——兼論農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的過(guò)去、現(xiàn)在和未來(lái)
摘要：考察改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度變遷及在權(quán)利性質(zhì)、權(quán)利內(nèi)容、制度構(gòu)建方面的變化,結(jié)合當(dāng)前該類糾紛的新情況新特點(diǎn),審理該類案件應(yīng)著重把握三個(gè)并重:依法支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革創(chuàng)新與規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)秩序并重;依法保護(hù)農(nóng)村土地承包權(quán)與支持村民自治、民主議定并重;支持和監(jiān)督行政處理與推動(dòng)多元化解糾紛機(jī)制建設(shè)并重。
在我國(guó),農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度不僅是關(guān)乎農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的經(jīng)濟(jì)制度和法律制度,而且是直接影響農(nóng)村穩(wěn)定乃至政權(quán)基礎(chǔ)的政治制度。十八屆三中全會(huì)再次吹響農(nóng)村土地制度改革的號(hào)角,如何立足當(dāng)前、著眼未來(lái),依法妥善審理好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛,為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民提供更好的司法服務(wù),是人民法院面臨的重要課題。我們課題組組織了對(duì)近三年來(lái)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件審理情況的專題調(diào)研,試圖通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的過(guò)去、現(xiàn)在和未來(lái)的探究,分析和把握其發(fā)展變化的規(guī)律,結(jié)合當(dāng)下農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的現(xiàn)狀和特點(diǎn),進(jìn)而提出審理好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的若干原則。
一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度變遷及其規(guī)律
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)肇始于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,作為一種新的農(nóng)地制度在具體的實(shí)施過(guò)程中,經(jīng)歷了第一輪土地承包時(shí)期(1978—1993年)和第二輪土地承包時(shí)期(1993—至今)。而從農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的變遷來(lái)看則可劃分為四個(gè)階段。一是突破創(chuàng)設(shè)階段(1978—1984年),確立了農(nóng)村土地所有權(quán)與使用權(quán)的“兩權(quán)”分離制度,以農(nóng)戶家庭為團(tuán)隊(duì)自主經(jīng)營(yíng),自負(fù)盈虧與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度初具雛形。二是制度磨合階段(1985—1991年),《民法通則》和《土地管理法》明確規(guī)定了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,[1] 農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從實(shí)踐創(chuàng)新到法律制度安排確認(rèn)。三是定型規(guī)范階段(1992—1997年),“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”載入根本大法,“耕地承包期延長(zhǎng)30年不變”,建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制,嚴(yán)格規(guī)范“小調(diào)整”,穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系。四是法律保障階段(1998—至今),農(nóng)村土地政策上升為法律規(guī)范,《農(nóng)村土地承包法》賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán),《物權(quán)法》明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)屬性,用法律形式確認(rèn)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)制度,國(guó)家保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與流轉(zhuǎn)權(quán)。[2]
