——以蘇北S縣Y鎮花木產業發展為例
【摘要】以蘇北S縣Y鎮花木產業發展為例，考察了花木產業從萌芽、確立并發展、繁榮及轉型的整體過程，分析了產業發展過程中基層政府與農民的行為及其互動關系。研究發現花木產業的發展得益于農民自下而上的探索與基層政府自上而下的推進；在花木產業發展過程中，農民遵循“生計型”行為邏輯，政府遵循“政績型”行為邏輯。盡管行為邏輯不同，卻圍繞產業發展形成了利益共同體，而這恰是推動產業持續發展的基礎和動力。據此，政府在培育和發展地方產業時，要注意尋求發展主體的利益結合點，并遵循發展周期，做出不同的發展策略，這對于產業的長期可持續發展具有重要意義。
【關鍵詞】產業發展; 基層政府; 農民
一、問題的提出及相關文獻回顧
（一）問題的提出
對于區域經濟發展而言，產業是其核心問題。在當前經濟發展中，主導產業、優勢產業、特色產業一直被重視或強調，成為地方經濟發展的標志及對外宣傳的名片。S縣Y鎮位于江蘇省北部，其獨具特色的主導產業——花木產業，不僅造就了優美的綠色環境，使其成為著名的“中國花木之鄉”，更重要的是有效推動了當地經濟的發展，成為當地農民經濟收入的主要來源。這樣集“經濟”與“生態”雙贏的發展模式，是長時間發展起來的?；井a業成為當地穩定的主導產業已經有長達近50年的歷史。梳理Y鎮花木產業“生命歷程”發現，區別于其他地區政府短期強力打造的產業項目，Y鎮花木產業經歷了市場和制度的考驗。在漫長的時間跨度中，我們發現有的地方產業如曇花一現，在市場化大潮中消聲匿跡了，有的則囿于制度或環境因素停滯甚至萎縮，但是Y鎮花木產業卻契合了市場化進程，抓住了諸如鄉鎮改制、改革開放、電子商務化等發展機會，一路發展壯大。那么Y鎮花木產業是如何在市場化進程中準確把握發展契機的？在契合市場化進程的選擇上，究竟是什么力量在發揮作用？以往的研究認為制度、市場與網絡是影響產業發展的重要因素，但是市場、制度與網絡等之所以能夠對產業發展產生影響，在本質上還取決于在產業發展的具體行動領域，不同自由行動者之間的權力關系建構與權力游戲，這構成了推動產業發展與變遷的深層結構。調研亦發現，在Y鎮花木產業發展實踐中，參與發展的各方主體，尤其是政府和農戶，其行為及互動豐富又耐人尋味。本文以歷時性視角，在歷史發展背景下，結合S縣Y鎮花木產業發展的調查案例來考察在發展的過程中，政府和農民兩大主體是如何選擇又是如何互動的？他們的行為與互動如何形塑了花木產業的發展進程？
（二）文獻綜述
1.產業發展過程中地方政府行為研究
產業是推動地方經濟發展的重要支撐，一定區域內主導產業的確立與發展是地方政府關注的核心問題。為了便于分析，考察長時間的歷程，我們把政府對待地方產業的態度分為兩個階段：
一是建國后至改革開放前。在這一時期，從最初的合作社到“三級所有、隊為基礎”的人民公社制度，基層政府被賦予強大的政治、經濟和意識形態功能，對基層具有強大的管控能力。地方產業發展的基本特征就是完成上級的經濟指標，為工業發展提供和積累資源。除了基本的糧食、工業、林牧業外，成規模的特色產業較為鮮見，大多數是以副業形式出現。在人民公社后期，由于物資短缺，社會需求加強，社隊企業發展起來，并成為了后來鄉鎮企業的前身。為了完成政治經濟任務，擴大物質供給，地方政府則成為社隊企業的興辦者和推動者。
二是改革開放至今，改革開放釋放了經濟自由，激發了經濟活力。在財政包干制下，地方政府想方設法增加自身財政收入，探索多種多樣的致富方式，例如大辦鄉鎮企業。尤其是在20世紀90年代分稅制改革之后，基層政府為了完成任務目標，不斷尋找經濟增長點和突破口。培育壯大區域內優勢產業成為其工作的重要內容之一。
為培育和發展區域內主導產業，基層政府會制定相應的產業政策，諸如工業突破、招商引資、項目推進、特色服務業打造等，著力構造產業發展的良性空間。學者們對中國經濟轉型期地方政府在促進經濟增長過程中所扮演的角色進行了深入的研究，形成了諸如“地方法團主義” “地方政府即廠商” “地方性市場社會主義” “村鎮政府即公司”和“政權經營者”等理論和觀點。盡管這些觀點立足于不同的研究對象，著眼于不同的分析框架，但是都彰顯出地方政府在推動經濟發展中的主導作用，這些觀點被總結為對地方經濟發展的制度主義解釋范式，它認為在推動產業發展的多種力量之中，地方政府、制度設計及產業政策對于產業發展具有決定性意義，經濟發展是由產業作為支撐的。那么，政府在主導經濟發展過程中是如何通過相應的產業政策實現相關產業發展的呢？
研究者認為地方政府利用其強大的資源整合能力，主動作為甚至強勢干預，通過制定產業政策和產業規劃，提供政策或資金支持，營造發展環境，促進制度和技術創新等方式在新興產業的培育、產業化、產業集群、產業轉型升級、產業轉移等過程中發揮了重要的作用。
本文以上述研究為基礎，以Y鎮產業發展為例，將政府行為放到產業發展的長時段中進行考察，對產業萌芽、發展、成熟，以及轉型的各個階段，以歷時性視角來探討政府在每個階段的行為，而不僅僅局限于從計劃到市場的這一轉型期。
2.產業發展過程中的農民行為研究
