摘要:在“服務(wù)規(guī)模化”背景下，通過實(shí)地調(diào)查，考察了魯西南W縣供銷社推動(dòng)的土地托管模式，試圖討論分散的小規(guī)模生產(chǎn)者如何與規(guī)模化服務(wù)對接的問題。供銷社的土地托管不同于一般社會(huì)化服務(wù)，其不僅涉及服務(wù)的供給方和需求方，還涉及村兩委和供銷社等主體。文中分別考察了四類主體在土地托管中的行動(dòng)邏輯和動(dòng)力機(jī)制。分析發(fā)現(xiàn)，以農(nóng)資商為代表的農(nóng)業(yè)企業(yè)在利潤驅(qū)動(dòng)下，最有動(dòng)力推動(dòng)土地托管；而村兩委和基層供銷社的參與動(dòng)力尚不足。本文認(rèn)為，只有土地托管產(chǎn)生的收益高于市場，才能解決托管的組織成本問題。縣供銷社如何進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)民的組織化，以使托管服務(wù)產(chǎn)生更高的效益，調(diào)動(dòng)村兩委、基層供銷社的積極性，是當(dāng)前土地托管面臨的最主要的組織困境。
關(guān)鍵詞:土地托管；服務(wù)規(guī)模化；農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)；農(nóng)民組織化
一、研究緣起
農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)是指由社會(huì)上各類服務(wù)機(jī)構(gòu)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后全過程綜合配套服務(wù)，近年來出現(xiàn)的“土地托管”正是農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的一種形式。近年來，對構(gòu)建“農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系”的強(qiáng)調(diào)頻見于中央一號文件，而自20世紀(jì)80年代初“農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)”被提出以來，其在中國農(nóng)業(yè)發(fā)展中的定位也在發(fā)生變化。
農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)最早在1983年的中央一號文件中被明確提出，其在當(dāng)時(shí)的定位是促進(jìn)農(nóng)村商品生產(chǎn)發(fā)展。在該文件中，對農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的表述是，“當(dāng)前，各項(xiàng)生產(chǎn)的產(chǎn)前產(chǎn)后的社會(huì)化服務(wù)，已逐漸成為廣大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的迫切需要”。到1991年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的通知》（國發(fā)〔1991〕 59號），對農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的定位是穩(wěn)定和完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。自改革開放初期至20世紀(jì)90年代初，盡管“專業(yè)大戶”已經(jīng)開始出現(xiàn)，但占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者絕大多數(shù)的仍是小規(guī)模生產(chǎn)者，在這一時(shí)期，農(nóng)業(yè)的社會(huì)化服務(wù)主要面向小規(guī)模農(nóng)戶。
此后，隨著市場化的發(fā)展和國家對規(guī)模經(jīng)營的鼓勵(lì)，農(nóng)戶逐漸開始分化，專業(yè)大戶、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開始逐漸出現(xiàn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者結(jié)構(gòu)的變化，也必然要求農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的變化。自2004年以來，歷年中央一號文件幾乎都會(huì)強(qiáng)調(diào)“農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系”的建設(shè)。2008年，十七屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》也強(qiáng)調(diào)，要“加快構(gòu)建以公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為依托、合作經(jīng)濟(jì)組織為基礎(chǔ)、龍頭企業(yè)為骨干、其他社會(huì)力量為補(bǔ)充，公益性服務(wù)和經(jīng)營性服務(wù)相結(jié)合、專項(xiàng)服務(wù)和綜合服務(wù)相協(xié)調(diào)的新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系”。這一時(shí)期，對農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的定位是服務(wù)中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要，其服務(wù)對象已經(jīng)不僅僅是小規(guī)模生產(chǎn)者，更面向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。
對農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的考察，是理解中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的一個(gè)視角。已有對中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)注主要從農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的角度進(jìn)行研究，目前的爭論集中在如何理解農(nóng)戶分化，如何理解家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型中的涵義，如何理解中國農(nóng)業(yè)的規(guī)模化和資本化，中國農(nóng)業(yè)的未來是否能以家庭經(jīng)營為主體等問題。在“服務(wù)規(guī)模化”的背景下，本研究從農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)提供者角度，討論社會(huì)化服務(wù)實(shí)踐中所涉及主體各自的行為邏輯和動(dòng)力，重點(diǎn)關(guān)注小規(guī)模家庭經(jīng)營在服務(wù)規(guī)模化下是被“服務(wù)”的主體，還是遭到排斥的主體，分散的小規(guī)模生產(chǎn)者如何對接規(guī)模化的服務(wù)，以此探討我國農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建構(gòu)的困境癥結(jié)所在。
