農民工是中國改革開放的產物，國際上通常稱為“外來工”。目前，中國農民工正從工業化、城鎮化快速發展中的勞動大軍成長為產業工人的主體，乃至發展成現代產業工人的主體。2016 年，全國農民工總量達到 2.82 億人，其中，外出農民工 1.69 億人，相當于歐盟各國勞動力之和。中國農民工規模之大、貢獻之大、潛力之大，在世界范圍前所未有。中國農民工的發展既是新型城鎮化、工業化中需要深入研究的重大理論問題，也是堅持新發展理念、適應經濟新常態必須重視的重大社會實踐問題。
一、積極探索中國特色農業勞動力轉移道路
（一）農業勞動力向非農產業轉移是世界各國工業化、城鎮化的普遍規律
實踐表明，發達國家在經濟起飛的快速增長過程中, 都經歷了農業勞動力向非農產業轉移和向城鎮快速轉移的過程。世界各國農業勞動力轉移的成功模式雖有不同，但有共同特點：一是工業化與城市化進程基本同步。城鎮化是伴隨工業化進程而勃興起來的大規模城鄉人口遷移運動，工業化進程的加快推動城鎮化速度的提高，使城鎮人口規模迅速擴大。在美國，較為典型的是西進運動帶動了舊金山、洛杉磯的發展，東部地區發展帶動了紐約、費城的崛起，中部開發則帶動了芝加哥的繁榮，“娛樂城”洛杉磯、“汽車城”底特律、“石油城”休斯頓、“航空城”波士頓都是與城鎮化同步誕生的。二是轉移農業勞動力“進廠就業”與“進城生活”基本同步，是工業化與城鎮化相互推動的關鍵。亞洲日本、韓國等國的實踐表明，政府利用經濟發展的契機，大規模進行職業教育培訓，使轉移的農民變成掌握技能的工人，能夠有效促進農業勞動力向非農產業轉移并融入城市。
相反，有些國家沒能解決好兩個“基本同步”問題，農業勞動力轉移缺乏政府的有效管理和服務，遭遇經濟危機，產生了嚴重的失業和貧困現象，誘發了諸如“城市病”“貧民窟”等一系列社會問題。例如，亞洲印度孟買 60 萬人的塔拉維貧民窟、南美洲巴西里約熱內盧的羅西尼亞貧民窟等。這些問題給社會帶來不穩定，不僅影響工業化進程，而且往往導致城市畸形發展。有些國家在農業勞動力轉移過程中曾發生過這樣的現象，涌入城鎮的大量農業勞動力沒能享受到經濟社會發展成果，進而通過貧困傳導機制影響到下一代人的發展。
（二）從實際出發，探索中國特色農業勞動力轉移道路
從國際比較看，中國農村勞動力轉移道路具有三個鮮明特征：一是“就業帶動”。堅持統籌城鄉就業，主要是引導農民工有序外出務工就業、鼓勵農民工就近就地轉移和扶持農民工返鄉創業，立足于在農民工獲得相對穩定就業機會的基礎上積極推進城鎮化進程。二是“保障地權”。由于長期的農耕生活，中國農民對土地有特別的眷戀情結，除非有好的利益交換機會，不到不得已的時候不會出讓土地。保留農民工的土地承包權和宅基地繼承權，在一定意義上講，也是國家保留給農民的財產權益，更是對農民在城鄉之間自由流動發揮著穩定作用。三是“漸進轉移”。農民工市民化是個漸進過程。城市新增人口享受公共服務和基礎設施需要投入巨大資金。堅持分階段促進農村勞動力轉移就業和融入城市，使農民工從就地就業（“離土不離鄉”）到就近就業（“進城又進廠”），再到跨省轉移，從東部集聚到中西部就地聚集逐步形成東中西部之間合理流動的格局，從城鄉之間大規模流動到大規模地吸附在城鎮穩定就業、逐步融入城市。
（三）新生代農民工正在成為中國經濟轉型中的寶貴人力資源
新生代農民工，通常指 20 世紀 80 年代、90 年代出生的登記為農村戶籍而在城鎮就業的人群。其中，多數是生長在農村、初高中畢業后直接進入城鎮就業的青年，也有隨打工父母在城鎮長大的農民工子女。2016 年，新生代農民工有 1.3 億人，其中，1 億人選擇外出從業，占新生代農民工總數的 80.3%，占外出農民工總數的 60.6%。新生代農民工已逐漸成為外出農民工的主體。
