推進農業供給側結構性改革，是破解農業發展難題、推動農業闖關過坎的關鍵舉措，是加快轉變農業發展方式、促進農業現代化的必然要求。深入推進農業供給側結構性改革，加快培育農業農村發展新動能，著力提升農業質量效益和競爭力，是當前和今后一個時期農業改革發展的首要任務。本文以遂寧市為例，分析丘陵地區推進農業供給側結構性改革存在的問題及制約因素，并在此基礎上提出了對策建議。
一、改革成效及主要做法
遂寧是丘區農業大市，農業農村改革歷來有著優良的傳統。早在1976年，蓬溪縣九龍坡村就自發實行“包產到戶”；2007年，探索撂荒耕地“委托代耕制”“農村土地流轉合作社”模式在全省推廣。近年來，我市認真貫徹落實中央、省委“三農”工作部署，著力推進農業供給側結構性改革，全市農業保持穩中有進、穩中向優的良好態勢，農業生產穩定發展，農民收入穩定增加，農業結構調整步伐加快，農產品區域公用品牌“遂寧鮮”走向全國，農村新產業新業態蓬勃發展，重要領域和關鍵環節改革深入推進，促進了全市經濟社會平穩健康發展。
（一）產業結構不斷調優。以現代農業園區建設為抓手，按照“長藤結瓜，連線成片”的思路，規劃建設173公里農業產業大環線，串起全市24個現代農業產業園，推動“村村入園區、戶戶進基地”，優化區域布局，分區建成5個糧食主產功能區、9個糧油綠色高產萬畝示范區，帶動形成優質柑橘、綠色菌菜、精品糧油、道地藥材、現代養殖等優勢產業示范帶。2016年糧食實現“十連增”，特色產業穩步發展。射洪縣成功創建“國家科技農業示范園區”、成為“國家精品檸檬標準化示范園區”，蓬溪縣創建“國家現代農業示范區”、成為“國家食用菌標準化示范基地”，船山區創建“國家出口生豬質量安全示范區”、成為全國最大的“綠色生豬生產基地”，安居區成為“全國糧食生產先進區”，大英縣成為新一輪全省“現代畜牧業建設重點縣”。
（二）供給質量穩步提升。堅持以品牌促質量，大力實施農業品牌戰略，傾力打造“遂寧鮮”公用品牌，著力解決農業生產“小散亂”，已有70家企業的1000余個“遂寧鮮”品牌產品實現線上線下銷售。建成市、縣(區)、鄉(鎮)三級農產品質量安全監管體系和“農產品質量安全追溯平臺”，已有113家企業的243個農產品納入追溯系統，實現從田間到餐桌的全程監管可追溯。大力推廣農業標準化生產和無公害農產品生產技術，強化市場檢測準入管理，農產品抽檢平均合格率達98％以上，全市“三品一標”農產品達到515個、位居全省前列，射洪縣成為“國家級生態原產地保護產品保護示范區”。
（三）生產要素不斷激活。始終把制度機制創新作為培育農業新動能的關鍵之舉，堅持促改革與增動能雙發力。農村土地承包經營權等農村“六權”同確基本完成，發證率達到97.4%。全面建成市、縣、鄉三級互聯互通的農村產權流轉交易服務體系，大力推行土地流轉備案制，建立風險保障機制，打通渠道激活要素，土地流轉率達到47.1％、高于全省10個百分點。深化“三權分置”抵押融資試點，推廣“保險+銀行+政府”的分擔機制，實現農村產權抵押貸款1.8億元。積極探索集體資產股份合作制改革，55個村率先實現集體資產變“股權”、村民變“股東”，保障了農民財產權利。
（四）規模效益逐步凸顯。大力推廣節本增效技術，積極發展適度規模經營，降低農業生產物化成本、管理成本、人工成本，推動農業節本增效。緊緊扭住“誰來種地”這個問題，全市培育龍頭企業、家庭農場、農民合作社等新型主體8870戶，新型經營主體已成為農業結構調整的生力軍。2016年“三大”新型主體實現總產值62.3億元、純利潤8.3億元，帶動39.7萬農戶戶均增收1000元。探索創新公益服務機制，讓單個小農戶搭上規模化服務“快車”。采取財政補貼、政府購買服務等方式，支持農事服務超市、農機合作社、植保專合組織為農業生產提供“菜單式”服務，農業生產全程社會化服務面積達50萬畝，農戶購買服務比自己耕種畝平節約人工成本480元。
