——結(jié)合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的重構(gòu)
摘要:從法律規(guī)范而言，村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間關(guān)系厘定不清、功能混同，不符合《憲法》結(jié)構(gòu)確定的屬性分配。傳統(tǒng)村社合一具有難以避免的體制弊端，各地三權(quán)分置改革探索證明兩者具有聯(lián)合之必要性。從鄉(xiāng)村善治視角出發(fā)，必須充分發(fā)揮基層群眾自治性組織之改革主導(dǎo)作用，利用村委會(huì)干部“能人效應(yīng)”推動(dòng)農(nóng)村制度變革。同時(shí)維持鄉(xiāng)村“三駕馬車(chē)”治理結(jié)構(gòu)之體制合理性，在保證村、社職能分離基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)人員交叉任職乃村民委員會(huì)重構(gòu)之路徑。
關(guān)鍵詞:村民委員會(huì)；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；鄉(xiāng)村善治；能人效應(yīng)；主導(dǎo)作用
引言:就法律規(guī)范構(gòu)建而言，“村民委員會(huì)”規(guī)定在《憲法》第3章國(guó)家機(jī)構(gòu)部分，屬于基層群眾性自治組織，決定其主要職能是對(duì)村民的自我管理、自我服務(wù)以及相應(yīng)公共事務(wù)和公益事業(yè)的提供；而“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”屬于集體所有制范疇，規(guī)定在《憲法》第一章總綱部分。“自憲法結(jié)構(gòu)而言，兩者功能、屬性截然不同。”但從我國(guó)現(xiàn)行立法的整體情況考察，兩者之間關(guān)系卻是若即若離。《土地管理法》——集體土地由村集體組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理、《物權(quán)法》——集體所有權(quán)由集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代行、《村民委員會(huì)組織法》——村民委員會(huì)應(yīng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的自主權(quán)、《土地承包法》——集體土地由集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)負(fù)責(zé)發(fā)包，均將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)視為并列關(guān)系，規(guī)定由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會(huì)代為行使集體所有權(quán)；而現(xiàn)實(shí)生活中，由于集體經(jīng)濟(jì)財(cái)力薄弱，集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏經(jīng)濟(jì)支撐，并且《農(nóng)村土地承包法》將農(nóng)戶(hù)承包期限延長(zhǎng)后，集體經(jīng)濟(jì)組織“調(diào)整”農(nóng)戶(hù)承包地的權(quán)利基本被中止，直至《村民委員會(huì)組織法》第24條授予村委會(huì)以集體經(jīng)濟(jì)組織的主要權(quán)能，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”基本上已然名存實(shí)亡，代之而起的是村委會(huì)這種名義上為村民自治組織、實(shí)際上發(fā)揮農(nóng)村基層政權(quán)組織作用的機(jī)構(gòu)。《民法總則》第101條規(guī)定：“未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的，村民委員會(huì)可以代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能”。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為憲法確定的“農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的組織載體”，其建設(shè)與發(fā)展卻呈現(xiàn)日趨弱化或邊緣化的趨勢(shì)，由此，村民委員會(huì)作為替代性制度安排彌補(bǔ)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理職能的空缺。
然則，村委會(huì)總是代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能，客觀上將造成農(nóng)村基層組織“政經(jīng)不分”的狀態(tài)。長(zhǎng)期以來(lái)，村民委員會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“合二為一”“政經(jīng)合一”的存在形式廣受詬病，村民委員會(huì)權(quán)力濫用使基層民主異化為“富人治村”，其他大多數(shù)村民處于權(quán)力的邊緣；村委會(huì)缺位集體土地監(jiān)管表現(xiàn)嚴(yán)重，尤其在村委會(huì)換屆選舉過(guò)程中候選人常將對(duì)土地濫用行為的“漠視”作為競(jìng)選籌碼；“鄉(xiāng)村利益共同體”以權(quán)謀利現(xiàn)象嚴(yán)重，面對(duì)集體土地的巨大利益，一些村官將集體土地當(dāng)作私有財(cái)產(chǎn)，“利用職權(quán)撈好處”，形成一種體制上的“鄉(xiāng)村利益共同體”，從而激化農(nóng)民內(nèi)部矛盾，引發(fā)悲劇，同時(shí)損害“集體所有權(quán)使集體成員享受集體土地利益的集體成員受益權(quán)能”。
村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在管理農(nóng)村集體土地和財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)職能上出現(xiàn)的“同構(gòu)現(xiàn)象”，令人不免詰問(wèn)，“假如一個(gè)社區(qū)承擔(dān)著繁重的經(jīng)濟(jì)管理，它還能安心的做好社會(huì)管理嗎？”