與老一代農民工相比，新生代農民工的優勢主要體現為文化素質相對較高、視野開闊、接受新生事物快、易于融入城市。他們能迅速從報刊、雜志、書籍、電視、網絡等多種渠道獲取信息，具有市場競爭意識，職業期望值較高，更加偏好并適應城市現代生活。從就業地點看，54.9%的新生代農民工在地級以上大中城市務工，而老一代農民工的這一比例僅為 26%。從消費看，大多數新生代農民工更傾向于就地消費。據人力資源和社會保障部勞動科學研究所抽樣調查，新生代農民工消費支出約占工資收入的 40%，超過老一代農民工 21%的這一比例。
當前，新生代農民工正在成為中國經濟轉型中的活躍力量。新生代農民工二三十歲，年輕而富有活力，又有文化，加大對他們的人力資本投入，提升他們的技能素質，從根本上說，可以使其不再走老一代農民工以體力型勞動為主的路，走上以技能型勞動為主的發展新路，以適應經濟轉型對人力資源的新要求。如果說老一代農民工轉移就業促進了中國經濟規模的迅速擴大，那么，新生代農民工的貢獻主要是支撐著中國經濟轉型發展。從一定意義上講，新生代農民工不僅適應著中國產業結構升級，而且支持著“中國制造”向“中國精造”，進而向“中國創造”轉變。億萬經過技能提升的新生代農民工將是中國從制造業大國走向制造業強國最寶貴的人力資源。但是，與老一代農民工相比，新生代農民工經歷的困難較少，需要有個長期磨煉的過程。
與老一代農民工背著蛇皮袋進城務工有很大的不同，新生代農民工更多的是拖著拉桿箱進城，融入城市生活的動機強烈。他們的權益訴求與其父輩相比正發生著明顯的變化：由以往進城掙錢回鄉向進城謀取城市生活轉變；由要求工資保障向要求提供社會保險轉變；由要求改善住宿條件向要求提供公共服務，分享企業、城市改革發展成果轉變。同時，新生代農民工的追求也開始向精神層面拓展：由單純謀生向追求歸宿感延伸；由忍耐堅持向追求權益平等延伸；由承擔家庭經濟責任向實現自我價值延伸；他們的“市民夢”比其父輩更為執著。分析新生代農民工的特點，研究他們的合理訴求，滿足他們的殷切期待，是新型城鎮化的重要內容，更是落實共享發展新理念的重大任務。
二、經濟新常態下農民工發展的新變化
（一）農民工在勞動就業、工資收入、技能提升等方面面臨著新挑戰
首先，經濟增速放緩給農民工就業總量增長帶來壓力，就業與招工“兩難”的結構性矛盾將成為常態。從近年來的情況看，農民工總量增長，增速下降，分布有所變化。農民工正從無限供給向有限供給轉變，不再是取之不盡的“蓄水池”。農民工新增人數在 2010 年達到 1245 萬人的峰值后逐年下降，2016 年比上年增加 424 萬人，增長 1.5%。從區域分布看，中部、西部地區增長快于東部地區。農民工就業正從總量壓力為主向“兩難”結構性矛盾突出轉變。
其次，農民工工資收入增長放緩，由以往的大幅增長向隨著勞動生產率的提高進入穩步增長階
段。“十二五”前期，外出農民工月均收入年增長率達 20%左右，進入中后期逐漸下降到個位數，2013 年，農民工月均收入比上年增長 13.9%，2014 年增長 9.8%，2015 年增長 7.2%。到“十三五”時期的 2016 年，外出農民工月均收入的年增長率僅為 6.6%。20 世紀后半葉，亞洲“四小龍”崛起，其工人工資與經濟發展的關系也曾經經歷了三個階段：低工資拉動經濟起飛、工人要求加薪和企業要求轉型、產業升級和工資增長良性互動。
