——結(jié)合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的重構(gòu)
摘要:從法律規(guī)范而言,村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間關(guān)系厘定不清、功能混同,不符合《憲法》結(jié)構(gòu)確定的屬性分配。傳統(tǒng)村社合一具有難以避免的體制弊端,各地三權(quán)分置改革探索證明兩者具有聯(lián)合之必要性。從鄉(xiāng)村善治視角出發(fā),必須充分發(fā)揮基層群眾自治性組織之改革主導(dǎo)作用,利用村委會干部“能人效應(yīng)”推動農(nóng)村制度變革。同時維持鄉(xiāng)村“三駕馬車”治理結(jié)構(gòu)之體制合理性,在保證村、社職能分離基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)人員交叉任職乃村民委員會重構(gòu)之路徑。
關(guān)鍵詞:村民委員會;農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織;鄉(xiāng)村善治;能人效應(yīng);主導(dǎo)作用
引言:就法律規(guī)范構(gòu)建而言,“村民委員會”規(guī)定在《憲法》第3章國家機(jī)構(gòu)部分,屬于基層群眾性自治組織,決定其主要職能是對村民的自我管理、自我服務(wù)以及相應(yīng)公共事務(wù)和公益事業(yè)的提供;而“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”屬于集體所有制范疇,規(guī)定在《憲法》第一章總綱部分。“自憲法結(jié)構(gòu)而言,兩者功能、屬性截然不同?!钡珡奈覈F(xiàn)行立法的整體情況考察,兩者之間關(guān)系卻是若即若離?!锻恋毓芾矸ā贰w土地由村集體組織或者村民委員會經(jīng)營管理、《物權(quán)法》——集體所有權(quán)由集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會代行、《村民委員會組織法》——村民委員會應(yīng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)營活動的自主權(quán)、《土地承包法》——集體土地由集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會負(fù)責(zé)發(fā)包,均將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會視為并列關(guān)系,規(guī)定由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會代為行使集體所有權(quán);而現(xiàn)實(shí)生活中,由于集體經(jīng)濟(jì)財力薄弱,集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏經(jīng)濟(jì)支撐,并且《農(nóng)村土地承包法》將農(nóng)戶承包期限延長后,集體經(jīng)濟(jì)組織“調(diào)整”農(nóng)戶承包地的權(quán)利基本被中止,直至《村民委員會組織法》第24條授予村委會以集體經(jīng)濟(jì)組織的主要權(quán)能,“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”基本上已然名存實(shí)亡,代之而起的是村委會這種名義上為村民自治組織、實(shí)際上發(fā)揮農(nóng)村基層政權(quán)組織作用的機(jī)構(gòu)。《民法總則》第101條規(guī)定:“未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的,村民委員會可以代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能”。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為憲法確定的“農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的組織載體”,其建設(shè)與發(fā)展卻呈現(xiàn)日趨弱化或邊緣化的趨勢,由此,村民委員會作為替代性制度安排彌補(bǔ)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理職能的空缺。
然則,村委會總是代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能,客觀上將造成農(nóng)村基層組織“政經(jīng)不分”的狀態(tài)。長期以來,村民委員會與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“合二為一”“政經(jīng)合一”的存在形式廣受詬病,村民委員會權(quán)力濫用使基層民主異化為“富人治村”,其他大多數(shù)村民處于權(quán)力的邊緣;村委會缺位集體土地監(jiān)管表現(xiàn)嚴(yán)重,尤其在村委會換屆選舉過程中候選人常將對土地濫用行為的“漠視”作為競選籌碼;“鄉(xiāng)村利益共同體”以權(quán)謀利現(xiàn)象嚴(yán)重,面對集體土地的巨大利益,一些村官將集體土地當(dāng)作私有財產(chǎn),“利用職權(quán)撈好處”,形成一種體制上的“鄉(xiāng)村利益共同體”,從而激化農(nóng)民內(nèi)部矛盾,引發(fā)悲劇,同時損害“集體所有權(quán)使集體成員享受集體土地利益的集體成員受益權(quán)能”。
村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在管理農(nóng)村集體土地和財產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)職能上出現(xiàn)的“同構(gòu)現(xiàn)象”,令人不免詰問,“假如一個社區(qū)承擔(dān)著繁重的經(jīng)濟(jì)管理,它還能安心的做好社會管理嗎?”
