困境。扶貧工作對(duì)于龍頭企業(yè)賦予的責(zé)任，只能是一種道義層面的引導(dǎo)和倡議，一旦龍頭企業(yè)獲得扶貧資金后不履行自己帶領(lǐng)貧困人口脫貧致富的責(zé)任，地方政府很難追究企業(yè)的責(zé)任。
第二，產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目限定在種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)范疇內(nèi)，且對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧的空間覆蓋規(guī)模做出了明確的規(guī)定，即國(guó)家級(jí)貧困縣要覆蓋項(xiàng)目行政區(qū)域內(nèi)60%以上的行政村，而省級(jí)貧困村需要覆蓋40%以上的貧困村。這樣的規(guī)定看似合理，實(shí)際上則充滿內(nèi)在矛盾。首先，貧困戶在村莊內(nèi)的分布具有分散性的特征，而貧困村在一定行政區(qū)域內(nèi)的分布也具有分散性，因此要實(shí)現(xiàn)種植業(yè)連片規(guī)模1000畝以上并不容易。為了實(shí)現(xiàn)連片，在產(chǎn)業(yè)扶貧過(guò)程中就必然會(huì)出現(xiàn)中等收入農(nóng)戶、富裕戶也被允許參與到扶貧項(xiàng)目中來(lái)的情況。而大量中等收入農(nóng)戶和富裕農(nóng)戶的加入會(huì)讓針對(duì)貧困戶設(shè)定的戶均3500元的扶貧資源難以落實(shí)，因?yàn)橄硎墚a(chǎn)業(yè)扶貧政策的農(nóng)戶數(shù)量大大增加了。這樣的情況在客觀上導(dǎo)致貧困戶被排斥在了產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目外。任何產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目都需要一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而所獲產(chǎn)業(yè)扶貧資金的減少則讓參與項(xiàng)目的貧困農(nóng)戶顯著減少。
第三，制度規(guī)定，參與產(chǎn)業(yè)扶貧示范項(xiàng)目申請(qǐng)的縣必須提供扶貧項(xiàng)目縣級(jí)財(cái)政配套資金以及縣直部門項(xiàng)目整合資金投入的承諾書(shū)，且明確要求縣直部門整合的資金投入必須達(dá)到申請(qǐng)中央、省級(jí)財(cái)政扶貧資金的30%以上。從調(diào)動(dòng)地方政府扶貧工作積極性和責(zé)任的角度看，這樣的規(guī)定并沒(méi)有什么不當(dāng)[14]。但是考慮到貧困縣財(cái)政的實(shí)際情況，這樣的規(guī)定就顯得不夠合理了。申請(qǐng)項(xiàng)目的多數(shù)貧困縣并沒(méi)有什么財(cái)政收入，財(cái)政資金多來(lái)源于中央和省級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，因此很多貧困縣難以提供扶貧項(xiàng)目所要求的配套資金。因此，在實(shí)踐中，我們看到，即使縣里出具了相關(guān)的承諾書(shū)，但在項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，這筆配套資金通常難以到位。要求縣直部門進(jìn)行資金整合以投入產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，有利于解決扶貧資金分散和扶貧資源多頭管理的困境，但以部門化權(quán)力為核心的縣級(jí)職能部門并不愿意出讓自己對(duì)管轄領(lǐng)域內(nèi)項(xiàng)目資源的控制權(quán)，且很多的項(xiàng)目資源分配與安排要聽(tīng)從上級(jí)職能部門的意見(jiàn)。因此，要求縣級(jí)直屬部門整合30%的資金來(lái)投入產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，同樣是捉襟見(jiàn)肘。
2、基于實(shí)踐的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目配置