已有關(guān)于農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的研究主要從以下方面切入：第一，對農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)定位的研究。不少研究強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體同為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的兩個(gè)組成部分，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體既是社會(huì)化服務(wù)的需求者，也是供給者。第二，對農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)供求現(xiàn)狀的研究。這些研究指出，我國農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系已經(jīng)形成“多層次”的組織載體——包括公益性服務(wù)體系和經(jīng)營性服務(wù)體系的形成；“多元化”的服務(wù)內(nèi)容——綜合服務(wù)與專項(xiàng)服務(wù)相結(jié)合、公益服務(wù)與經(jīng)營服務(wù)相結(jié)合；以及“多形式”的服務(wù)機(jī)制——包括訂單農(nóng)業(yè)、農(nóng)超對接等。且各主體在農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)中作用不一，政府和村集體是外部性較強(qiáng)的社會(huì)化服務(wù)提供主體，在技術(shù)推廣、水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)田灌溉等方面發(fā)揮著重要作用；而一些民間主體在外部性較弱的社會(huì)化服務(wù)項(xiàng)目，例如農(nóng)資購買、農(nóng)機(jī)租用、農(nóng)產(chǎn)品加工銷售等方面，發(fā)揮著重要的作用。第三，對當(dāng)前農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)存在的問題研究。主要體現(xiàn)在：農(nóng)業(yè)社會(huì)化體系不健全，例如公共服務(wù)機(jī)構(gòu)能力不強(qiáng)，龍頭企業(yè)等盈利性機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶缺乏長期穩(wěn)定的利益連接等；農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的供需矛盾突出，現(xiàn)有的服務(wù)主體在產(chǎn)前、產(chǎn)中提供的服務(wù)較多，而在產(chǎn)后提供的服務(wù)不足；農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的市場監(jiān)督力度不夠，一些服務(wù)主體侵害農(nóng)戶利益。此外，還有研究者強(qiáng)調(diào)，中國農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系未能成功建構(gòu)的癥結(jié)在于各部門自建服務(wù)體系的“部門化”路徑，強(qiáng)調(diào)通過農(nóng)民組織化和合作化來實(shí)現(xiàn)“去部門化”。
上述研究已經(jīng)為理解農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的建構(gòu)和變遷提供了概觀，但仍有進(jìn)一步發(fā)掘的空間。一方面，現(xiàn)有的研究多從宏觀角度考察當(dāng)前農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的現(xiàn)狀和問題，尚有待通過微觀的深入考察，揭示農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)所涉及的各類主體不同的動(dòng)力機(jī)制，以便理解社會(huì)化服務(wù)在當(dāng)下的困境；另一方面，在對當(dāng)下社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)存在的問題討論中，較少涉及在服務(wù)規(guī)模化背景下，作為需求方的分散農(nóng)戶如何與規(guī)模化的服務(wù)相對接的問題。盡管在國家對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推動(dòng)下，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體正在大量出現(xiàn)，但小規(guī)模生產(chǎn)者仍會(huì)在較長一段時(shí)期內(nèi)存在，因此，分散農(nóng)戶與規(guī)模化服務(wù)的對接問題仍是我國農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建構(gòu)的一個(gè)重要主題。
在山東，土地托管的一個(gè)重要實(shí)踐主體是供銷社系統(tǒng)，作為兼顧政府職能和經(jīng)營性質(zhì)的單位，供銷社推動(dòng)的土地托管與一般的市場化社會(huì)服務(wù)略有差異。由于供銷社并不直接提供服務(wù)，而是一個(gè)資源整合平臺，因此在土地托管中涉及到各類不同主體；同時(shí)，供銷社的官方性質(zhì)，使之在組織小生產(chǎn)者方面有獨(dú)特優(yōu)勢。對供銷社土地托管實(shí)踐的分析，有助于對服務(wù)規(guī)模化和分散小農(nóng)戶對接問題的考察。本文以山東省供銷社牽頭的土地托管為研究對象，基于2017年4月下旬至5月初在魯西南W縣的托管實(shí)踐調(diào)研，考察不同主體在農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系中的行動(dòng)邏輯和動(dòng)力機(jī)制，討論服務(wù)規(guī)模化過程中，分散的小生產(chǎn)者如何對接社會(huì)化服務(wù)，以此理解土地托管的組織困境。將土地托管放在中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型以及我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的構(gòu)建下來考察，有助于思考我國農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的構(gòu)建方向。
二、供銷社牽頭的土地托管模式
土地托管，也稱“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管”，是農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的一種典型形式。土地托管在官方文件中第一次出現(xiàn)是在2014年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的61號文件中，此后在2016年和2017年中央一號文件中也均有提及，具體是指農(nóng)戶在“耕、種、防、管、收”中的一個(gè)或多個(gè)環(huán)節(jié)，通過市場向社會(huì)化服務(wù)主體購買專業(yè)服務(wù)的過程，是農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的一種典型形式。從見諸媒體的土地托管報(bào)道來看，目前在江蘇南通、安徽利辛、山東晉中等地有托管實(shí)踐，這些實(shí)踐以民間自發(fā)為主，提供服務(wù)的主體通常是合作社、專業(yè)大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)。在山東，土地托管盡管也有民間自發(fā)的實(shí)踐，但山東省的土地托管特色是供銷社在推動(dòng)托管實(shí)踐全省鋪開的過程中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，供銷社之所以牽頭開始做土地托管，是為了解決自身困境。
