人們常把大地喻作母親，然而作為女性，農村無數母親與土地的關系總是籠罩著一層若隱若現的陰云，農村婦女因為婚嫁的原因而失去承包地和相關的集體福利，出現“半邊天”沒有“一寸地”的情況（趙玲，2014）。本文分析農村婦女土地承包經營權問題的主要表現與形成原因，并提出有關政策建議。
一、農村婦女土地承包經營權問題的主要表現
（一）農村婦女土地承包經營權問題呈現明顯階段性。我國農村推行家庭聯產承包責任制后，公平問題一直是農村土地政策的重要考慮內容。“農嫁女”土地權益問題自實行家庭承包制后逐步出現，呈現出明顯的階段性特點。
一輪承包期間問題較為少見。承包到戶之初，農村土地一般實行“按人分地，按戶承包”模式，即按“人人有份”核算承包面積，以“農戶家庭”作為承包單位。之后，在一輪承包期間，為解決婦女婚嫁、生老病死等家庭人口變化帶來的土地問題，一般實行周期性的土地調整辦法。土地調整一般是3-5年進行一次，有的地方調整較為頻繁，甚至年年調地。婦女婚后到丈夫家生活，她在娘家的土地被收回，在婆家村待土地調整時就可以分到土地。在這樣的制度安排下，村莊內部土地按人均分，農戶家庭的土地分配維持著公平。一輪承包期間，由于根據人口變化分配土地，所以婚姻遷移并沒有對婦女的土地分配產生不利影響；但是，從承包權的安全性和農業生產效率的角度考慮，短期承包的做法引起了很大爭議，為了鼓勵使土地質量提高和農業產出增加，延長土地承包期限的政策逐步得到推廣（丹尼斯?海爾，2009）。
二輪承包期間問題逐步突顯。實行土地第二輪承包后，情況變得復雜起來。中發[1993]11號文件提出，“在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”，“提倡在承包期內實行‘增人不增地、減人不減地’的辦法”；國發[1995]7號文件要求，“對于確因人口增加較多，集體和家庭均無力解決就業問題而生活困難的農戶，盡量通過‘動賬不動地’的辦法解決”；中辦發[1997]16號要求，“承包土地‘大穩定、小調整’的前提是穩定”，“嚴格控制和管理‘機動地’”；1998年修訂的《土地管理法》規定，“土地承包經營期限為三十年”，“在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準”；2002年出臺的《農村土地承包法》則規定，“承包期內，發包方不得收回承包地”，“發包方不得調整承包地”。可見，中央政策法規對于土地調整逐步實施了嚴格限制，從而減少了村組根據人口變化調整土地的機會。這樣，當一個家庭有新增人口，如娶入媳婦時，獲得土地的可能性降低了；同時，嫁出女兒的家庭也不會減少土地。《農村土地承包法》強調，出嫁婦女在新的居住地沒有分配土地之前，原居住地不能收回其土地。這樣的規定，從理論上說婦女的土地權利沒有發生損失；但是，由于婦女所居住生活的家庭、地點發生了變化，想實現其土地權益是有難度的。對于嫁到外地而離開原居住地的婦女來說，繼續耕種保留在娘家的土地就不方便；而對于嫁在同一個村莊的婦女，社會習俗和觀念并不支持婦女回娘家主張自己的權利。比如，黑龍江省對350個農村婦女的調查顯示，有58.4%的婦女戶口在娘家，其土地被娘家父母和兄弟耕種的占50.6%，種糧補貼、糧食收益均被娘家人無償占有（全國婦聯權益部，2013）。隨著土地承包期的延長，土地調整次數減少，婦女獲得土地和實際使用面臨越來越不利的處境（丹尼斯?海爾，2009）。
