人們常把大地喻作母親，然而作為女性，農(nóng)村無數(shù)母親與土地的關(guān)系總是籠罩著一層若隱若現(xiàn)的陰云，農(nóng)村婦女因為婚嫁的原因而失去承包地和相關(guān)的集體福利，出現(xiàn)“半邊天”沒有“一寸地”的情況（趙玲，2014）。本文分析農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)問題的主要表現(xiàn)與形成原因，并提出有關(guān)政策建議。
一、農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)問題的主要表現(xiàn)
（一）農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)問題呈現(xiàn)明顯階段性。我國農(nóng)村推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，公平問題一直是農(nóng)村土地政策的重要考慮內(nèi)容。“農(nóng)嫁女”土地權(quán)益問題自實行家庭承包制后逐步出現(xiàn)，呈現(xiàn)出明顯的階段性特點。
一輪承包期間問題較為少見。承包到戶之初，農(nóng)村土地一般實行“按人分地，按戶承包”模式，即按“人人有份”核算承包面積，以“農(nóng)戶家庭”作為承包單位。之后，在一輪承包期間，為解決婦女婚嫁、生老病死等家庭人口變化帶來的土地問題，一般實行周期性的土地調(diào)整辦法。土地調(diào)整一般是3-5年進行一次，有的地方調(diào)整較為頻繁，甚至年年調(diào)地。婦女婚后到丈夫家生活，她在娘家的土地被收回，在婆家村待土地調(diào)整時就可以分到土地。在這樣的制度安排下，村莊內(nèi)部土地按人均分，農(nóng)戶家庭的土地分配維持著公平。一輪承包期間，由于根據(jù)人口變化分配土地，所以婚姻遷移并沒有對婦女的土地分配產(chǎn)生不利影響；但是，從承包權(quán)的安全性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的角度考慮，短期承包的做法引起了很大爭議，為了鼓勵使土地質(zhì)量提高和農(nóng)業(yè)產(chǎn)出增加，延長土地承包期限的政策逐步得到推廣（丹尼斯?海爾，2009）。
二輪承包期間問題逐步突顯。實行土地第二輪承包后，情況變得復雜起來。中發(fā)[1993]11號文件提出，“在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”，“提倡在承包期內(nèi)實行‘增人不增地、減人不減地’的辦法”；國發(fā)[1995]7號文件要求，“對于確因人口增加較多，集體和家庭均無力解決就業(yè)問題而生活困難的農(nóng)戶，盡量通過‘動賬不動地’的辦法解決”；中辦發(fā)[1997]16號要求，“承包土地‘大穩(wěn)定、小調(diào)整’的前提是穩(wěn)定”，“嚴格控制和管理‘機動地’”；1998年修訂的《土地管理法》規(guī)定，“土地承包經(jīng)營期限為三十年”，“在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進行適當調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準”；2002年出臺的《農(nóng)村土地承包法》則規(guī)定，“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地”，“發(fā)包方不得調(diào)整承包地”。可見，中央政策法規(guī)對于土地調(diào)整逐步實施了嚴格限制，從而減少了村組根據(jù)人口變化調(diào)整土地的機會。這樣，當一個家庭有新增人口，如娶入媳婦時，獲得土地的可能性降低了；同時，嫁出女兒的家庭也不會減少土地?！掇r(nóng)村土地承包法》強調(diào)，出嫁婦女在新的居住地沒有分配土地之前，原居住地不能收回其土地。