根據(jù)我們的統(tǒng)計(jì)和分析，2011—2013年，廣西“十百千”產(chǎn)業(yè)化扶貧示范工程扶持的40個(gè)項(xiàng)目中，種植類項(xiàng)目有33個(gè)，養(yǎng)殖類項(xiàng)目有5個(gè)，種養(yǎng)結(jié)合（桑蠶）項(xiàng)目有2個(gè)。種植類項(xiàng)目共投入資金42480.36萬(wàn)元，其中已使用財(cái)政扶貧資金14864.28萬(wàn)元（計(jì)劃下達(dá)19420萬(wàn)元），占總投資的34.99%；地方配套資金5012.90萬(wàn)元，占總投資的11.80%；企業(yè)自籌資金3995.40萬(wàn)元，占總投資的9.41%；群眾投工投勞折算資金18607.78萬(wàn)元，占總投資的43.80%。養(yǎng)殖類項(xiàng)目共投入資金13451.63萬(wàn)元，其中已使用財(cái)政扶貧資金2643.96萬(wàn)元（計(jì)劃下達(dá)3720萬(wàn)元），占總投資的19.71%；地方配套資金408.31萬(wàn)元，占總投資的3.04%；企業(yè)自籌資金80萬(wàn)元，占總投資的0.6%；群眾投工投勞折算資金10283.36萬(wàn)元，占總投資的76.65%。種養(yǎng)結(jié)合類項(xiàng)目共投入資金2837.25 萬(wàn)元，其中已使用財(cái)政扶貧資金1173.75萬(wàn)元（計(jì)劃下達(dá)1220萬(wàn)元），占總投資的41.37%；地方配套資金75萬(wàn)元，占總投資的2.64%；企業(yè)自籌資金427.50萬(wàn)元，占總投資的15.07%；群眾投工投勞折算資金1161萬(wàn)元，占總投資的40.92%。在下面，我們可以做一個(gè)有趣的比較，具體內(nèi)容如下表1：
如上表所示，在三類的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目中，群眾投工投勞折算資金占產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目總投資的比例是最高的，但是這種投資主要是以勞動(dòng)的形式體現(xiàn)的，在對(duì)群眾投工投勞的折算中，該部分的投入往往被高估，其計(jì)算邏輯是，項(xiàng)目總投資減去財(cái)政資金、地方政府配套和企業(yè)配套，剩下的就是群眾投入了。這樣的計(jì)算并不科學(xué)，但在實(shí)踐中卻非常普遍。即使不采用這樣的計(jì)算方式，群眾的工價(jià)也會(huì)被高估，其目的都是為了顯現(xiàn)出地方政府有能力做好產(chǎn)業(yè)扶貧示范項(xiàng)目。上表中需要我們注意的第二個(gè)內(nèi)容是，在三類產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目中，財(cái)政資金占項(xiàng)目總投資的比例都遠(yuǎn)高于地方政府財(cái)政配套資金。這意味著，我們?cè)谏衔闹刑峒暗囊蟮胤秸峁╉?xiàng)目配套資金和整合資金投入的要求并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)，這也在客觀上展現(xiàn)了地方財(cái)政的窘迫，當(dāng)然也可能意味著地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)并不十分重視扶貧工作。表1中需要我們注意的第三點(diǎn)內(nèi)容是，三類項(xiàng)目中企業(yè)籌集的比例與地方政府財(cái)政配套資金的比例差距不大，在種養(yǎng)結(jié)合類項(xiàng)目中，企業(yè)籌集比例遠(yuǎn)高于地方政府配套資金的比例。這意味著依托龍頭企業(yè)帶動(dòng)的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目模式也需要參與企業(yè)一定比例的投入，這有利于企業(yè)充分挖掘財(cái)政扶貧資金的使用效率，也形成對(duì)企業(yè)的內(nèi)在激勵(lì)。但是相對(duì)的，令人擔(dān)憂的是，企業(yè)對(duì)扶貧項(xiàng)目的投入會(huì)導(dǎo)致其更加看重項(xiàng)目的控制權(quán)和收益權(quán)，這樣就會(huì)導(dǎo)致貧困戶難以從產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目中受益。而在實(shí)踐當(dāng)中，也確實(shí)出現(xiàn)了這樣的情況。
三、產(chǎn)業(yè)扶貧中扶貧“產(chǎn)業(yè)化”的呈現(xiàn)
1、產(chǎn)業(yè)扶貧中扶貧“產(chǎn)業(yè)化”的案例
在我們的調(diào)研發(fā)現(xiàn)了多個(gè)關(guān)于扶貧產(chǎn)業(yè)化的案例，接下來(lái)，我們就重點(diǎn)展示一些典型的案例，通過(guò)這些案例我們會(huì)發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧中扶貧“產(chǎn)業(yè)化”的多種表現(xiàn)。