（二）農村婦女土地承包經營權問題的實際表現。中國農村的婚姻習俗是“從夫居”，這些年由于農地承包期限長期化，婦女的土地權益問題凸顯，尤其在不發達地區，婦女因婚姻流動或因離婚失去土地承包權益的不在少數（張紅宇，2002）。農村婦女結婚分三種情況，即與本村農民結婚，與外村農民結婚，與城鎮居民結婚。第一種情況，婦女保留承包地問題不是很大，在本村范圍內一般經村組調整或家庭協商可以解決；但后兩種情況，常常產生不少麻煩（趙玲，2014）。不少村莊沿襲歷史上的做法，一旦人口發生變動，就對按人口平均分配的土地進行調整，婦女與外村居民結婚后，村里就立即收回承包地。其結果為：與其他村農民結婚的婦女，如果嫁入的村莊長期不調整土地，那么這位婦女也會兩頭落空，長期得不到個人份內的承包地；而與城鎮居民結婚的婦女，不可能在別的地方分地，結婚后就會失去承包地。
許多地方戶口是判斷村民身份最重要的依據，從而也常常被作為分配承包地、土地征用補償費和社員股份量化的直接依據。按照“從夫居”的習俗，嫁到外村去的婦女一般會將戶口遷入夫家村，但是也有一些遷不出和不愿遷的情況。在20世紀80、90年代，城鄉二元社會隔閡非常嚴格，農村婦女的戶口無法遷到城里，她們如與城鎮居民結婚，本人甚至子女的戶口只能在娘家所在村；又如離婚、喪偶婦女，雖然舊的婚姻關系斷裂了，但是在建立新家庭以前，戶口也只能留在原來的村莊。隨著農村的發展，農村婦女中也逐漸出現了與外村農民結婚而不遷戶口的情況，其原因主要有兩個方面（趙玲，2014）：一是有《婚姻法》的規定，夫妻結婚后有選擇到哪方居住落戶的權利；二是不同村莊存在貧富不均，有的村莊區域地理位置好，集體經濟發達，村民享受的集體福利待遇高，婦女結婚后不愿出村。這些做法與舊傳統、舊習俗形成很大的沖突，一些村莊采取強制遷出戶口的做法，或者與堅持不遷的婦女談判并簽下協議，只允許保留戶口，不保留社員身份，不享受任何集體福利待遇。
在中國加入WTO之際為提高農業效率而推行的農村土地政策，加大了獲取土地方面的性別不平等程度（郭建梅、李瑩，2009）。土地權益是農村婦女生存保障的基本權利，農村婦女土地權益受侵害問題長期以來是婦女信訪的重點問題（全國婦聯權益部，2013）。全國婦聯對各地1212個村的抽樣調查顯示，在沒有土地的人群中，婦女占了七成，有26.3%的婦女從來沒有分到過土地，有43.8%的婦女因為婚姻而失去了土地，有0.7%的婦女在離婚后失去了土地（董江愛，2008）。全國婦聯和國家統計局的調查顯示，2010年沒有土地的農村婦女占21%，比2000年增加了11.8個百分點；其中，因婚姻變動而失去土地的占27.7%（陳至立，2013）。2010年婦聯系統接受此類信訪事項近1.2萬件次，比上年增加25.8%；2011年全國婦聯信訪處理婦女土地權益投訴1267件次，比上年上升62%（全國婦聯權益部，2013）。
二、農村婦女土地承包經營權問題的形成原因
我國農村婦女享有土地承包經營權是有法可依的，為什么實踐中農村婦女的土地承包經營權得不到保障，農村婦女喪失土地承包經營權的現象大量存在呢？究其原因，除了受重男輕女的傳統觀念的影響，法律的規定等整個制度體系中存在的問題是重要的根源（馬研，2007）。