這樣的規(guī)定，從理論上說婦女的土地權(quán)利沒有發(fā)生損失；但是，由于婦女所居住生活的家庭、地點發(fā)生了變化，想實現(xiàn)其土地權(quán)益是有難度的。對于嫁到外地而離開原居住地的婦女來說，繼續(xù)耕種保留在娘家的土地就不方便；而對于嫁在同一個村莊的婦女，社會習俗和觀念并不支持婦女回娘家主張自己的權(quán)利。比如，黑龍江省對350個農(nóng)村婦女的調(diào)查顯示，有58.4%的婦女戶口在娘家，其土地被娘家父母和兄弟耕種的占50.6%，種糧補貼、糧食收益均被娘家人無償占有（全國婦聯(lián)權(quán)益部，2013）。隨著土地承包期的延長，土地調(diào)整次數(shù)減少，婦女獲得土地和實際使用面臨越來越不利的處境（丹尼斯?海爾，2009）。
（二）農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)問題的實際表現(xiàn)。中國農(nóng)村的婚姻習俗是“從夫居”，這些年由于農(nóng)地承包期限長期化，婦女的土地權(quán)益問題凸顯，尤其在不發(fā)達地區(qū)，婦女因婚姻流動或因離婚失去土地承包權(quán)益的不在少數(shù)（張紅宇，2002）。農(nóng)村婦女結(jié)婚分三種情況，即與本村農(nóng)民結(jié)婚，與外村農(nóng)民結(jié)婚，與城鎮(zhèn)居民結(jié)婚。第一種情況，婦女保留承包地問題不是很大，在本村范圍內(nèi)一般經(jīng)村組調(diào)整或家庭協(xié)商可以解決；但后兩種情況，常常產(chǎn)生不少麻煩（趙玲，2014）。不少村莊沿襲歷史上的做法，一旦人口發(fā)生變動，就對按人口平均分配的土地進行調(diào)整，婦女與外村居民結(jié)婚后，村里就立即收回承包地。其結(jié)果為：與其他村農(nóng)民結(jié)婚的婦女，如果嫁入的村莊長期不調(diào)整土地，那么這位婦女也會兩頭落空，長期得不到個人份內(nèi)的承包地；而與城鎮(zhèn)居民結(jié)婚的婦女，不可能在別的地方分地，結(jié)婚后就會失去承包地。
許多地方戶口是判斷村民身份最重要的依據(jù)，從而也常常被作為分配承包地、土地征用補償費和社員股份量化的直接依據(jù)。按照“從夫居”的習俗，嫁到外村去的婦女一般會將戶口遷入夫家村，但是也有一些遷不出和不愿遷的情況。在20世紀80、90年代，城鄉(xiāng)二元社會隔閡非常嚴格，農(nóng)村婦女的戶口無法遷到城里，她們?nèi)缗c城鎮(zhèn)居民結(jié)婚，本人甚至子女的戶口只能在娘家所在村；又如離婚、喪偶婦女，雖然舊的婚姻關(guān)系斷裂了，但是在建立新家庭以前，戶口也只能留在原來的村莊。隨著農(nóng)村的發(fā)展，農(nóng)村婦女中也逐漸出現(xiàn)了與外村農(nóng)民結(jié)婚而不遷戶口的情況，其原因主要有兩個方面（趙玲，2014）：一是有《婚姻法》的規(guī)定，夫妻結(jié)婚后有選擇到哪方居住落戶的權(quán)利；二是不同村莊存在貧富不均，有的村莊區(qū)域地理位置好，集體經(jīng)濟發(fā)達，村民享受的集體福利待遇高，婦女結(jié)婚后不愿出村。這些做法與舊傳統(tǒng)、舊習俗形成很大的沖突，一些村莊采取強制遷出戶口的做法，或者與堅持不遷的婦女談判并簽下協(xié)議，只允許保留戶口，不保留社員身份，不享受任何集體福利待遇。
在中國加入WTO之際為提高農(nóng)業(yè)效率而推行的農(nóng)村土地政策，加大了獲取土地方面的性別不平等程度（郭建梅、李瑩，2009）。土地權(quán)益是農(nóng)村婦女生存保障的基本權(quán)利，農(nóng)村婦女土地權(quán)益受侵害問題長期以來是婦女信訪的重點問題（全國婦聯(lián)權(quán)益部，2013）。全國婦聯(lián)對各地1212個村的抽樣調(diào)查顯示，在沒有土地的人群中，婦女占了七成，有26.3%的婦女從來沒有分到過土地，有43.8%的婦女因為婚姻而失去了土地，有0.7%的婦女在離婚后失去了土地（董江愛，2008）。全國婦聯(lián)和國家統(tǒng)計局的調(diào)查顯示，2010年沒有土地的農(nóng)村婦女占21%，比2000年增加了11.8個百分點；其中，因婚姻變動而失去土地的占27.7%（陳至立，2013）。2010年婦聯(lián)系統(tǒng)接受此類信訪事項近1.2萬件次，比上年增加25.8%；2011年全國婦聯(lián)信訪處理婦女土地權(quán)益投訴1267件次，比上年上升62%（全國婦聯(lián)權(quán)益部，2013）。