案例1
在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的時(shí)候，村干部給我們展示了一份承諾書(shū)，這份承諾書(shū)的內(nèi)容是：“xx村承諾，在產(chǎn)業(yè)扶貧資金下?lián)艿轿恢螅忄l(xiāng)鎮(zhèn)政府扣留5萬(wàn)元的項(xiàng)目資金用于扶貧工作經(jīng)費(fèi)和爭(zhēng)取產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目前期投入的補(bǔ)償。此舉措屬于是自愿行動(dòng)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)關(guān)。……”
案例2
在我們對(duì)某龍頭企業(yè)進(jìn)行訪談的過(guò)程中，該企業(yè)的負(fù)責(zé)人向我們抱怨道：“我們帶領(lǐng)農(nóng)民脫貧致富，政府還給我們?cè)黾迂?fù)擔(dān)，這個(gè)事情想想就不舒服。省上的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目不是要求地方政府出配套資金嗎，縣里說(shuō)沒(méi)有錢，出不了這個(gè)，就讓我們企業(yè)幫忙出這個(gè)錢。我們資金周轉(zhuǎn)也緊張啊，但是地方政府說(shuō)了讓幫忙的話了，要是不辦這個(gè)事情，以后可能還會(huì)帶來(lái)麻煩。不過(guò)，想想對(duì)我們也有一定的好處，如果我們替政府出了這個(gè)錢，那么政府就不可能不給我們項(xiàng)目。有項(xiàng)目了，我們出的錢，還是能賺回來(lái)的。不過(guò)，頭疼的就是短時(shí)間內(nèi)籌集較多的資金并不容易，很多時(shí)候我們也需要借，因此還是有負(fù)擔(dān)。”
案例3
調(diào)研中，一個(gè)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目村的村民對(duì)我們多有抱怨，當(dāng)我們問(wèn)及原因時(shí)，他們主要提出了兩點(diǎn)，第一，產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的確定都是政府相關(guān)部門根據(jù)本縣對(duì)各貧困村發(fā)展的規(guī)劃和項(xiàng)目的扶貧效益選擇的，而決策過(guò)程中農(nóng)民是沒(méi)有什么發(fā)言權(quán)的。因?yàn)檗r(nóng)民無(wú)法參與項(xiàng)目的選擇決策，因而他們對(duì)項(xiàng)目就存在一定的排斥。訪談中發(fā)現(xiàn)，參加過(guò)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的村民反映“村民在發(fā)展項(xiàng)目中的發(fā)言權(quán)不夠，村民知道種什么，但由不得自己決定”，“應(yīng)該多給農(nóng)民一些自主權(quán)”等說(shuō)法。事實(shí)上，產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目在執(zhí)行過(guò)程中仍然存在政府部門決策的傾向，盡管在項(xiàng)目的選擇的過(guò)程中征求過(guò)部分農(nóng)戶的意見(jiàn)，并不意味著采納村民的意見(jiàn)，項(xiàng)目?jī)?nèi)容和農(nóng)戶需求難對(duì)接的問(wèn)題依然突出。第二，在我們?cè)谠摯宓恼{(diào)研中，村民還對(duì)一點(diǎn)普遍不滿，那就是，作為貧困村民對(duì)扶貧項(xiàng)目信息的獲得非常匱乏且滯后。對(duì)村民來(lái)說(shuō)，他們對(duì)于貧困信息的獲得主要來(lái)自村干部的傳遞，但是在現(xiàn)實(shí)中，村干部首先選擇跟自己關(guān)系好的，有親戚關(guān)系的村民進(jìn)行項(xiàng)目信息的傳達(dá)，這導(dǎo)致貧困群體無(wú)法及時(shí)獲知項(xiàng)目信息，也就很容易被排斥在扶貧項(xiàng)目受益對(duì)象外。
案例4
