——基于上海四區(qū)1255份農(nóng)村調(diào)查問卷的分析
2015年，中央提出在有條件的地方開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點。2016年和2017年，中央一號文件提出農(nóng)地“三權(quán)分置”，支持引導(dǎo)農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)益。目前農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)退出主要有兩種路徑：一是強制性退出：國家或地方政府以公共利益的名義征收，使部分農(nóng)民被動市民化而喪失土地承包經(jīng)營權(quán)；二是引導(dǎo)性退出：地方政府制定激勵政策，引導(dǎo)有條件地方的農(nóng)戶自愿退出土地承包經(jīng)營權(quán)，并換取一定形式的補償。
在城市化推進過程中，我國一些省市先后選點探索了引導(dǎo)性的土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制，并形成了各具特色的操作模式。上海作為全國社會經(jīng)濟發(fā)展水平最高的地區(qū)之一，既有條件也有需求開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的探索。因此，以上海郊區(qū)農(nóng)村為對象，研究科學性和可操作性兼?zhèn)涞霓r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制，在理論和實踐兩方面均有積極意義。
一、上海郊區(qū)農(nóng)戶承包地退出意愿問卷調(diào)研分析
（一）上海的探索實踐
上海農(nóng)村人均占有耕地面積較少，除崇明區(qū)外，其他郊區(qū)農(nóng)民人均承包地面積約為1畝。2015年下半年起，松江區(qū)探索開展了老年農(nóng)民退出土地承包增保障的做法。截至2017年5月，全區(qū)32775名老年農(nóng)民退出了36222.95畝承包地，并自愿簽訂了完全退出土地承包的確認書。2016年起，松江區(qū)對老年農(nóng)民退出土地承包的（土地承包共有人中如有子女的，必須將整戶承包地全部流轉(zhuǎn)），在每人每月860元農(nóng)村養(yǎng)老保障金的基礎(chǔ)上，由區(qū)財政每月再補貼664元，合計1524元，使老年農(nóng)民每月收入達到上海城鎮(zhèn)居民保險相同的水平。其中，整戶退出承包地的中青年農(nóng)民不享受老年農(nóng)民社會保障補貼政策，按土地流轉(zhuǎn)每年享受折合250公斤稻谷的流轉(zhuǎn)費，2029年二輪延包結(jié)束后仍享有承包權(quán)利。
奉賢區(qū)從2017年起，對承諾將承包地流轉(zhuǎn)出的老年農(nóng)民每月給予100元的退養(yǎng)補貼。全區(qū)57737名老年農(nóng)民中，有36579人符合退出條件并自愿退出，每年每位農(nóng)民1200元的退養(yǎng)補助金由區(qū)財政專門列支資金承擔。
（二）問卷設(shè)計與基本情況
為進一步掌握上海郊區(qū)農(nóng)戶退出土地承包的意愿，退出機制的實施條件，以及影響退出土地承包的因素，筆者于2017年3月起，歷時3個月對上海松江、奉賢、金山、崇明等4個遠郊地區(qū)有承包地的農(nóng)戶開展了問卷調(diào)查，并進村入戶對村干部和村民進行了座談。
問卷設(shè)計包含了四方面的內(nèi)容：一是基本信息，包括性別、年齡、學歷、職業(yè)等，可作為問卷核心問題的樣本類型遴選項；二是家庭經(jīng)濟情況，包括年收入、房產(chǎn)、汽車等，用以觀察家庭經(jīng)濟條件對退出土地承包意愿的影響；三是土地承包信息，包括面積、地塊數(shù)、流轉(zhuǎn)情況等，用以觀察承包地利用現(xiàn)狀對退出土地承包意愿的影響；四是退出土地承包的意愿以及對補償條件的意愿。
調(diào)查問卷共發(fā)放并回收了1255份，均為有效問卷，其中松江區(qū)277份，奉賢區(qū)298份，金山區(qū)394份，崇明區(qū)286份，各項指標統(tǒng)計值符合正態(tài)分布的基本要求。
（三）退出土地承包的影響因素
統(tǒng)計顯示，全部1255名受訪農(nóng)戶中，有820人表示愿意退出土地承包，比例為65.3%；有435人表示不愿退出土地承包，比例為34.7%。從調(diào)研情況看，影響農(nóng)戶退出土地承包意愿的因素，可以歸納為經(jīng)濟因素、個人因素和家庭因素三類。
經(jīng)濟因素方面，筆者考察了農(nóng)戶退出土地承包意愿與家庭年收入，商品房和小汽車的擁有情況的關(guān)系。統(tǒng)計顯示，無論家庭年收入處于哪一個檔次，受訪者關(guān)于退出土地承包的意愿大體相當，并沒有出現(xiàn)兩極分化的現(xiàn)象；同樣，受訪者退出意愿與其家庭擁有商品房和小汽車的情況也無明顯關(guān)聯(lián)。筆者認為，上海作為國內(nèi)最發(fā)達的地區(qū)之一，城鄉(xiāng)居民家庭經(jīng)濟水平普遍較高，因此經(jīng)濟因素對農(nóng)民是否愿意退出承包地的關(guān)鍵因素明顯減弱。與問卷統(tǒng)計結(jié)果相呼應(yīng)的是，在座談時，筆者了解到家庭經(jīng)濟條件較好的農(nóng)戶對承包地有較高的預(yù)期，待價而沽不愿退出的反而不在少數(shù)。