一、《民法總則》第101條規(guī)定或引發(fā)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)失衡危機(jī)
面對法律規(guī)范對于“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”和“村民委員會”之間關(guān)系界定之“前后不一”,農(nóng)村治理實(shí)踐究竟應(yīng)如何應(yīng)對“政”“社”關(guān)系缺失法律指引。直到《民法總則》第101條規(guī)定,“居民委員會、村民委員會具有基層群眾性自治組織法人資格”,“未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的,村民委員會可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能”,有學(xué)者進(jìn)一步主張既然村委會事實(shí)上取代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已成為普遍現(xiàn)象,干脆予以法律確認(rèn)以避免法律規(guī)定與法律實(shí)踐之間的沖突,進(jìn)而主張通過政府權(quán)力上移形成“政、社、團(tuán)”合一體制,擴(kuò)大村民委員會的經(jīng)濟(jì)功能,使之向集體經(jīng)濟(jì)組織方向發(fā)展;利用“一套班子、幾塊牌子”的組織形式集中使用資源,節(jié)省開支。但該種打亂“鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)‘三駕馬車’”的主張下卻隱含著諸多“隱形”危機(jī)。
(一)村莊產(chǎn)權(quán)單位與治理單位的不對稱,嚴(yán)重影響村莊治理效果
農(nóng)村經(jīng)多次改革形成的行使集體土地所有權(quán)的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)單位,而以村民自治基本單元的村民委員會則是治理單位,村莊產(chǎn)權(quán)單位與治理單位的對稱區(qū)分是集體土地公有制下實(shí)現(xiàn)村民自治的重要保障。
人民公社化時期集體經(jīng)濟(jì)極度萎縮的根本原因即在于“政社合一”造成的產(chǎn)權(quán)單位與治理單位之間的結(jié)構(gòu)非對稱,嚴(yán)重影響村莊自治。人民公社時期的基本特征在于以行政手段管理經(jīng)濟(jì)的“一大二公”“政社合一”,以鄉(xiāng)為單位的集體經(jīng)濟(jì)組織作為集體產(chǎn)權(quán)單位與以鄉(xiāng)政府為單位的治理單位合一,由公社統(tǒng)一行使集體所有管理權(quán)造成“公社行政化”,行政權(quán)與農(nóng)民集體決策權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理權(quán)之間存在巨大的沖突和矛盾,村莊自治儼然變成“行政他治”?!罢绾弦弧敝卫眢w制下,行政權(quán)任性干預(yù)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的經(jīng)濟(jì)管理權(quán),導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)邊界不清、治理邊界不明;以行政強(qiáng)制為手段的集體所有“他治”方式下,“民主僅具文本和理論意義”。
(二)村民委員會取代農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織難避“土地財政”危機(jī)
“在集體經(jīng)濟(jì)體制下,政府與企業(yè)之間形成‘父愛主義’關(guān)系”;1994年分稅制改革造成了地方政府的巨額財政缺口,促使地方政府轉(zhuǎn)向“經(jīng)營土地”,以土地出讓金為主體的土地收入成為地方財政的主要來源,學(xué)界一般稱之為“土地財政”。農(nóng)村作為“農(nóng)民集體”所有的財產(chǎn),“土地出讓”方式為土地贏得了巨大的增值收益,政府通過壟斷土地一級市場取得的巨大的土地級差收入也正是“經(jīng)營土地”的前提之一,而“農(nóng)民集體”作為真正的集體土地所有權(quán)主體卻未分取絲毫。也正是地方政府“土地財政”的行為邏輯促使學(xué)者呼吁“盤活農(nóng)村存量集體建設(shè)用地,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地的‘同地、同價、同權(quán)’”。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市,能夠讓農(nóng)民分享城市化收益,同時緩解對農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的嚴(yán)格指標(biāo)管控,國家出臺相應(yīng)彈性政策增加城市建設(shè)用地指標(biāo),以“增減掛鉤”為代表允許農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地所增加出來的指標(biāo)轉(zhuǎn)換為城市新增建設(shè)用地指標(biāo)。各地實(shí)踐中也出現(xiàn)了多種變通做法促使農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)入市場,最為突出的是成渝地區(qū)的土地指標(biāo)交易制度、重慶涪陵區(qū)以“土地整理”換取“地票”機(jī)制、湖北省通過“遷村騰地”“用地置換”“宅基地?fù)Q房”等方式盤活農(nóng)村存量非農(nóng)建設(shè)用地。農(nóng)村集體建設(shè)用地成為基層政府吸引資本下鄉(xiāng)的重要載體,煥發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“經(jīng)營土地”換取“土地財政”的積極性,“農(nóng)民集體”土地權(quán)益也受到前所未有的威脅。允許集體建設(shè)用地入市的彈性政策雖為農(nóng)村集體土地實(shí)現(xiàn)增值收益打開了“綠色通道”,在通道中受益的主體(企業(yè)、地方政府)中卻惟獨(dú)少了出讓土地的原所有權(quán)人——“農(nóng)民集體”。
