——以上海H鎮(zhèn)“草根憲法”實踐為例
【摘 要】村民自治在中國已有35年發(fā)展歷程，并在規(guī)范民主選舉、改變民主觀念等方面取得實質(zhì)性成效，極大地推動了農(nóng)村基層政治的民主化進程。但村民自治在廣大農(nóng)村社會遭遇了前所未有的困境，包括主體困境、制度困境、發(fā)展困境等，嚴重影響了村民自治存在的合法性基礎，農(nóng)村基層民主自治制度發(fā)展陷入窘境，“自治已死”之聲呼之欲出。然而，通過對上海H鎮(zhèn)的考察分析發(fā)現(xiàn)，村民自治并沒有伴隨人們的質(zhì)疑而消逝，而是以創(chuàng)造性的實踐模式存在于中國農(nóng)村社會。H鎮(zhèn)的實踐不僅推動了農(nóng)村基層民主自治制度的深入發(fā)展，重塑了農(nóng)村基層民主政治的權(quán)力結(jié)構(gòu)，更開啟了提升農(nóng)村社會治理水平現(xiàn)代化的發(fā)展路徑。
【關鍵詞】村民自治；基層民主；實踐創(chuàng)新
37年前，廣西北部的合寨村建立了全國第一個村民委員會，成為中國農(nóng)村基層民主自治制度的誕生地。此后，村民自治與基層民主就聯(lián)袂出現(xiàn)于公眾視野。這盡管不是政府的有意安排，但它確實為中國的民主化進程提供了良好開端。有學者將其譽為“中國現(xiàn)代史上第一次真正的民主實踐”，使得中國民主制度開始從文本走向現(xiàn)實。1987年頒布實施的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》把村民自治概括為“自我管理、自我教育、自我服務”和“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。村民自治制度成為中國特色社會主義民主政治制度的重要內(nèi)容。
一、村民自治制度的踐行困境
回顧歷史，村民自治研究的最大特點是實踐先于理論。在村民自治誕生后的最初15年時間里，學術界并沒有對村民自治進行過多的討論，而其本身所蘊含的政治價值也并未得到過多關注。但是，這種狀況并沒有掩蓋其本身的“光芒”。20世紀90年代，由于中國政治話語改變、政治學學科拓展以及政府部門關注等多種因素的影響，以村民自治為載體的農(nóng)村基層民主制度成為中外社會科學領域討論的焦點。在研究內(nèi)容上，學界大致集中在兩個層面：第一層面是“如何評價村民自治”這一草根民主制度，即村民自治的政治價值。對于這一話題，國內(nèi)外學者大多持高度肯定的態(tài)度，認為村民自治是一場“平靜的民主化‘革命’”，是政治改革運動中的“農(nóng)村包圍城市”，是中國民主政治發(fā)展的“突破口”。當然，也有部分學者沿著西方民主制度的發(fā)展邏輯，認為村民自治是“理論怪胎”，并可能產(chǎn)生新形勢下的“紳治”，而且，這一基層民主制度很難帶動中國整體政治的變革。第二層面是村民自治中的選舉制度。受到海外中國村民自治研究思路影響，村民自治中的選舉制度得到了特別重視。研究包括選舉制度的規(guī)范性分析、選舉過程的深度描寫、影響選舉制度的影響因素（如經(jīng)濟發(fā)展、縣鄉(xiāng)政權(quán)、政治心理等）、選舉績效分析等。毫不夸張地說，村民自治研究成為20世紀90年代中后期社會科學領域真正意義上的一門顯學。
而且，村民自治本身的實踐成效也甚是明顯，包括村級民主選舉發(fā)展迅速、村民民主觀念日漸濃厚，大大推動了農(nóng)村基層政治民主化的發(fā)展，深刻影響著地方及整個國家政治體系的發(fā)展和民主政治的發(fā)展。然而，正如英國學者戴維·赫爾德所言，“民主思想的歷史是奇特的，而民主實踐的歷史則是令人困惑的”。“村民自治作為一種來自鄉(xiāng)村內(nèi)生型的治理機制嵌入到原有的自上而下的治理結(jié)構(gòu)中，必然會產(chǎn)生機制性摩擦。”從橫向區(qū)域?qū)嵺`來看，村民自治普遍存在著缺乏民主、形式民主、半民主等問題，民主的實踐與理想的民主想象有著明顯差距。“自治已死、改革無望”聲音呼之欲出，村民自治在實踐過程中遭遇了前所未有的挑戰(zhàn)。而這些挑戰(zhàn)與困境，在很大程度上影響著村民自治存在的合法性基礎，進而使得農(nóng)村基層民主制度的發(fā)展陷入窘境。