關于農民在生產或面對新經濟的行為選擇問題是農村社會學研究的經典問題。一種觀點認為農民的行為選擇是基于生存倫理或者是道德倫理，而不是追求利潤最大化。斯科特通過對東南亞農民的實踐調查認為生存處于“水深齊頸”狀況中的小農奉行著一套“道義經濟”的行為準則，即生存和安全是第一位的，這種生存倫理或取向使得農民“寧可避免經濟災難而不是冒險去最大限度地增加其平均收益。他們寧愿選擇回報較低但較穩定的策略, 而不是那些收益較高但同時也有較高風險的策略”。另外一種觀點則認為農民是“理性小農”，作為“經濟人”，他們會通過對各種利弊的綜合估量獲得一個最終的判斷，即是否會獲得實際利益，從而作出最終的選擇。但是這種利益絕不僅僅指的是經濟利益。例如舒爾茨在對小農經濟的分析認為農民是否會接受某種農業新要素取決于該項新要素的“有利性”，當然這種有利性不是簡單的銷售收益，而是要扣除成本、預計的風險及其他剝奪。H·孟德拉斯在研究美國雜交玉米種子推廣時對各個地區作出比較，發現不同地方農民接受新品種的程度是不一樣的，并且受許多非常復雜因素的影響，比如生活水平、技術、投資成本、產量、質量和效用等等。郭于華在對這兩種觀點進行比較時指出，“對農民行為的分析必須放在其特定的、具體的生存境遇、制度安排和社會變遷的背景中進行。農民的選擇在很大程度上受制于其生存境遇和制度性安排。處于生存危機邊緣的農民并不是不去進行計算, 而是沒有可能去追求利益的最大化, 當然也就無從進行計算”。
通過Y鎮的案例調查我們也發現，農民在花木產業發展過程中的行為選擇是復雜的，既有經濟的考慮，也有基于生存的顧慮，更有制度的限制，在不同的經濟水平和產業發展階段，他們作出選擇的傾向性是不一樣的，必須放在具體的特定的歷史環境下去分析。
3.產業發展過程中政府與農民互動關系研究
在集體化/農業合作化時期，農民按照一整套制度參與農業生產，政府則通過控制經濟分配和政治地位來管理農民，在強大的政治經濟管控基礎上，政府以“行政下鄉”的形式對農民開展政治動員和行政控制，尤其在人民公社時期，出現了諸如農業學大寨、工業學大慶等具有高度組織化、動員力的產業發展模式。實行農村聯產承包責任制以后，隨著人民公社的解體、鄉鎮體制的逐漸建立，政府對農民高度的控制消失了，政治權力收縮，同時農民經濟活動也減少了政治強制性特征?！皩嵭新摦a承包責任制以后，政府領導農業生產的方式發生了根本性的變化，其總的特點是，改變過去強迫的、指令性的方式，更多采用指導、幫助的辦法”。但是由于農業的非集體化和分灶吃飯的財政體制改革，極大刺激了地方政府發展經濟的積極性，并且使工業發展成為地方政府推動經濟的首選，1980年代鄉鎮企業的興起即是典型，在從計劃向市場的轉型過程中，政府出現了公司化運作，在“地方政府即廠商”“村鎮政府即公司”等的研究模式中，政府與農民的關系納入到企業式運作模式中。在農村稅費改革以后，基層政府與農民的關系開始疏離，基層政權出現“懸浮”與“空心化”跡象，為了推進產業發展，出現了一種新的聯系機制——項目制。項目制通過共同完成一個項目將政府和農民的關系進行強化，建立起緊密的共事關系，之后隨著項目的完成關系終結。馬明潔則通過對燕鄉政府推動洋香瓜種植的研究，認為在國家動員能力基本喪失的狀態下，政府和農民合作的基礎是結成一種利益共同體，這種利益共同體不是先在地存在的，而是不斷地營造出來的，如產業項目的打造、鄉鎮公司化等等。
在Y鎮的案例調查中，我們仍然采取歷時性視角，從產業發展的階段性特征來考察政府與農民的互動關系。我們假設，盡管二者行為邏輯不同，卻在產業發展過程中形成了一個“利益共同體”，但由于每個時期二者利益的不同，呈現出或親密或疏離的關系。
二、S縣花木產業發展案例基本情況及研究方法
（一）基本情況
Y鎮位于蘇北S縣，全鎮人口5.3萬人，共有4.3萬畝耕地，而花木面積達4萬畝。在14個行政村中，村村種花育苗，專業村占12個，共有8000多戶種花大戶，花卉品種共2000余種，是江蘇省面積最大的花卉種植基地。2000年，Y鎮被國家林業局、中國花卉協會命名為首批中國花木之鄉。早在1990年代，該鎮即成為無糧鎮，農民廣種花木，并以花木為生，花木產業是該鎮的主導產業。
（二）Y鎮花木產業發展歷程
根據對花木產業發展歷程的調研，筆者將其總結為四個階段：
閑暇副業及萌芽階段。該鎮有著悠久的花木種植傳統，坊間流傳著許多與花木相關的典故與傳說，人們對花木尤其喜愛，基本上家家有月季，戶戶結石榴，堂前屋后皆插柳。最初，農民在庭前屋后種植點花木，以作觀賞之用。到了二十世紀六七十年代一些農民扦插花苗，如月季、梔子等，挎著小包出去賣，以“雞毛換糖”形式補貼家用。這時候種花賣花還只是糊口的一個副業，并且限于當時的市場環境，只能是私下進行，分散且不成規模。
產業確立并發展階段。從1980年代開始，花木生產逐漸成為一個產業。在市場放開允許自由買賣的背景下，頭腦一向活絡的Y鎮農民開始大量種花賣花，由于利潤可觀，人們相互效仿，花木種植逐漸鋪開來。同時政府開始重視發展花木產業，在政府的強力推動和政策指導下，花木產業蓬勃發展，人們紛紛從種糧改種花木，至1990年代后期Y鎮出現了S縣第一個“無糧村”，繼而變為“無糧鎮”。