二、農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)問題的形成原因
我國農(nóng)村婦女享有土地承包經(jīng)營權(quán)是有法可依的，為什么實踐中農(nóng)村婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)得不到保障，農(nóng)村婦女喪失土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)象大量存在呢？究其原因，除了受重男輕女的傳統(tǒng)觀念的影響，法律的規(guī)定等整個制度體系中存在的問題是重要的根源（馬研，2007）。
（一）從客觀現(xiàn)實看，婦女婚姻的流動性與土地的固定性是一對矛盾。從農(nóng)村婦女土地問題的階段性特點和主要表現(xiàn)可以看出，形成問題的原因主要在于，婦女因婚姻而產(chǎn)生的流動性與土地的固定性存在客觀矛盾。農(nóng)村實行家庭責任制后普遍采用土地調(diào)整制度，在土地調(diào)整中，婦女結(jié)婚遷居他村，其娘家的土地將減少一人份，減下的土地又調(diào)整給家庭人口增加的農(nóng)戶；其婆家或其夫家的土地也隨之可能增加一人份，而新增土地則來自于家庭人口減少的農(nóng)戶（李平，2007）。這樣，在一輪承包期間，農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營權(quán)問題基本得到化解，并未突顯。而根據(jù)收集到的自1995-2005年共91個損害農(nóng)村婦女土地權(quán)利的案例，可以看出，近80%的婦女土地損害案例是由于婚姻流動或婚姻變化而造成的（董江愛，2008）；各種情況都說明，禁止調(diào)地和減少土地調(diào)整次數(shù)是不利于婦女的，因為她們婚后從娘家獲得土地的可能性很低（丹尼斯?海爾，2009）。禁止土地再分配，有利于土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定化，并增加土地使用權(quán)的市場化，但同時也致使婦女對于土地的權(quán)利難以保障（陳俊杰等，2009）。
農(nóng)村婦女失去承包地主要有兩類情況（趙玲，2014）：一是“時間差”失地。第二輪土地承包期為30年，而實際上各地實行的情況并不一致，有的村莊停止了調(diào)整土地，有的村莊仍在堅持小調(diào)整。據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心2002年對陜西和湖南兩省412戶農(nóng)戶的調(diào)查，在36個樣本村民小組中有39%不再進行土地調(diào)整。如果出嫁婦女的娘家村仍然進行小調(diào)整收回了承包地，而夫家村實行長期穩(wěn)定不調(diào)整，這部分婦女就將長期無地。二是“隱性化”失地。《農(nóng)村土地承包法》強調(diào)，出嫁婦女在新的居住地沒有分配土地之前，原居住地不能收回其土地。這一規(guī)定從理論上說，婦女的土地權(quán)益沒有發(fā)生損失，但是婦女所居住的家庭、地點發(fā)生了變化。對于嫁往外地離開原居住村的婦女來說，繼續(xù)耕種保留在娘家的土地十分不便；而嫁在同一村莊的婦女，由于傳統(tǒng)習俗影響，去耕種或分割娘家的承包地也不是很現(xiàn)實。貴州省湄潭縣的調(diào)查反映，1987年開始，該縣不再調(diào)整土地，在娘家沒有兒子的情況下，出嫁婦女可以回娘家分割土地，或者把那份承包地出租后獲取租金；但是如果娘家有兒子，婦女回家分割承包地的可能性很小，出租保留在娘家土地的情況就更少了。所以，她們成了名義上保留一份土地而實際無法實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)的隱性失地者。