第三，產業結構升級呼喚農民工技能提升。新常態是產業結構從低端轉向中高端的加速期。中國經濟結構升級、發展服務業需要大量農民工到第三產業就業。農民工正面臨著由原來總量不斷擴大的人力資源優勢向技能素質不斷提升的人力資本優勢轉變的壓力。2002 年，中國經濟快速發展時，城市需要大批勞動力與農民工源源不斷的進城高峰期交錯在一起，這種供給和需求的契合使一大批農民工來不及有效提升技能就進入了中低端產業。而現在的經濟轉型期，產業升級對勞動力技能要求的提升與新增農民工增幅的下降也交錯在一起，倒逼著農民工提升技能和從事新業態。這種轉變不能被簡單地看作產業轉換間的就業供需平衡，不是簡單的農民工從事的行業由第二產業為主轉向第三產業為主，也不是原有第三產業的規模擴張，而是伴隨著互聯網快速發展不斷催生出的現代服務業新業態，吸引著大量農民工從制造業、建筑業為主的第二產業，轉向從事快遞、家庭服務、農村電商等第三產業。
（二）農民工發展出現“三新”的趨勢
從發展歷程看，面對新變化，農民工從來不乏迎難而上、開拓市場的精神。從近年來發展的新變化看，農民工與生俱來的市場經濟特質與國家經濟轉型的導向契合，出現了“三新”的發展趨勢。首先，大量新生代農民工投身家庭服務業、快遞業等新業態。近年來，家庭服務業和快遞業持續上行，年均吸納農民工百萬人。其次，大批優秀農民工技工正在成長為新工匠。目前盡管接受過政府技能培訓補貼的農民工僅占 1/3，但在弘揚工匠精神的召喚下，新生代農民工通過企業技能培訓和職業技術院校培養，出現新增技能人才快速增長的趨勢。第三，“五有”農民工返鄉創業催生新“城歸”。當年海外留學人員回國就業創業被稱為“海歸”，如今農民工返鄉創業可稱為“城歸”。近年來，“城歸”創業正在異軍突起，一批批曾在沿海發達地區和大中城市務工經商的農民工，經過城市打工的歷練和積累，帶著技術、項目、資金和營銷渠道，懷著鄉村情感返鄉創業，為縣域經濟注入生機和活力，尤其是在脫貧攻堅中發揮著吸納勞動力就地就近就業、推進精準脫貧的作用。“城歸”創業正以獨特的方式，解決著以往難以解決的經濟難題，豐富著新型城鎮化的新實踐，在中國經濟轉型中呈現新亮點。
（三）農民工發展面臨的三大突出問題
首先，缺少技能，穩定就業難。缺乏技能是農民工成為現代產業工人的主要障礙。當前，農民
工的技能水平總體偏低，加強農民工的職業技能培訓是經濟結構戰略性調整的需要。不少大城市尤其是特大城市實施積分制落戶政策，“高技能者先落戶，低技能者后落戶、少技能者難落戶”，缺乏技能的農民工往往成為城市過客。當前，農民工發展總體上已進入以技能促就業、以公共服務促進融入城市的階段。解決農民工特別是新生代農民工的技能缺乏問題是當務之急，也是解決農民工問題的關鍵所在。一旦農民工掌握了技能，解決他們在城市面臨的諸多問題就全盤皆活。
其次，改善住宿條件、大城市落戶難。農民工不僅希望增加收入，還強烈需要在制度上被城市所接納。大量農民工包括相當數量的新生代農民工居住在城市地下室、工棚、集體宿舍或者城郊小產權房，居住條件差，生活質量低，極易引發衛生、安全等事故，也存在夫妻兩地分居帶來的家庭和婚姻問題。多渠道解決農民工住房問題已成為新生代農民工融入城市的基礎性工程。農民工住房需要加快納入政府住房保障體系，建立政府、企業、個人成本分擔機制，包括借鑒國際上一些成功的做法。
第三，維護農民工合法權益，解決“三低兩多”問題難。近幾年，雖然侵害農民工合法權益的突出問題得到了有效遏制，但由于社會主義初級階段的長期性、市場經濟的趨利性和法律法規的漸進性，目前侵害農民工合法權益的突出問題仍未根本解決，集中表現為“三低兩多”，即小微企業農民工勞動合同簽訂率低，一線農民工工資收入總體偏低，農民工參加城鎮職工社會保險的比例較低，在高危行業、污染企業農民工工傷事故和職業病較多，農民工勞動爭議案件較多。
三、農民工市民化的發展目標和主要措施
農民工發展是一個歷史過程，解決農民工市民化問題膽子要大、步子要穩，鼓勵探索、分步推進、成熟先行。有序推進農民工市民化，要敢于沖破思想觀念的障礙，突破利益固化的藩籬。