產業繁榮階段。2000年左右，隨著市場化和城市化的推進，城市建設尤其是綠化工程大大增加了市場需求，刺激了花木產業的發展。農民順應市場需求不斷擴大種植規模，一些種植大戶開始大量租賃土地，推動了土地流轉和規模種植。從事花木生產與銷售的企業越來越多，不僅僅有本地的老板，也吸引了外商來投資，花木產業也不斷提升質量，做大做強，出現了虞姬、綠苑等著名商標，逐漸唱響了沭陽花木品牌。花木產業的迅速發展，也引起了上級政府的注意，如S縣提出并實施了“花木興縣”的戰略，加強基礎設施（電、網、道路）建設，加大融資力度，引導金融機構支持花木企業發展，推進產業化經營，積極引導花木產業鏈向公司化延伸發展，花木種植大戶向運銷大戶延伸發展，花木產業基地向市場延伸發展。
產業轉型階段。2010年左右，隨著互聯網的發展，Y鎮農民尤其是年輕一代的農民，又一次敏銳地嗅到了無限商機，開始在網上銷售花木，尤其是都市家庭喜歡的多肉植物，并大獲成功，于是一發而不可收，網絡銷售如滾雪球般發展起來。 2014年，Y鎮榮獲全國首批“淘寶村”榮譽稱號。2016年花木網絡銷售從業人員占鎮總人口的55%以上，花木網絡銷售連年增長，網銷總額已經占全鎮花木銷售總額的50%以上。S縣農產品銷售總額位居全國縣級第三名。面對迅猛的網絡銷售態勢，縣鎮基層政府又一次將目光匯集到花木產業，積極打造電子商務示范基地，探索“互聯網+農業經濟”發展模式，以此來推進經濟發展。
（三）研究方法
本研究主要采用質性研究方法，主要有文獻研究法、觀察法和訪談法。由于花木產業發展歷史較長，筆者查閱了相關政府的文件、歷史文獻和網絡資料等等，來了解和補充實踐資料。在實際的調查研究中，主要通過對花木產業發展區域的具體走訪和調查來觀察其現實發展狀況。訪談對象包括花木發展歷史的當事人和見證人、政府相關部門責任人、普通農民、企業人員等，內容涉及花木產業發展的歷史、農民種植花木的歷程、花木企業發展、政府在花木發展中采取的措施等等，搜集各方的材料，依據不同主體的經驗來增進對花木產業發展的整體認識。
三、產業發展過程中的政府與農民行為及其互動
（一）產業萌芽期：生計訴求與政策要求
Y鎮的花木種植與銷售最初只是農民為了貼補生活的無奈選擇。集體化時期，政府對市場進行打壓和抑制，不允許私自買賣，農民為了補貼家用，只能私下偷偷摸摸進行交換。而恰在此時，農村集體也開始了基于花木的副業經營，農民和政府第一次有了利益交匯點。
1.因窮思變：農民的生計探索
每個產業的發展既涵歷史的“基因”，又具現實的“突變”性。Y鎮花木產業的歷史原點則是“胡家花園”。據記載，胡家花園由當地胡姓進士始建于明代嘉靖年間，距今已有500余年的歷史，歷經時事變遷，這里胡氏后人把養花的技藝傳承下來，并向鄉鄰傳授。起初鄉人學習養花技藝多為裝點自家堂前屋后的庭院，以緩釋農業勞作的疲憊。到了1960年代，S縣人多地少，極為貧困，在人民公社管理體制下，生產效率低下，農民很窮，只能維持溫飽，甚至挨餓。為了養家糊口，一些農民辛苦勞作之余偷偷販些花草，扦插些月季、吊蘭等等常見花草，私下交易，補貼家用。
我那時候弟兄姊妹多，父親身體不好，二十幾歲就胃穿孔，不能種地就刻私章
，刻個章三毛錢四毛錢的，賺不了錢……我母親平時在自己祖輩留下的一小塊地里種些梅豆、黃瓜、韭菜等，很辛苦……我們放學都需要放豬，割豬菜，天天晚上要推磨做豆腐……我們家沒有勞動力就只能自己苦，一年到頭都存不到糧食。（花木大戶L）
“窮則思變”：
有一年暑假，我父親把自家扦插的小橘子、小桂花拿出去賣，因為在本地需求不多，他說要去臨沂，我央求著他帶我一起去。那是第一次出遠門到臨沂，但那也不好賣，又轉到蒙陰，終于全賣了，共70塊錢。我爸爸花了60塊錢給我買了一塊上海牌手表，當時在農村地區，這是最好的，我不到20歲就戴上了最好的表，別提多開心！也就是這一次開始，我書也不讀了，就專門出去賣花。（花木大戶L）
花木大戶L是當時貧困農民中的一個典型代表，迫于生計的壓力，憑借當時村里的花木資源，開始偷偷地到外地賣花，嘗到了賺錢的甜頭，激發了巨大的動力，他后來成了村里第一個萬元戶，并帶動周邊的村民開始種花、賣花。
在集體化時期，從事花木經營還只是個別農民的自發行為，花木買賣只是一個補貼家用的副業。由于制度變革的滯后性，1970年代末1980年代初的蘇北，私自買賣商品仍然是不被允許的，那叫“資本主義尾巴”，雖然一些農民在外偷偷賣花，但存在風險，一旦被查到，不僅沒收資產還被處罰。花木買賣在群眾中萌生了很大的動力，但是在官方還沒有被承認。
2.合法性身份支持——集體經濟副產品
從基層政府層面來看，1970年代至1980年代初，在人民公社體制下，政府為了發展集體經濟，響應上級政策要求，探索多種經營?；鶎诱柚謇锏幕举Y源，興辦了一些社隊企業，例如在當時S縣Y鎮所屬人民公社下，花木經濟發展較好的YX村就建立了村級經濟實體——YX花園。
那是政府搞的，三級所有，隊為基礎，就把村里所有的花集中起來，都集中到這個花園里，它這個相當于入社的。當時想入社的話，社員將自己家里好的花草都集中到這里來，就成立了大隊花園，這個花園就是集體的，當時這里面產了不少好東西，那是七幾年的時候。（花木大戶L）
1985年左右，鎮里也為發展鄉鎮企業，成立了Y鎮花木公司。