考察改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的變遷,可以看出,我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)走過(guò)了主要依靠政策調(diào)整到以政策調(diào)整為主、法律調(diào)整為補(bǔ)充,再到政策調(diào)整與法律調(diào)整并重直到目前依靠政策指導(dǎo)與法律保障的歷程,其基本軌跡是越來(lái)越強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系的穩(wěn)定性和家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基本生活保障功能,對(duì)于調(diào)整承包地特別是導(dǎo)致農(nóng)戶喪失已有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為給予了最嚴(yán)格的限制。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能及其內(nèi)涵逐步具體、明確、豐富,特別是越來(lái)越重視農(nóng)戶依法流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利,最大程度地消除各種限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的藩籬,其核心是土地的家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)逐步從債權(quán)性權(quán)利發(fā)展為物權(quán)性權(quán)利,并通過(guò)確權(quán)登記頒證固化權(quán)利以實(shí)現(xiàn)充分的物權(quán)保護(hù)。
(一)權(quán)利性質(zhì):由實(shí)行債權(quán)性質(zhì)的保護(hù),逐步發(fā)展為對(duì)家庭承包土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行物權(quán)性質(zhì)的保護(hù)
最初出現(xiàn)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種基于家庭聯(lián)產(chǎn)承包合同而產(chǎn)生的合同權(quán)利,權(quán)利以簽訂合同的方式取得,雙方的權(quán)利義務(wù)由合同約定。在權(quán)利內(nèi)容上,因缺乏國(guó)家統(tǒng)一規(guī)定而造成各地農(nóng)村對(duì)權(quán)利內(nèi)容不夠統(tǒng)一,尤其是該權(quán)利所負(fù)義務(wù)更是千差萬(wàn)別。承包人進(jìn)行任何處分行為均需征得發(fā)包人同意,[3] 使得承包土地的轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓大受限制,發(fā)包方對(duì)承包地的頻繁調(diào)整使得轉(zhuǎn)包權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)徒具形式。[4] 在權(quán)利保護(hù)方式上,權(quán)利受到侵害后,農(nóng)民只能通過(guò)追究相對(duì)方違約責(zé)任來(lái)進(jìn)行救濟(jì),而無(wú)法基于物上請(qǐng)求權(quán)來(lái)維護(hù)權(quán)利,對(duì)于鄉(xiāng)村干部隨意調(diào)整和處分農(nóng)民承包地、更改土地承包合同等行為難以進(jìn)行有效對(duì)抗。[5] 在承包期限上,相關(guān)政策的執(zhí)行情況并不理想,多數(shù)農(nóng)村對(duì)土地進(jìn)行過(guò)調(diào)整。[6]
2003年以后,《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》和司法實(shí)踐對(duì)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行了物權(quán)性質(zhì)的保護(hù)。在權(quán)利內(nèi)容上,《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)利,包括對(duì)承包土地的自主使用權(quán)、收益權(quán)和有限制的處分權(quán),處分權(quán)中的轉(zhuǎn)包、出租、互換可以自主行使,只需到發(fā)包方處備案即可;在權(quán)利保護(hù)方式上,賦予權(quán)利人一定的對(duì)世權(quán)性質(zhì)的權(quán)能,《農(nóng)村土地承包法》第53條規(guī)定侵害土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的任何組織和個(gè)人應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任;在承包期限上,30年土地承包經(jīng)營(yíng)期限得到法律確認(rèn)和司法保護(hù)。此外,《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》還明確規(guī)定由縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書(shū),并登記造冊(cè),確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)地承包權(quán)的變更須履行登記程序,對(duì)于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度具有重要意義。[7]
(二)權(quán)利內(nèi)容:由重點(diǎn)規(guī)范承包合同的訂立和履行,逐步發(fā)展為重點(diǎn)保護(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)利實(shí)現(xiàn)