筆者認(rèn)為,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“經(jīng)營土地”的行為邏輯中侵害“農(nóng)民集體”對集體土地增值收益權(quán)的根本原因在于“村民委員會”作為“基層群眾性自治組織”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系“曖昧”,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府剝奪“農(nóng)民集體”的土地發(fā)展權(quán)打開了缺口。雖然《村民委員會組織法》第4條確定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會工作的指導(dǎo)關(guān)系,村委會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。但實(shí)踐中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的許多工作必須依靠村委會辦理,村委會不聽從指揮,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作就無人落實(shí),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會一直處于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系??梢?,村民委員會缺乏對抗鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的能力,而《村民委員會組織法》第24條的規(guī)定以及實(shí)踐中普遍存在的“村民委員會”代行“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”職能的現(xiàn)象,使得土地增值收益納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入,剝奪了農(nóng)民集體分享土地收益的機(jī)會。
(三)村委會單獨(dú)行使管理職能,農(nóng)民將喪失話語權(quán)
村委會的廣泛“號召”作用導(dǎo)致農(nóng)民“被動”局面,失去自由選擇權(quán)。村委會干部行使職權(quán)過程中往往受到上級政府的壓力,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部直接參與動員、協(xié)調(diào),村兩委必須積極配合,村兩委成員的積極動員,難以避免農(nóng)民失去表達(dá)機(jī)會、無奈“裹挾”進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。在湖北省柳村土地流轉(zhuǎn)過程中,村委會積極協(xié)助土地流轉(zhuǎn),分組反復(fù)展開說服動員,農(nóng)民在此過程中缺少表達(dá)意見、權(quán)衡考慮的時間和機(jī)會,“突然之間,農(nóng)民在宣傳動員下很快就搬上了樓、租出了土地”。
二、“鄉(xiāng)村善治”視域下村民委員會之重構(gòu)路徑
《民法總則》第101條指引下允許村委會代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,只是對兩者關(guān)系的片面規(guī)定,其中隱含的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)失衡危機(jī)也并非一定發(fā)生,可以通過村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織兩者關(guān)系的深入探究與明確避免該情形發(fā)生的可能。從民法典制定的體系性出發(fā),總則采取潘德克吞立法體系、通過抽象概括適用于民事領(lǐng)域的一般規(guī)則,分則在總則體例安排的基礎(chǔ)上負(fù)責(zé)具體執(zhí)行、體現(xiàn)規(guī)則之間的差異性。村委會代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)定出現(xiàn)在總則之中,具體處理村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中的關(guān)系,需要由分編或者相關(guān)單行法予以規(guī)定。不可否認(rèn)的是,總則規(guī)定的村委會代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能的方式符合我國農(nóng)村部分地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織匱乏的現(xiàn)狀,具有現(xiàn)實(shí)意義。因此,在總則出臺背景下,事先明確村委會代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能可能引發(fā)的諸多潛在危機(jī),進(jìn)而探究村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的聯(lián)合方式以規(guī)避危機(jī),也是編纂民法典分兩步走戰(zhàn)略方針的意義所在。