當時鎮政府注冊了大概5萬元，弄了17畝地，成立了這個公司……我們的土地一直都是租生產隊農民的，由鎮里給錢，比如說免提留，減上繳之類的，就這樣免……由一個老的村支部書記牽頭，工作經驗豐富而且比較喜歡弄花……用錢呢都是鎮政府投資一些錢，出去到浙江啊廣東啊調一些盆景，栽一些小盆景，17畝地大概有5畝地搞這個盆景，還有10來畝地搞地栽苗，還有一點地繁育小苗。
當時這些集體企業為推動花木發展作出了很大的貢獻。一方面在市場尚未放開的早期，它們為農民個體經營花木買賣提供了合法性身份支持，農民賣花有了正規的輸出渠道。
當時出去都要介紹信的，你沒介紹信出去工商都要抓你的，說你這是投機倒把。所以我們鎮里成立這個花木公司，給了我們農民出去賣花的這個途徑，它是正規渠道了。證一拿出來，我是Y鎮花木協會的，我出來賣花我有單位，所以每個人出去賣花都要開個證明。原來都是村里面開個證明，后來我們鎮里成立花木公司介紹信整天開，你出去就開介紹信，（出去）多少天開多少天，那時候沒有介紹信住宿都不給住。我們有的拿著這個去找單位，比如到稅務局，問你要不要花啊，我賣點給你。還有的擺地攤，現在還有擺地攤的，我們小月季啊梔子啊這些大路貨就可以擺在路邊賣。（花木協會會長G）
另一方面通過帶動和影響，推動了花木生產與銷售在農民中的擴展。由于集體企業的運行需要許多工人，因此一些農民很自然地成為集體企業的員工。越來越多的人通過集體企業這個平臺接觸到花木種植，不僅如此，通過外出推銷，也漸漸接觸了市場，熟悉了買賣過程，這為一些人脫離企業單干奠定了良好的基礎。
當時我們公司招了一幫人去各地方去跑去推銷去聯系，然后和地方上人接觸，他們跑了一些后就自己可以單干了，這些人回去就搞得很好了，他就跑跑弄弄，自己搞一點苗，當時往山東、河北、山西啊多一點。（花木協會會長G）
這花木公司（管理）很散，一開始是給農民工人開工資，后來農民自己去跑，拿苗子給苗子錢，出去賺錢都是你自己的，你帶人來，或者你出去我們開介紹信給你，當時就是這樣輔助的。（花木協會會長G）
從這里可以看出，集體經濟實體極大地推動了花木產業的發展。據統計，到了1990年以后，Y鎮已經出現首個無糧村。
（二）產業確立和發展期：政府主導與農民抉擇
1990年代，制度與市場的雙重解放促使各級政府都在積極謀求地方發展的動力，創新創業成為一時潮流，而選取合適的產業和經濟項目來促進經濟發展成為縣政府和鄉鎮政府的重要工作。作為農民副業的花木經濟效應初顯，鄉鎮政府決定將花木作為興鎮強鎮的主導產業，并開始主導推進?；窘洕M入了政府的發展目標，從此政府開始對花木市場進行強勢干預，農民依據自身狀況作出不同的選擇。
1.鎮政府的“軟硬兼施”
Y鎮花木公司從1985年成立到解體大概經歷了10年，而其下轄的YX花園也由于集體管理和經營不善，在1990年代初被私人承包，這正契合了當時全國范圍內鄉鎮企業的發展軌跡。有的鄉鎮企業找到新的市場走向良性發展之路，有的卻面臨倒閉的厄運。所幸，S縣的花木產業屬于前者，1995年以后，花木產業的發展出現了一次大的飛躍。
在1990年左右，由于鎮花木公司和村集體花園的帶動，周邊村民陸續從事花木種植與買賣，花木發展發源地YX村已經沒有多少人種糧食了。時任鎮政府主要領導人X意識到了花木經濟作為地方的傳統和特色，能夠成為地方經濟的主導力量，決定在全鎮普植花木。
其實最大的一個飛躍的時間還是在九幾年，大概就是1997、1998年的時候……他剛過來的時候是鎮長，1年（后）就是書記了，當時在我們這地方做鎮長做書記的時候，他就想做事，你看他那時候就30多歲……他當時就說，你們下去只要是沒有哪個文件說不能做的事那都能做。（老支部書記L）
X作為政府的主要代言人，他釋放了一個信號，即“法（文件）無禁止即可為”，為當地人創新創業提供了支持。而此時，全縣為了擺脫貧窮、推動經濟發展，推行了“離崗創業、在崗兼業”政策，許多領導干部可以離開工作崗位在外兼業創業，離崗期間，工資照領，職務、待遇不變。一些鄉鎮領導干部直接投身到兼業創業中。此外，各部門各單位也要分配任務，完成創業目標。這間接推進了花木產業的發展。一些干部為了完成創業任務，主動或被動承包土地開始花木種植，從而開啟了花木經營，這導致的結果是到2000年初，Y鎮的機關干部，基本上家家都有苗圃，個個都是經紀人。
X以強制性措施推進種植花木。
凡是我們Y鎮這邊沿路的村民的地，全部不允許種莊稼，你種了我們鄉里面就來人給你薅了，那時候我們點棒子什么的都給薅了。許多人不認同，有的人寧愿把地租給別人也不弄，后來沿路50米的這些地方就分租給了一些大戶、單位（包括鄉里農電站、郵電局、銀行等都弄一塊）、領導干部等，包括我們都去弄一塊，一家弄幾米，這一段是你家的，那一段是他家的，就這樣把這50米的地方強制栽起來了。（老支部書記L）
在Y鎮積極推廣種花木的時候，一個關鍵性事件出現了?？h里為擺脫經濟困境盡快致富，在全縣推廣楊樹產業，主要是楊樹生長快、樹型大，材質適合工業應用，經濟價值高?？h里要求將任務層層分解，分解到村組、田塊，責任落實到人頭，規劃落實到每季、每月，時限落實到每周、每天，并要求層層一把手負責，一級管一級，一級帶一級，一級抓一級，包括房前屋后、路邊墳場等都不放過，做到應栽盡栽。但是Y鎮面對縣里的政策，對上采取了“應付”的軟策略，依舊種植花木。最后，縣里由于看到花木銷售實實在在的利益才對鎮政府的應付不了了之。
2.農民的主動和被動