（五）裝備條件逐步改善。全面改善農業基礎設施和農業物質裝備條件，著力補齊農業科技、信息、投入等關鍵短板。依托農業綜合開發、土地整理等項目，建成高標準農田130萬畝，耕地有效灌溉面積136萬畝，農機總動力達到121萬千瓦，主要農作物耕種收綜合機械化率達到49.3％。在全省率先探索建立“農事服務超市”，采取財政補貼、政府購買服務等方式，支持其從事公益性服務，推廣運用機械化整地、施肥、起壟、覆膜、點播、防病（蟲）、收獲“七位一體”現代農業耕作技術，農作物種植機械化、規模化、標準化“三化”聯動和農田排灌能力、耕地生產能力、農機作業能力“三力”明顯提升。
（六）產業融合不斷拓展。緊扣產業融合發展大趨勢，推動多產業疊加、多領域聯動、多環節增效。設立首期10億元的產業發展基金，突出發展農產品加工業，加速發展鄉村旅游等休閑農業。2016年，全市農產品加工率達到50%，休閑農業經營主體達700家，鄉村旅游收入達到77.5億元。大力發展訂單直銷、連鎖配送、電子商務等新產業新業態，著力延伸產業鏈、價值鏈、供應鏈。在用好各類展會平臺的同時，積極接入“互聯網+”快車道，建成“遂寧鮮”線下展示館6個、微商城12家、村級電商服務站105家，500余個“遂寧鮮”品牌產品銷售總量比上年增加50％以上，銷售收入增加20億元。借勢電商“走出去”，可士可、射洪清見等100余個農產品在國內近300個城市進超市、設專柜，高金、美寧等20余家企業產品出口40多個國家和地區。
（七）農業生態有效保護。大力實施化肥農藥“零增長”行動，推廣科學施肥、安全用藥、綠色防控、節水灌溉等清潔生產技術，化肥農藥使用量比2015年下降4％、5.3％，主要作物綠色防控覆蓋面達到42.9％。嚴格執行畜禽養殖規劃管理，堅持畜牧業布局與種植業發展相結合，大力推廣“養殖—沼氣—種植”等循環模式，強化畜禽養殖污染治理和農業廢棄物綜合利用，從源頭上保障農業生態環境安全，畜禽糞污綜合利用率達到80%，秸稈綜合利用率達到85%以上。通過省級相關部門檢測認定，全市土壤質量有13.3%達到國標一級、85.7%達到國標二級，96.5%符合綠色食品產地環境質量標準、98.8%符合無公害農產品產地環境質量標準，被命名為首批“四川省農產品產地無公害化市”。
二、主要問題及制約因素
農業供給側改革的關鍵是提高農業供給質量和效益，突出“提品質”“降成本”，在如何生產安全優質個性化的農產品上做文章。遂寧是典型的丘陵市，制約農業供給側結構性改革的因素仍然較多，尤其是丘陵地區推進農業結構調整、提高供給質量和效益方面的矛盾問題尤為突出。
（一）新型經營主體帶動力不強。近年來，我市新型經營主體呈快速增長態勢，但總體數量偏少、層次偏低、輻射帶動能力弱，還處于初級發展階段。一是整體規模不大，缺乏競爭力。截至2016年底，全市市級龍頭企業只有159家，農產品精深加工率不足20％，低于全國全省平均水平。農業產業鏈條短，同質化現象嚴重，開發創新能力弱，高附加值產品少，競爭力不強，輻射面不廣。二是與農戶聯系不緊密，帶動作用不強。不少新型經營主體長期大面積租種農戶耕地，除支付租金外，較少與農戶發生經濟聯系，帶動農民增收動能不足。有些農民合作社辦社動機不純，只注冊，無基地，存在“空殼社”“掛牌社”“家庭社””現象。三是經營方式落后，抗風險能力弱。有的專大戶和家庭農場缺乏經營管理經驗，僅僅是把單家獨戶的土地集中起來進行生產經營，雖然土地經營規模擴大，但種植品種過多過濫，科技含量低，應對市場風險的能力較弱，難以實現規模效益。四是金融保險供給不足，制約瓶頸較多。融資難、融資貴仍是新型經營主體發展面臨的主要問題，相當部分經營主體缺少專業生產基地，無法進行規范的信用評估和評級授信，難以獲得金融支持，而嚴格的基本農田保護制度，使生產經營管理建設用地較難落實。農業保險存在財政補貼少、保險覆蓋面窄、保障水平低等問題，特別是經濟作物還沒有納入中省財政政策支持體系，一定程度影響了適度規模經營結構調整。