《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出“在進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、組建農(nóng)村股份合作經(jīng)濟(jì)組織的地區(qū)”,“探索剝離村‘兩委’對集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的職能”,“開展實(shí)行‘政經(jīng)分開’試驗”,為“三權(quán)分置”改革背景下妥善處理“政”“社”關(guān)系提供了方向指引。但實(shí)現(xiàn)“政經(jīng)分開”的限度何在,徹底分離是否存在現(xiàn)實(shí)障礙,徹底分離是否符合村民委員會在“三權(quán)分置”改革中的“功能性”,“政經(jīng)分開”具體應(yīng)當(dāng)通過何種方式實(shí)現(xiàn)?筆者認(rèn)為,民法法典化背景下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會關(guān)系重構(gòu)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)“民法典的民族品性”。
(一)村委會職能重構(gòu)中應(yīng)凸顯“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”之雙重功能
顯而易見,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的產(chǎn)生及經(jīng)60年的發(fā)展所形成的社區(qū)性、股份相對封閉性決定其難以簡單的歸為營利法人或者非營利法人。歷史延續(xù)下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有人民公社的“基因遺傳性”,家庭承包經(jīng)營責(zé)任制和村民自治制度,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村生產(chǎn)和生活、經(jīng)濟(jì)和社會組織的相互分離,改變了人民公社時期自然村與生產(chǎn)隊并存、生產(chǎn)組織與社區(qū)組織同體的一元化治理體系。然而,由于村民自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織之間缺乏明確的功能界定,導(dǎo)致立法上兩種組織的功能混同,承襲了生產(chǎn)隊一元化治理的“遺傳因子”而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)職能、社會職能、自治職能的交叉,使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體營利性目標(biāo)的同時,兼具一定的“準(zhǔn)行政”職能的公益屬性。而這也就是建立和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織欲實(shí)現(xiàn)的“中國特色”本身,也只有明確了這一點(diǎn),才能真正厘清村委會與村民委員會之間的關(guān)系。
(二)村民自治視域下,“政”“社”合一乃農(nóng)村治理之未來走向
1.村委會應(yīng)在“三權(quán)分置”中發(fā)揮改革主導(dǎo)作用。
有學(xué)者提出通過政府權(quán)利下放形成“政、社、團(tuán)”徹底分離體制,誠然,該主張有一定合理性,“作為民主載體的公共管理機(jī)構(gòu)村委會和作為經(jīng)濟(jì)載體的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織混合在一起會帶來一系列的問題,將基層自治組織與集體經(jīng)濟(jì)組織職能分開,剝離村委會經(jīng)營管理集體資產(chǎn)的職能,在村黨支部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,村委會和集體經(jīng)濟(jì)組織各司其職、各行其是,將是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治視角下比較理想的一種鄉(xiāng)村治理模式?!比欢捎谵r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本身建立在村或組全體農(nóng)民的生產(chǎn)資料集體所有制基礎(chǔ)之上,根本沒法與村委會、村民小組分離,即使將二者分開亦僅是徒具形式,反而增加無謂的組織成本。如何避免兩者分離的“形式主義”,同時保證兩者各司其職以形成“鄉(xiāng)村善治”的良性結(jié)構(gòu)將是處理“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”和“村民委員會”兩者關(guān)系重點(diǎn)關(guān)注的問題。