農民的態度是不一致的。在這一時期，花木種植中心在Y鎮YX村及周邊部分區域，一些率先自己探索的種花農民已經成為大戶，他們主動順應政府行為，擴展種植規模。例如當時的花木種植戶L在1987年就主動承包了本村一家農戶的幾畝地，開始潛心鉆研花卉育苗和栽培技術，全身心投入花木生產與經營，僅第一年就獲利1萬元，成了當地第一個萬元戶。隨后逐漸擴種到幾十畝。1990年承包了村里的YX花園，規模不斷壯大起來，帶動了周邊幾十戶農民迅速發展起來。部分大戶作為“經濟能人”受到政府青睞：
由于我做得好，政府比較重視，當時給我到縣林業局搞個編制，叫林業站站長，專門搞花木這一塊，天天跟他們這個領導下去搞花木拓植。我干得好能現身說法，大隊書記、村長也跟我認識了，熟了，說你看看能不能這個村搞個苗圃，那個村搞個苗圃，就每個村搞個苗圃，后來慢慢發展起來。（花木大戶L）
花木大戶對普通農戶帶動作用較強，基層政府就將部分大戶吸收為政府工作人員，積極引導大戶現身說法，示范帶動，加快花木拓植。而大戶則借此完成了政治追求，形成官商互構格局。
但是對于花木種植中心以外的大部分農民來講，還是第一次接觸到花木。一開始，他們并不支持。許多人都覺得有風險，能否賣出去？是否比種糧食收益大？將糧食作物毀掉去種植風險未知的花木，對于大部分農民來講是要慎重行事的。因此在一開始的強制推廣中，許多老百姓不接受種植，在政府不允許種植除花木以外作物的情況下，奉行保守主義的農民索性將地租給愿意栽種的大戶，從而保證自己在年尾起碼能夠有份地租收入。以X為首的干部利用基層政權的力量強制推行，并以身示范，帶頭種植。栽種一年后，苗木銷售獲得了豐收，首個“敢于吃螃蟹”的人獲得了很好的收益。農民看到了切實的利益，紛紛效仿種花，就這樣大概一兩年后花木面積迅速拓展。2000年左右，Y鎮就率先消滅糧食田，成了無糧鄉鎮。
（三）產業繁榮期：邁向市場的共同行為選擇
一種產業的持續發展，種植只是開始，銷售獲得收益才是最終的目的，因此要不斷提升花木品種的質量和市場競爭力來擴大市場占有率。在“追求利潤，持續發展”的共同追求下，政府和農民依據自身的市場體驗作出了不同的反應。
1.以大戶為主體的市場參與
以L為代表的大戶是最早一批發展起來的人，也是最早投入到市場大潮中的人。早在政府推動花木發展并將此確立為該鎮主導產業之前，他們便已經經營起了花木生意并且做得風生水起。在政府大力推動花木產業發展時積極主動承包土地、擴大規模、成立公司。隨著花木種植規模的擴大，花木產業銷售成為了一個重要問題。農民為了尋找市場，主動跑到外地甚至是省外兜售花木。例如跑到山東、湖北等地，開辟市場，并開始在省外成立花木公司。
“我成了萬元戶后，膽子就大了，承包的土地越來越多。一個人干不了，就雇人干，那個時候窮啊，老百姓在我這干活的，2塊3塊一天，領一份錢吃一頓飯，那時候不孬了……后來呢就發展發展，我就從外面引進品種啊，擴大生產啊，周圍老百姓也跟著學著干，有的時候就拉到我這里來賣，一起賣出去，我相當于中間商了，經紀人了。后來我又搞了個運輸隊，往外面挖苗子，一車車朝外拖賣。” （花木大戶L）
一些大戶成了走南闖北的經紀人，到了2000年以后，S縣花木經紀人隊伍遍布全國各地，花木也隨之銷售到全國各地?；竟疽膊粩嗵釞n升級，做大做強，不再局限于種植和銷售，而是集花木研發、生產、銷售，園林綠化工程設計、施工、技術服務，農業生態觀光旅游于一體，一些成為了地方龍頭企業。普通的農民則緊跟趨勢，有的擴展種植規模，有的則將土地流轉后租給大戶或企業，平時給大戶或企業打工，成為了農業產業工人。
2.以政府為主導的市場推動
（1）引導花農學習：加強技術培訓與品種引進
花木在全鎮栽種以后，為了進一步發展，X主動帶著村民去外考察開闊眼界，請專家來培訓，從外面引進品種，從而進一步夯實花木產業的基礎。
他很開放，每一年帶著我們村組干部去參觀，浙江金華、蕭山、慈溪等都去過，我們江蘇這一帶都去過。各村大戶，帶出去至少兩個大巴車，最多的時候有四輛大巴，上百人到哪住宿都不好找地方。帶我們出去到江西去買種子，找南林大的教授來給我們講課，進行新品種推廣。我們這邊有很多新品種，都是那時候發展起來的，有的品種現在供不應求，就到現在還是買不到。（老支部書記S）
光有農民的自發性滾雪球式發展，難免會陷入同質性和產品落后的問題，對此，基層政府通過學習先進技術和知識、引進和拓展新品種，保持了花木產業的可持續發展。
（2）支持市場行動：加強企業幫扶與公共服務支持
花木產業確立和發展以后，政府圍繞花木產業的發展做了大量的支持工作。主要有：一是推動地方企業發展壯大。2000年左右，許多花木經營大戶拓展了市場，成為了經紀人，一些甚至成立了公司，開始了正規化運作。政府積極推動花木企業發展壯大，在項目競標、資質申請等方面提供便利。二是推動基礎配套設施建設。隨著花木產業迅速發展，貨運量加大，原來的鄉間小道已不適應大貨車運輸，用電用水加大，網絡通信也隨著淘寶時代的到來亟需加強。因此政府在道路的擴建與修整、電力設施配套、通信設施配套等等做了改善提升工作。三是加強宣傳和形象展示。成立了花木博物館，展示了其花木產業發展的整個過程及特色產品。通過舉辦各種活動，如盆景展示節、花木節、花木展銷會等等，進一步推動了花木產業走向更寬廣的市場。四是政策引導與推動。出臺了相關政策如關于高效農業獎勵辦法、關于花木產業發展規劃、關于推動電子商務實施辦法等等。這些都為花木產業發展提供了良好的政策環境。