在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)：企業(yè)、專業(yè)大戶以貧困戶名義，鉆政策漏洞，套用扶貧資金的情況并非稀有。在項(xiàng)目開(kāi)展的過(guò)程中，由于“企業(yè)+農(nóng)戶”、“大戶+農(nóng)戶”的相關(guān)規(guī)定，政府將每位農(nóng)戶的扶持資金依托企業(yè)或大戶的形式發(fā)放，即農(nóng)戶以扶持資金入股企業(yè)或是大戶，參與項(xiàng)目受益，農(nóng)戶每年可以從公司或大戶獲得股息和分紅。然而，理想的資金發(fā)放模式給企業(yè)、大戶提供了政策漏洞，他們以全體貧困戶的名義套用資金，實(shí)際資金并未發(fā)放到貧困戶手上，貧困戶對(duì)扶持資金的使用和去向一無(wú)所知，也未獲得資金入股的分紅。在馬山縣，有一個(gè)大戶私自吞占了貧困戶的扶持資金，發(fā)展百香果產(chǎn)業(yè)，被扶持農(nóng)戶對(duì)項(xiàng)目完全不了解；該縣里一個(gè)農(nóng)業(yè)龍頭公司以幫扶貧困戶的名義在2013年獲得扶持資金200萬(wàn)元，近三年來(lái)共獲得扶持資金350萬(wàn)，這些資金用于發(fā)展了本公司的3000畝的百香果基地，而政府給每戶的3000元產(chǎn)業(yè)扶貧資金，農(nóng)戶完全不知，這些錢都進(jìn)了公司的賬戶。公司承諾給土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶每畝每年1000元租金實(shí)際來(lái)自政府財(cái)政的扶持。流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶到基地打工，但工錢卻被該公司長(zhǎng)期拖欠。貧困戶失去了土地，沒(méi)有得到產(chǎn)業(yè)扶貧資金和項(xiàng)目分紅，出賣了勞力卻得不到工資，這使得貧困戶的處境更加艱難。
案例5
以龍頭企業(yè)帶動(dòng)農(nóng)戶發(fā)展的產(chǎn)業(yè)扶貧模式，農(nóng)戶都依賴與公司簽訂的合同來(lái)保障自己的利益，以防止在產(chǎn)品收獲時(shí)出現(xiàn)意外和損失。不過(guò)，在產(chǎn)業(yè)扶貧當(dāng)中，很多農(nóng)業(yè)企業(yè)是通過(guò)政府的介紹和引進(jìn)而參與到產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目當(dāng)中的，他們往往與地方政府簽訂有相關(guān)合同，但與農(nóng)戶并不一定簽訂合同。即使農(nóng)戶與企業(yè)簽訂了合同，公司也會(huì)出現(xiàn)收回合同，拒不履約的情況。在調(diào)查中我們就發(fā)現(xiàn)了這樣的案例：興盛茂公司參與興縣黃金桔種植的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，按縣政府的要求，該公司需要與農(nóng)戶簽訂種苗銷售和產(chǎn)品收購(gòu)合同。合同是簽了，但是合同條款內(nèi)容卻是在沒(méi)有與農(nóng)戶協(xié)商的情況下被的，該公司與農(nóng)戶簽訂合同后，又編造了理由將農(nóng)戶手中的合同全部收回了，而農(nóng)戶雖簽訂了合同，卻對(duì)合同約定的內(nèi)容全然不知。據(jù)合同約定，企業(yè)負(fù)責(zé)保價(jià)收購(gòu)農(nóng)戶的黃金桔，然而調(diào)查發(fā)現(xiàn)公司對(duì)農(nóng)戶并未承諾收購(gòu)其產(chǎn)品。企業(yè)未履行合同約定，造成農(nóng)戶對(duì)黃金桔生產(chǎn)和銷售十分憂慮。
在案例1中，產(chǎn)業(yè)扶貧的資金變成了地方政府獲得財(cái)政收入甚至是灰色收入的“產(chǎn)業(yè)”；在案例2中，產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目及其資源變成了農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)賺錢的“產(chǎn)業(yè)”，也變成了地方政府和企業(yè)實(shí)現(xiàn)利益聯(lián)合的“產(chǎn)業(yè)”；在案例3中，產(chǎn)業(yè)扶貧變成了地方政府顯示權(quán)力和政績(jī)的“產(chǎn)業(yè)”，產(chǎn)業(yè)扶貧同時(shí)還變成了村干部拉攏關(guān)系和實(shí)踐親情回饋的“產(chǎn)業(yè)”；在案例4中，產(chǎn)業(yè)扶貧資金變成了企業(yè)和大戶套取和騙取公共資金與資源以滿足私欲的“產(chǎn)業(yè)”，在滿足了私欲的同時(shí)卻深深地傷害了貧困農(nóng)戶；在案例5中，產(chǎn)業(yè)扶貧資源變成了項(xiàng)目參與農(nóng)戶的憂慮“產(chǎn)業(yè)”，更變成了農(nóng)業(yè)企業(yè)擺脫其社會(huì)責(zé)任與公共倫理的“產(chǎn)業(yè)”。當(dāng)然，這也與企業(yè)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)。[15]這些企業(yè)獲得了公共資源的支持卻不履行公共責(zé)任，這是產(chǎn)業(yè)扶貧出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的集中表現(xiàn)。