一、《民法總則》第101條規(guī)定或引發(fā)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)失衡危機(jī)
面對(duì)法律規(guī)范對(duì)于“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”和“村民委員會(huì)”之間關(guān)系界定之“前后不一”，農(nóng)村治理實(shí)踐究竟應(yīng)如何應(yīng)對(duì)“政”“社”關(guān)系缺失法律指引。直到《民法總則》第101條規(guī)定，“居民委員會(huì)、村民委員會(huì)具有基層群眾性自治組織法人資格”，“未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的，村民委員會(huì)可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能”，有學(xué)者進(jìn)一步主張既然村委會(huì)事實(shí)上取代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已成為普遍現(xiàn)象，干脆予以法律確認(rèn)以避免法律規(guī)定與法律實(shí)踐之間的沖突，進(jìn)而主張通過(guò)政府權(quán)力上移形成“政、社、團(tuán)”合一體制，擴(kuò)大村民委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)功能，使之向集體經(jīng)濟(jì)組織方向發(fā)展；利用“一套班子、幾塊牌子”的組織形式集中使用資源，節(jié)省開(kāi)支。但該種打亂“鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)‘三駕馬車(chē)’”的主張下卻隱含著諸多“隱形”危機(jī)。
（一）村莊產(chǎn)權(quán)單位與治理單位的不對(duì)稱(chēng)，嚴(yán)重影響村莊治理效果
農(nóng)村經(jīng)多次改革形成的行使集體土地所有權(quán)的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)單位，而以村民自治基本單元的村民委員會(huì)則是治理單位，村莊產(chǎn)權(quán)單位與治理單位的對(duì)稱(chēng)區(qū)分是集體土地公有制下實(shí)現(xiàn)村民自治的重要保障。
人民公社化時(shí)期集體經(jīng)濟(jì)極度萎縮的根本原因即在于“政社合一”造成的產(chǎn)權(quán)單位與治理單位之間的結(jié)構(gòu)非對(duì)稱(chēng)，嚴(yán)重影響村莊自治。人民公社時(shí)期的基本特征在于以行政手段管理經(jīng)濟(jì)的“一大二公”“政社合一”，以鄉(xiāng)為單位的集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體產(chǎn)權(quán)單位與以鄉(xiāng)政府為單位的治理單位合一，由公社統(tǒng)一行使集體所有管理權(quán)造成“公社行政化”，行政權(quán)與農(nóng)民集體決策權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理權(quán)之間存在巨大的沖突和矛盾，村莊自治儼然變成“行政他治”。“政社合一”治理體制下，行政權(quán)任性干預(yù)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)邊界不清、治理邊界不明；以行政強(qiáng)制為手段的集體所有“他治”方式下，“民主僅具文本和理論意義”。
（二）村民委員會(huì)取代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織難避“土地財(cái)政”危機(jī)
“在集體經(jīng)濟(jì)體制下，政府與企業(yè)之間形成‘父愛(ài)主義’關(guān)系”；1994年分稅制改革造成了地方政府的巨額財(cái)政缺口，促使地方政府轉(zhuǎn)向“經(jīng)營(yíng)土地”，以土地出讓金為主體的土地收入成為地方財(cái)政的主要來(lái)源，學(xué)界一般稱(chēng)之為“土地財(cái)政”。農(nóng)村作為“農(nóng)民集體”所有的財(cái)產(chǎn)，“土地出讓”方式為土地贏得了巨大的增值收益，政府通過(guò)壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)取得的巨大的土地級(jí)差收入也正是“經(jīng)營(yíng)土地”的前提之一，而“農(nóng)民集體”作為真正的集體土地所有權(quán)主體卻未分取絲毫。也正是地方政府“土地財(cái)政”的行為邏輯促使學(xué)者呼吁“盤(pán)活農(nóng)村存量集體建設(shè)用地，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地的‘同地、同價(jià)、同權(quán)’”。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，能夠讓農(nóng)民分享城市化收益，同時(shí)緩解對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的嚴(yán)格指標(biāo)管控，國(guó)家出臺(tái)相應(yīng)彈性政策增加城市建設(shè)用地指標(biāo)，以“增減掛鉤”為代表允許農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地所增加出來(lái)的指標(biāo)轉(zhuǎn)換為城市新增建設(shè)用地指標(biāo)。各地實(shí)踐中也出現(xiàn)了多種變通做法促使農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，最為突出的是成渝地區(qū)的土地指標(biāo)交易制度、重慶涪陵區(qū)以“土地整理”換取“地票”機(jī)制、湖北省通過(guò)“遷村騰地”“用地置換”“宅基地?fù)Q房”等方式盤(pán)活農(nóng)村存量非農(nóng)建設(shè)用地。農(nóng)村集體建設(shè)用地成為基層政府吸引資本下鄉(xiāng)的重要載體，煥發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“經(jīng)營(yíng)土地”換取“土地財(cái)政”的積極性，“農(nóng)民集體”土地權(quán)益也受到前所未有的威脅。允許集體建設(shè)用地入市的彈性政策雖為農(nóng)村集體土地實(shí)現(xiàn)增值收益打開(kāi)了“綠色通道”，在通道中受益的主體（企業(yè)、地方政府）中卻惟獨(dú)少了出讓土地的原所有權(quán)人——“農(nóng)民集體”。