一方面,家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容的確定由約定轉(zhuǎn)為法律規(guī)定。在《農(nóng)村土地承包法》頒布之前,我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行債權(quán)性質(zhì)的保護(hù),承包人的權(quán)利義務(wù)由合同約定。雖然土地承包合同需要雙方協(xié)商確立,但在相對(duì)弱勢(shì)的農(nóng)戶面前,作為發(fā)包人的集體經(jīng)濟(jì)組織,在合同訂立的時(shí)候有絕對(duì)話語(yǔ)權(quán),發(fā)包人基于土地承包合同,擁有隨意約定承包期限,收回和調(diào)整承包地的權(quán)利,合同的履行過(guò)程中也處于強(qiáng)勢(shì)地位,實(shí)踐中侵犯農(nóng)戶利益的現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》對(duì)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行物權(quán)性質(zhì)的保護(hù),土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容從主要由合同約定逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉梢?guī)定,土地承包合同雙方的權(quán)利義務(wù)法定化,發(fā)包方的權(quán)利不斷縮小并逐漸由法律嚴(yán)格控制,承包方的權(quán)利日益擴(kuò)大并受到法律嚴(yán)格保護(hù),承包與發(fā)包雙方一般只能在法律、法規(guī)和政策規(guī)定的范圍內(nèi)對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商。
另一方面,家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵不斷豐富,集中體現(xiàn)為以下三個(gè)方面的“不變與變化”:一是對(duì)農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)原則不變,但農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能和范圍在不斷擴(kuò)大。申言之,從未明確承包人有權(quán)流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)到允許其流轉(zhuǎn),從逐步取消各種對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的各種有形無(wú)形的限制到鼓勵(lì)其流轉(zhuǎn),再到目前從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中細(xì)分出承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán),并允許以經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保、入股,這些變化都有利于更好地保障農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán),和堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán),更有利于穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)并放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán);二是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立堅(jiān)持民主議定原則不變,但民主議定范圍在一定程度上不斷縮小。尤其是《農(nóng)村土地承包法》頒布后,從第27條、第35條的規(guī)定來(lái)看,除非出現(xiàn)法定的事由,否則在農(nóng)戶取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后,并不能以民主議定來(lái)隨意調(diào)整該權(quán)利;三是堅(jiān)持土地用途管制、嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的原則不變,但除耕地非農(nóng)化、基本農(nóng)田非糧化外,農(nóng)戶利用土地開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)的限制越來(lái)越少。
(三)制度構(gòu)建:由兩種承包方式?jīng)]有明顯區(qū)分,逐步發(fā)展為對(duì)兩種承包方式適用不同的法律規(guī)則
以荒山、荒丘、荒溝、荒灘為代表的土地資源,在我國(guó)農(nóng)村非常豐富,開(kāi)發(fā)潛力巨大。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期,對(duì)部分“四荒”地也進(jìn)行了承包經(jīng)營(yíng)。考慮到“四荒”土地的治理開(kāi)發(fā)周期長(zhǎng)、投資風(fēng)險(xiǎn)大,故利用市場(chǎng)機(jī)制,通過(guò)招標(biāo)、拍賣和公開(kāi)協(xié)商等方式進(jìn)行承包經(jīng)營(yíng)更為有利。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第3條第2款的規(guī)定:“農(nóng)村土地承包采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地,可以采取招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包。”這明確區(qū)分了家庭承包和其他方式的承包。據(jù)此,農(nóng)村土地承包方式分為兩種:一種是家庭承包,承包的對(duì)象是耕地、林地和草地;另一種是其他方式的承包,包括招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等承包方式,承包的對(duì)象是荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地。家庭承包是以本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶家庭為單位、人人有份的承包方式,農(nóng)戶家庭作為承包方簽訂承包合同,取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),主要是耕地、林地和草地,具有社會(huì)保障的性質(zhì);其他方式的承包,即通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式進(jìn)行的承包方式,集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人也可以參與競(jìng)爭(zhēng),是通過(guò)市場(chǎng)化的方式獲得其承包經(jīng)營(yíng)權(quán),主要是“四荒”等其他土地。《農(nóng)村土地承包法》對(duì)于兩種承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體、取得、內(nèi)容以及流轉(zhuǎn)明確了不同的規(guī)則。