（一）從客觀現實看，婦女婚姻的流動性與土地的固定性是一對矛盾。從農村婦女土地問題的階段性特點和主要表現可以看出，形成問題的原因主要在于，婦女因婚姻而產生的流動性與土地的固定性存在客觀矛盾。農村實行家庭責任制后普遍采用土地調整制度，在土地調整中，婦女結婚遷居他村，其娘家的土地將減少一人份，減下的土地又調整給家庭人口增加的農戶；其婆家或其夫家的土地也隨之可能增加一人份，而新增土地則來自于家庭人口減少的農戶（李平，2007）。這樣，在一輪承包期間，農村婦女土地承包經營權問題基本得到化解，并未突顯。而根據收集到的自1995-2005年共91個損害農村婦女土地權利的案例，可以看出，近80%的婦女土地損害案例是由于婚姻流動或婚姻變化而造成的（董江愛，2008）；各種情況都說明，禁止調地和減少土地調整次數是不利于婦女的，因為她們婚后從娘家獲得土地的可能性很低（丹尼斯?海爾，2009）。禁止土地再分配，有利于土地承包經營權的穩定化，并增加土地使用權的市場化，但同時也致使婦女對于土地的權利難以保障（陳俊杰等，2009）。
農村婦女失去承包地主要有兩類情況（趙玲，2014）：一是“時間差”失地。第二輪土地承包期為30年，而實際上各地實行的情況并不一致，有的村莊停止了調整土地，有的村莊仍在堅持小調整。據農業部農村經濟研究中心2002年對陜西和湖南兩省412戶農戶的調查，在36個樣本村民小組中有39%不再進行土地調整。如果出嫁婦女的娘家村仍然進行小調整收回了承包地，而夫家村實行長期穩定不調整，這部分婦女就將長期無地。二是“隱性化”失地。《農村土地承包法》強調，出嫁婦女在新的居住地沒有分配土地之前，原居住地不能收回其土地。這一規定從理論上說，婦女的土地權益沒有發生損失，但是婦女所居住的家庭、地點發生了變化。對于嫁往外地離開原居住村的婦女來說，繼續耕種保留在娘家的土地十分不便；而嫁在同一村莊的婦女，由于傳統習俗影響，去耕種或分割娘家的承包地也不是很現實。貴州省湄潭縣的調查反映，1987年開始，該縣不再調整土地，在娘家沒有兒子的情況下，出嫁婦女可以回娘家分割土地，或者把那份承包地出租后獲取租金；但是如果娘家有兒子，婦女回家分割承包地的可能性很小，出租保留在娘家土地的情況就更少了。所以，她們成了名義上保留一份土地而實際無法實現經營權的隱性失地者。
農村土地政策實行“30年不變”、“增人不增地，減人不減地”，那么新加入的媳婦以及新出生的孩子就沒有機會獲得土地。這樣，一批批的出嫁女就因為“娘家土地帶不走，婆家沒有土地分”而失去了土地承包經營權（湖北省政研室，2013）。表面上看，出嫁女娘家土地帶不走也跑不掉，權益好像還“保留”在那兒，但那份權益出嫁女一般不能享受，因為她們不可能去耕種和收獲。
（二）從承包主體看，家庭承包方式與家庭成員個人的土地權利存在矛盾。《農村土地承包法》規定，“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶”。法律只明確了集體經濟組織與農戶之間因承包土地而產生的法律關系，實際上，土地權益還涉及更深的層面——社員個體利益（趙玲，2014）。法律對保護農村婦女的土地權益專門作了規定，不管是什么情況下都必須保證婦女有一處土地，這項規定，表面上看是針對農村集體經濟組織與農戶的關系，即農村集體經濟組織要保證婦女在農戶（娘家或夫家）中有一處土地，不涉及家庭內部矛盾。但實際情況是，如果出嫁女能在夫家落實承包地，婦女的土地承包經營權沒有損失；而如果夫家解決不了、繼續保留在娘家，由于生活的家庭和居住的地點發生了變動，土地作為婦女生產資料和生活保障的功能就很難實現。