W縣供銷社曾與全國所有供銷社一樣，有過輝煌的歷史。在集體時(shí)代，其業(yè)務(wù)除了人們熟知的日用百貨、農(nóng)資外，還包括煤炭、石油經(jīng)銷（指加油站），下屬的有煙草公司、鄉(xiāng)鎮(zhèn)糧所、果品公司、鹽業(yè)公司、飯店等。在W縣還是產(chǎn)棉大縣時(shí)，是縣供銷社最輝煌的時(shí)期，全縣供銷社的員工有近7000人，下屬的所有單位一共近40家，其中包括了多家社屬企業(yè)和15個(gè)基層供銷社，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)供銷社平均有150個(gè)人員左右。即便到現(xiàn)在，供銷社還有在冊的未退休員工2000～3000人，退休的員工也有2000～3000人。
自1985年體制改革開始，到1990年之后進(jìn)一步從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，供銷社的各類業(yè)務(wù)逐漸分離出去。在市場化改革中，因?yàn)橐恍v史遺留問題和深層次矛盾，供銷社舉步維艱，尤其在產(chǎn)棉大縣被取消后，除了煙花爆竹公司外，其他直屬企業(yè)都倒閉了，全縣14處基層供銷社（指鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的供銷社）全部靠收租金維持生存。收不抵支是很多供銷社面臨的共同狀況，很多老員工不滿，近年來職工上訪的情況也時(shí)有出現(xiàn)。正是在這樣的背景下，供銷社迫不得已探尋出路，走向了土地托管的實(shí)踐。其土地托管主要通過以下方式運(yùn)轉(zhuǎn)。
（一）以社屬企業(yè)參股形式整合資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上、下游服務(wù)
W縣供銷社對土地托管的定位是，為農(nóng)戶提供農(nóng)機(jī)作業(yè)、測土配方、統(tǒng)防統(tǒng)治、農(nóng)民培訓(xùn)、糧食烘干和儲存、合作金融等一系列服務(wù)，基本涵蓋了產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各個(gè)環(huán)節(jié)。為了能夠提供這些服務(wù)，縣供銷社成立了一個(gè)全資企業(yè)——麥豐糧食收儲有限公司，屬于供銷社的社屬企業(yè)，其主要業(yè)務(wù)是從事糧食烘干、收儲、加工和銷售。由于資金限制，縣供銷社無力再建立其他社屬企業(yè)，在農(nóng)資方面主要以參股的形式整合資源，與一家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料公司合作，成立了禾盛農(nóng)資公司，該公司是目前W縣供銷社的土地托管的重要主體，主要提供測土配方肥和其他農(nóng)資。此外，麥豐公司還以現(xiàn)金入股了中央儲備糧在當(dāng)?shù)亟ǖ囊粋€(gè)6萬噸的糧食儲備庫，中糧占70%的股份，麥豐公司占30%的股份。2017年初，麥豐公司又以200萬元的資金入股了山東省融資擔(dān)保公司，成為其65個(gè)股東之一。
通過建立自己的社屬企業(yè)，以及由該企業(yè)參股其他農(nóng)業(yè)企業(yè)的方式，縣供銷社得以在農(nóng)業(yè)的上游和下游環(huán)節(jié)提供服務(wù)，主要包括上游的農(nóng)資供應(yīng)和下游的糧食收儲、加工等。
（二）縣供銷社推動(dòng)建構(gòu)基層供銷社、村委、農(nóng)民合作社共建的“為農(nóng)服務(wù)中心”
到目前為止，W縣一共建立了3個(gè)“為農(nóng)服務(wù)中心”，為農(nóng)服務(wù)中心主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和落實(shí)各項(xiàng)服務(wù)的提供。為農(nóng)服務(wù)中心除了由企業(yè)入駐提供產(chǎn)前、產(chǎn)后的服務(wù)外，還整合資源提供產(chǎn)中服務(wù)，包括機(jī)械服務(wù)、統(tǒng)防統(tǒng)治和農(nóng)田灌溉等。由于W縣已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了全程機(jī)械化，機(jī)耕、機(jī)播、機(jī)收已經(jīng)有成熟的體系，田間管理主要就是病蟲害防治和水利灌溉。因此，為農(nóng)服務(wù)中心在整合了農(nóng)機(jī)服務(wù)，并提供統(tǒng)防統(tǒng)治和農(nóng)田灌溉服務(wù)的情況下，基本能夠?qū)崿F(xiàn)全托管。
在產(chǎn)中服務(wù)中，機(jī)械服務(wù)是產(chǎn)中服務(wù)的核心，由基層供銷社牽頭組建“農(nóng)機(jī)合作社”，將農(nóng)機(jī)手整合進(jìn)合作社，合作社在托管范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排每臺農(nóng)機(jī)的服務(wù)面積。此外，由村委牽頭成立“種植合作社”，負(fù)責(zé)以雇工的形式為農(nóng)戶提供統(tǒng)防統(tǒng)治和灌溉服務(wù)。
（三）全托管與半托管相結(jié)合
以上建立的土地托管服務(wù)體系已經(jīng)能夠覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全程，但在實(shí)踐中，目前仍以半托管為主，全托管尚未全面展開。
全托管服務(wù)不改變農(nóng)戶對土地的承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，發(fā)揮村兩委組織農(nóng)民的作用，打破戶與戶之間的界限，實(shí)行統(tǒng)一耕種、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一收割、統(tǒng)一分配的服務(wù)模式。半托管則指農(nóng)戶任選其中一項(xiàng)服務(wù)，也就是說，使用為農(nóng)服務(wù)中心提供的農(nóng)資，選擇農(nóng)機(jī)合作社的農(nóng)機(jī)服務(wù)，由服務(wù)中心進(jìn)行農(nóng)藥噴灑或灌溉，或?qū)⒓Z食賣給服務(wù)中心，只要選擇其一，就算進(jìn)入了半托管服務(wù)。半托管相對靈活，因此在目前的實(shí)踐中更常見，但基層供銷社的一些負(fù)責(zé)人也強(qiáng)調(diào)，全托管是將來發(fā)展的方向。
習(xí)近平主席在談到供銷社時(shí)指出，“供銷合作社具有獨(dú)特優(yōu)勢，既要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，增強(qiáng)發(fā)展活力；也要更好地發(fā)揮政府作用，彌補(bǔ)市場失靈。”供銷社在中國的確具有獨(dú)特性，它既具有政府性質(zhì)，同時(shí)兼有經(jīng)營職能。因此，山東省由供銷社牽頭的土地托管就與一般的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)提供主體有明顯區(qū)別，典型地體現(xiàn)在土地托管中有行政動(dòng)員的可能性。這意味著，牽涉在土地托管中的不同主體不僅僅是一般市場主體之間的關(guān)系，而是更為復(fù)雜，因此有必要對各類不同主體在土地托管實(shí)踐中的行動(dòng)邏輯和動(dòng)力機(jī)制一一考察。