二、當(dāng)前審理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件的基本原則
近年來(lái),隨著國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的重視及農(nóng)業(yè)稅調(diào)整和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等一系列惠農(nóng)政策措施的陸續(xù)出臺(tái),加之城鎮(zhèn)化、工業(yè)化對(duì)土地資源需求的不斷擴(kuò)大,農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及利益格局發(fā)生了深刻變化,農(nóng)村土地承包糾紛呈多發(fā)趨勢(shì)并出現(xiàn)一些新情況新特點(diǎn)。一是糾紛類型多樣化。這主要涉及到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確認(rèn)糾紛、承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承糾紛、農(nóng)村土地承包合同糾紛、林業(yè)承包合同糾紛、漁業(yè)承包合同糾紛、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租合同糾紛等,相同類型的糾紛所爭(zhēng)議的問(wèn)題也多種多樣,許多糾紛的實(shí)質(zhì)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益的保護(hù)問(wèn)題;二是涉及的利益主體較多,易引發(fā)群體性事件。大多數(shù)案件至少涉及爭(zhēng)議土地前后“承包人”和村委等三個(gè)以上利益主體,一些個(gè)案背后往往還直接和間接地涉及眾多農(nóng)戶的利益。以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確認(rèn)糾紛或土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛為例,從表象上看僅是在村民或農(nóng)戶與村委之間的糾紛,但實(shí)際上如果該村民或農(nóng)戶的訴訟請(qǐng)求一旦被法院支持,就會(huì)不可避免地影響到其他村民或農(nóng)戶的實(shí)際利益。有的土地流轉(zhuǎn)后被用于房產(chǎn)開(kāi)發(fā),其流轉(zhuǎn)面積上萬(wàn)畝,很難不觸動(dòng)耕地紅線,而一旦流轉(zhuǎn)合同認(rèn)定無(wú)效,將會(huì)牽涉成百上千戶村民或農(nóng)戶的利益;三是糾紛形成的時(shí)間跨度大、成因復(fù)雜。許多農(nóng)村土地承包糾紛是多種歷史和現(xiàn)實(shí)的因素疊加和共同作用的結(jié)果。[8] 一方面土地承包經(jīng)營(yíng)政策的多變性導(dǎo)致農(nóng)村土地權(quán)屬十分混亂,這是導(dǎo)致農(nóng)村土地承包糾紛產(chǎn)生的歷史性根源。另一方面實(shí)行“兩減免、三補(bǔ)貼”農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革前后農(nóng)民種田收益的顯著變化,城市化進(jìn)程中違規(guī)征地,截留、侵占、挪用征地補(bǔ)償費(fèi),農(nóng)村土地承包合同的訂立以及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)的發(fā)放中的不規(guī)范,承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)地征用及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收益分配違反村民民主議定原則等因素,是導(dǎo)致農(nóng)村土地承包糾紛大量產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)原因。很多糾紛是因?yàn)槎喅邪灰?guī)范以及歷次小調(diào)整隨意性較大造成的,還有一些糾紛起源于九十年代普遍存在的承包戶棄耕拋荒行為,總而言之導(dǎo)致農(nóng)村土地承包糾紛形成的歷史比較悠久,涉及的事實(shí)往往事過(guò)境遷,各種主體的利益關(guān)系非常復(fù)雜,這給糾紛的化解增加了難度;四是審理和執(zhí)行難度大。農(nóng)村土地承包糾紛涉及的一些問(wèn)題,[9] 難以在法律、政策中找到明確的依據(jù),且糾紛的處理結(jié)果又牽涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組、農(nóng)戶等多方利益,一旦處理不好,可能引起多方不滿,引發(fā)申訴上訪等不穩(wěn)定因素。這類案件判決后上訴率較高,執(zhí)行難度大。以魚(yú)塘的承包糾紛為例,如果判決魚(yú)塘承包戶返還個(gè)別農(nóng)戶的承包地,那么返還時(shí)承包地的四至往往難以確定,且承包地復(fù)耕費(fèi)用如何承擔(dān)也是難題;再譬如涉及征地補(bǔ)償費(fèi)用分配的案件,一旦法院判決撤銷分配方案,在分配款已經(jīng)發(fā)放的情況下,執(zhí)行容易陷入僵局。
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛背后交糅著各種利益的沖突,體現(xiàn)出傳統(tǒng)觀念與現(xiàn)代文明的碰撞,既存在歷史問(wèn)題與現(xiàn)實(shí)利益的交織,又具有政策驅(qū)動(dòng)與違規(guī)操作的糅合,該類糾紛所面臨的政策因素較強(qiáng)、法律法規(guī)繁雜、矛盾沖突尖銳,因此能否妥善處理糾紛,對(duì)于維護(hù)農(nóng)民根本利益,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,維護(hù)農(nóng)村社區(qū)穩(wěn)定具有重要意義。人民法院要善于從制度變遷、改革創(chuàng)新、政策法律等多重維度研究和解決審理中遇到的各種問(wèn)題和困難,堅(jiān)持保護(hù)合法權(quán)益與支持改革創(chuàng)新并重,堅(jiān)持還原歷史真相與尊重既有狀態(tài)并重,堅(jiān)持適用法律與貫徹政策并重,合理平衡好各方主體利益,公正高效地解決糾紛,通過(guò)審判活動(dòng)更好地服務(wù)農(nóng)村社會(huì)的科學(xué)發(fā)展。
黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》),對(duì)健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制提出了明確要求,強(qiáng)調(diào)賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利,依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利,鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn),加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系,推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。2014年11月,中辦、國(guó)辦專門印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》指出,土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路,強(qiáng)調(diào)以保障國(guó)家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收為目標(biāo),堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有,實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置,引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn),堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位,積極培育新型經(jīng)營(yíng)主體,發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。[10] 這些重大論斷和政策突破,必將對(duì)我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響對(duì)于人民法院審理好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛也是重要的政策指導(dǎo)。我們認(rèn)為,當(dāng)前在審理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件中應(yīng)著重把握好以下幾個(gè)原則。
(一)依法支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)改革創(chuàng)新與規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)秩序并重
黨的十八屆三中全會(huì)《決定》被視為新一輪農(nóng)村制度改革的政治宣言,“對(duì)一些長(zhǎng)期以來(lái)議論較多但始終沒(méi)有觸及的改革有了明確提法,對(duì)一些過(guò)去雖有涉及但意見(jiàn)并不明確又事關(guān)重大的問(wèn)題有了突破性、開(kāi)創(chuàng)性的改革意見(jiàn),在理論和政策上取得了一系列新的重大突破,具有鮮明的時(shí)代特征”。[11] 《決定》既規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)秩序,沿襲了過(guò)去的“三個(gè)堅(jiān)持”,即堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán),發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì);堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位,依法維護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);堅(jiān)持和完善“最嚴(yán)格”的耕地保護(hù)制度;又“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能,允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)”,放開(kāi)對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)處分權(quán)能的限制,促進(jìn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),切實(shí)解決農(nóng)村土地領(lǐng)域存在的深層次矛盾與問(wèn)題,讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共享現(xiàn)代化成果,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。人民法院應(yīng)堅(jiān)持以中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村全面深化改革文件的精神為指導(dǎo),統(tǒng)籌運(yùn)用法律和政策,積極回應(yīng)社會(huì)的司法需求,對(duì)符合農(nóng)村土地制度改革方向的改革創(chuàng)新,應(yīng)當(dāng)給予有力的司法支持。我國(guó)當(dāng)前面臨的土地問(wèn)題十分復(fù)雜,既有農(nóng)業(yè)社會(huì)的土地問(wèn)題,也有轉(zhuǎn)型社會(huì)和城市社會(huì)的土地問(wèn)題,這就需要我們尊重歷史、立足現(xiàn)實(shí),根據(jù)農(nóng)村改革創(chuàng)新的大背景和農(nóng)村具體情況,與時(shí)俱進(jìn)地理解和適用相關(guān)的法律法規(guī)、司法解釋。同時(shí),人民法院還要強(qiáng)化紅線意識(shí),堅(jiān)持底線思維,依法穩(wěn)妥處理,對(duì)于明顯違法或突破國(guó)家政策底線的所謂“創(chuàng)新”,則堅(jiān)持不承認(rèn)其效力。具體內(nèi)容分述如下:
一是不輕易認(rèn)定流轉(zhuǎn)合同無(wú)效。人民法院要以保障土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人自主按照自愿有償原則流轉(zhuǎn)為政策取向,正確對(duì)待承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的創(chuàng)新舉措。例如將《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于流轉(zhuǎn)主體的限制性規(guī)定理解為管理性規(guī)范,即將“發(fā)包人同意”擴(kuò)大解釋為既包括明示同意,也包括默示同意,這才能充分維護(hù)農(nóng)戶依法行使流轉(zhuǎn)土地的權(quán)利。
二是區(qū)別對(duì)待土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)層面和債權(quán)層面的流轉(zhuǎn)。全面放開(kāi)農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓,是落實(shí)土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分離原則的關(guān)鍵。對(duì)農(nóng)戶對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在物權(quán)性質(zhì)層面上的整體流轉(zhuǎn)要嚴(yán)格限制,只限于同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員的內(nèi)部流轉(zhuǎn)且不予鼓勵(lì),以防止土地兼并和農(nóng)戶失去基本保障;而對(duì)于農(nóng)戶對(duì)其承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),特別是向集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人轉(zhuǎn)讓、入股、抵押則要給予司法支持,以促進(jìn)土地的規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)。
三是依法支持農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。十八屆三中全會(huì)《決定》明確提出要“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能”。2014年8月,農(nóng)業(yè)銀行出臺(tái)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款管理辦法(試行)》,擴(kuò)展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可抵押的范圍,并明確首批試點(diǎn)區(qū)域。[12] 在目前法律特別是司法解釋明確持否定態(tài)度的情況下,對(duì)于有關(guān)試點(diǎn)地區(qū)當(dāng)事人自愿以家庭承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押,并按照有關(guān)規(guī)定在登記機(jī)關(guān)辦理了相應(yīng)的抵押登記手續(xù)的,人民法院可以認(rèn)定抵押有效。
四是依法禁止農(nóng)用地非農(nóng)和基本農(nóng)田非糧用途。對(duì)于根本改變承包土地用途的土地流轉(zhuǎn)合同,特別是違反最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度導(dǎo)致農(nóng)用地非農(nóng)化(如建窯、建墳或者擅自建房、挖沙、采石、采礦、取土等)、基本農(nóng)田非糧化(如發(fā)展林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚(yú)等行為)的土地流轉(zhuǎn),人民法院應(yīng)以損害社會(huì)公共利益為由認(rèn)定流轉(zhuǎn)合同無(wú)效,不能簡(jiǎn)單遷就現(xiàn)實(shí)認(rèn)定其有效,或通過(guò)調(diào)解變相認(rèn)定此類流轉(zhuǎn)合同的效力。但對(duì)出于規(guī)模經(jīng)營(yíng)的需要所作的一般農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整,不宜作為改變承包土地用途對(duì)待。
(二)依法保護(hù)農(nóng)村土地承包權(quán)與支持村民自治、民主議定并重
《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)定性為物權(quán),十八屆三中全會(huì)《決定》繼續(xù)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位,其核心是賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán),充分保障農(nóng)民的土地承包權(quán)益。當(dāng)前,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍然是農(nóng)民的基本生存保障。人民法院要尊重和保障農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體地位,堅(jiān)持不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的原則,積極運(yùn)用物權(quán)保護(hù)的法律規(guī)則,對(duì)農(nóng)戶的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)施嚴(yán)格的司法保護(hù),穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。