個人因素方面，筆者發(fā)現(xiàn)年齡、學歷和職業(yè)情況能夠影響農(nóng)戶退出土地承包的意愿。年紀輕、學歷高、非農(nóng)就業(yè)的受訪農(nóng)戶，由于掌握一定的職業(yè)技能，擁有穩(wěn)定的工作收入，承包地的經(jīng)濟和社會保障功能對他們而言較為淡化，因此一般愿意退出土地承包經(jīng)營權(quán)。統(tǒng)計顯示，35-45歲的青壯年受訪農(nóng)戶愿意退出的比例為74.3%，高于60歲以上的受訪農(nóng)戶（63%）；高中（含中專）學歷的受訪農(nóng)戶，愿意退出的比例為70.3%，高于初中以下學歷的農(nóng)戶（64.8%）；非農(nóng)就業(yè)的受訪農(nóng)戶，愿意退出的比例為69.7%，而純務(wù)農(nóng)的受訪農(nóng)戶，愿意退出的比例則為60.9%。
家庭因素方面，筆者認為影響退出土地承包意愿的，主要是承包地情況和家庭結(jié)構(gòu)。從承包地流轉(zhuǎn)情況看，全部流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶中愿意退出的比例為66.5%，高于部分流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶（59.4%）。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，松江和奉賢兩區(qū)承包地流轉(zhuǎn)率分別是99%和70%，金山和崇明兩區(qū)承包地流轉(zhuǎn)率均為50%，而這四區(qū)受訪農(nóng)戶愿意退出土地承包意愿的比例分別是98.9%、78.9%、39.8%和53.8%，顯然承包地流轉(zhuǎn)率與退出意愿存在著對應(yīng)關(guān)系。問卷統(tǒng)計還顯示，松江、奉賢、金山、崇明四區(qū)受訪農(nóng)戶家庭平均擁有承包地面積分別為2.8畝、2.6畝、4.2畝和3.4畝，對應(yīng)退出意愿可知，家庭承包地越多的農(nóng)戶越不愿意退出土地承包。此外，筆者在調(diào)研座談時了解到，已與子女分戶承包的老夫妻農(nóng)戶，由于迫切希望提早享受社會保障，因此普遍愿意一次性全部退出土地承包，且年齡越大，退出承包地換取增加社會保障的意愿越強烈。
（四）退出承包地后補償方式的選擇
對愿意退出土地承包的受訪農(nóng)戶，問卷設(shè)計了三種補償方式，分別是“一次性經(jīng)濟補償，每畝承包地補償5萬元左右”、“承包經(jīng)營權(quán)證上的人都取得類似鎮(zhèn)保的保障水平”、“每畝承包地補償2萬左右，承包經(jīng)營權(quán)證上的人都解決就業(yè)”。統(tǒng)計結(jié)果表明，選擇“承包經(jīng)營權(quán)證上的人都取得類似鎮(zhèn)保的保障水平”的有441人，排位第一，比例為53.8%；選擇“一次性經(jīng)濟補償，每畝承包地補償5萬元左右”的有233人，比例為28.4%；選擇“每畝承包地補償2萬左右，承包經(jīng)營權(quán)證上的人都解決就業(yè)”的有102人，比例為12.4%；另有44人不認可上述三種補償標準，希望另行設(shè)計。
對441名選擇“承包經(jīng)營權(quán)證上的人都取得類似鎮(zhèn)保的保障水平”的農(nóng)戶，筆者作了跟蹤分析：45歲以上的有305人，占69.2%；初中及以下學歷的有296人，占67.1%；從事農(nóng)業(yè)（純務(wù)農(nóng)和兼業(yè)）的有295人，占66.9%；家庭年收入4萬元以下的有159人，占36.1%；承包地全部流轉(zhuǎn)出去的有357人，占81%。由此可知，選擇該補償方式的受訪農(nóng)戶，多為中老年群體，其文化程度相對偏低，家庭經(jīng)濟收入較低，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)且沒有保留承包地的相對較多，因此把承包地視為養(yǎng)老的重要保障。
對不愿意退出土地承包的受訪農(nóng)戶，問卷設(shè)計了四種理由，分別是“補償力度不夠”、“與補償無關(guān)，希望承包地能留給后代”、“不了解政策，吃不準”、“愿意從事農(nóng)業(yè)，有穩(wěn)定感”。統(tǒng)計結(jié)果表明，有208人選擇“補償力度不夠”，占47.8%；選擇“不了解政策，吃不準”的有134人，占30.8%；表示希望將承包地留給后代和愿意從事農(nóng)業(yè)的受訪對象分別為64名和29名，分別占14.7%和6.7%。顯然，不愿退出土地承包的農(nóng)戶主要是認為補償力度不夠，這從側(cè)面印證了愿意退出承包地農(nóng)戶的意愿，即只要補償達到了心理價位，農(nóng)戶是愿意退出土地承包的。
二、結(jié)論和對策建議