農(nóng)村土地政策實行“30年不變”、“增人不增地，減人不減地”，那么新加入的媳婦以及新出生的孩子就沒有機會獲得土地。這樣，一批批的出嫁女就因為“娘家土地帶不走，婆家沒有土地分”而失去了土地承包經(jīng)營權(quán)（湖北省政研室，2013）。表面上看，出嫁女娘家土地帶不走也跑不掉，權(quán)益好像還“保留”在那兒，但那份權(quán)益出嫁女一般不能享受，因為她們不可能去耕種和收獲。
（二）從承包主體看，家庭承包方式與家庭成員個人的土地權(quán)利存在矛盾。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶”。法律只明確了集體經(jīng)濟組織與農(nóng)戶之間因承包土地而產(chǎn)生的法律關(guān)系，實際上，土地權(quán)益還涉及更深的層面——社員個體利益（趙玲，2014）。法律對保護農(nóng)村婦女的土地權(quán)益專門作了規(guī)定，不管是什么情況下都必須保證婦女有一處土地，這項規(guī)定，表面上看是針對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)戶的關(guān)系，即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要保證婦女在農(nóng)戶（娘家或夫家）中有一處土地，不涉及家庭內(nèi)部矛盾。但實際情況是，如果出嫁女能在夫家落實承包地，婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)沒有損失；而如果夫家解決不了、繼續(xù)保留在娘家，由于生活的家庭和居住的地點發(fā)生了變動，土地作為婦女生產(chǎn)資料和生活保障的功能就很難實現(xiàn)。
由于受傳統(tǒng)觀念的影響，農(nóng)村婦女在婚前依附于父母兄長、婚后依附于丈夫，其依法應得的土地份額婚前附融于父母兄長、婚后依附于丈夫公婆的承包土地中，一直沒有獨立的土地承包經(jīng)營權(quán)（馬研，2007）。在家庭內(nèi)部，家庭成員對承包土地的個人權(quán)利是模糊不清的；在成員個人權(quán)利不明確的情況下，如果發(fā)生家庭成員變化，會對婦女帶來不利的后果（趙玲，2014）。承包權(quán)以戶為單位，雖然在很大程度上保障了家庭的土地承包經(jīng)營權(quán)，但并沒有充分考慮到基于不同性別利益上的差異，忽視了由于婚姻關(guān)系而流動的農(nóng)村婦女的權(quán)益（郭建梅、李瑩，2009）。
（三）從政策設計看，穩(wěn)定承包關(guān)系忽略了對婦女承包經(jīng)營權(quán)的保護?！霸鋈瞬辉龅?、減人不減地”政策從開始提倡到普遍推行，逐步加大了穩(wěn)定土地承包關(guān)系的力度，有利于承包農(nóng)戶增強安全感、增加土地投入；但是，卻忽略了農(nóng)村婚姻“從夫居”的傳統(tǒng)習俗，沒有充分考慮婦女婚嫁引起的人口遷移與不動產(chǎn)土地的現(xiàn)實矛盾，使其原有承包土地因被收回而徹底喪失，或者雖未收回卻事實上難以主張其權(quán)益。農(nóng)村婦女婚嫁的遷移性與土地的固定性是一對矛盾，而“增人不增地、減人不減地”的政策忽略了這對矛盾，使農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題逐步凸顯（吳治平，2010）。有關(guān)法律、政策表面上看起來是中立的，但是由于沒有充分考慮到現(xiàn)實生活中的性別差異和“男娶女嫁”“從夫居”的婚姻習俗，在實施中往往不利于女性（彭珮云，2013）。從客觀看，土地的不可移動性和婚嫁人員的流動性是一對矛盾，“地無法隨人走”加大了農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障的難度，也決定了解決農(nóng)村婦女土地權(quán)益保護問題的艱巨性和復雜性（陳曉華，2013）。