由于受傳統觀念的影響，農村婦女在婚前依附于父母兄長、婚后依附于丈夫，其依法應得的土地份額婚前附融于父母兄長、婚后依附于丈夫公婆的承包土地中，一直沒有獨立的土地承包經營權（馬研，2007）。在家庭內部，家庭成員對承包土地的個人權利是模糊不清的；在成員個人權利不明確的情況下，如果發生家庭成員變化，會對婦女帶來不利的后果（趙玲，2014）。承包權以戶為單位，雖然在很大程度上保障了家庭的土地承包經營權，但并沒有充分考慮到基于不同性別利益上的差異，忽視了由于婚姻關系而流動的農村婦女的權益（郭建梅、李瑩，2009）。
（三）從政策設計看，穩定承包關系忽略了對婦女承包經營權的保護。“增人不增地、減人不減地”政策從開始提倡到普遍推行，逐步加大了穩定土地承包關系的力度，有利于承包農戶增強安全感、增加土地投入；但是，卻忽略了農村婚姻“從夫居”的傳統習俗，沒有充分考慮婦女婚嫁引起的人口遷移與不動產土地的現實矛盾，使其原有承包土地因被收回而徹底喪失，或者雖未收回卻事實上難以主張其權益。農村婦女婚嫁的遷移性與土地的固定性是一對矛盾，而“增人不增地、減人不減地”的政策忽略了這對矛盾，使農村婦女土地權益問題逐步凸顯（吳治平，2010）。有關法律、政策表面上看起來是中立的，但是由于沒有充分考慮到現實生活中的性別差異和“男娶女嫁”“從夫居”的婚姻習俗，在實施中往往不利于女性（彭珮云，2013）。從客觀看，土地的不可移動性和婚嫁人員的流動性是一對矛盾，“地無法隨人走”加大了農村婦女土地權益保障的難度，也決定了解決農村婦女土地權益保護問題的艱巨性和復雜性（陳曉華，2013）。
現行法規政策中關于土地承包經營權長期穩定的規定，同婦女因婚嫁而流動發生矛盾，導致婦女土地權益受到侵害。《土地管理法》規定土地承包經營期為三十年，《農村土地承包法》規定以戶為單位進行承包。這些規定，意在穩定土地承包關系，調動農民種田的積極性，卻忽視了家庭中個人的權益及成員流動、增減變化，勢必使承包期內嫁入女、離婚喪偶婦女、農嫁非婦女以及新增兒童，都會在這種“穩定不變”的規定下，失去土地承包經營權以及征地后的經濟權益（全國婦聯權益部，2013）。第二輪土地承包后結婚的婦女及新生的兒童，很難從現居住地享受平等的土地權益，而其在娘家的土地權益通常僅具有法律意義，實際上出嫁婦女不得不放棄原有的土地權益。
在男婚女嫁的社會背景下，農村婦女因婚姻而遷移流動，但土地是固定不動的，結果導致農村婦女的土地權利因婚姻變遷受到損失。現實生活中婦女因婚姻而流動，而土地固定不動，所以村社是否進行土地調整成了婦女能否繼續獲得土地的關鍵；“增人不增地、減人不減地”這種不進行土地調整的分配辦法，是影響農村婦女兒童土地承包權益受損失的主要原因（董江愛等，2007）。當前中國農村婦女土地權益問題的實質是，法律形式上平等而實質上不平等，起點公平而過程不公平（全國婦聯權益部，2013）。
三、解決婦女土地承包經營權問題的政策建議
農村婦女土地權益問題，涉及了中國農村近半數人口的權益，這部分人口是最為弱勢的人群，也是對土地依附性最強的人群，她們值得全社會去關注和幫助（郭建梅、李瑩，2009）。土地權益是當前農村婦女最關心、最直接、最現實的利益問題，關系著農村婦女的生存發展，影響著社會的和諧穩定（陳至立，2013）。應關注和重視農村婦女在分配承包土地方面所處的不利地位，適當補充或修改農村土地政策內容（丹尼斯?海爾，2009）。
