——結合農村集體經濟組織的重構
摘要:從法律規范而言，村委會與農村集體經濟組織之間關系厘定不清、功能混同，不符合《憲法》結構確定的屬性分配。傳統村社合一具有難以避免的體制弊端，各地三權分置改革探索證明兩者具有聯合之必要性。從鄉村善治視角出發，必須充分發揮基層群眾自治性組織之改革主導作用，利用村委會干部“能人效應”推動農村制度變革。同時維持鄉村“三駕馬車”治理結構之體制合理性，在保證村、社職能分離基礎上實現人員交叉任職乃村民委員會重構之路徑。
關鍵詞:村民委員會；農村集體經濟組織；鄉村善治；能人效應；主導作用
引言:就法律規范構建而言，“村民委員會”規定在《憲法》第3章國家機構部分，屬于基層群眾性自治組織，決定其主要職能是對村民的自我管理、自我服務以及相應公共事務和公益事業的提供；而“農村集體經濟組織”屬于集體所有制范疇，規定在《憲法》第一章總綱部分?！白詰椃ńY構而言，兩者功能、屬性截然不同?！钡珡奈覈F行立法的整體情況考察，兩者之間關系卻是若即若離。《土地管理法》——集體土地由村集體組織或者村民委員會經營管理、《物權法》——集體所有權由集體經濟組織或者村民委員會代行、《村民委員會組織法》——村民委員會應尊重集體經濟組織獨立進行經營活動的自主權、《土地承包法》——集體土地由集體經濟組織或者村民委員會負責發包，均將農村集體經濟組織與村委會視為并列關系，規定由農村集體經濟組織或者村委會代為行使集體所有權；而現實生活中，由于集體經濟財力薄弱，集體經濟組織缺乏經濟支撐，并且《農村土地承包法》將農戶承包期限延長后，集體經濟組織“調整”農戶承包地的權利基本被中止，直至《村民委員會組織法》第24條授予村委會以集體經濟組織的主要權能，“農村集體經濟組織”基本上已然名存實亡，代之而起的是村委會這種名義上為村民自治組織、實際上發揮農村基層政權組織作用的機構?！睹穹倓t》第101條規定：“未設立村集體經濟組織的，村民委員會可以代行村集體經濟組織的職能”。農村集體經濟組織作為憲法確定的“農業經營體制的組織載體”，其建設與發展卻呈現日趨弱化或邊緣化的趨勢，由此，村民委員會作為替代性制度安排彌補了農村集體經濟組織管理職能的空缺。
然則，村委會總是代行農村集體經濟組織職能，客觀上將造成農村基層組織“政經不分”的狀態。長期以來，村民委員會與農村集體經濟組織“合二為一”“政經合一”的存在形式廣受詬病，村民委員會權力濫用使基層民主異化為“富人治村”，其他大多數村民處于權力的邊緣；村委會缺位集體土地監管表現嚴重，尤其在村委會換屆選舉過程中候選人常將對土地濫用行為的“漠視”作為競選籌碼；“鄉村利益共同體”以權謀利現象嚴重，面對集體土地的巨大利益，一些村官將集體土地當作私有財產，“利用職權撈好處”，形成一種體制上的“鄉村利益共同體”，從而激化農民內部矛盾，引發悲劇，同時損害“集體所有權使集體成員享受集體土地利益的集體成員受益權能”。
村委會與農村集體經濟組織在管理農村集體土地和財產的經濟職能上出現的“同構現象”，令人不免詰問，“假如一個社區承擔著繁重的經濟管理，它還能安心的做好社會管理嗎？”
一、《民法總則》第101條規定或引發鄉村治理結構失衡危機