（四）產業轉型期：底層創新與政府規制
在花木產業從實體銷售向網絡銷售的轉型過程中，巨大的商業利潤刺激著花農不斷擴大淘寶銷路，面對市場的變化，農民再次呈現了內生性創新?；鶎诱扔谡闻c經濟考核的壓力開始了新一輪產業打造。
1.網絡時代的農戶花木“淘寶”
2010年以后，由于網絡的發展，一些經紀人開始在網絡平臺上創建網頁進行宣傳銷售，年輕農民在父輩經營花木基礎上開始做起了淘寶，將花木產品銷售到全國各地。S縣幾十萬畝的花木種植面積是花木電子商務發展的重要基礎。據統計，在新常態發展背景下，線下花木銷售受大環境影響業績下滑，但是線上銷售卻風生水起。2014年YX村成為全國首批“淘寶村”。在基層政府沒有介入的情況下，花木產業已經出現了再次轉型。2015年度全國淘寶村/淘寶鎮名單發布，S縣的3個鎮獲評“中國淘寶鎮”，22個村獲評“中國淘寶村”。Y鎮成為全國首個實現淘寶村100%全覆蓋的鄉鎮。S縣成為全國五大淘寶村集群之一。目前，該區域已經從線下的實體市場、栽培管護、物流批發，再到相關的配送，基本上形成了一條完整的產業鏈。
2.后稅費時代政府的產業引導與打造
自2006年起農業稅取消后，花木產業作為農業經營的一種，無需再向上繳稅，個體農民花木經營所獲得的收入都歸為己有，基層政府也由于GDP考核的導向和影響，將大部分精力放在了發展和引進工業企業項目上。
我們是典型的“富民不強鎮”，老百姓經營花木賺了錢攥在自己的手里，我們拿不到。因為它屬于農業收入，不要交稅。我們鎮花木搞得好，但是我們每年縣里經濟評比在眾多鄉鎮都屬于末位，和XX鎮比不得，他有花木產業，同時他還有幾個廠，加工些花木、塑料盆啊等，他們有稅收。（鎮工作人員Y）
但是在“互聯網+”的影響下，縣政府開始從上至下重視電子商務的發展，例如推出“一鄉一品一店”電子商務發展策略，針對網絡創業人員提供了政策支持、培訓，建立了電子商務孵化中心。縣政府重點抓電子商務的發展，并將其納入對各級基層政府年度目標考核的重要內容。
基層政府不得不再次重視花木發展，將打造花木電子商務納入工作重點，比如招引花木公司、建立新花木項目等等，這些將對年度考核有重要影響；另一方面希望在花木發展中獲得經濟利益，比如將集體土地或廠房出租給花農做淘寶。但是花木電子商務時代，政府的介入并不像以往那樣容易。一方面政府因注重工業項目的發展，在一段時間里對花木發展的關注有所減少，花木產業也在農民的自發探索下迅速發展，并且在淘寶巨大利潤的驅使下強化了發展的內生動力，農民對政府的依賴相對減少；一些電商農民表示，自己通過學習做起了淘寶，在此過程中政府的幫助微乎其微。他們現在最大的擔心是政府對個人征稅。
另一方面之前的稅費體制改革和鄉鎮體制改革使得政府可供支配的財政收入減少，基層治理權力弱化，基層政府不能再像以前一樣強制干預，基層政權呈“懸浮”狀態。
基層政府的短暫退出與相對無為，讓他們再度參與到花木產業發展的新階段——電子商務發展階段非常被動。
作者：C鎮長，您現在花木電子商務推進工作怎么樣？
C鎮長：非常不好做。他們（淘寶花農）都很忙，大部分時間不愿意和我們多談。
他們希望我們幫助建立一個立體的淘寶供貨市場，我們正在努力。他們現在用自己的民房，成本較低，本來這些東西存儲也沒有什么特殊要求。（ Y鎮長C）為了應對上級的考核和拉動當地經濟的發展，S縣經營花木產業的鄉鎮政府再次行動起來，他們積極推進花木電子商務的發展，如大力推進“一鄉一品一店”電子商務發展戰略，建立電子商務服務中心，著力淘寶鎮和淘寶村的創建，加強配套設施建設等等；此外為了規范淘寶花農的市場行為，提升產品質量，政府也主動出面進行矛盾調解和市場監督，正面引導花木電子商務的發展。但是基層政府的這些行動措施更多地是對花木產業及其相關行動者進行管理、規范和引導，從原先產業發展的主導者變成了服務者。
四、產業發展過程中政府與農民的行為分析
本文將蘇北S縣Y鎮產業發展分為四個發展階段，在每一個發展階段，農民和政府以產業為中心，做出了不同的行為選擇，參見下表。
從農民來看，其行為基本呈現了自種自賣—與政府合作廣泛拓植—不斷探索逐漸發展壯大的軌跡。在最初，花木發展僅僅是個別農民發財致富的主業，大部分農民僅僅將其作為一種貼補生活的副業，到了20世紀90年代在政府的強制推動下被迫改糧種花，市場不斷釋放的機會和利潤讓花木種植不斷擴大并固定下來，從此花木成為農民賴以生存的基礎。在調研中筆者也了解到，花木銷售并不是年年都好，但是農民為了生活，不管年景好壞，始終將花木作為生產的核心，并圍繞花木進行積極營銷，以獲得生活所需。
從基層政府來看，其行為基本呈現了打壓—強制種植—推動壯大—忽視—再度介入的軌跡。在最初，基層政府作為管理者，對于私自買賣花木者進行打壓。20世紀70年代為響應上級號召興辦社隊企業——花木公司；20世紀90年代為推動經濟發展強制農民改糧種花，并積極推動花木走向市場，發展壯大；21世紀初，基層政府開始將工作重點轉移至別處，花木產業發展納入農業常規工作；目前，為了完成考核任務，基層政府再一次重視花木發展。