筆者認(rèn)為，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“經(jīng)營(yíng)土地”的行為邏輯中侵害“農(nóng)民集體”對(duì)集體土地增值收益權(quán)的根本原因在于“村民委員會(huì)”作為“基層群眾性自治組織”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系“曖昧”，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府剝奪“農(nóng)民集體”的土地發(fā)展權(quán)打開(kāi)了缺口。雖然《村民委員會(huì)組織法》第4條確定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)工作的指導(dǎo)關(guān)系，村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)展工作。但實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的許多工作必須依靠村委會(huì)辦理，村委會(huì)不聽(tīng)從指揮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作就無(wú)人落實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)一直處于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。可見(jiàn)，村民委員會(huì)缺乏對(duì)抗鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的能力，而《村民委員會(huì)組織法》第24條的規(guī)定以及實(shí)踐中普遍存在的“村民委員會(huì)”代行“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”職能的現(xiàn)象，使得土地增值收益納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入，剝奪了農(nóng)民集體分享土地收益的機(jī)會(huì)。
（三）村委會(huì)單獨(dú)行使管理職能，農(nóng)民將喪失話語(yǔ)權(quán)
村委會(huì)的廣泛“號(hào)召”作用導(dǎo)致農(nóng)民“被動(dòng)”局面，失去自由選擇權(quán)。村委會(huì)干部行使職權(quán)過(guò)程中往往受到上級(jí)政府的壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直接參與動(dòng)員、協(xié)調(diào)，村兩委必須積極配合，村兩委成員的積極動(dòng)員，難以避免農(nóng)民失去表達(dá)機(jī)會(huì)、無(wú)奈“裹挾”進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。在湖北省柳村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，村委會(huì)積極協(xié)助土地流轉(zhuǎn)，分組反復(fù)展開(kāi)說(shuō)服動(dòng)員，農(nóng)民在此過(guò)程中缺少表達(dá)意見(jiàn)、權(quán)衡考慮的時(shí)間和機(jī)會(huì)，“突然之間，農(nóng)民在宣傳動(dòng)員下很快就搬上了樓、租出了土地”。
二、“鄉(xiāng)村善治”視域下村民委員會(huì)之重構(gòu)路徑
《民法總則》第101條指引下允許村委會(huì)代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，只是對(duì)兩者關(guān)系的片面規(guī)定，其中隱含的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)失衡危機(jī)也并非一定發(fā)生，可以通過(guò)村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織兩者關(guān)系的深入探究與明確避免該情形發(fā)生的可能。從民法典制定的體系性出發(fā)，總則采取潘德克吞立法體系、通過(guò)抽象概括適用于民事領(lǐng)域的一般規(guī)則，分則在總則體例安排的基礎(chǔ)上負(fù)責(zé)具體執(zhí)行、體現(xiàn)規(guī)則之間的差異性。村委會(huì)代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)定出現(xiàn)在總則之中，具體處理村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中的關(guān)系，需要由分編或者相關(guān)單行法予以規(guī)定。不可否認(rèn)的是，總則規(guī)定的村委會(huì)代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能的方式符合我國(guó)農(nóng)村部分地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織匱乏的現(xiàn)狀，具有現(xiàn)實(shí)意義。因此，在總則出臺(tái)背景下，事先明確村委會(huì)代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能可能引發(fā)的諸多潛在危機(jī)，進(jìn)而探究村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的聯(lián)合方式以規(guī)避危機(jī)，也是編纂民法典分兩步走戰(zhàn)略方針的意義所在。