面對法律規范對于“農村集體經濟組織”和“村民委員會”之間關系界定之“前后不一”，農村治理實踐究竟應如何應對“政”“社”關系缺失法律指引。直到《民法總則》第101條規定，“居民委員會、村民委員會具有基層群眾性自治組織法人資格”，“未設立村集體經濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經濟組織的職能”，有學者進一步主張既然村委會事實上取代農村集體經濟組織已成為普遍現象，干脆予以法律確認以避免法律規定與法律實踐之間的沖突，進而主張通過政府權力上移形成“政、社、團”合一體制，擴大村民委員會的經濟功能，使之向集體經濟組織方向發展；利用“一套班子、幾塊牌子”的組織形式集中使用資源，節省開支。但該種打亂“鄉村治理結構‘三駕馬車’”的主張下卻隱含著諸多“隱形”危機。
（一）村莊產權單位與治理單位的不對稱，嚴重影響村莊治理效果
農村經多次改革形成的行使集體土地所有權的“農村集體經濟組織”作為農村產權單位，而以村民自治基本單元的村民委員會則是治理單位，村莊產權單位與治理單位的對稱區分是集體土地公有制下實現村民自治的重要保障。
人民公社化時期集體經濟極度萎縮的根本原因即在于“政社合一”造成的產權單位與治理單位之間的結構非對稱，嚴重影響村莊自治。人民公社時期的基本特征在于以行政手段管理經濟的“一大二公”“政社合一”，以鄉為單位的集體經濟組織作為集體產權單位與以鄉政府為單位的治理單位合一，由公社統一行使集體所有管理權造成“公社行政化”，行政權與農民集體決策權、農村集體經濟組織管理權之間存在巨大的沖突和矛盾，村莊自治儼然變成“行政他治”。“政社合一”治理體制下，行政權任性干預“農村集體經濟組織”的經濟管理權，導致產權邊界不清、治理邊界不明；以行政強制為手段的集體所有“他治”方式下，“民主僅具文本和理論意義”。
（二）村民委員會取代農村集體經濟組織難避“土地財政”危機
“在集體經濟體制下，政府與企業之間形成‘父愛主義’關系”；1994年分稅制改革造成了地方政府的巨額財政缺口，促使地方政府轉向“經營土地”，以土地出讓金為主體的土地收入成為地方財政的主要來源，學界一般稱之為“土地財政”。農村作為“農民集體”所有的財產，“土地出讓”方式為土地贏得了巨大的增值收益，政府通過壟斷土地一級市場取得的巨大的土地級差收入也正是“經營土地”的前提之一，而“農民集體”作為真正的集體土地所有權主體卻未分取絲毫。也正是地方政府“土地財政”的行為邏輯促使學者呼吁“盤活農村存量集體建設用地，建立城鄉統一的建設用地市場，逐步實現農村集體建設用地和國有建設用地的‘同地、同價、同權’”。農村集體建設用地入市，能夠讓農民分享城市化收益，同時緩解對農地轉為非農建設用地的嚴格指標管控，國家出臺相應彈性政策增加城市建設用地指標，以“增減掛鉤”為代表允許農村建設用地復墾為耕地所增加出來的指標轉換為城市新增建設用地指標。各地實踐中也出現了多種變通做法促使農村建設用地進入市場，最為突出的是成渝地區的土地指標交易制度、重慶涪陵區以“土地整理”換取“地票”機制、湖北省通過“遷村騰地”“用地置換”“宅基地換房”等方式盤活農村存量非農建設用地。農村集體建設用地成為基層政府吸引資本下鄉的重要載體，煥發了鄉鎮政府“經營土地”換取“土地財政”的積極性，“農民集體”土地權益也受到前所未有的威脅。允許集體建設用地入市的彈性政策雖為農村集體土地實現增值收益打開了“綠色通道”，在通道中受益的主體（企業、地方政府）中卻惟獨少了出讓土地的原所有權人——“農民集體”。