（一）堅持目標導向和問題導向相統一
為進一步做好新時期農民工工作，國務院農民工工作領導小組對農民工發展進行了專題調研和頂層設計。2014 年，國務院發出《關于進一步做好為農民工服務工作的意見》，明確了進一步解決農民工突出問題的路線圖和時間表，概括起來說，就是“一個目標、四個著力”。一個目標是：到2020 年，轉移農業勞動力總量繼續增加，每年開展農民工職業技能培訓 2000 萬人次，農民工綜合素質顯著提高、勞動條件明顯改善、工資基本無拖欠并穩定增長、參加社會保險全覆蓋，促進農民工社會融合，為實現農民工市民化打下堅實基礎。四個著力點包括：一是著力穩定和擴大農民工就業創業，實施農民工職業技能提升計劃；二是著力維護農民工的勞動保障權益，努力實現農民工工資基本無拖欠；三是著力推動農民工逐步實現平等享受城鎮基本公共服務和在城鎮落戶；四是著力促進農民工社會融合。現階段，落實這個目標，努力讓農民工實現體面勞動，促進農民工市民化，要努力做到“十有”，即進城有工作、上崗有培訓、勞動有合同、報酬有保障、參保有辦法、子女有教育、住宿有改善、維權有渠道、生活有文化、發展有目標。
1.進城有工作。就業是農民工進城立足之本。要加強農民工輸入地企業與鄉村直接對接。要大力發展農民工就業容量大的服務業。要加強對靈活就業、新就業形態的支持，實現農民工就業適應經濟轉型的需要。家庭服務業是現階段能夠大容量吸納農民工就業的領域。中國家庭服務業出現了政府推動、市場拉動、企業帶動的聯動發展局面。中小企業是農民工就業的主渠道，發展有小則活，收入有小則多，就業有小則穩。適應網絡時代的發展，發揮全國公共就業信息服務平臺的作用，使農民工就業崗位需求信息實現全國互聯互通，努力使農民工從網上就能找到就業信息，助推農民工排除就業信息不對稱的煩惱。
促進精準扶貧，要努力實現精準就業，讓農民工能打工一人，脫貧一戶。從筆者參加全國政協扶貧調研的情況看，越是貧困人口集中的片區，由于長期以傳統農業為主，收入低，富余勞動力外出打工的比例越高，一般占到 70%以上；越是貧困戶，子女受教育程度越低，外出打工勞動力在苦臟險累行業就業的比例越高，占到 90%。越是精準扶貧，越需加大農民工技能培訓和技能提升的力度，大幅增加培訓補貼，采取鄉企對接等辦法，將輸出普工為主轉向輸出技工為主。
2.上崗有培訓。國際經驗表明，培訓是學習新知識和增加新技能中投入產出效果最好的方式。德國、日本等世界制造業強國的“秘密武器”就是有一大批熟練技工和成熟的職業培訓制度。中國實踐也證明，職業技能培訓是以較少投資較快提升農民工職業技能素質的有效途徑。要使中國農民工尤其是新生代農民工成長為現代產業工人，尤其需要將農民工技能提升作為國家工程，成為促進經濟轉型、開發人力資源的戰略措施。要改變中國目前農民工大多是普工的實際，尤其需要在培訓制度上借鑒國際經驗，推行工學結合、校企合作的技術工人培養模式，推行企業新型學徒制，提高技術工人待遇。需要進一步加大農民工培訓統籌和資金投入的力度，各級政府都要將農民工培訓資金納入財政預算，加快形成政府、企業、個人共同承擔的農民工技能提升資金投入機制。當前首要的是實施農民工職業技能提升計劃。一是依托職業技能院校和實訓基地等培訓機構，對農民工開展初次技能培訓；二是鼓勵企業結合行業特點和崗位技能需求，對在崗農民工進行縱向提升培訓，對其中符合條件的具備中高級技能的農民工實施高技能人才培訓。鼓勵縣一級先行先試統籌整合政府多部門的培訓資金，可將中央、省、市補助資金在縣級捆綁使用，發揮農民工培訓經費集中投入效益，提高培訓精準度。到 2020 年，使農民工都能夠得到 1 次以上由政府提供補貼的實用技能培訓，基本消除新成長勞動力無技能上崗現象，通過各類技能培訓，使農民工學到技能、領到證書、找到工作、增加收入，從總體上緩解農民工就業和招工“兩難”的結構性矛盾。