通過問卷調(diào)查，筆者認為上海農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制探索了兩種模式，即松江的完全退出和奉賢的不完全退出，它們都具有典型示范引領(lǐng)的意義。對于不完全退出者，在不放棄承包權(quán)的情況下，土地保障功能依然存在，其退出補償標準主要基于“二輪”土地承包期剩余年限和承包地年均流轉(zhuǎn)收益標準，給予適當社會保障補助，這也是奉賢區(qū)受訪農(nóng)戶退出土地承包意愿高于金山、崇明兩區(qū)的原因所在。對于完全退出者，由于農(nóng)地承包者失去了“二輪”承包期內(nèi)和期滿后的土地承包經(jīng)營權(quán)以及附著其上的所有福利，退出的補償標準不能由土地的農(nóng)業(yè)收入價值所決定，還要綜合考慮土地的保障價值以及預(yù)期收益。退出補償標準可基于農(nóng)業(yè)收入的流轉(zhuǎn)價值、當前的社會保障水平，以及適當、合理的預(yù)期收益進行綜合測算。
此外，根據(jù)問卷分析結(jié)果，筆者認為推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出需要滿足一定的客觀條件。一是政策實施區(qū)域要有較高的城鎮(zhèn)化率。城鎮(zhèn)化率越高，農(nóng)戶的生產(chǎn)生活方式就越與城鎮(zhèn)居民近似，越容易融入城市，承包地的社會保障屬性越弱，退出土地可獲得較客觀的經(jīng)濟收益。二是農(nóng)村土地承包確權(quán)登記頒證工作扎實。農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，有利于明晰土地的財產(chǎn)權(quán)利，有利于規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。三是政策實施區(qū)域要有較高的經(jīng)濟發(fā)展水平。四是政府要制訂出臺相關(guān)引導(dǎo)性政策。
針對上述結(jié)論，筆者認為將來進一步探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制應(yīng)采取五方面的措施：
一要因地制宜確定選擇退出模式。在試點開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出過程中，建立多元化的退出模式，是當前和今后一段時期需要不斷探索研究的重點。在推進過程中，既要考慮“二輪”承包期內(nèi)農(nóng)民所擁有土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的退出，還要研究“二輪”承包期滿后的土地承包經(jīng)營權(quán)歸屬問題，要統(tǒng)籌兼顧，不能搞一刀切。辨證地看，未來上海開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出的重點，應(yīng)放在引導(dǎo)完全退出上。
二要充分尊重農(nóng)民意愿。政府部門在探索推行退出土地承包政策時，必須因地制宜，在條件成熟的地區(qū)先行試點；應(yīng)尊重農(nóng)戶的個人意愿，并充分考慮不同農(nóng)戶群體的訴求；政策設(shè)計要有彈性，分類制定補償方案供農(nóng)戶選擇，從而保障政策實施的公平性，提高施政滿意度。
三要加快戶籍制度配套改革。建議建立健全完整的社會保障體系，即從激勵農(nóng)戶主動退出承包地及農(nóng)戶長遠生計考慮，為農(nóng)民建立一個“福利包”，主要包含社會保障，包括失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等保險；教育保障，讓完全退出承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶子女能享受在城市公立學校平等入學的權(quán)利；住房保障，將完全退出承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶納入政府住房保障體系等。
四要繼續(xù)提高非農(nóng)就業(yè)水平。農(nóng)民只有擁有穩(wěn)定的工作和社會保障才可能會放棄土地。要幫助農(nóng)民提高非農(nóng)就業(yè)能力，開展多層次、多領(lǐng)域、多形式的職業(yè)教育、技能培訓(xùn)，提升其融入城市的能力。
五要完善土地承包經(jīng)營權(quán)證。目前全國各地正在開展的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，頒發(fā)的權(quán)證是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)合一的。需要探索頒發(fā)土地經(jīng)營權(quán)證，為今后分階段有步驟實現(xiàn)不完全退出經(jīng)營權(quán)和完全退出承包權(quán)提供支撐。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)加快對《農(nóng)村土地承包法》的修改完善，從而在法律上對探索土地承包經(jīng)營權(quán)退出機制予以保障。
作者單位：上海市農(nóng)業(yè)委員會；上海市農(nóng)業(yè)科學院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)村經(jīng)營管理》2017年第11期
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