《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出“在進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、組建農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織的地區(qū)”，“探索剝離村‘兩委’對(duì)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的職能”，“開(kāi)展實(shí)行‘政經(jīng)分開(kāi)’試驗(yàn)”，為“三權(quán)分置”改革背景下妥善處理“政”“社”關(guān)系提供了方向指引。但實(shí)現(xiàn)“政經(jīng)分開(kāi)”的限度何在，徹底分離是否存在現(xiàn)實(shí)障礙，徹底分離是否符合村民委員會(huì)在“三權(quán)分置”改革中的“功能性”，“政經(jīng)分開(kāi)”具體應(yīng)當(dāng)通過(guò)何種方式實(shí)現(xiàn)？筆者認(rèn)為，民法法典化背景下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)關(guān)系重構(gòu)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)“民法典的民族品性”。
(一)村委會(huì)職能重構(gòu)中應(yīng)凸顯“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”之雙重功能
顯而易見(jiàn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)生及經(jīng)60年的發(fā)展所形成的社區(qū)性、股份相對(duì)封閉性決定其難以簡(jiǎn)單的歸為營(yíng)利法人或者非營(yíng)利法人。歷史延續(xù)下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有人民公社的“基因遺傳性”，家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制和村民自治制度，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村生產(chǎn)和生活、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織的相互分離，改變了人民公社時(shí)期自然村與生產(chǎn)隊(duì)并存、生產(chǎn)組織與社區(qū)組織同體的一元化治理體系。然而，由于村民自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織之間缺乏明確的功能界定，導(dǎo)致立法上兩種組織的功能混同，承襲了生產(chǎn)隊(duì)一元化治理的“遺傳因子”而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)職能、自治職能的交叉，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體營(yíng)利性目標(biāo)的同時(shí)，兼具一定的“準(zhǔn)行政”職能的公益屬性。而這也就是建立和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織欲實(shí)現(xiàn)的“中國(guó)特色”本身，也只有明確了這一點(diǎn)，才能真正厘清村委會(huì)與村民委員會(huì)之間的關(guān)系。
(二)村民自治視域下，“政”“社”合一乃農(nóng)村治理之未來(lái)走向
1.村委會(huì)應(yīng)在“三權(quán)分置”中發(fā)揮改革主導(dǎo)作用。
有學(xué)者提出通過(guò)政府權(quán)利下放形成“政、社、團(tuán)”徹底分離體制，誠(chéng)然，該主張有一定合理性，“作為民主載體的公共管理機(jī)構(gòu)村委會(huì)和作為經(jīng)濟(jì)載體的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織混合在一起會(huì)帶來(lái)一系列的問(wèn)題，將基層自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織職能分開(kāi)，剝離村委會(huì)經(jīng)營(yíng)管理集體資產(chǎn)的職能，在村黨支部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織各司其職、各行其是，將是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治視角下比較理想的一種鄉(xiāng)村治理模式。”然而，由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本身建立在村或組全體農(nóng)民的生產(chǎn)資料集體所有制基礎(chǔ)之上，根本沒(méi)法與村委會(huì)、村民小組分離，即使將二者分開(kāi)亦僅是徒具形式，反而增加無(wú)謂的組織成本。如何避免兩者分離的“形式主義”，同時(shí)保證兩者各司其職以形成“鄉(xiāng)村善治”的良性結(jié)構(gòu)將是處理“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”和“村民委員會(huì)”兩者關(guān)系重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。