三、土地托管中不同主體的動(dòng)力機(jī)制
在W縣，土地托管涉及的主體包括：農(nóng)戶、村兩委、農(nóng)資商以及供銷社。幾者之間的利益如何分配，是托管中遇到的核心問題。事實(shí)上，這也是土地托管的組織成本問題，每個(gè)介入其中的主體，尤其是村委和供銷社，從中如何獲取以及可以獲取多少利益，是否足夠激勵(lì)他們參與到土地托管的組織工作中，是這種土地托管模式能否順利運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。
（一）“服務(wù)規(guī)模化”下分散農(nóng)戶對組織化的需求和組織起來的困難
隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化、大型噴灌設(shè)施、機(jī)械化統(tǒng)防統(tǒng)治（尤其以飛機(jī)防控為代表）的發(fā)展，“服務(wù)規(guī)模化”的條件日漸成熟。服務(wù)規(guī)模化本身代表著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的不斷提升，然而，當(dāng)規(guī)模化的服務(wù)面向無組織的分散小農(nóng)戶時(shí)，生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系之間的矛盾就逐漸突出出來。服務(wù)規(guī)模化必然要求農(nóng)戶的組織化，這意味著生產(chǎn)關(guān)系至少要作一定程度上的調(diào)整，農(nóng)戶自身也表現(xiàn)出對組織化的需求。然而，就目前來看，組織農(nóng)戶的難度主要有以下幾方面的原因。
第一，分散的小農(nóng)戶在品種選擇和耕作安排上的不統(tǒng)一，使農(nóng)戶難以與規(guī)模化的農(nóng)機(jī)服務(wù)對接。W縣以生產(chǎn)小麥和玉米為主，其農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度已經(jīng)相當(dāng)高，在服務(wù)規(guī)模化方面，最典型的體現(xiàn)就是農(nóng)機(jī)作業(yè)。隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化效率的提升，單家獨(dú)戶的小生產(chǎn)者有著組織起來對接農(nóng)機(jī)服務(wù)的強(qiáng)烈需要。以播種為例，在小農(nóng)戶沒有組織起來的情況下，容易出現(xiàn)的情況是，播種機(jī)一排開過去有3米，農(nóng)戶的地有4米，一排過去之后，只剩1米沒有播種，播種最后這1米時(shí)就不得不堵住幾個(gè)孔再開過去一次。農(nóng)機(jī)手往往不愿耕種這樣的土地，表示播種一畝這樣的土地，油錢都賺不回來，或者對這樣的土地進(jìn)行作業(yè)時(shí)，要更高的價(jià)格。再如，在收割方面，在無組織的情況下，農(nóng)戶自由選擇作物品種，很容易因品種差異而導(dǎo)致作物不在同一時(shí)間成熟。從農(nóng)機(jī)手的角度，為了提高效率，減少來回路上的損耗，一旦到地頭開始收割，通常會(huì)一路收割過去。一般對一些尚未到最佳收割時(shí)間的地塊，農(nóng)戶通常寧愿減少一些產(chǎn)量也讓農(nóng)機(jī)手直接收割過去；但對于少量完全未熟、不能同時(shí)收割的地塊，農(nóng)戶如果決定暫不收割，農(nóng)機(jī)手可能先繞過去。然而，對于這些零星的小地塊，再想要請農(nóng)機(jī)手來收割就非常困難，因?yàn)閬硪惶酥皇崭?、2畝地，對農(nóng)機(jī)手來說太不劃算。要解決這個(gè)問題，只有將小農(nóng)戶組織起來，將地塊整合起來形成一定的規(guī)模，才能最大限度地提高機(jī)械作業(yè)效率。
第二，農(nóng)戶的分化也使其組織化更加困難。農(nóng)戶之間的分化，在國家對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的鼓勵(lì)下正在全國范圍內(nèi)發(fā)生，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對不同農(nóng)戶來說已經(jīng)有根本的差異，一些農(nóng)戶僅將農(nóng)業(yè)作為副業(yè)，完成簡單再生產(chǎn)，一些農(nóng)戶卻以擴(kuò)大再生產(chǎn)為目標(biāo)，這使得不同類型的農(nóng)戶對社會(huì)化服務(wù)的需求也存在相當(dāng)大的差異。在實(shí)踐過一年土地全托管，其后改為半托管的東風(fēng)村，有農(nóng)戶提到，需要全托管服務(wù)的一般是家里主要?jiǎng)趧?dòng)力外出務(wù)工、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力短缺的農(nóng)戶，這樣的農(nóng)戶在村里大約占一半，這是土地托管或其他社會(huì)化服務(wù)的基礎(chǔ)；而那些在家附近打工的農(nóng)戶，可以顧得上家里的農(nóng)活，往往不選擇全托管，這樣的農(nóng)戶也占到一半。在半托管中，僅以農(nóng)機(jī)服務(wù)為例，有些農(nóng)戶本身流轉(zhuǎn)了土地，自有農(nóng)機(jī)，或有些農(nóng)戶的某個(gè)親戚有農(nóng)機(jī)，他們也不愿意用托管服務(wù)中心的農(nóng)機(jī)服務(wù)。農(nóng)戶分化意味著不同農(nóng)戶對社會(huì)化服務(wù)的需求有明顯的差異，在這種情況下，要將農(nóng)戶組織起來，也有諸多阻礙。
第三，土地?zé)o法整合集中，導(dǎo)致村委在組織農(nóng)戶過程中困難重重。楊村曾實(shí)踐過一年全托管，村支書楊書記抱怨，為小戶提供全托管服務(wù)，麻煩特別多，“你給他管理，他事兒還多，收錢也收不上來”。在他們一年的托管實(shí)踐中，不少農(nóng)戶都來“找過事”：統(tǒng)防統(tǒng)治以后有農(nóng)戶來質(zhì)問，為什么用同樣的藥，自家地里的蟲子比別人地里多？灌溉過程中，因楊村最初使用的是盤式噴灌設(shè)備，設(shè)備需要在地里來回移動(dòng)，壓倒了其中幾戶農(nóng)戶的麥子，農(nóng)戶要求賠償；收割的時(shí)候，兩家相鄰的地塊，先收割了其中一家的糧食，再收另一家時(shí)，收割機(jī)壓了已經(jīng)收割完的那塊地，這塊地更濕一點(diǎn)，不好旋耕，影響了機(jī)器耕地的質(zhì)量，農(nóng)戶也來鬧意見；賣糧的時(shí)候，有農(nóng)戶來質(zhì)問，“農(nóng)藥、化肥都沒少你錢，為什么我的產(chǎn)量比別人低？”這些問題幾乎在對分散農(nóng)戶的組織中，都極有可能遇到。20世紀(jì)50年代，在最初建立農(nóng)民互助組時(shí)，就出現(xiàn)過類似的問題。由于土地分散在農(nóng)戶手中，盡管由于缺乏農(nóng)具、牲畜，農(nóng)民都有進(jìn)行互助的愿望，然而面臨的現(xiàn)實(shí)問題是，“下雨了，土地疏松易鋤，我們該先鋤誰家的地呢？莊稼干旱，又該先澆誰家的地呢？”要解決這些問題，一是解散互助組，二是通過合并土地、農(nóng)具，合作種地、分享收成。盡管后一種方式也有諸多要解決的問題，但農(nóng)戶的確通過土地的合并解決了難題。如果各項(xiàng)農(nóng)事活動(dòng)都已經(jīng)集中經(jīng)營，農(nóng)地還是分散在各家各戶，上述“麻煩”難以避免。好在楊村當(dāng)年進(jìn)行土地全托管試驗(yàn)時(shí)，國家給所有參加托管的農(nóng)戶一定的補(bǔ)貼，并給農(nóng)戶保證了產(chǎn)量，所以后來即便只收了800斤/畝，也按1000斤/畝產(chǎn)量給農(nóng)戶補(bǔ)上，這才平息了矛盾。也因?yàn)樘奥闊保?016年村委給農(nóng)戶做工作，將土地全部流轉(zhuǎn)給了大戶，開始了托管服務(wù)與大戶對接的模式。