現(xiàn)行法規(guī)政策中關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)長期穩(wěn)定的規(guī)定，同婦女因婚嫁而流動發(fā)生矛盾，導致婦女土地權(quán)益受到侵害?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定土地承包經(jīng)營期為三十年，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定以戶為單位進行承包。這些規(guī)定，意在穩(wěn)定土地承包關(guān)系，調(diào)動農(nóng)民種田的積極性，卻忽視了家庭中個人的權(quán)益及成員流動、增減變化，勢必使承包期內(nèi)嫁入女、離婚喪偶婦女、農(nóng)嫁非婦女以及新增兒童，都會在這種“穩(wěn)定不變”的規(guī)定下，失去土地承包經(jīng)營權(quán)以及征地后的經(jīng)濟權(quán)益（全國婦聯(lián)權(quán)益部，2013）。第二輪土地承包后結(jié)婚的婦女及新生的兒童，很難從現(xiàn)居住地享受平等的土地權(quán)益，而其在娘家的土地權(quán)益通常僅具有法律意義，實際上出嫁婦女不得不放棄原有的土地權(quán)益。
在男婚女嫁的社會背景下，農(nóng)村婦女因婚姻而遷移流動，但土地是固定不動的，結(jié)果導致農(nóng)村婦女的土地權(quán)利因婚姻變遷受到損失?，F(xiàn)實生活中婦女因婚姻而流動，而土地固定不動，所以村社是否進行土地調(diào)整成了婦女能否繼續(xù)獲得土地的關(guān)鍵；“增人不增地、減人不減地”這種不進行土地調(diào)整的分配辦法，是影響農(nóng)村婦女兒童土地承包權(quán)益受損失的主要原因（董江愛等，2007）。當前中國農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題的實質(zhì)是，法律形式上平等而實質(zhì)上不平等，起點公平而過程不公平（全國婦聯(lián)權(quán)益部，2013）。
三、解決婦女土地承包經(jīng)營權(quán)問題的政策建議
農(nóng)村婦女土地權(quán)益問題，涉及了中國農(nóng)村近半數(shù)人口的權(quán)益，這部分人口是最為弱勢的人群，也是對土地依附性最強的人群，她們值得全社會去關(guān)注和幫助（郭建梅、李瑩，2009）。土地權(quán)益是當前農(nóng)村婦女最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，關(guān)系著農(nóng)村婦女的生存發(fā)展，影響著社會的和諧穩(wěn)定（陳至立，2013）。應關(guān)注和重視農(nóng)村婦女在分配承包土地方面所處的不利地位，適當補充或修改農(nóng)村土地政策內(nèi)容（丹尼斯?海爾，2009）。
一是明晰農(nóng)戶中各成員所享有的承包土地。如何保障婦女的土地權(quán)益，是農(nóng)村土地立法和確認承包主體不可回避的問題（張紅宇，2002）。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定“農(nóng)戶”作為土地承包經(jīng)營權(quán)的主體，而將家庭成員排除在主體之外，這就使“農(nóng)戶”中的婦女享受不到土地承包經(jīng)營權(quán)的主體資格，女性的土地權(quán)益往往在“家”的形式下被掩蓋了，如果她們脫離了家庭，就會失去土地的使用權(quán)（郭建梅、李瑩，2009）。