3.勞動有合同。勞動合同在維護農民工合法權益、促進勞動關系和諧中發揮著基礎性作用，是農民工獲得體面勞動的基本保障。要對建筑業、餐飲業、家庭服務業等就業人員流動性大的業使用簡易合同，將家庭服務業等行業中大量通過親朋好友介紹而達成的口頭協議轉變為適用于農民工的勞務協議。探索出一套適合農民工特點的勞動管理辦法。
4.報酬有保障。在工資支付保障機制上，農民工工資拖欠問題是一個“頑癥”。治理“頑癥”要重拳出擊，解決問題須精準發力，采取“兩金三制加治罪”。綜合運用經濟、行政、法律等手段攻克該“頑癥”，實現“三個基本”，即基本無拖欠、勞動爭議案件基本辦結、群體性事件基本可控。在工資正常增長機制上，要保障農民工收入隨勞動生產率提高合理增加，支撐起到 2020 年實現城鄉居民收入比 2010 年翻一番的目標。
5.參保有辦法。社會保險是農民工實現穩定就業的安全網。要努力擴大農民工社會保險參保率，研究完善靈活就業農民工參加基本養老保險政策。切實落實城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法、城鄉養老保險制度銜接暫行辦法，保障農民工“不管到哪兒干，養老保險接著算”。允許靈活就業農民工參加當地城鎮居民基本醫療保險，落實好流動就業農民工基本醫療保障關系轉移接續暫行辦法。妥善處理老農民工歷史欠保問題。
6.子女有教育。保障農民工隨遷子女平等接受教育寄托著廣大農民工家庭融入城市的新期待。筆者調研中發現，不少農民工認為，自己受苦受累，是由于文化水平低，進城打工除了多掙錢，就是為了子女能到城鎮接受好的教育。這也是阻斷貧困代際相傳的辦法。各級政府要將農民工隨遷子女義務教育納入教育發展規劃和財政保障范疇，保障農民工隨遷子女以公辦學校為主接受義務教育，0%實現“兩為主”（以公辦學校為主、以政府支持為主）。要充分考慮農民工隨遷子女接受學前
教育的需求，大力發展普惠性學前教育。要逐步完善農民工隨遷子女在流入地接受中等職業教育免學費政策，推動各地建立健全并落實好農民工隨遷子女接受義務教育后在流入地參加升學考試的實施辦法。“十三五”規劃提出，普及高中階段教育，逐步分類推進中等職業教育免除學雜費。這對農民工隨遷子女就地上高中、免費上中專將是個有力的促進。實踐證明，對于貧困農戶，短期脫貧靠打工，中期脫貧靠產業，長期脫貧靠教育。
7.住宿有改善。各級政府要統籌規劃城鎮常住人口規模和建設用地面積，推進以滿足農民工為主的新市民需求為出發點的住房制度改革，把農民工納入城鎮公租房等住房保障范圍。完善住房保障制度，采取廉租住房、公共租賃住房、租賃補貼等多種方式改善農民工居住條件。完善商品房配建保障性住房政策，鼓勵社會資本參與建設。農民工集中的開發區和產業園區可以建設單元型或宿舍型公共租賃住房，農民工數量較多的企業可以在符合規定標準的用地范圍內建設農民工集體宿舍。審慎探索由集體經濟組織利用農村集體建設用地建設公共租賃住房。把進城落戶農民完全納入城鎮住房保障體系。“十一五”時期重點解決的是“通鋪變床鋪”，“十二五”時期重點解決的是“工棚變工房”，“十三五”時期將要重點籌劃的是“工房變公寓”，使農民工住宿從地下轉入地上。重慶、沈陽進行了“小戶型、低門檻、政府補、滾動租”的有益探索，取得了政府、農民工、企業都認可的效果。