2、產(chǎn)業(yè)扶貧呈現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)化”的一般性總結(jié)
在本文的研究中，所謂的扶貧產(chǎn)業(yè)化，是指在產(chǎn)業(yè)扶貧當(dāng)中，與扶貧項(xiàng)目密切相關(guān)的地方政府、農(nóng)業(yè)企業(yè)或大戶、村干部等幾方主體，將產(chǎn)業(yè)扶貧資源視為是滿足個(gè)體或是小團(tuán)體利益的產(chǎn)業(yè)資源或是利益，且在此過(guò)程中還出現(xiàn)了不同主體之間的利益合謀，從而造成了產(chǎn)業(yè)扶貧資源在配置、使用和效率等方面的更多扭曲和異化。如果對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧中的扶貧產(chǎn)業(yè)化進(jìn)行一般性總結(jié)的話，其主要有幾個(gè)方面的表現(xiàn)：
第一，地方政府會(huì)從追求政績(jī)的角度出發(fā)，在產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目上片面追求規(guī)模和速度，產(chǎn)業(yè)扶貧變成了領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)政治資本的積累。這種政績(jī)觀與產(chǎn)業(yè)扶貧的長(zhǎng)期性是充滿矛盾的。[16]第二，產(chǎn)業(yè)扶貧的條件不成熟，創(chuàng)造條件也要實(shí)現(xiàn)。比如即使地方不具備相應(yīng)的財(cái)政配套能力，也要通過(guò)借用農(nóng)業(yè)企業(yè)資金獲得項(xiàng)目實(shí)施權(quán)，而本質(zhì)卻導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的尋租以及對(duì)企業(yè)利益的“特殊照顧”。第三，企業(yè)會(huì)將產(chǎn)業(yè)扶貧資金和資源視為“天上掉的餡餅”，在追求利益最大化的目標(biāo)驅(qū)使下，他們會(huì)想盡各種辦法與地方政府搞好關(guān)系，從而獲得產(chǎn)業(yè)扶貧的項(xiàng)目資金。盡管這類資金帶有扶貧的要求，但他們卻能夠通過(guò)形式化的工作來(lái)應(yīng)付檢查和監(jiān)督。因此，龍頭企業(yè)或是大戶對(duì)獲得產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目有內(nèi)在動(dòng)力，一旦公共資源被他們獲取，扶貧資源就可能轉(zhuǎn)變?yōu)樗接匈Y源。第四，產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的落實(shí)離不開(kāi)村干部，因此在產(chǎn)業(yè)扶貧的“最后一公里”中，扶貧資源往往會(huì)變成村干部拉攏村民、團(tuán)結(jié)反對(duì)力量和鞏固朋友和親戚關(guān)系的“產(chǎn)業(yè)”，作為邊緣和弱勢(shì)群體的貧困村民往往難以獲得產(chǎn)業(yè)扶貧資源的支持。
四、產(chǎn)業(yè)扶貧出現(xiàn)扶貧“產(chǎn)業(yè)化”的邏輯闡釋
產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)域出現(xiàn)的扶貧“產(chǎn)業(yè)化”現(xiàn)象跟產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐中不同主體的行動(dòng)邏輯有密切關(guān)聯(lián)，且不同主體行動(dòng)邏輯之間還會(huì)形成默契的配合或者是利益的聯(lián)盟。因此從根本上看，現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐無(wú)法改變與產(chǎn)業(yè)扶貧相關(guān)主體的行動(dòng)結(jié)構(gòu)從而導(dǎo)致了扶貧“產(chǎn)業(yè)化”的出現(xiàn)，也就是說(shuō)產(chǎn)業(yè)扶貧中扶貧“產(chǎn)業(yè)化”的出現(xiàn)帶有很強(qiáng)的結(jié)構(gòu)性特征。下面我們將從地方政府、龍頭企業(yè)、村干部和扶貧對(duì)象等四方主體在產(chǎn)業(yè)扶貧中的行動(dòng)邏輯展開(kāi)具體分析，以剖析扶貧產(chǎn)業(yè)化的生成機(jī)制。