由此我們可以看到，對于大部分農民而言，他們的行為圍繞著“生計”展開，是基于生存型或生計型行為策略，在“雞毛換糖”階段，迫于生存壓力，花木兜售僅僅是為了貼補家用，而非最大化追逐利潤；在鎮政府強制拓植期間，農民一開始的猶豫與抵觸也是基于家庭基本生活保障的考慮，盡管預想花木能夠帶來巨大收益，但是農民卻不敢冒“不確定”的風險；在穩定發展階段，不管年景好壞，農民依然在執著經營，并積極尋找銷售途徑；在網絡“淘寶”階段，大部分農民依然是以微利多銷的方式展開，許多農民線上線下同時銷售，一開始網絡銷售僅是線下銷售的補充，因它彌補了實體銷售下滑所帶來的損失。相較于基層政府而言，農民對花木產業發展更為關心，尤其是當它成為農民賴以生存的唯一經濟作物以后。當花木產業發展的好壞與農民的收入直接相連后，不需要外在的強制，農民則主動將精力投入到花木生產與銷售中。因此農民往往能夠準確捕捉到市場需求信息，對市場更為敏感。早在集體化時期，農民就感受到了市場對花木的需求，開始了雞毛換糖式交換；改革開放后，主動抓住市場契機，開拓花木市場，投入到市場競爭中；在互聯網時代，利用網絡平臺，實現了實體銷售向網絡銷售的轉型與飛躍。在每一次制度和市場的變革中，花農都收益巨大，成為了市場的幸運兒。
而對于基層政府而言，其行為主要圍繞著以下幾個方面展開：一是政績，二是財政收入，三是民眾認可。在此案例中我們可以看到，基層政府發展花木產業最重要的目的是政績，即獲得上級的肯定與獎勵。在每一個發展階段，基層政府的行為選擇最首要的是完成上級政府的考核任務，即上級考核是政府行為的風向標。例如打壓私賣花木、建立社隊企業、打造淘寶鎮村等等，首要的原因是上級的鼓勵或考核。20世紀90年代末，當基層政府將花木作為主導產業在全鎮推廣并獲得成功后，基層政府的效用達到了最高峰，一是通過花木產業的打造獲得了政績，二是通過花木經營獲得了財政收入，三是老百姓通過花木賺到了錢對政府充滿了認可。因此花木產業帶來了全面效用，成為基層政府經營的成功案例。到了2006年前后，國家取消了農業稅，花木產業作為農業產業的一種，政府無法再向其征稅，而花木產業打造的政績效應也隨著時間的推移而逐漸減弱，花木產業對于基層政府的正面效應逐漸淡化，于是基層政府將關注重點轉移到了工業企業和招商引資等，將花木產業納入農業項目的日常管理，于是出現了花木產業平穩發展的幾年。而2010年以后，隨著“互聯網+”的發展及相關政策出臺，農村電子商務發展被納入年度考核目標，基層政府再次重視花木產業發展，但是即使這樣，政府大多還是圍繞能夠帶來名譽的“淘寶鎮村的打造”和能夠帶來財政收入的“花木相關企業”展開工作。鑒于政績因子影響政府行為的重要程度，我們暫且將其行為邏輯稱為基于政績發展型的行為策略。
由于二者行為邏輯的不一致，在產業漫長的發展過程中，對待具體問題，難免會發生沖突或不一致的情況。比如在花木拓植階段，鄉鎮政府強制性要求花農將莊稼毀掉改種花木，這種激進措施與農民的生計利益發生了沖突，在看不到實際利益的情況下，農民產生了抵觸。在看到收益后，農民選擇了合作，并主動拓植。在農業稅取消以后，政府則將工作重點放在了花木以外的產業。在網絡銷售階段，農民則擔心政府介入會損害其既得利益，再度出現排斥。但是盡管有沖突，我們發現政府與農民最后依然達成合作并取得了產業發展的成功，其原因何在？筆者結合歷史發展的進程歸結于以下幾點：
一是基層政權權威性的發揮。從產業發展過程我們看到，在產業拓植階段，盡管農民不情愿，政府的強制性手段依然獲得了成功，而這成為Y鎮花木產業發展的關鍵點。這得益于當時政府壟斷型權威,所產生的高度權威化促使農民高度服從的結果，而到了后稅費時代，政府在基層治理和控制方面則越來越無力，于是便出現了轉型期政府介入難的問題。因此20世紀末基層政權的壟斷型權威是產業推進的關鍵因素之一。
二是農民主動性的發揮。這是Y鎮花木產業發展的內生動力。在Y鎮花木發展的實踐中，農民的主動性是顯而易見的。依據花木種植的歷史資源條件，迫于生計壓力的農民完全順應市場的需求開啟了花木買賣之門，之后由于利潤驅動在市場中一直保持著主動地位。這種內生動力促使花木產業在漫長的歷史發展過程中，順利抵御了基層政治變換、制度變遷、環境變化等可能帶來的各種風險，從而穩定向前發展。這與完全靠政府打造的產業發展項目形成了鮮明對比。而政府則契合了農民的主動性，選定了具有地方發展基礎的產業——花木產業，并逐步將其打造為主導產業，將農民對收入追逐的這種內生動力變為發展的力量。
三是利益共同體的形成。筆者認為利益之爭是導致關系破裂或終止的關鍵因素之一。在產業發展過程中，政府與農民之間的這種配合或沖突關系隨著利益的變化而變化。但是從花木產業被政府納入經濟發展目標起，農民與政府就建立起聯系，形成一個“利益共同體”。圍繞產業發展，政府與農民這兩大行為主體都要從產業發展中獲益，發展過程二者關系或親密或疏離，但是卻相互依存，推動了產業長期的發展。