需要特別指出的是，W縣還有不少村莊自家庭承包制改革以來在村規(guī)民約的約定下，始終保持著土地調(diào)整的習(xí)慣，這使得農(nóng)戶的組織難度相對較小，即便是全托管，即便有諸多困難，但還能落實(shí)下去。然而，對于全國大部分已經(jīng)按照“增人不增地、減人不減地”的政策，不再進(jìn)行土地調(diào)整的村莊，土地插花嚴(yán)重，無論是農(nóng)戶的組織還是土地的整合，都非常困難。W縣的土地調(diào)整實(shí)踐中，非常重要的一點(diǎn)是，在調(diào)地時(shí)常常由農(nóng)戶之間自由組合，使關(guān)系較好的幾戶農(nóng)戶土地連片，相鄰的幾戶農(nóng)戶可以在種植安排方面會(huì)相互協(xié)商，所以至少在小范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的自組織。正是這種自組織，使供銷社在推動(dòng)土地托管前，農(nóng)戶與農(nóng)機(jī)手之間已經(jīng)能相對有效地進(jìn)行對接。然而縱觀全國，在不能進(jìn)行土地調(diào)整的村莊，要將農(nóng)戶組織起來，難度就大得多。
在農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)日益規(guī)模化的背景下，分散農(nóng)戶對接社會(huì)化服務(wù)的問題是缺乏與服務(wù)提供方博弈的能力，例如在因耕作不統(tǒng)一導(dǎo)致農(nóng)機(jī)作業(yè)低效的情況下，農(nóng)戶不得不付出更高的成本。此外，無法整合地塊也導(dǎo)致服務(wù)規(guī)模化的優(yōu)勢難以充分發(fā)揮。因此，隨著服務(wù)的規(guī)模化程度不斷提升，分散的普通農(nóng)戶極易被新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體所替代和排斥，正如楊村的案例所示。從服務(wù)提供方的角度，為規(guī)模經(jīng)營者服務(wù)既減少交易成本，同時(shí)也能提高作業(yè)效率。在此背景下，分散的小規(guī)模生產(chǎn)者只有組織起來，才能不被替代。
（二）村兩委：土地托管與村莊治理的契合與偏離
山東省土地托管中的行政動(dòng)員，最典型地體現(xiàn)在村委對農(nóng)戶的組織上。對于組織農(nóng)民的困難，上文談及了土地全托管中，將農(nóng)戶整合起來的難題。盡管從供銷社人員的角度，全托管是將來的推動(dòng)方向，但就目前來看，大多數(shù)托管實(shí)踐仍然以半托管為主。無論在半托管還是全托管中，都需要對農(nóng)民進(jìn)行一定的組織，以對接規(guī)模化的服務(wù)。從組織農(nóng)戶的角度，村兩委是最有動(dòng)員能力的主體，然而，村委如何有動(dòng)力來對分散的農(nóng)戶進(jìn)行組織，卻是值得探討的問題。
在后稅費(fèi)時(shí)代，過去靠收取稅費(fèi)維持運(yùn)轉(zhuǎn)的基層政府逐步轉(zhuǎn)為依靠政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，從而導(dǎo)致基層政權(quán)與農(nóng)民之間的關(guān)系松散，被學(xué)者稱為“懸浮型政權(quán)”，這種懸浮不僅僅表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，也表現(xiàn)在村一級，村兩委懸浮于村民之上，缺乏與村民進(jìn)行互動(dòng)的機(jī)制。在土地托管中，村委需要重新介入和協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這也許可以作為重建村民和村委之間關(guān)聯(lián)的一種紐帶。
東風(fēng)村是卯店鎮(zhèn)試點(diǎn)土地托管的第一個(gè)村。全村共429畝地，551人。據(jù)村支書佟書記介紹，全村在外務(wù)工人員占了勞動(dòng)力的四分之一；另外一半以上的勞動(dòng)力在家附近做水果、家具生意，這些勞動(dòng)力平時(shí)沒有什么時(shí)間照看土地。由于部分村民無法兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，一些農(nóng)戶將土地流轉(zhuǎn)給了其他村民，全村流轉(zhuǎn)的土地面積大約有60~70畝（約占全村耕地的16.2%），流轉(zhuǎn)費(fèi)為800元/畝。從村民的務(wù)工狀況來看，不少村民都有農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的需求。
2016年是試點(diǎn)的第一年，東風(fēng)村以半托管的形式提供服務(wù)。村委牽頭成立了種植合作社（意味著村委班子和合作社理事會(huì)是同一班人馬），提供的托管服務(wù)包括：農(nóng)資供應(yīng)、機(jī)械耕種收以及農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)等。托管服務(wù)完全由農(nóng)戶自由選擇，有些村民有親戚做農(nóng)資生意或開農(nóng)機(jī)，可能不從合作社購買農(nóng)資或使用合作社的農(nóng)機(jī)服務(wù)。村委的工作一方面是登記和發(fā)放農(nóng)資。有多少農(nóng)戶需要農(nóng)資，需要哪些種類，以及需要哪些其他服務(wù)，如不同農(nóng)機(jī)服務(wù)的需求，由村委錄入系統(tǒng)。禾盛公司會(huì)將農(nóng)資根據(jù)村委錄入的信息運(yùn)送到村委辦公點(diǎn)，然后由村委分發(fā)下去。另一方面是協(xié)調(diào)和監(jiān)督農(nóng)機(jī)作業(yè)。由于東風(fēng)村沒有農(nóng)戶購置農(nóng)機(jī)，所以在農(nóng)機(jī)作業(yè)方面由村委和托管服務(wù)中心的農(nóng)機(jī)合作社對接，安排農(nóng)機(jī)服務(wù)，并協(xié)調(diào)其中的矛盾，例如農(nóng)機(jī)手和農(nóng)戶之間如果在土地面積上有分歧，村委可出面協(xié)調(diào)，再行測量。
佟書記說，“土地托管增加了我們的工作量，但也增強(qiáng)了我們和老百姓之間的溝通紐帶，方便做工作”。因?yàn)樵诮槿肷a(chǎn)的過程中，村委和村民之間需要不斷溝通、協(xié)商，在此過程中往往還需要調(diào)解好村民之間的矛盾，村委只有做好了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織和服務(wù)工作，才能從托管服務(wù)的收益中獲得自己應(yīng)得的部分。正如在稅費(fèi)時(shí)期，村委只有幫助村民至少解決一部分問題，才能順利地收上稅費(fèi)，得到稅收返還。因此，從理論上說，土地托管或許可以通過將村民的收益再次與集體收入關(guān)聯(lián)起來，打開村莊治理新的空間，土地托管與村莊治理在后稅費(fèi)時(shí)代有契合性。