8.維權有渠道。當前尤其要暢通農民工維護勞動權益和基本權益的渠道。要針對農民工勞動爭議多數為簡易案件的特點，制定簡易勞動爭議仲裁程序，建立農民工勞動爭議申訴“綠色通道”，提高農民工集體勞動爭議的處理效率。按照“鼓勵和解、強化調解、加快仲裁、銜接訴訟”的要求，及時公正處理農民工勞動爭議。現實中對一般小額案件要采取簡易仲裁，往往是“兩頭擺平，就是水平”。既要加大對農民工司法救濟力度，又要引導農民工合法理性維權。
9.生活有文化。文化是農民工融入城市的精神家園。尤其是新生代農民工，在緊張、快節奏的生產之余，已經將從學校生活中養成的文化娛樂習慣帶入工廠生活，只要有條件就上網，工余時間與好友結伴進行城市文化消費，城市生活既吸引又感染著他們。農民工融入城市不僅指其生活環境得到改善，更重要的是其精神文化生活也得到同步提升。各級政府要把農民工納入城市公共文化服務體系，落實好對農民工集中居住點實施的“兩看一上”工程，使農民工方便地看報紙、看電視，有條件的能上網。積極開展符合農民工特點的精神文化活動，加強對農民工的人文關懷，努力營造理解、尊重和關愛農民工的良好社會氛圍。
10.發展有目標。農民工市民化要實現兩個基本轉變：一是從普工到技工的轉變，有條件的還可以向技師、高級技師發展，成為穩定就業的新型產業工人；二是向享受城鎮基本公共服務或在城鎮落戶的新市民的轉變。順應農民工的新期待，促進有能力的農民工舉家進城落戶，暫不具備落戶條件的，實施居住證制度，努力實現基本公共服務全覆蓋。
（二）發揮政治優勢，保障農民工的政治權益
面對億萬農民工的發展，解決錯綜復雜的問題，發揮中國的政治優勢，加強和創新農民工中黨團和工會組織建設尤為重要。從根本上說，這也涉及鞏固和夯實我們黨執政的群眾基礎。解決農民工面臨的突出問題，需要落實黨和國家的政策措施，通過在農民工集中點建立黨組織，在農民工中起到推動發展、服務群眾、凝聚人心、解決問題、構建和諧勞動關系的作用，尤其是把有可能發生的集體停工等不穩定因素化解在萌芽狀態。重點從五個方面探索：一是在農民工相對集中點建立黨組織，從輸出地為主向輸入地為主轉變，解決農民工優秀分子在城鄉流動中“入黨難”和黨員“管理難”（村里難見面、城里難找到）的問題。二是加快吸收新生代農民工中的優秀分子入黨，增加農民工中黨員隊伍的生機和活力，改變新生代農民工中黨員較少的狀況。三是運用信息化方法加強對外出務工經商農民工黨員的管理，改變目前農民工黨員參加黨組織生活少的狀況。四是發揮外出務工經商農民工黨組織的作用，將黨和國家解決農民工問題的各項政策措施落到實處。五是大力培養外出務工經商農民工中有較高素質的帶頭人成為基層組織的負責人，有效解決農民工黨員管理松弛的問題，提高黨組織的凝聚力和戰斗力。
要保障農民工依法享有民主政治權益，積極推薦優秀農民工成為各級黨代會、人大、政協的代表、委員，在評選勞動模范、先進工作者和報考公務員等方面與城鎮職工同等對待。要支持農民工在職工代表大會、居民委員會、村民委員會等組織中依法行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的權利。
中國夢是中華民族的夢，也是每個農民工的夢。到 2020 年，農民工預計將達到近 3 億人。只有激發農民工這支舉世無雙新型勞動大軍的力量，實現中國夢的力量才能更加強大。農民工絕大多數從事中低端勞動，他們改變現狀、融入城市的愿望更加強烈，實現夢想的空間更大。夢想承載希望，成就未來，有夢想，有機會，才能激勵農民工克服困難去奮斗。將 3 億農民工的勤勞與智慧匯入到實現中華民族偉大復興的磅礴力量中，使農民工成為實現中國夢的最大奮斗群體和受益群體。（原文有刪減，原標題：中國特色農民工發展研究）
（作者單位：中華人民共和國人力資源和社會保障部）
中國鄉村發現網轉自：中國農村經濟 2017-10-22
(掃一掃，更多精彩內容！)