1、產(chǎn)業(yè)扶貧中的地方政府
盡管在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，扶貧工作在政府工作中占有相對(duì)重要的位置，但實(shí)際上扶貧工作從來(lái)都不是中心工作。對(duì)于地方政府而言，當(dāng)前的中心工作是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、招商引資和綜治維穩(wěn)。是否成為中心工作決定了政府投入工作精力的多少，也意味著工作成效的顯著與否。就是在政府部門內(nèi)部還存在對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目部門化和層級(jí)化的差異認(rèn)知。[17]而從官員個(gè)體的角度看，工作的目的是要能夠?yàn)樽约旱那巴痉e累政治資本，因此追求產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)域的高速度和大規(guī)模就成為了現(xiàn)實(shí)選擇。當(dāng)然，這種對(duì)速度和規(guī)模的追求也與上級(jí)扶貧部門對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的要求有關(guān)，項(xiàng)目立項(xiàng)慢、任務(wù)重和高標(biāo)準(zhǔn)等特征都是政府行動(dòng)出現(xiàn)偏差的重要原因。為了更快地完成任務(wù)，引入農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)開(kāi)展產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目便成捷徑，因?yàn)檫@些企業(yè)往往具有一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)基地，其具有經(jīng)營(yíng)、營(yíng)銷和技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)。但地方政府的這些考慮并不一定能夠轉(zhuǎn)化為企業(yè)的實(shí)際行動(dòng)。
2、產(chǎn)業(yè)扶貧中的龍頭企業(yè)
在調(diào)研中，不少龍頭企業(yè)認(rèn)為，能將自己作為產(chǎn)業(yè)扶貧的重要主體，他們是既興奮又擔(dān)憂的，興奮的是，通過(guò)參與地方政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，其能夠獲得更多的來(lái)自政府部門的社會(huì)資本，同時(shí)也能夠獲得相關(guān)的扶持政策和資金；但他們也擔(dān)心帶動(dòng)貧困戶發(fā)展的要求會(huì)拖累企業(yè)經(jīng)營(yíng)，會(huì)讓企業(yè)的生產(chǎn)與銷售活動(dòng)面臨更多的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于企業(yè)而言，他們追求的首要目標(biāo)是經(jīng)營(yíng)利益的最大化，因此從客觀的角度看，他們并不愿意參與產(chǎn)業(yè)扶貧，因?yàn)檫@要求其投入很多的精力、人力甚至是財(cái)力。但本質(zhì)上企業(yè)或大戶與貧困人口存在顯著的利益分歧。[18]因此，為了調(diào)動(dòng)龍頭企業(yè)參與產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的積極性，廣西在產(chǎn)業(yè)扶貧的項(xiàng)目實(shí)施中明確了龍頭企業(yè)的重要地位，且要求很多扶貧資源和資金要依托龍頭企業(yè)或是大戶來(lái)發(fā)放，甚至是將原本應(yīng)該配置到各家各戶的扶貧資源以入股的方式交給企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。這樣的一種規(guī)定給了企業(yè)俘獲產(chǎn)業(yè)扶貧利益的空間和可能。此外，在要求地方政府提供產(chǎn)業(yè)扶貧配套資金而地方政府財(cái)力不足的情況下，地方政府會(huì)從龍頭企業(yè)拆借資金，或是建議企業(yè)墊付本應(yīng)由地方政府提供的資金，這樣就導(dǎo)致出現(xiàn)了地方政府與龍頭企業(yè)之間的利益交換。政府無(wú)法償還企業(yè)墊付或是出借資金的情況下，企業(yè)就會(huì)想方設(shè)法從地方政府下達(dá)的產(chǎn)業(yè)扶貧資金中謀求利益。由此，我們也就會(huì)看到，產(chǎn)業(yè)扶貧當(dāng)中出現(xiàn)了以龍頭企業(yè)為主體的扶貧“產(chǎn)業(yè)化”現(xiàn)象。