筆者認為，在鄉鎮政府“經營土地”的行為邏輯中侵害“農民集體”對集體土地增值收益權的根本原因在于“村民委員會”作為“基層群眾性自治組織”與鄉鎮政府關系“曖昧”，為鄉鎮政府剝奪“農民集體”的土地發展權打開了缺口。雖然《村民委員會組織法》第4條確定了鄉鎮政府對村委會工作的指導關系，村委會協助鄉鎮政府開展工作。但實踐中，鄉鎮政府的許多工作必須依靠村委會辦理，村委會不聽從指揮，鄉鎮政府的工作就無人落實，鄉鎮政府與村委會一直處于領導與被領導關系?？梢?，村民委員會缺乏對抗鄉鎮政府的能力，而《村民委員會組織法》第24條的規定以及實踐中普遍存在的“村民委員會”代行“農村集體經濟組織”職能的現象，使得土地增值收益納入鄉鎮政府財政收入，剝奪了農民集體分享土地收益的機會。
（三）村委會單獨行使管理職能，農民將喪失話語權
村委會的廣泛“號召”作用導致農民“被動”局面，失去自由選擇權。村委會干部行使職權過程中往往受到上級政府的壓力，鄉鎮干部直接參與動員、協調，村兩委必須積極配合，村兩委成員的積極動員，難以避免農民失去表達機會、無奈“裹挾”進行土地流轉。在湖北省柳村土地流轉過程中，村委會積極協助土地流轉，分組反復展開說服動員，農民在此過程中缺少表達意見、權衡考慮的時間和機會，“突然之間，農民在宣傳動員下很快就搬上了樓、租出了土地”。
二、“鄉村善治”視域下村民委員會之重構路徑
《民法總則》第101條指引下允許村委會代行農村集體經濟組織，只是對兩者關系的片面規定，其中隱含的鄉村治理結構失衡危機也并非一定發生，可以通過村委會與農村集體經濟組織兩者關系的深入探究與明確避免該情形發生的可能。從民法典制定的體系性出發，總則采取潘德克吞立法體系、通過抽象概括適用于民事領域的一般規則，分則在總則體例安排的基礎上負責具體執行、體現規則之間的差異性。村委會代行農村集體經濟組織的規定出現在總則之中，具體處理村委會與農村集體經濟組織在鄉村治理結構中的關系，需要由分編或者相關單行法予以規定。不可否認的是，總則規定的村委會代行農村集體經濟組織職能的方式符合我國農村部分地區集體經濟組織匱乏的現狀，具有現實意義。因此，在總則出臺背景下，事先明確村委會代行農村集體經濟組織職能可能引發的諸多潛在危機，進而探究村委會與農村集體經濟組織的聯合方式以規避危機，也是編纂民法典分兩步走戰略方針的意義所在。
《深化農村改革綜合性實施方案》提出“在進行農村集體產權制度改革、組建農村股份合作經濟組織的地區”，“探索剝離村‘兩委’對集體資產經營管理的職能”，“開展實行‘政經分開’試驗”，為“三權分置”改革背景下妥善處理“政”“社”關系提供了方向指引。但實現“政經分開”的限度何在，徹底分離是否存在現實障礙，徹底分離是否符合村民委員會在“三權分置”改革中的“功能性”，“政經分開”具體應當通過何種方式實現？筆者認為，民法法典化背景下農村集體經濟組織與村委會關系重構應當體現“民法典的民族品性”。
(一)村委會職能重構中應凸顯“農村集體經濟組織”之雙重功能
顯而易見，農村集體經濟組織的產生及經60年的發展所形成的社區性、股份相對封閉性決定其難以簡單的歸為營利法人或者非營利法人。歷史延續下的農村集體經濟組織具有人民公社的“基因遺傳性”，家庭承包經營責任制和村民自治制度，實現了農村生產和生活、經濟和社會組織的相互分離，改變了人民公社時期自然村與生產隊并存、生產組織與社區組織同體的一元化治理體系。然而，由于村民自治組織與集體經濟組織之間缺乏明確的功能界定，導致立法上兩種組織的功能混同，承襲了生產隊一元化治理的“遺傳因子”而產生經濟職能、社會職能、自治職能的交叉，使農村集體經濟組織實現農民集體營利性目標的同時，兼具一定的“準行政”職能的公益屬性。而這也就是建立和發展農村集體經濟組織欲實現的“中國特色”本身，也只有明確了這一點，才能真正厘清村委會與村民委員會之間的關系。