（二）物質裝備科技支撐能力不強。作為丘區農業大市，我市與其他糧經作物主產區相比，物質裝備條件和土地耕種科技化水平還存在較大差距。一是農業基礎設施薄弱。許多地方的農田水利設施建設不盡完備，機電提灌設施嚴重老化，末級渠系配套不夠完善，基本農田改造比例不高，全市農機總動力為121萬千瓦，旱澇保收高標準農田占耕地面積的比重約為30%，農田有效灌溉率為34.9%，低于全國4.1個百分點。即使已經改造好的農田，由于標準低，也很難滿足大型農機具耕作要求。二是農業機械化相對滯后。我市主要農作物綜合機械化水平為49.3％，低于全國16.7個百分點。水稻綜合機械化水平相對較高，但機插率、機械烘干率亟待提高。丘陵山地農業，實現機械化很難，山地只能是小型機械化，而且機械化運作成本相對較高，沒有競爭優勢，“誰來種地”“誰來轉型”問題突出。全市耕地中，2度以上坡地占80%，其中6～15度達44.6%，15～25度達20.7%，不便于大型農機作業，農機普及率較低，制約了農產品降本增效。三是農業科技支撐能力不足。當前家庭承包經營戶依然是農業生產的主體，農戶“零星”分散經營極不利于農業科技成果轉化運用，加之高層次農業技術人才依然匱乏，農技推廣出現“斷層”、網絡分布出現“斷面”、專業指導出現“斷線”的問題突出，農業科技創新和技術推廣體系不適應現代農業發展變化，新技術、新品種、新模式、新機制的示范推廣難度較大，科技對農業的支撐作用不強。
（三）農產品品牌引領作用發揮不夠。我市農業基礎雄厚，大宗農產品產量較高，但品牌建設不到位，農產品品牌優勢不強。一是標準化生產體系不健全。全市農產品標準化生產覆蓋面不足50%，農產品生產總體上仍處于一家一戶的生產模式，生產規模小，生產個體多，缺乏生產標準化應有的規模基礎和規范化管理的必要條件，生產者主要憑傳統農耕經驗、種養技藝和市場銷路的倒逼機制，確定下一個生產周期生產的品種和生產過程中擬采取的管控措施。二是品牌化支撐體系不健全。雖然“遂寧鮮”區域公用品牌打造走在全省前列，但農產品大路貨多、優質高端品牌缺，“三品一標”產品占全市農產品的比重不到32%，一些企業有品無牌或有牌不響，品種很多，卻少有在國內市場上站得住、叫的響，在國際市場上受歡迎、有競爭力的大品牌、強品牌，品牌對市場和產業的推動作用尚未充分體現。三是農產品流通體系不健全。農產品冷鏈物流基礎設施建設滯后，物流各環節缺乏系統化、規范化、連貫性運作，生鮮農產品儲藏無法有效控制和整合，不能很好地實現儲存增值。農產品流通模式還處于現貨交易的傳統集散階段，訂單農業、連鎖經營等現代流通模式發展不足，農村電商網點、代理商組織缺乏，未形成穩定的、規模化的農產品供應鏈條。四是全程化質量安全監管體系不健全。目前，遂寧從市到縣到鄉都設立了農產品質量安全監管機構，已建立起市、縣、企業三級質量安全追溯平臺，但納入追溯體系的企業只有113家，僅占農業企業的30%，沒有實現生產記錄可存儲、產品流向可追蹤、儲運信息可查詢的全覆蓋，農產品從田間到餐桌全過程的質量安全監管鏈條還未完全形成。
三、對策建議
推進農業供給側結構性改革，必須遵循經濟規律和自然規律，把解決短期矛盾與化解長期制約結合起來，既要尊重經營者的主體地位，也要發揮政府的引導作用。作為丘區農業大市，遂寧農村人口多、農業基礎弱，“三農”工作雖然取得了明顯成效，但問題仍然比較突出，現代農業發展相對滯后，同步全面小康短板突出。我們要以習近平新時代中國特色社會主義思想為統領，堅持從生產端、供給側精準發力，圍繞建基地、創品牌、搞加工等工作重點，深化農業供給側結構性改革，夯實鄉村振興和建設遂寧農業強市的堅實基礎。