筆者通過(guò)調(diào)研湖南寧鄉(xiāng)“鵲山模式”以及貴州安順“塘約經(jīng)驗(yàn)”，總結(jié)得出，發(fā)揮村委會(huì)在促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中的主導(dǎo)對(duì)于以土地為中心組建的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的重塑具有至關(guān)重要的作用。在缺乏農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地區(qū)，如要重新構(gòu)建“三駕馬車(chē)”治理體系，必須依賴(lài)于村委會(huì)的組織力量。“鵲山模式”之所以成功，關(guān)鍵在于基層干部的務(wù)實(shí)工作、充分發(fā)揮了村委會(huì)的引領(lǐng)作用，著力發(fā)掘村委會(huì)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，如老年協(xié)會(huì)、共青團(tuán)、婦女組織等群團(tuán)組織的力量進(jìn)行宣傳教育，召開(kāi)多次村民代表會(huì)議、戶(hù)主大會(huì)和群團(tuán)組織等各種會(huì)議，形成了土地經(jīng)營(yíng)合作工作的強(qiáng)力支撐（如圖1所示）。村委會(huì)的積極引導(dǎo)，能夠讓農(nóng)民充分了解政策、消除誤會(huì)，提高“以地生財(cái)”的經(jīng)營(yíng)意識(shí)，是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)秀“服務(wù)者”，容易得到人民群眾的支持和擁護(hù)，發(fā)揮農(nóng)民的積極參與性，而農(nóng)民的自愿參與正是構(gòu)建“農(nóng)村土地股份合作社法人”的政治基礎(chǔ)。（3）在村委會(huì)主導(dǎo)作用下，依賴(lài)村委會(huì)“能人效應(yīng)”及人民群眾對(duì)村委會(huì)成員的心理認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)村委會(huì)在思想層面上對(duì)農(nóng)民的引導(dǎo)作用，提高農(nóng)民對(duì)政策的理解、加大宣傳解放農(nóng)民思想，增強(qiáng)農(nóng)民在土地改革中的參與積極性，從而促進(jìn)農(nóng)民土地權(quán)益集中流轉(zhuǎn)，組建“農(nóng)村土地股份合作社法人”，可以說(shuō)，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的重新構(gòu)建很大程度上依賴(lài)于村委會(huì)主導(dǎo)功能的發(fā)揮；而“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”一旦建立，必須實(shí)現(xiàn)其與“村委會(huì)”機(jī)構(gòu)、職能的分離，以保障農(nóng)村治理的“三駕馬車(chē)”結(jié)構(gòu)功能的發(fā)揮。
2.政社人員實(shí)行“交叉任職”，發(fā)揮“能人效應(yīng)”。
農(nóng)村土地制度變革的根本在于提高農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，處理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會(huì)關(guān)系也應(yīng)以實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)服務(wù)功能為首要考量。一直以來(lái)，村民委員會(huì)代行集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)能已經(jīng)為廣大農(nóng)民普遍接受。在此種環(huán)境下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)以何種形式存續(xù)取決于其能否適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制并為農(nóng)民帶來(lái)效益。“現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理要求實(shí)現(xiàn)由權(quán)威服從向民主協(xié)商轉(zhuǎn)變，這其中自然不能否認(rèn)村民自治制度所充當(dāng)?shù)睦姹磉_(dá)渠道的角色，更不能否認(rèn)其在促使村民權(quán)利意識(shí)覺(jué)醒方面的價(jià)值，以及其整合鄉(xiāng)村社會(huì)的各種資源進(jìn)行自我管理方面所發(fā)揮的治理功能。”而村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人皆由村民選舉產(chǎn)生，其自身利益即與村民社員相一致。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的塑造應(yīng)當(dāng)充分利用“村委會(huì)”成員在數(shù)年農(nóng)村工作中積累的“能人帶動(dòng)效應(yīng)”。早在1984年中央一號(hào)文件中即指出：“為了完善統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的體制，一般應(yīng)設(shè)置以土地公有為基礎(chǔ)的地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織；這種組織，可以同村民委員會(huì)分立，也可以一套班子兩塊牌子。”事實(shí)上，徹底割斷村委會(huì)與農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)之間的關(guān)系，建立以黨支部為核心、輔之以“純粹的集體經(jīng)濟(jì)組織”和“純粹的村委會(huì)”是難以實(shí)現(xiàn)的，這種分割僅是形式上的。針對(duì)“農(nóng)村地區(qū)面臨精英階層目前對(duì)公共事務(wù)參與積極性不高、普通農(nóng)村居民由于社會(huì)交往圈子的狹窄所能選出的熟悉且信任的組織負(fù)責(zé)人不多等實(shí)際情況”，由村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人兼任農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理者，可以由村委會(huì)主任兼任“農(nóng)村土地股份合作社法人”董事長(zhǎng)或總經(jīng)理，以“能人領(lǐng)辦”或“村兩委領(lǐng)辦”為主發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，有利于充分發(fā)揮“村委會(huì)”在農(nóng)民群體中的廣泛號(hào)召作用。地方實(shí)踐中，面對(duì)政經(jīng)不分體制所致困境，楓橋村即采取了村干部分流組建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的方式，在實(shí)現(xiàn)村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“交叉任職”的情況下，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的權(quán)力制衡是關(guān)鍵，必須保證村委會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能分開(kāi)、財(cái)務(wù)分開(kāi)，同時(shí)需接受委托代理制下集體經(jīng)濟(jì)組織成員的廣泛監(jiān)督。