在計劃經濟時期，政府與農民之間的關系是臨時的、偶然的，隨著集體企業的解體，政府與農民因為花木而形成的聯系也隨之結束，在這時，花木經濟不管對于大部分農民還是基層政府，都只是一種“副業”，沒有成為雙方發展的依存。政府與農民關系建立之初則是上演了一個政府“逼民致富”的故事，鄉鎮政府通過拓植花木，并將花木發展作為興鎮強鎮的主導產業，花木經濟已不再是個別農民的致富手段，而是成為關系到Y鎮內所有老百姓飯碗的產業，同時也成為鄉鎮政府政績業績考核的重要內容及稅收來源。此時Y鎮與農民基于花木產業的利益共同體初步形成；為了讓產業產出更高的效益，鄉鎮政府主動對農民進行技術培訓、品種引進、市場拓展等等，農民為了自身的生存和利潤也非常配合和認可政府的這些行動，二者利益共同體得到穩固發展；隨著稅費改革，農業稅被廢除，作為主導產業的花木經濟對于政府的效用減小，在“以經濟建設為中心”的理念指引下，在追求GDP增長的目標驅使下，鄉鎮政府將更多的精力轉移到招商引資和發展工業企業項目上，政府和農民基于花木產業所形成的利益共同體逐漸松散；隨著農村電子商務的發展，上級政府高度重視花木淘寶的地方實踐，基于考核壓力和政績需要，鄉鎮政府將打造和推進花木電子商務成為新時期的目標，在某種程度上又重建和強化了與農民的聯系，但是花木電子商務這種個體化極強的發展模式，使得農民對政府的依賴減弱，政府的重點也在于能產生稅收的花木企業和高效設施項目，松散的利益共同體并沒有因此而重新穩固。但是花木產業卻已經成為當地穩定的主導產業，并成為地方發展的一個特色。
四是制度與市場的影響。制度放寬與市場的開放為花木產業發展提供了環境支撐。一方面來源于制度的變化，家庭聯產承包責任制的施行、社會主義市場體制的建立等等大變革催生了基層政府和百姓創新創業的熱情。一方面來源于市場的變化，20世紀后期，一直封閉和枯竭的市場被逐步打開，釋放出幾十年的需求，為花木產業的發展提供了廣闊的空間，源源不斷的收益刺激著農民不斷擴大規模滿足市場的需求，從而出現了花木產業的規模化、集群式發展。
五、結論與思考
本文圍繞產業發展，以歷時性的視角考察了在產業發展的具體行動領域，主要行動者——政府和農民的行為及其互動，他們的行為內嵌于歷史發展的進程中，并形成推動產業發展的深層互動結構?？v觀整個花木產業發展過程我們發現，Y鎮花木產業發展一方面是源于農民自下而上的探索，另一方面則源于政府自上而下的推進。這兩股力量共同推進了花木產業發展。在關鍵的歷史發展節點，政府與農民都發揮了重要作用，如政府強制推動花木的拓植，農民每一次對市場機遇的準確判斷等。在整個發展的過程中，農民一直圍繞花木產業——其賴以生存的基礎積極探索、主動行動，而政府的行動則隨著考核與外界環境的變化而變化。農民逐利的內生動力促使農民在花木發展中具有高度自主性和主動性，充分發揮了主人翁的作用。因此當基層政府將工作重點轉移至別處，不再主導花木產業發展時，花木產業依然持續向前發展。
在新的歷史條件下，基層政權權力與資源的削弱導致了其在基層治理中的無力狀態，為了推動經濟發展，政府通常以“項目制”的方式與農民建立起合作關系。但是在實踐中我們發現通過“項目制”推進的產業項目有以下兩點顯著特征：一是政府的外在打造較強，農民內生發展動力較弱。農民在產業打造中主動性較低，其行動往往是為得到政府的項目扶助資金、優惠貸款政策或獎勵措施，而政府行動往往是因為政績或上級考核壓力，一旦考核期過、政府停止項目打造或撤銷優惠政策措施，這些產業項目也隨之消亡。二是產業項目運作的短期性而非長期性。一些產業項目沒有從當地實際出發，沒有挖掘資源優勢，隨著政府人員的更換而不斷變換，具有短期盲目性，使得一些項目得不到長時期的政策和環境支持，無法形成規模效應。
因此，為了促使某一項產業可持續發展，本文認為：
第一，在產業發展中要重視發揮農民的主動性。作為對市場相對敏感的發展主體，農民由追逐利益而產生的行為動力是推動產業持續發展的內生動力，也是最根本的力量。應重視農民尤其是地方經濟能人或產業精英的市場探索，政府在推進地方產業發展時可發揮和利用大戶的示范帶動作用，鼓勵大戶參與地方產業項目打造。選準符合地方發展規律、有產業基礎、符合農民利益的產業項目，讓農民廣泛參與到產業發展中，形成產業發展的內生動力。
第二，轉變基層政府的治理方式。在后稅費時代，基層政府打造產業已經無法再施行改革開放前后那種利用權威和權力所采取的強制性方式，而傾向于協商式治理，即通過完善社會服務體系、增進人民的福祉和利益等方式與民眾平等對話，行為更規范化。此外要依據產業發展的周期規律，采取不同的策略。例如在產業發展早期應發揮主導作用，積極打造培植；在發展中期，強化引導，規范引領；在成熟期，變主導為服務。
第三，在產業發展過程中要正確處理政府與農民之間的關系。實踐表明，在利益共同體內，只有當相關主體都能實現自身利益最大化的情況下，這種利益共同體才是最有效的。產業發展不是單靠政府的外力推動，也不能完全決定于農民的自發探索，要將“窮則思變”的顯性利益追求與“自我提升”的隱性政績追求結合起來，通過利益導向增加雙方之間的合作。政府在選擇產業培育項目時，不僅要注重經濟目標和政治目標，更要重視民生目標，找到二者利益的結合點，這樣才能實現經濟管理效率的提升。
作者簡介：劉揚，女，河海大學公共管理學院社會學系博士生；韓允，女，宿遷市委黨校講師。
中國鄉村發現網轉自：《南京農業大學學報（社會科學版）》2017年第6期
(掃一掃，更多精彩內容！)