發展壯大新型經營主體，讓農民既當股東又種地。培育新型經營主體，是實現農業規模化經營，解決“誰來種地”“誰來轉型”的重點，也是影響農業成本的重要因素。近年來，隨著土地規模經營不斷發展，我市各類新型經營主體蓬勃涌現，一些種養大戶、家庭農場、專業合作社等新型經營主體，將農戶的承包地折股量化，通過自營或委托經營等方式發展農業規模經營，經營所得收益按股分配。而入股農民可以選擇“離土不離地”，在家門口繼續打工種地。這種組織形式，既有利于種養大戶、家庭農場、合作社自身加快成長，又避免了工商資本進入農業大規模租賃農戶承包地可能產生的負面效應。農民既可以在這類新型經營主體賺取工資性收入，又能保持與土地的天然血脈聯系，很受農民歡迎。建議重點支持發展這類通過土地入股、資產入股等形式結成戶與戶盈虧互濟、平等合作的新型經營主體，實現少數人規模種植出效益、多數人分紅務工增收入“雙贏”，讓農民“兩頭”劃算。
著力補齊農業發展短板，讓農民種地更有“奔頭”。彌補農業薄弱環節，才能為優化農業供給創造條件、提供支撐。近年來，中央和省出臺了一系列政策舉措，推進農業現代化建設取得了明顯成效，但還存在不少短板。當前突出的是加強農業基礎建設，切實扭轉農業靠天吃飯、勞動靠人力畜力的局面。要著力加強農田水利為重點的基礎設施建設，著力解決“有設備開不進田”的問題。擴大高標準農田建設規模，提高建設標準，完善配套設施，建設一批集中連片、旱澇保收、穩定高產和生態良好、設施完備、有利于機械耕作的高標準農田。要把加強農機裝備作為轉變農業發展方式、提升現代化水平的重要舉措，著力在制約機械替代人工的關鍵環節上攻關突破，推進主要農作物全程機械化，通過機械化推動農業生產標準化、規模化和節本增效。在推進公益性服務組織的同時，通過政策引導，加快扶持建設一批與現代農業生產方式相適應的農業社會化服務體系，解決農業科技推廣體系滯后，“有技術缺推廣”問題，讓農民種地更省心更省力。
改革完善扶農政策創設，讓種田者享受更多支持。政府調控制度和市場運行機制不健全，是農業供給側結構性問題的病因所在，必須通過改革和完善政策創設來推動結構性調整，形成政府支持保護有力的農業發展機制。一是建立健全針對新型農業“雙主體”的支持政策體系。建議設立財政專項資金，鼓勵規模經營主體通過土地平整和互換并地解決土地細碎化問題，支持建設規模生產、規模服務亟須的農田水利、農業機械等生產基礎設施和集中育秧、倉儲烘干、場庫棚等配套服務設施。允許平整田埂后新增的農地作為新型主體配套輔助設施用地，解決用地指標不足問題。二是建立適應農業規模經營發展的穩定投入機制。支持符合條件的新型經營主體優先承擔涉農項目，設立農業規模經營發展財政專項，支持開展標準化、綠色化生產和品牌化建設，提升農產品供給安全和市場競爭力。三是創新農村金融支持制度。通過基金、貼息、擔保等途徑，引導金融資源更多向農業傾斜。簡化農村產權、生產設施設備等抵押貸款流程，取消評估費用，對中長期大額貸款予以財政貼息，提高新型經營主體信貸滿足度，解決其生產經營流動資金不足問題。四是建立農民資金互助合作健康發展機制。鼓勵農戶規范發展資金互助和信用合作，用于自我發展生產和開拓市場。五是完善農業保險政策。將優勢特色農產品以及規模化生產設施設備等納入農業保險品種范圍，中省財政給予適當補貼，幫助化解經營者結構調整的風險。
(作者系遂寧市農業局辦公室副主任、高級經濟師)
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