然而，問題在于村干部的積極性如何調(diào)動(dòng)。東風(fēng)村的特殊性在于，作為土地托管的試點(diǎn)村，村委介入土地托管工作有來自上級政府的政治壓力，托管工作是村里的政治任務(wù)。若要將這種托管模式推廣出去，困難就會(huì)突顯。W縣供銷社副主任黃主任提到，他前不久去東風(fēng)村周邊即將開展土地托管工作的5個(gè)村與村干部座談，村干部第一句話就問，“對我們村有什么好處？是給我們機(jī)械，還是給我們錢？”黃主任表示，村干部更愿意推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，而不是土地托管。有外地大戶來本地流轉(zhuǎn)，除800元/畝的流轉(zhuǎn)費(fèi)外，還得給村干部50元/畝，稱為“管理維護(hù)費(fèi)”。在供銷社本身捉襟見肘的情況下，由供銷社付酬的方式來動(dòng)員村干部參與托管工作，顯然不太可能。
從托管服務(wù)的收益來說，農(nóng)資銷售利潤和農(nóng)機(jī)服務(wù)是主要的收益來源，但兩塊收益中都難以分出一部分給村委。就農(nóng)機(jī)服務(wù)而言，村委在農(nóng)戶的組織上沒有發(fā)揮太大的作用；而如前文所介紹，在當(dāng)?shù)兀谕恋赝泄荛_展前，農(nóng)戶已經(jīng)形成了一定程度上的自組織來對接農(nóng)機(jī)服務(wù)，所以從農(nóng)機(jī)手的角度，既沒有因?yàn)榇逦慕槿攵黾铀麄兊氖找妫矝]有降低他們的成本，因此要從他們的收益中分出一部分，基本沒有可能。在農(nóng)資銷售方面，如前述馬慶文的介紹，一些農(nóng)資商為了打開銷路，會(huì)找村干部作代銷員，每銷售1噸化肥，給村干部100元的報(bào)酬；但在托管中，這筆收入進(jìn)入到村集體收入，而非村干部個(gè)人所得，從村干部自身來說，推動(dòng)托管的動(dòng)力有限。
從這個(gè)意義上說，土地托管與村莊治理有理論上的契合性，但在實(shí)際運(yùn)行中，如何調(diào)動(dòng)村兩委的積極性卻是個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。如果作為政府強(qiáng)制推行的政治任務(wù)，村兩委自然也會(huì)去做工作，然而靠強(qiáng)制力來推動(dòng)，既難持久，也難推廣。如果沒有政治上的壓力，經(jīng)濟(jì)利益也可以提供動(dòng)力，但在農(nóng)資、農(nóng)機(jī)市場已經(jīng)相對成熟，即農(nóng)戶已經(jīng)能通過一定的自組織與這些規(guī)模化服務(wù)對接的情況下，村委對農(nóng)戶的組織在土地托管中能產(chǎn)生的收益也十分有限，只在農(nóng)資銷售方面略有一些。但這筆有限的收益是由村干部個(gè)人所得，還是作為村集體收入，卻構(gòu)成土地托管中的組織困境。由于村干部并非一份專職工作，即便有財(cái)政撥款支付工資，數(shù)額也不多，因此性質(zhì)上也只是一種補(bǔ)貼，從個(gè)人角度，村干部需要一些獲取收益的渠道來彌補(bǔ)收入的不足。若這筆收益歸村集體，則村干部個(gè)人參與土地托管的積極性有限；但若托管中的收益由村干部個(gè)人所得，則意味著村干部僅以個(gè)人身份參與土地托管工作，而非以村委組織的身份參與，也就缺乏動(dòng)員和組織村民的正當(dāng)性，從而也與村莊治理無甚關(guān)聯(lián)。
(三)以農(nóng)資商為代表的農(nóng)業(yè)企業(yè)營利動(dòng)力
在W縣的土地托管中，盡管縣供銷社是核心，但供銷社本身并不直接提供托管服務(wù)，而是一個(gè)資源整合的平臺，在這個(gè)平臺上，作為社會(huì)化服務(wù)供給方的有農(nóng)資商、農(nóng)機(jī)手、農(nóng)業(yè)加工企業(yè)等。在整個(gè)土地托管實(shí)踐中，最有動(dòng)力參與的就是這些社會(huì)化服務(wù)供給者。無論是提供農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上游服務(wù)的農(nóng)資企業(yè)，還是提供下游服務(wù)的農(nóng)產(chǎn)品儲存、加工企業(yè)，或是提供產(chǎn)中服務(wù)的農(nóng)機(jī)手等，在供銷社整合的為農(nóng)服務(wù)中心平臺上，他們是最大的獲益者，因此也最有動(dòng)力參與。以進(jìn)入土地托管中的農(nóng)資商為例，可以看到其如何通過土地托管來實(shí)現(xiàn)銷售利潤的增長。
W縣的土地托管在2010年是由當(dāng)時(shí)新任的供銷社主任王軍最早推動(dòng)的。在土地托管中，縣供銷社以整合資源為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層供銷社則是具體實(shí)施、協(xié)調(diào)托管運(yùn)轉(zhuǎn)的主體。為了推動(dòng)土地托管，在基層供銷社當(dāng)時(shí)處于半癱瘓的狀態(tài)下，王軍在供銷社系統(tǒng)之外發(fā)掘了一批有潛力的中青年人，將他們破格提拔到基層供銷社的重要位置上。當(dāng)時(shí)被王軍提到鄉(xiāng)鎮(zhèn)供銷社里的一共有6個(gè)人，幾乎全部是在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)資生意做到一定規(guī)模的農(nóng)資商（有的農(nóng)資商同時(shí)也是農(nóng)機(jī)手）。這些人現(xiàn)在是土地托管實(shí)踐的實(shí)施主體，分布在6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中包括建立了“為農(nóng)服務(wù)中心”的3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，另外3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)因找不到合適的地方建服務(wù)中心而未建，但托管的做法與其他3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)無異。因?yàn)檗r(nóng)資市場的激烈競爭，這6人都有強(qiáng)烈的動(dòng)力推動(dòng)土地托管，通過土地托管來實(shí)現(xiàn)其自身的利潤最大化，其中以卯店鎮(zhèn)的馬慶文為典型代表，其他幾人的情況雖略有差異，但本質(zhì)上并無二致。
事實(shí)上，W縣土地托管的原型，是農(nóng)資商通過為農(nóng)戶提供農(nóng)機(jī)作業(yè)服務(wù)來帶動(dòng)農(nóng)資銷售的實(shí)踐。卯店鎮(zhèn)的馬慶文原是鄉(xiāng)鎮(zhèn)零售商，因?yàn)樵诿赕?zhèn)的化肥零售商中他的銷售量最高而被王軍破格提拔到鄉(xiāng)鎮(zhèn)供銷社任副主任。馬慶文介紹，2011—2013年是當(dāng)?shù)剞r(nóng)資生意最紅火的時(shí)候，那時(shí)，他的農(nóng)資生意之所以興旺，主要靠他的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)。在卯店鎮(zhèn)的45個(gè)村中，他曾聯(lián)系的有20多個(gè)村，每個(gè)村都有他的代銷員。這些“代銷員”主要以村干部為主，利用村干部的政治資源和社會(huì)資源幫他把化肥銷售下去。每銷售1噸，他給這些村干部代銷員100~150元的報(bào)酬。正是他的社會(huì)資源使他在卯店的化肥零售商中成為占領(lǐng)市場份額最多的一位。而他的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)也是他被王軍看中的一個(gè)很重要的原因。