筆者通過調(diào)研湖南寧鄉(xiāng)“鵲山模式”以及貴州安順“塘約經(jīng)驗”,總結(jié)得出,發(fā)揮村委會在促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中的主導(dǎo)對于以土地為中心組建的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的重塑具有至關(guān)重要的作用。在缺乏農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地區(qū),如要重新構(gòu)建“三駕馬車”治理體系,必須依賴于村委會的組織力量?!谤o山模式”之所以成功,關(guān)鍵在于基層干部的務(wù)實(shí)工作、充分發(fā)揮了村委會的引領(lǐng)作用,著力發(fā)掘村委會內(nèi)部組織機(jī)構(gòu),如老年協(xié)會、共青團(tuán)、婦女組織等群團(tuán)組織的力量進(jìn)行宣傳教育,召開多次村民代表會議、戶主大會和群團(tuán)組織等各種會議,形成了土地經(jīng)營合作工作的強(qiáng)力支撐(如圖1所示)。村委會的積極引導(dǎo),能夠讓農(nóng)民充分了解政策、消除誤會,提高“以地生財”的經(jīng)營意識,是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)秀“服務(wù)者”,容易得到人民群眾的支持和擁護(hù),發(fā)揮農(nóng)民的積極參與性,而農(nóng)民的自愿參與正是構(gòu)建“農(nóng)村土地股份合作社法人”的政治基礎(chǔ)。(3)在村委會主導(dǎo)作用下,依賴村委會“能人效應(yīng)”及人民群眾對村委會成員的心理認(rèn)同,實(shí)現(xiàn)村委會在思想層面上對農(nóng)民的引導(dǎo)作用,提高農(nóng)民對政策的理解、加大宣傳解放農(nóng)民思想,增強(qiáng)農(nóng)民在土地改革中的參與積極性,從而促進(jìn)農(nóng)民土地權(quán)益集中流轉(zhuǎn),組建“農(nóng)村土地股份合作社法人”,可以說,“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”的重新構(gòu)建很大程度上依賴于村委會主導(dǎo)功能的發(fā)揮;而“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”一旦建立,必須實(shí)現(xiàn)其與“村委會”機(jī)構(gòu)、職能的分離,以保障農(nóng)村治理的“三駕馬車”結(jié)構(gòu)功能的發(fā)揮。
2.政社人員實(shí)行“交叉任職”,發(fā)揮“能人效應(yīng)”。
農(nóng)村土地制度變革的根本在于提高農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,處理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會關(guān)系也應(yīng)以實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)服務(wù)功能為首要考量。一直以來,村民委員會代行集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)能已經(jīng)為廣大農(nóng)民普遍接受。在此種環(huán)境下,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)以何種形式存續(xù)取決于其能否適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制并為農(nóng)民帶來效益?!艾F(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理要求實(shí)現(xiàn)由權(quán)威服從向民主協(xié)商轉(zhuǎn)變,這其中自然不能否認(rèn)村民自治制度所充當(dāng)?shù)睦姹磉_(dá)渠道的角色,更不能否認(rèn)其在促使村民權(quán)利意識覺醒方面的價值,以及其整合鄉(xiāng)村社會的各種資源進(jìn)行自我管理方面所發(fā)揮的治理功能?!倍逦瘯I(lǐng)導(dǎo)人皆由村民選舉產(chǎn)生,其自身利益即與村民社員相一致。鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的塑造應(yīng)當(dāng)充分利用“村委會”成員在數(shù)年農(nóng)村工作中積累的“能人帶動效應(yīng)”。早在1984年中央一號文件中即指出:“為了完善統(tǒng)一經(jīng)營和分散經(jīng)營相結(jié)合的體制,一般應(yīng)設(shè)置以土地公有為基礎(chǔ)的地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織;這種組織,可以同村民委員會分立,也可以一套班子兩塊牌子?!笔聦?shí)上,徹底割斷村委會與農(nóng)村集體財產(chǎn)之間的關(guān)系,建立以黨支部為核心、輔之以“純粹的集體經(jīng)濟(jì)組織”和“純粹的村委會”是難以實(shí)現(xiàn)的,這種分割僅是形式上的。針對“農(nóng)村地區(qū)面臨精英階層目前對公共事務(wù)參與積極性不高、普通農(nóng)村居民由于社會交往圈子的狹窄所能選出的熟悉且信任的組織負(fù)責(zé)人不多等實(shí)際情況”,由村委會領(lǐng)導(dǎo)人兼任農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理者,可以由村委會主任兼任“農(nóng)村土地股份合作社法人”董事長或總經(jīng)理,以“能人領(lǐng)辦”或“村兩委領(lǐng)辦”為主發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織,有利于充分發(fā)揮“村委會”在農(nóng)民群體中的廣泛號召作用。地方實(shí)踐中,面對政經(jīng)不分體制所致困境,楓橋村即采取了村干部分流組建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的方式,在實(shí)現(xiàn)村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“交叉任職”的情況下,內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的權(quán)力制衡是關(guān)鍵,必須保證村委會與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能分開、財務(wù)分開,同時需接受委托代理制下集體經(jīng)濟(jì)組織成員的廣泛監(jiān)督。