(二)村民自治視域下，“政”“社”合一乃農村治理之未來走向
1.村委會應在“三權分置”中發揮改革主導作用。
有學者提出通過政府權利下放形成“政、社、團”徹底分離體制，誠然，該主張有一定合理性，“作為民主載體的公共管理機構村委會和作為經濟載體的集體經濟運營組織農村集體經濟組織混合在一起會帶來一系列的問題，將基層自治組織與集體經濟組織職能分開，剝離村委會經營管理集體資產的職能，在村黨支部統一領導下，村委會和集體經濟組織各司其職、各行其是，將是實現鄉村善治視角下比較理想的一種鄉村治理模式?！比欢捎谵r村集體經濟組織本身建立在村或組全體農民的生產資料集體所有制基礎之上，根本沒法與村委會、村民小組分離，即使將二者分開亦僅是徒具形式，反而增加無謂的組織成本。如何避免兩者分離的“形式主義”，同時保證兩者各司其職以形成“鄉村善治”的良性結構將是處理“農村集體經濟組織”和“村民委員會”兩者關系重點關注的問題。
筆者通過調研湖南寧鄉“鵲山模式”以及貴州安順“塘約經驗”，總結得出，發揮村委會在促進土地流轉中的主導對于以土地為中心組建的農村集體經濟組織的重塑具有至關重要的作用。在缺乏農村集體經濟組織的地區，如要重新構建“三駕馬車”治理體系，必須依賴于村委會的組織力量?！谤o山模式”之所以成功，關鍵在于基層干部的務實工作、充分發揮了村委會的引領作用，著力發掘村委會內部組織機構，如老年協會、共青團、婦女組織等群團組織的力量進行宣傳教育，召開多次村民代表會議、戶主大會和群團組織等各種會議，形成了土地經營合作工作的強力支撐（如圖1所示）。村委會的積極引導，能夠讓農民充分了解政策、消除誤會，提高“以地生財”的經營意識，是促進土地流轉的優秀“服務者”，容易得到人民群眾的支持和擁護，發揮農民的積極參與性，而農民的自愿參與正是構建“農村土地股份合作社法人”的政治基礎。（3）在村委會主導作用下，依賴村委會“能人效應”及人民群眾對村委會成員的心理認同，實現村委會在思想層面上對農民的引導作用，提高農民對政策的理解、加大宣傳解放農民思想，增強農民在土地改革中的參與積極性，從而促進農民土地權益集中流轉，組建“農村土地股份合作社法人”，可以說，“農村集體經濟組織”的重新構建很大程度上依賴于村委會主導功能的發揮；而“農村集體經濟組織”一旦建立，必須實現其與“村委會”機構、職能的分離，以保障農村治理的“三駕馬車”結構功能的發揮。
2.政社人員實行“交叉任職”，發揮“能人效應”。
農村土地制度變革的根本在于提高農村的經濟發展水平，處理農村集體經濟組織與村委會關系也應以實現集體經濟組織經濟服務功能為首要考量。一直以來，村民委員會代行集體經濟組織的權能已經為廣大農民普遍接受。在此種環境下，農村集體經濟組織應當以何種形式存續取決于其能否適應市場經濟運行體制并為農民帶來效益?！艾F代鄉村社會治理要求實現由權威服從向民主協商轉變，這其中自然不能否認村民自治制度所充當的利益表達渠道的角色，更不能否認其在促使村民權利意識覺醒方面的價值，以及其整合鄉村社會的各種資源進行自我管理方面所發揮的治理功能?！倍逦瘯I導人皆由村民選舉產生，其自身利益即與村民社員相一致。鄉村治理結構的塑造應當充分利用“村委會”成員在數年農村工作中積累的“能人帶動效應”。早在1984年中央一號文件中即指出：“為了完善統一經營和分散經營相結合的體制，一般應設置以土地公有為基礎的地區性合作經濟組織；這種組織，可以同村民委員會分立，也可以一套班子兩塊牌子。”