盡管有過3年的鼎盛期，但從2014年開始，鎮(zhèn)上開始出現(xiàn)大量的農(nóng)資零售商，導(dǎo)致農(nóng)資市場魚龍混雜，競爭激烈。從那時(shí)起，單純守著門店賣農(nóng)資就已經(jīng)沒有了市場競爭力。為了促進(jìn)化肥銷量，化肥生產(chǎn)廠家開始推廣“種肥同播”，作為零售商的馬慶文也立刻開始著手嘗試，凡是購買他店里的化肥，他就聯(lián)系農(nóng)機(jī)手隨時(shí)為農(nóng)戶提供機(jī)械化的播種服務(wù)。馬慶文在2014、2015年分別買了一批播種機(jī)，共10臺，總價(jià)值3萬元左右，通過雇用農(nóng)機(jī)手的方式，為農(nóng)戶提供種肥同播的服務(wù)。每畝的播種收費(fèi)20元?dú)w農(nóng)機(jī)手所得，馬慶文并不從播種中賺錢。對農(nóng)戶來說，“種肥同播”的吸引力在于，農(nóng)資店幾乎可以隨叫隨到地幫他們聯(lián)系播種機(jī)農(nóng)機(jī)手，而農(nóng)戶如果自己聯(lián)系，雖然也能找到，農(nóng)機(jī)手卻不一定能及時(shí)到。所以短短一年之內(nèi)，由農(nóng)資店提供的種肥同播在整個(gè)W縣全面推開。通過為農(nóng)戶提供機(jī)械化服務(wù)，促使農(nóng)戶購買自己的農(nóng)資，以服務(wù)換銷量，這就是后來土地托管的雛形。
從作為農(nóng)資商的馬慶文的角度，他之所以愿意暫時(shí)放棄自己原來代理的化肥品牌，參與到土地托管中，幫助禾盛公司銷售農(nóng)資，最重要的一個(gè)原因是在農(nóng)資市場競爭日益激烈的情況下，他本來也有通過為農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)來帶動(dòng)銷量的想法。他的設(shè)想和現(xiàn)在的托管模式十分相似，但他也非常清楚，單靠他自己來組織農(nóng)民、組織農(nóng)機(jī)手等，不僅艱難，而且將耗時(shí)長久。他需要借助政府的力量，來建起整合各類社會(huì)化服務(wù)供給方和需求方的平臺。尤其是從組織村民的角度，土地托管作為國家鼓勵(lì)的方向，村委對農(nóng)民的組織具有完全的正當(dāng)性，農(nóng)資商敏銳地抓住了這個(gè)機(jī)會(huì)。盡管目前在土地托管中推銷的是禾盛公司的化肥，但馬慶文表示，縣供銷社正在籌劃建立“土地托管服務(wù)公司”，將來供銷社不一定要與禾盛公司合作。將來一旦擺脫了禾盛公司，馬慶文就可以利用托管系統(tǒng)去銷售他自己代理的化肥。
最初推動(dòng)土地托管的供銷社前主任王軍之所以將馬慶文等6人選為推動(dòng)土地托管落地的核心力量，正是在于他們在原來的農(nóng)資銷售中積累起來的社會(huì)資源網(wǎng)。從供銷社的角度，要與一盤散沙的農(nóng)戶相對接，他們毫無優(yōu)勢，只能與地方社會(huì)有組織能力的代理人合作。在土地托管的推動(dòng)初期，動(dòng)員這些社會(huì)資源豐富的農(nóng)資商利用這張關(guān)系網(wǎng)，能最快地將土地托管實(shí)施下去。而這些代理人之所以積極利用自己的社會(huì)資源來推動(dòng)土地托管，很大程度上是因?yàn)橥恋赝泄艿哪Ｊ胶退麄冊噲D推動(dòng)的模式相一致，通過為農(nóng)戶提供農(nóng)機(jī)作業(yè)或其他服務(wù)來帶動(dòng)銷售，在農(nóng)資商看來是大勢所趨，而被組織起來的農(nóng)戶顯然更容易與規(guī)模化的社會(huì)服務(wù)進(jìn)行對接。供銷社的政府背景，使之在組織農(nóng)戶這一點(diǎn)上比單靠農(nóng)資商自己要高效得多。正是在這一點(diǎn)上，農(nóng)資商和供銷社各取所需地形成了合作。因此，在基層的為農(nóng)服務(wù)中心建立以后，主動(dòng)來尋求建立合作關(guān)系的農(nóng)資企業(yè)絡(luò)繹不絕，一旦托管服務(wù)平臺開始有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來，其對農(nóng)業(yè)企業(yè)的吸引力是巨大的。
然而，問題也在于，盡管農(nóng)資商有動(dòng)力推動(dòng)土地托管，但其最終目標(biāo)是通過將農(nóng)戶吸納到托管體系中，通過農(nóng)戶對其他服務(wù)的選擇——尤其是農(nóng)機(jī)服務(wù)——來帶動(dòng)他們的農(nóng)資銷售。因此，在大部分地區(qū)仍有數(shù)量龐大的小生產(chǎn)者的情況下，農(nóng)資商的動(dòng)力取決于托管服務(wù)中心提供的其他服務(wù)能使分散的農(nóng)戶受惠，能夠吸引農(nóng)戶進(jìn)入到托管體系中。于是，問題仍回到對小農(nóng)戶的組織問題上。
（四）縣供銷社的政治動(dòng)力和基層供銷社的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力
在開始進(jìn)行土地托管前，縣供銷社也只是諸多農(nóng)資供應(yīng)商之一。在競爭壓力下，供銷社也不得不跟隨市場大流，通過提供農(nóng)機(jī)服務(wù)，帶動(dòng)農(nóng)資銷售，且最初并未引起政府的關(guān)注，一直到2012年，W縣政府才開始關(guān)注并重視供銷社推動(dòng)的土地托管工作。也就是說，作為社會(huì)化服務(wù)之一的“土地托管”，并非供銷社首創(chuàng)，而是起于市場，供銷社是借助自己的體系資源，將“托管”帶入了政策視野。
W縣的土地托管因?yàn)殚_始得早，順應(yīng)了國家建立社會(huì)化服務(wù)體系的大趨勢，加之供銷社牽頭，又正好與國家近幾年對供銷社改革的重視相呼應(yīng)，從而成為一個(gè)工作亮點(diǎn)。因此，供銷社牽頭的土地托管成為當(dāng)?shù)刂匾恼儯⑽藝壹夘I(lǐng)導(dǎo)人前往參觀考察，成為當(dāng)?shù)匾詾楹赖恼钨Y本。從供銷社到縣委班子，已有不少官員因此升遷。山東省供銷社的土地托管更在2015、2017年兩次登上《人民日報(bào)》的頭版頭條，對地方政府來說，這是重要的政治聲譽(yù)。據(jù)供銷社的工作人員介紹，全國各地除了新疆之外，所有省份都已派過代表前來參觀學(xué)習(xí)。由于聲名在外，縣供銷社更對土地托管工作高度重視，希望在此作出更多的政績。政治激勵(lì)是W縣供銷社推動(dòng)土地托管的一個(gè)重要?jiǎng)恿Α?/p>
作為土地托管的推動(dòng)者，縣供銷社最初的目標(biāo)之一是解決自身的經(jīng)濟(jì)困難，經(jīng)濟(jì)收入是供銷社的另一重要驅(qū)動(dòng)，尤其是對基層供銷社來說。建在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的為農(nóng)服務(wù)中心，很大程度上是基層供銷社在運(yùn)營。由于土地托管的服務(wù)與一般市場化的服務(wù)沒有本質(zhì)的差異，難以產(chǎn)生增量，因此正如村兩委難以從土地托管中獲取收益一樣，基層供銷社也難以從托管中獲取實(shí)際的利益。與村兩委有所不同的是，基層供銷社隸屬于縣供銷社，因此基層供銷社的人員服從縣供銷社的工作安排，加之基層在職人員領(lǐng)取全額財(cái)政工資，因此他們本身不存在如村干部一樣缺乏積極性的問題；問題在于，供銷社進(jìn)行土地托管的初衷之一是解決自身的經(jīng)濟(jì)收入問題，如果仍只能靠國家財(cái)政維系幾個(gè)在職在編人員的工資，基層供銷社的經(jīng)濟(jì)困難仍未解決，土地托管也仍未達(dá)成最初的目標(biāo)。