3、產(chǎn)業(yè)扶貧中的村干部
在產(chǎn)業(yè)扶貧當(dāng)中，村干部并沒(méi)有什么大的權(quán)力，但在涉及到產(chǎn)業(yè)扶貧對(duì)象和扶貧資源的分配時(shí)，其卻能夠獲得一定的自有裁量權(quán)。首先，產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的確立是離不開(kāi)村干部的，如果沒(méi)有村干部“東奔西跑”地找項(xiàng)目，產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目不一定能被這個(gè)村莊獲得，這是產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目有限性所決定的，正如村干部給我們說(shuō)的那樣，“現(xiàn)在的項(xiàng)目，全靠跑，你要光等著，什么項(xiàng)目也拿不上。”村干部跑項(xiàng)目的過(guò)程會(huì)給貧困農(nóng)戶形成一種印象，即產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的獲得離不開(kāi)村干部的努力工作，因此他們對(duì)村干部分配扶貧資源和確定扶貧對(duì)象過(guò)程中出現(xiàn)的一些不公現(xiàn)象有一定程度的容忍，甚至是默許。[19]其次，村干部爭(zhēng)取扶貧項(xiàng)目是鞏固自身權(quán)力和權(quán)威的重要途徑，這樣的一種行動(dòng)會(huì)獲得村民更多的支持。如今，村民對(duì)村干部的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)發(fā)生了變化，能為村莊爭(zhēng)取項(xiàng)目的村干部才是他們眼中的“好干部”。第三，產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目一旦確定某村為項(xiàng)目實(shí)施村之后，村干部首先要考慮的是如何讓項(xiàng)目落地，而并非是如何讓貧困人口收益。因?yàn)榉鲐氻?xiàng)目確立后，留給村干部的時(shí)間很有限，他要做村民動(dòng)員、土地流轉(zhuǎn)和項(xiàng)目對(duì)接等多方面的工作，而做好項(xiàng)目實(shí)施的準(zhǔn)備工作是首要考慮。為了讓足夠多的村民參與項(xiàng)目建設(shè)，村干部會(huì)選擇自己的親戚、朋友來(lái)做項(xiàng)目示范，因?yàn)樨毨мr(nóng)戶對(duì)類似的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目多有的顧慮，同時(shí)貧困人口在項(xiàng)目投入方面的能力也更加薄弱。最后，產(chǎn)業(yè)扶貧的實(shí)施過(guò)程是與鄉(xiāng)村治理緊密關(guān)聯(lián)的，因此在一定程度上扶貧資源也會(huì)轉(zhuǎn)化為村干部開(kāi)展鄉(xiāng)村治理的資源。例如，村干部會(huì)考慮給村莊中的上訪戶、釘子戶和有號(hào)召力的大戶分配產(chǎn)業(yè)扶貧資源，從而減少項(xiàng)目實(shí)施的阻力，同時(shí)也為了贏得這部分村民日后對(duì)村干部工作的配合與支持。[20]因此，在產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐中，村干部對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧的扶貧產(chǎn)業(yè)化也有重要影響。
4、產(chǎn)業(yè)扶貧中的扶貧對(duì)象