(三)“村”“社”職能分離乃“三駕馬車(chē)”治理結(jié)構(gòu)運(yùn)行之底線
“‘農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織’‘基層黨組織’‘村民自治組織’構(gòu)成的我國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的‘三駕馬車(chē)’”，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為民法典中團(tuán)體性人格”的正式存在，其與作為農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)層次的經(jīng)管主體和維護(hù)農(nóng)民基本經(jīng)濟(jì)權(quán)益的組織保障，“具有村級(jí)黨組織和村民委員會(huì)的不可替代性”。村級(jí)黨組織作為執(zhí)政黨在農(nóng)村的基層“黨務(wù)性”組織，村民委員會(huì)作為村民選舉產(chǎn)生的基層“政務(wù)性”組織，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是以集體土地資產(chǎn)為聯(lián)結(jié)構(gòu)建的“經(jīng)濟(jì)性”組織。“村民委員會(huì)權(quán)力來(lái)源于廣大村民的選舉和授權(quán)”，其成立并非基于自治組織全體成員的共同意志，而是按照法律法規(guī)必須設(shè)立的，村民也沒(méi)有加入和退出的自由。因而，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有機(jī)構(gòu)存在的獨(dú)立性，村民委員會(huì)不能直接改制為集體經(jīng)濟(jì)組織。只有“村”“社”機(jī)構(gòu)分離，“三駕馬車(chē)”治理機(jī)理才能實(shí)現(xiàn)“政”保護(hù)“社”功能實(shí)現(xiàn)，“社”促進(jìn)“政”功能發(fā)揮，“黨團(tuán)組織”不直接參與行政和經(jīng)營(yíng)卻可以超越“政”和“社”，主導(dǎo)決策和監(jiān)督執(zhí)行，保證“政”“社”前進(jìn)的正確方向。“以史為鑒，可以知得失”，人民公社時(shí)期“一大二公”造成的“公社行政化”使村莊自治失去自主權(quán)，新一輪農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度變革中必須實(shí)現(xiàn)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”與“村民委員會(huì)”之間“經(jīng)濟(jì)職能”和“政治職能”的分離，充分發(fā)揮村民自治的基礎(chǔ)作用。
村民委員會(huì)主體身份應(yīng)當(dāng)為“基層群眾性自治組織法人”，只是迫于現(xiàn)實(shí)需要——各地區(qū)必須開(kāi)展土地制度改革、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，在集體經(jīng)濟(jì)組織相對(duì)匱乏的地區(qū)暫時(shí)需要由“村民委員會(huì)”這一長(zhǎng)期以來(lái)代行集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)能并為廣大農(nóng)民普遍接受的組織體代行集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能。一旦“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”存在或者設(shè)立，必須實(shí)現(xiàn)村民委員會(huì)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能分離，由“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”作為集體土地資產(chǎn)管理主體，代表集體成員集體行使集體土地所有權(quán)，“恢復(fù)‘農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織’‘基層黨組織’‘村民自治組織’構(gòu)成的我國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的‘三駕馬車(chē)’，負(fù)責(zé)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)事務(wù)、黨的事物和自治事務(wù)”。賦予村委會(huì)監(jiān)督集體資產(chǎn)特別是集體土地資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的權(quán)利，借助現(xiàn)有的村民自治制度框架，將村民自治制度與集體土地權(quán)益保障進(jìn)行有效對(duì)接，在村民自治的框架內(nèi)解決對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織行使集體土地所有權(quán)的監(jiān)督問(wèn)題。
參考文獻(xiàn)和注釋?zhuān)郝?/p>
作者系中南大學(xué)法學(xué)院博士研究生
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2017年第6期
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