問題的核心在于，市場化的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)只涉及在服務(wù)提供方和需求方（農(nóng)戶）之間的利益協(xié)調(diào)，而供銷社的土地托管卻還牽涉到其他主體，除了服務(wù)提供方和需求方外，還有供銷社和村兩委等組織。當(dāng)市場化的社會(huì)化服務(wù)相對成熟時(shí)，只有供銷社推動(dòng)的土地托管服務(wù)不同于市場化的社會(huì)化服務(wù)，并使土地托管的服務(wù)收益高于市場，才有可能用這筆高出市場收益的增量在供銷社、村兩委等其他主體之間進(jìn)行利益分配。從供銷社自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢來說，只有對農(nóng)民的組織化才是有可能破局的關(guān)鍵。
四、結(jié)論與討論
在服務(wù)規(guī)模化的趨勢下，要對接規(guī)模化的服務(wù)，只有兩種方式：或通過將農(nóng)民組織起來，以達(dá)成土地的整合；或通過土地流轉(zhuǎn)，將土地整合起來。盡管后者在我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的話語下成為大勢所趨，然而，當(dāng)國家的工業(yè)化程度尚不足以提供足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)時(shí)，在土地流轉(zhuǎn)過程中被“解放”出來的農(nóng)村勞動(dòng)力何去何從，還是未解之題。在這個(gè)意義上，如何對分散農(nóng)戶進(jìn)行組織化，是在服務(wù)規(guī)模化下不得不探索的方向，也正是因此，供銷社牽頭的土地托管具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。在我國社會(huì)化服務(wù)體系的建構(gòu)中，供銷社是能將“公益性服務(wù)和經(jīng)營性服務(wù)相結(jié)合”的服務(wù)主體，有能力、也有必要進(jìn)行開拓，在社會(huì)化服務(wù)體系建構(gòu)中承擔(dān)重要責(zé)任。
本文以山東省W縣供銷社推動(dòng)的土地托管為例，考察了在兼具政府職能和經(jīng)營性質(zhì)的供銷社推動(dòng)下的土地托管模式。W縣供銷社以社屬企業(yè)參股的形式整合資源，與農(nóng)資企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品倉儲、加工企業(yè)合作，在土地托管中提供農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上、下游的服務(wù)；并推動(dòng)建構(gòu)了基層供銷社、村委、農(nóng)民合作社共建的“為農(nóng)服務(wù)中心”，提供生產(chǎn)環(huán)節(jié)的服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)了全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)的模式。在具體實(shí)踐中，土地托管既包括全托管服務(wù)，也包括半托管服務(wù)。
由于供銷社整合了各類主體共同進(jìn)行土地托管，因此，文中也分別對直接相關(guān)的四類主體進(jìn)行了考察，分析其在土地托管中的行動(dòng)邏輯和動(dòng)力機(jī)制。從服務(wù)需求方的農(nóng)戶來說，在目前大部分村莊仍以分散小農(nóng)戶為主體的情況下，生產(chǎn)力不斷催生的“服務(wù)規(guī)模化”迫使小生產(chǎn)者對組織起來對接規(guī)模化服務(wù)有強(qiáng)力需求，然而在分散且分化的情況下，農(nóng)戶的組織還有諸多困難。從村兩委的角度，土地托管提供了村委和村民打交道的渠道，理論上說有利于村莊治理，然而，調(diào)動(dòng)村兩委的積極性卻存在困難。在所有主體中，以農(nóng)資商為代表的農(nóng)業(yè)企業(yè)在利潤驅(qū)動(dòng)下，最有動(dòng)力推動(dòng)土地托管，但最終是否能成功，仍然取決于農(nóng)民組織起來的可能性。而就供銷社體系來說，當(dāng)土地托管已引起中央的重視，縣級供銷社在推動(dòng)土地托管時(shí)有足夠的政治動(dòng)力，但基層供銷社的經(jīng)濟(jì)收益問題仍有待解決。
供銷社的土地托管盡管也是農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的一種形式，但與市場化的社會(huì)化服務(wù)有明顯的差異。根本的差異在于，供銷社的政府性質(zhì)使之具有行政動(dòng)員的可能性，也因此，供銷社的土地托管不僅涉及服務(wù)供給方和服務(wù)需求方，還涉及村兩委和基層供銷社等主體。一方面，供銷社的行政動(dòng)員能力是一種優(yōu)勢，如果能將這種行政動(dòng)員能力有效地用在組織農(nóng)民上，會(huì)是供銷社的一項(xiàng)重要貢獻(xiàn)。另一方面，這也意味著這種土地托管模式的組織成本更高，因?yàn)橥泄苁找娴姆峙洳粌H涉及服務(wù)提供方和需求方，還需包括供銷社和村兩委。也就是說，只有這種土地托管服務(wù)不同于市場化的社會(huì)化服務(wù)，從而使土地托管的服務(wù)收益高于市場，才能有足夠的收益在供銷社、村兩委等其他主體之間進(jìn)行分配。當(dāng)社會(huì)化服務(wù)提供主體已經(jīng)通過各種方式對農(nóng)民進(jìn)行了一定程度組織的情況下，要使規(guī)模化的服務(wù)產(chǎn)生更大的效益，只有通過與規(guī)模化的經(jīng)營對接。要實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，除了土地流轉(zhuǎn)之外，更重要的一個(gè)方式是通過農(nóng)民的組織化。當(dāng)土地流轉(zhuǎn)“解放”的農(nóng)村勞動(dòng)力難以在短期內(nèi)被城市就業(yè)市場吸納的情況下，在農(nóng)民組織化基礎(chǔ)上形成的規(guī)模經(jīng)營意義更大。從土地托管的角度，供銷社如何進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)民的組織化，解決這種土地托管模式的組織成本問題，調(diào)動(dòng)村兩委、基層供銷社的積極性，是當(dāng)前土地托管需要解決的最主要的組織困境。
作者簡介：陳義媛，女，漢族，湖北荊州人。社會(huì)學(xué)博士，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院社會(huì)學(xué)系講師。研究方向：農(nóng)村社會(huì)學(xué)、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和資本下鄉(xiāng)。目前在《開放時(shí)代》、《青年研究》、《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社科版）》等CSSCI刊物發(fā)表論文近10篇，被人大復(fù)印資料轉(zhuǎn)載4次；并與人合作在Journal of Agrarian Change, Journal of Peasant Studies等SSCI刊物上發(fā)表論文4篇。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2017年第6期
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