應允許家庭中的個體將其土地權(quán)利份額分出或轉(zhuǎn)讓，這樣有利于對個體權(quán)利的保護。農(nóng)村婦女的婚姻發(fā)生或消滅后，有權(quán)將屬于其個人的承包地分出，使其繼續(xù)享有完整的土地承包經(jīng)營權(quán)，可以進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也可以將之流轉(zhuǎn)。因此，提出個人應成為土地承包經(jīng)營權(quán)的主體是有積極意義的（趙玲，2014）。最高人民法院《關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定（試行）》第三十四條規(guī)定，夫妻離婚時有分割承包地的權(quán)利。要從源頭解決農(nóng)村婦女土地問題，必須對現(xiàn)行法律政策進行修改。確立農(nóng)戶家庭內(nèi)部各個成員是土地承包經(jīng)營主體的法律地位，并允許農(nóng)戶對其所承包土地的數(shù)量在家庭成員中進行平分，落實到人，把農(nóng)戶家庭成員的土地承包經(jīng)營權(quán)由虛變實（全國婦聯(lián)權(quán)益部，2013）。
二是完善“增人不增地、減人不減地”政策。我國現(xiàn)行穩(wěn)定土地承包關(guān)系的政策，雖然在很大程度上保障了以戶為單位的土地承包經(jīng)營權(quán)，但并沒有充分考慮到基于不同性別利益上的差異，忽視了承包期內(nèi)新增人口、特別是由于婚姻關(guān)系而流動的農(nóng)村婦女的土地權(quán)益（郭建梅、李瑩，2009）。應全面評估政策實施以來的利弊，充分考慮穩(wěn)定承包關(guān)系和保護婦女土地權(quán)益兩方面因素，對這一政策進行必要的完善。婦女承包土地問題涉及農(nóng)村半數(shù)人口，覆蓋面大，有普遍性，既關(guān)乎婦女個人利益，也關(guān)乎農(nóng)村和諧穩(wěn)定。對于出嫁女來說，如果娘家村和婆家村都實行“大穩(wěn)定、小調(diào)整”政策，對保護婦女的土地承包權(quán)最為有利，這樣能確保她們在婆家分到承包地，使出嫁女與婆家村男子享有同等承包權(quán)；因此，從保護婦女土地承包權(quán)的角度看，“大穩(wěn)定、小調(diào)整”政策最好，它能確保婦女在新居住地獲得承包地（廖洪樂，2007）。據(jù)北京農(nóng)家女文化發(fā)展中心2009年對來京流動婦女所做調(diào)查，對于“土地承包經(jīng)營權(quán)30年不變”、“增人不增地、減人不減地”政策，有1616份有效樣本，其結(jié)果顯示：“有30.4%的人希望土地隨著婦女戶口變，婦女戶口到哪兒，就到哪兒分土地，以確保婦女土地權(quán)益”，這種意愿應當受到?jīng)Q策層的重視（吳治平，2010）。我國農(nóng)村以戶為土地承包經(jīng)營單位而且30年不變的制度設計，同婦女因婚嫁而流動的客觀事實發(fā)生矛盾，成為農(nóng)戶家庭成員特別是婦女的土地權(quán)益受到侵害的重要根源；應根據(jù)農(nóng)戶家庭成員具有流動性、變動性的特點，修訂有關(guān)法律政策（全國婦聯(lián)權(quán)益部，2013）。為此，建議對農(nóng)村婦女“嫁出、嫁入”實行“減人減地、增人增地”政策。這樣，有利于解決因婚嫁遷移產(chǎn)生的婦女土地問題，切實保障“半邊天”的土地權(quán)益。
參考文獻：略
作者簡介：劉 強，1970年6月生于山東省東平縣。先后就讀于中國農(nóng)業(yè)大學水利與土木工程學院、中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院。長期關(guān)注和調(diào)研農(nóng)村土地承包制度問題，2016年10月出版《農(nóng)地制度論》（中國農(nóng)業(yè)出版社）。
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