事實上，徹底割斷村委會與農村集體財產之間的關系，建立以黨支部為核心、輔之以“純粹的集體經濟組織”和“純粹的村委會”是難以實現的，這種分割僅是形式上的。針對“農村地區面臨精英階層目前對公共事務參與積極性不高、普通農村居民由于社會交往圈子的狹窄所能選出的熟悉且信任的組織負責人不多等實際情況”，由村委會領導人兼任農村集體經濟組織管理者，可以由村委會主任兼任“農村土地股份合作社法人”董事長或總經理，以“能人領辦”或“村兩委領辦”為主發展農村集體經濟組織，有利于充分發揮“村委會”在農民群體中的廣泛號召作用。地方實踐中，面對政經不分體制所致困境，楓橋村即采取了村干部分流組建農村集體經濟組織的方式，在實現村委會與農村集體經濟組織“交叉任職”的情況下，內部治理結構的權力制衡是關鍵，必須保證村委會與農村集體經濟組織職能分開、財務分開，同時需接受委托代理制下集體經濟組織成員的廣泛監督。
(三)“村”“社”職能分離乃“三駕馬車”治理結構運行之底線
“‘農村集體經濟組織’‘基層黨組織’‘村民自治組織’構成的我國鄉村治理結構的‘三駕馬車’”，“農村集體經濟組織作為民法典中團體性人格”的正式存在，其與作為農村基本經營制度統一經營層次的經管主體和維護農民基本經濟權益的組織保障，“具有村級黨組織和村民委員會的不可替代性”。村級黨組織作為執政黨在農村的基層“黨務性”組織，村民委員會作為村民選舉產生的基層“政務性”組織，而農村集體經濟組織是以集體土地資產為聯結構建的“經濟性”組織?！按迕裎瘑T會權力來源于廣大村民的選舉和授權”，其成立并非基于自治組織全體成員的共同意志，而是按照法律法規必須設立的，村民也沒有加入和退出的自由。因而，農村集體經濟組織具有機構存在的獨立性，村民委員會不能直接改制為集體經濟組織。只有“村”“社”機構分離，“三駕馬車”治理機理才能實現“政”保護“社”功能實現，“社”促進“政”功能發揮，“黨團組織”不直接參與行政和經營卻可以超越“政”和“社”，主導決策和監督執行，保證“政”“社”前進的正確方向?！耙允窞殍b，可以知得失”，人民公社時期“一大二公”造成的“公社行政化”使村莊自治失去自主權，新一輪農村集體資產產權制度變革中必須實現“農村集體經濟組織”與“村民委員會”之間“經濟職能”和“政治職能”的分離，充分發揮村民自治的基礎作用。
村民委員會主體身份應當為“基層群眾性自治組織法人”，只是迫于現實需要——各地區必須開展土地制度改革、發展集體經濟，在集體經濟組織相對匱乏的地區暫時需要由“村民委員會”這一長期以來代行集體經濟組織權能并為廣大農民普遍接受的組織體代行集體經濟組織的經濟職能。一旦“農村集體經濟組織”存在或者設立，必須實現村民委員會與農村集體經濟組織職能分離，由“農村集體經濟組織”作為集體土地資產管理主體，代表集體成員集體行使集體土地所有權，“恢復‘農村集體經濟組織’‘基層黨組織’‘村民自治組織’構成的我國鄉村治理結構的‘三駕馬車’，負責農村經濟事務、黨的事物和自治事務”。賦予村委會監督集體資產特別是集體土地資產運營的權利，借助現有的村民自治制度框架，將村民自治制度與集體土地權益保障進行有效對接，在村民自治的框架內解決對集體經濟組織行使集體土地所有權的監督問題。
參考文獻和注釋：略
作者系中南大學法學院博士研究生
中國鄉村發現網轉自：《西北民族大學學報》（哲學社會科學版）2017年第6期
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