對(duì)于違法收回、調(diào)整承包地,強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地,任意剝奪農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)分配資格等各種侵害承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為,依法責(zé)令發(fā)包人承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任,維護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)益。同時(shí)要充分認(rèn)識(shí)到,我國(guó)農(nóng)村土地糾紛涉及面廣,錯(cuò)綜復(fù)雜,鄉(xiāng)規(guī)民約、村民會(huì)議決議等村民自治性規(guī)范在調(diào)節(jié)農(nóng)村土地關(guān)系中發(fā)揮著重要作用。鄉(xiāng)規(guī)民約是調(diào)整村民之間、村民與集體之間利益及村民行為的自治性規(guī)范,代表著一種民間秩序;村民會(huì)議是村民行使自治權(quán)利的根本途徑和形式,涉及村民利益的重大事項(xiàng)必須通過(guò)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議這種民主議定程序作出決定。審判工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持尊重村民自治(包括鄉(xiāng)規(guī)民約)與有限合法性審查相結(jié)合的原則。[13] 既要充分尊重村民自治,綜合考量決議的目的及其與當(dāng)?shù)鼐唧w情況的契合程度等,不能輕易否定其效力;又要充分考慮法律設(shè)置民主議定程序的意義,對(duì)違法落后的鄉(xiāng)規(guī)民約(如外嫁女不享有土地承包權(quán)等)不予支持,對(duì)借村民自治、鄉(xiāng)規(guī)民約之名侵害農(nóng)民利益的行為依法予以糾正,從而實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。具體內(nèi)容分述如下:
一是強(qiáng)化對(duì)家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)。與其他方式承包不同,農(nóng)戶承包土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有農(nóng)民基本生存保障的功能。對(duì)家庭承包經(jīng)營(yíng)合同中所約定的承包方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)中,超過(guò)《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定的,應(yīng)認(rèn)定超過(guò)的部分對(duì)承包農(nóng)戶沒(méi)有約束力;對(duì)于發(fā)包人以承包人棄耕撂荒為由收回或調(diào)整承包地的,即使承包合同有約定,也不予支持;對(duì)棄耕、撂荒承包地的承包方要求返還承包地的訴訟請(qǐng)求,應(yīng)當(dāng)予以支持。[14]
二是準(zhǔn)確把握民主議定原則的適用范圍。對(duì)于法律法規(guī)和司法解釋明確規(guī)定屬于民主議定范圍的事項(xiàng),嚴(yán)格按規(guī)定認(rèn)定相關(guān)行為的效力;對(duì)于規(guī)定不明確的事項(xiàng),要根據(jù)民主議定原則的適用對(duì)承包合同效力、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)行使、集體組織成員資格的影響,綜合多種因素進(jìn)行評(píng)價(jià)和衡量,不能片面擴(kuò)張其適用范圍。對(duì)于村民會(huì)議決定明顯與法律政策規(guī)定相抵觸,或限制、剝奪村民或農(nóng)戶法定權(quán)益的,不予支持。對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織為實(shí)現(xiàn)和穩(wěn)定規(guī)模經(jīng)營(yíng)而通過(guò)民主議定對(duì)農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的適度干預(yù),在確保農(nóng)戶利益安全的前提下,依法給予支持,例如因個(gè)別農(nóng)民不愿意將其承包地流轉(zhuǎn)出去,而影響土地成片流轉(zhuǎn)和綜合開(kāi)發(fā),村民會(huì)議討論決定為其調(diào)換價(jià)值相等或更優(yōu)的承包地的,除非存在明顯損害其合法權(quán)益的情形,[15] 司法應(yīng)當(dāng)尊重。
三是審慎處理集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定問(wèn)題。
(三)支持和監(jiān)督行政處理與推動(dòng)多元化解糾紛機(jī)制建設(shè)并重