(三)“村”“社”職能分離乃“三駕馬車”治理結(jié)構(gòu)運(yùn)行之底線
“‘農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織’‘基層黨組織’‘村民自治組織’構(gòu)成的我國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的‘三駕馬車’”,“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為民法典中團(tuán)體性人格”的正式存在,其與作為農(nóng)村基本經(jīng)營制度統(tǒng)一經(jīng)營層次的經(jīng)管主體和維護(hù)農(nóng)民基本經(jīng)濟(jì)權(quán)益的組織保障,“具有村級黨組織和村民委員會的不可替代性”。村級黨組織作為執(zhí)政黨在農(nóng)村的基層“黨務(wù)性”組織,村民委員會作為村民選舉產(chǎn)生的基層“政務(wù)性”組織,而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是以集體土地資產(chǎn)為聯(lián)結(jié)構(gòu)建的“經(jīng)濟(jì)性”組織?!按迕裎瘑T會權(quán)力來源于廣大村民的選舉和授權(quán)”,其成立并非基于自治組織全體成員的共同意志,而是按照法律法規(guī)必須設(shè)立的,村民也沒有加入和退出的自由。因而,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有機(jī)構(gòu)存在的獨(dú)立性,村民委員會不能直接改制為集體經(jīng)濟(jì)組織。只有“村”“社”機(jī)構(gòu)分離,“三駕馬車”治理機(jī)理才能實(shí)現(xiàn)“政”保護(hù)“社”功能實(shí)現(xiàn),“社”促進(jìn)“政”功能發(fā)揮,“黨團(tuán)組織”不直接參與行政和經(jīng)營卻可以超越“政”和“社”,主導(dǎo)決策和監(jiān)督執(zhí)行,保證“政”“社”前進(jìn)的正確方向?!耙允窞殍b,可以知得失”,人民公社時期“一大二公”造成的“公社行政化”使村莊自治失去自主權(quán),新一輪農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度變革中必須實(shí)現(xiàn)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”與“村民委員會”之間“經(jīng)濟(jì)職能”和“政治職能”的分離,充分發(fā)揮村民自治的基礎(chǔ)作用。
村民委員會主體身份應(yīng)當(dāng)為“基層群眾性自治組織法人”,只是迫于現(xiàn)實(shí)需要——各地區(qū)必須開展土地制度改革、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì),在集體經(jīng)濟(jì)組織相對匱乏的地區(qū)暫時需要由“村民委員會”這一長期以來代行集體經(jīng)濟(jì)組織權(quán)能并為廣大農(nóng)民普遍接受的組織體代行集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能。一旦“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”存在或者設(shè)立,必須實(shí)現(xiàn)村民委員會與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能分離,由“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”作為集體土地資產(chǎn)管理主體,代表集體成員集體行使集體土地所有權(quán),“恢復(fù)‘農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織’‘基層黨組織’‘村民自治組織’構(gòu)成的我國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的‘三駕馬車’,負(fù)責(zé)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)事務(wù)、黨的事物和自治事務(wù)”。賦予村委會監(jiān)督集體資產(chǎn)特別是集體土地資產(chǎn)運(yùn)營的權(quán)利,借助現(xiàn)有的村民自治制度框架,將村民自治制度與集體土地權(quán)益保障進(jìn)行有效對接,在村民自治的框架內(nèi)解決對集體經(jīng)濟(jì)組織行使集體土地所有權(quán)的監(jiān)督問題。
參考文獻(xiàn)和注釋:略
作者系中南大學(xué)法學(xué)院博士研究生
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《西北民族大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2017年第6期
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