一是明晰農戶中各成員所享有的承包土地。如何保障婦女的土地權益，是農村土地立法和確認承包主體不可回避的問題（張紅宇，2002）。《農村土地承包法》規定“農戶”作為土地承包經營權的主體，而將家庭成員排除在主體之外，這就使“農戶”中的婦女享受不到土地承包經營權的主體資格，女性的土地權益往往在“家”的形式下被掩蓋了，如果她們脫離了家庭，就會失去土地的使用權（郭建梅、李瑩，2009）。應允許家庭中的個體將其土地權利份額分出或轉讓，這樣有利于對個體權利的保護。農村婦女的婚姻發生或消滅后，有權將屬于其個人的承包地分出，使其繼續享有完整的土地承包經營權，可以進行農業生產，也可以將之流轉。因此，提出個人應成為土地承包經營權的主體是有積極意義的（趙玲，2014）。最高人民法院《關于審理農村承包合同糾紛案件若干問題的規定（試行）》第三十四條規定，夫妻離婚時有分割承包地的權利。要從源頭解決農村婦女土地問題，必須對現行法律政策進行修改。確立農戶家庭內部各個成員是土地承包經營主體的法律地位，并允許農戶對其所承包土地的數量在家庭成員中進行平分，落實到人，把農戶家庭成員的土地承包經營權由虛變實（全國婦聯權益部，2013）。
二是完善“增人不增地、減人不減地”政策。我國現行穩定土地承包關系的政策，雖然在很大程度上保障了以戶為單位的土地承包經營權，但并沒有充分考慮到基于不同性別利益上的差異，忽視了承包期內新增人口、特別是由于婚姻關系而流動的農村婦女的土地權益（郭建梅、李瑩，2009）。應全面評估政策實施以來的利弊，充分考慮穩定承包關系和保護婦女土地權益兩方面因素，對這一政策進行必要的完善。婦女承包土地問題涉及農村半數人口，覆蓋面大，有普遍性，既關乎婦女個人利益，也關乎農村和諧穩定。對于出嫁女來說，如果娘家村和婆家村都實行“大穩定、小調整”政策，對保護婦女的土地承包權最為有利，這樣能確保她們在婆家分到承包地，使出嫁女與婆家村男子享有同等承包權；因此，從保護婦女土地承包權的角度看，“大穩定、小調整”政策最好，它能確保婦女在新居住地獲得承包地（廖洪樂，2007）。據北京農家女文化發展中心2009年對來京流動婦女所做調查，對于“土地承包經營權30年不變”、“增人不增地、減人不減地”政策，有1616份有效樣本，其結果顯示：“有30.4%的人希望土地隨著婦女戶口變，婦女戶口到哪兒，就到哪兒分土地，以確保婦女土地權益”，這種意愿應當受到決策層的重視（吳治平，2010）。我國農村以戶為土地承包經營單位而且30年不變的制度設計，同婦女因婚嫁而流動的客觀事實發生矛盾，成為農戶家庭成員特別是婦女的土地權益受到侵害的重要根源；應根據農戶家庭成員具有流動性、變動性的特點，修訂有關法律政策（全國婦聯權益部，2013）。為此，建議對農村婦女“嫁出、嫁入”實行“減人減地、增人增地”政策。這樣，有利于解決因婚嫁遷移產生的婦女土地問題，切實保障“半邊天”的土地權益。
參考文獻：略
作者簡介：劉 強，1970年6月生于山東省東平縣。先后就讀于中國農業大學水利與土木工程學院、中國人民大學農業與農村發展學院。長期關注和調研農村土地承包制度問題，2016年10月出版《農地制度論》（中國農業出版社）。
中國鄉村發現網轉自:新鄉土 微信公眾號
(掃一掃，更多精彩內容！)