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛類型多樣,成因復(fù)雜,糾紛利益主體多元,矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜,影響面廣,政策性強(qiáng)。[16] 有效解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛,需要依靠村民自治、行政處理、調(diào)解仲裁和司法審判等多種途徑妥善解決。一方面要按照“不缺位、不越位、不錯(cuò)位”的原則,正確處理司法保護(hù)和行政解決的關(guān)系。必須清醒地認(rèn)識(shí)到,有些土地承包糾紛經(jīng)常涉及一些地方政府的土地政策和一些不規(guī)范的行政行為(如承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)登記不規(guī)范等),單純通過(guò)民事訴訟客觀上無(wú)法得到最終的有效處理,難以真正實(shí)現(xiàn)權(quán)利人的合法權(quán)益,而且會(huì)導(dǎo)致矛盾進(jìn)一步激化,甚至引發(fā)惡性事件或者群體性事件。對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛,人民法院要正確把握司法介入的范圍與限度,充分尊重行政權(quán),理清司法審判與行政處理、民事審判與行政審判的邊界,更多地通過(guò)行政審判途徑支持和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法處理,解決紛爭(zhēng)。一是對(duì)于純粹屬于行政管理范圍或應(yīng)當(dāng)行政管理前置的爭(zhēng)議事項(xiàng),依法不予受理。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有農(nóng)村集體土地承包及承包合同管理職責(zé),農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員因村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)不發(fā)包而沒(méi)有實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的,有權(quán)要求所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行相關(guān)監(jiān)督管理的職責(zé)。二是對(duì)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)登記混亂引起的糾紛,這類糾紛涉及權(quán)屬確定問(wèn)題,且面廣量大,宜由行政機(jī)關(guān)自行審查處理,當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)處理不服的,可以提起行政訴訟。當(dāng)事人對(duì)市縣政府頒發(fā)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)發(fā)生爭(zhēng)議的,因政府確權(quán)發(fā)證行為具有可訴性,當(dāng)事人可通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟程序解決其糾紛,不應(yīng)作為民事案件受理。[17] 人民法院可引導(dǎo)當(dāng)事人根據(jù)新《行政訴訟法》第61條的規(guī)定,在行政訴訟中一并解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議。
另一方面要加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)、基層組織和群眾自治組織的溝通與協(xié)作,推進(jìn)農(nóng)村土地承包糾紛多元化解工作。農(nóng)民之間大多沾親帶故或?yàn)猷従?做好調(diào)解工作,對(duì)化解矛盾、平息糾紛、穩(wěn)定農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系具有重要意義。在制度設(shè)計(jì)上,農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛應(yīng)當(dāng)首先選擇協(xié)商、調(diào)解和仲裁的方式予以解決,司法救濟(jì)應(yīng)成為其他權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的最后保障。最高人民法院2014年1月頒發(fā)《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》,根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》《民事訴訟法》等法律,針對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛做好仲裁與訴訟的銜接以及訴訟對(duì)仲裁的保障等程序問(wèn)題作出統(tǒng)一規(guī)范。人民法院要發(fā)揮好審判對(duì)調(diào)解、仲裁的保障作用,審理中要注意了解不同時(shí)期的農(nóng)村土地承包糾紛的背景、成因、特點(diǎn),善于發(fā)現(xiàn)糾紛背后的各種利益沖突,在依法辦案的同時(shí),堅(jiān)持著重調(diào)解原,[18] 衡平相關(guān)主體利益,公正解決糾紛。對(duì)于存在最高院《2005年解釋》第5條、第6條規(guī)定情形導(dǎo)致有關(guān)合同無(wú)效的糾紛,實(shí)踐中往往發(fā)包方已就違法收回、調(diào)整的承包土地與他人建立了新的承包關(guān)系,盡管發(fā)包方違法收回、調(diào)整承包土地的行為應(yīng)為無(wú)效,但本著確權(quán)保利的指導(dǎo)思想,訴訟調(diào)解對(duì)于維護(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)益以及減少機(jī)械適用合同無(wú)效后的返還規(guī)則所帶來(lái)的消極影響具有積極意義。[19] 農(nóng)民當(dāng)事人普遍法律意識(shí)不強(qiáng),訴訟技能不足,人民法院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)訴訟指導(dǎo)和風(fēng)險(xiǎn)提示,積極調(diào)查取證,適當(dāng)進(jìn)行巡回和就地審理,努力查明案件事實(shí)真相,避免機(jī)械適用證據(jù)規(guī)則,簡(jiǎn)單以當(dāng)事人不能舉證為由一判了之。[20]
作者：江蘇省高級(jí)人民法院課題組 李后龍 王松 徐潔 江蘇高院審委會(huì)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：法律適用 2017年01期
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