產(chǎn)業(yè)扶貧對(duì)象是扶貧工作相關(guān)主體當(dāng)中最為弱勢(shì)的一方，但產(chǎn)業(yè)扶貧中扶貧“產(chǎn)業(yè)化”的出現(xiàn)與其在扶貧工作中扮演的角色是不可分離的。正如，我們?cè)谏衔闹姓劶暗哪菢樱鲐殞?duì)象對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目?jī)?nèi)容的確定是沒(méi)有發(fā)言權(quán)的，甚至在產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目確立后，其能夠獲知的有關(guān)扶貧項(xiàng)目的信息也比較少。[21]這一方面與扶貧工作的制度設(shè)計(jì)有關(guān)，另一方面也與扶貧對(duì)象缺乏積極性和主體性有關(guān)，正是扶貧對(duì)象對(duì)扶貧項(xiàng)目表現(xiàn)出的冷漠才給產(chǎn)業(yè)扶貧資源的“產(chǎn)業(yè)化”提供了基礎(chǔ)。在與龍頭企業(yè)合作的過(guò)程中，貧困人口缺乏自我保護(hù)意識(shí)，這讓產(chǎn)業(yè)扶貧中的龍頭企業(yè)鉆了政策的空子并侵害了農(nóng)戶權(quán)益。對(duì)村干部扶貧資源分配和扶貧對(duì)象篩選過(guò)程中不公行為的容忍甚至理解使得村干部在扶貧過(guò)程中為自己和親友俘獲特殊利益的行動(dòng)更加普遍，村民不得罪人和不惹事的行動(dòng)邏輯也讓扶貧資源產(chǎn)業(yè)化的現(xiàn)象不斷蔓延。[22]當(dāng)然，在這里，我們并不是要指責(zé)扶貧對(duì)象，客觀分析，扶貧對(duì)象的以上種種表現(xiàn)有著更多個(gè)體以外的原因。
五、結(jié)語(yǔ)
產(chǎn)業(yè)扶貧只是我們討論扶貧“產(chǎn)業(yè)化”的個(gè)案，扶貧“產(chǎn)業(yè)化”的現(xiàn)象在多種方式的扶貧工作中均有出現(xiàn)，其生成的機(jī)制也是大致類似。產(chǎn)業(yè)扶貧中的扶貧“產(chǎn)業(yè)化”在本質(zhì)上是產(chǎn)業(yè)扶貧的相關(guān)主體以自身利益為出發(fā)點(diǎn)開(kāi)展扶貧行動(dòng)后導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)扶貧扭曲、目標(biāo)偏離和利益流失現(xiàn)象，是扶貧項(xiàng)目被地方權(quán)力和利益關(guān)系的綁架。[23]盡管扶貧工作具有區(qū)域差異性，但也面臨共性問(wèn)題。[24]這種現(xiàn)象的出現(xiàn)意味著我們的扶貧工作面臨著嚴(yán)峻的結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)，這些結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)主要是：地方政府從追求政績(jī)出發(fā)的扶貧工作行政邏輯讓扶貧決策權(quán)力過(guò)于集中，貧困人口真實(shí)需求難以表達(dá)和扶貧工作重形式而輕內(nèi)容的結(jié)構(gòu)性困境；龍頭企業(yè)和大戶從追求自身利益最大化為目標(biāo)讓產(chǎn)業(yè)扶貧資金面臨資金流失和精英俘獲的結(jié)構(gòu)性困境；村干部從樹(shù)立和鞏固個(gè)人權(quán)威，維護(hù)鄉(xiāng)村治理秩序和享受公權(quán)力外溢效應(yīng)的角度出發(fā)，讓扶貧面臨對(duì)象偏差、資源流失和工作合法性削弱的結(jié)構(gòu)性困境。更令我們擔(dān)憂的是，地方政府追求政績(jī)的行動(dòng)邏輯與龍頭企業(yè)或大戶追求自身利益最大化的行動(dòng)邏輯具有較好的契合性；地方政府在扶貧工作中的行動(dòng)邏輯也讓村干部發(fā)現(xiàn)了政府工作的“軟肋”，因此村干部可以不顧貧困對(duì)象偏差與否，扶貧效益實(shí)現(xiàn)與否；扶貧工作中扶貧對(duì)象的弱勢(shì)地位，對(duì)村干部的容忍與默認(rèn)，其對(duì)公共事務(wù)的冷漠及其不得罪人和不惹事的行事邏輯則構(gòu)成了扶貧“產(chǎn)業(yè)化”最基礎(chǔ)和最底層的結(jié)構(gòu)。[25]扶貧工作中四類主體的行動(dòng)邏輯及其立場(chǎng)則在更大范圍內(nèi)構(gòu)成了扶貧工作不得不面對(duì)的結(jié)構(gòu)，這些主體通過(guò)互動(dòng)形成的結(jié)構(gòu)性關(guān)系需要引起我們的重視并對(duì)其進(jìn)行治理。
參考文獻(xiàn)：略
作者單位：西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會(huì)發(fā)展學(xué)院
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自: 《西南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第5期
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