第一，人口流動引發(fā)了村民自治的主體困境。村民自治主體指的是直接參與村民自治過程的各行為主體。通常意義上講，指的就是整體村民和村集體代理人（簡稱“村干部”）。在傳統(tǒng)社會，村莊是建立在相對封閉、相互熟悉、排他性以及親密淳樸的自然感情基礎上的有機共同體。這是村民自治得以誕生的原始生態(tài)環(huán)境。然而，國家的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化打破了鄉(xiāng)村整體格局。傳統(tǒng)村落開始從原住民的共同體變?yōu)殚_放流動的居住場所。人口流動必然涉及流入地和流出地。西方經(jīng)典“推-拉”理論認為，人口流動是由地區(qū)之間的工資收入、職業(yè)機會、生活條件、社會環(huán)境等方面的差異所引起的。就中國情況來看，人口基本沿襲著從經(jīng)濟相對落后的中西部向經(jīng)濟相對發(fā)達的東南沿海地區(qū)流動的整體態(tài)勢。兩種不同的人口走向在鄉(xiāng)村社會表現(xiàn)出不同的政治生態(tài)，進而培育出了兩種截然不同的村民自治生長土壤和典型樣態(tài)。從流入地來看，這類地區(qū)呈現(xiàn)典型二元社會結(jié)構(gòu)，擁有本地戶籍的居民不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，轉(zhuǎn)而從事商業(yè)活動，同時由于外來人口大量流入帶來的房產(chǎn)和土地的增值，使得其財富和資本總量較大；而對于流入居民來說，現(xiàn)行的《村民委員會組織法》很難保障其選舉權(quán)和被選舉權(quán)。從流出地來看，大量村民的外出使之對本村事務有心無力抑或漠不關心，留守的老、弱、病、殘、婦、幼成為村民自治的主體。由于自身文化素質(zhì)限制，村民自治空間明顯受到壓縮，村干部自然很少受到村民的日常監(jiān)督。因此，“富人治村”和“維持會”現(xiàn)象便隨之產(chǎn)生。
第二，法律本身缺陷是村民自治面臨的制度困境。除了《憲法》外，《村民委員會組織法》是保障村民自治有序開展的最權(quán)威、最直接的法律。但這部法律從誕生之日起，就蘊藏著不可忽視的缺陷：一是缺乏相關程序法，嚴格意義上來講，《組織法》是一部典型的組織法，法律屬性過于剛性，諸如實踐中出現(xiàn)的村民選舉、一事一議、代表會議等缺乏相應程序規(guī)定；二是法律監(jiān)督和救濟缺位，對于現(xiàn)實中村民自治制度貫徹不力者缺乏相應懲戒機制，而新頒布《組織法》要求地方人民代表會議對村民自治的保障更缺乏相應的操作程序。法律自身的缺陷給村民自治的開展帶來很多難以回避的現(xiàn)實問題，主要涉及：（1）相對于民主選舉，民主管理、民主決策、民主監(jiān)督并未真正予以落實，“四民主”呈現(xiàn)出了結(jié)構(gòu)性的失衡；（2）“兩委”關系并未理順，村黨支書成為真正的村集體代理人，而由村民選舉出來的村委會主任則淪為陪襯；（3）鄉(xiāng)-村關系徹底“異化”，《組織法》規(guī)定的指導與被指導關系轉(zhuǎn)變?yōu)轭I導與被領導關系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過多干涉村民事務，而另一極端在于，村組織借著“自治”不服鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政指導；（4）村集體是集政治、經(jīng)濟、社會于一體的社會組織，而隨著村集體資源和財富的與日俱增出現(xiàn)了村民與村集體代理人、村民之間的諸多社會矛盾，等等。
第三，實踐異化問題是村民自治面臨的發(fā)展困境。在全國不同地方，農(nóng)村黑惡勢力和宗族勢力逐漸抬頭，破壞了村民自治的有序?qū)嵤┖徒】蛋l(fā)展，阻礙著農(nóng)村民主政治的建設進程。這是目前村民自治發(fā)展中的典型困境，嚴重扭曲了村民自治制度政策的初衷。前些年，全國各地農(nóng)村出現(xiàn)了舉國聞名的“霸天族”，如山東微山縣的“東霸天”李某某、湖南湘潭市雨湖區(qū)的“南霸天”趙某某，還有2010年宣判的兩起黑惡勢力案件--北京市密云縣河南寨鎮(zhèn)平頭村村委會主任王曉雷案、廣州市白云區(qū)江高鎮(zhèn)南崗村村主任殷卓波案等，這些觸目驚心的案件就是例證。黑社會勢力侵入農(nóng)村基層政權(quán)具有兩種路徑：一種是官員的黑惡化，另一種是黑惡勢力的官員化。這嚴重破壞了農(nóng)村的基層自治制度，給農(nóng)村社會帶來極大的危害。同時，一些地方的宗族勢力利用血緣紐帶或者拉幫結(jié)派，形成利益集團，采取非正當手段抵抗國家政策的執(zhí)行、控制村民選舉等。這兩股勢力侵入村民自治組織后，立刻出現(xiàn)“反民主”逆流，嚴重破壞村民自治，而且還會進一步滲透到農(nóng)村基層政權(quán)、致使基層政權(quán)退化，給基層民主建設帶來巨大危害。
與此相隨的是，村民自治研究也進入了漫長的沉寂期。國內(nèi)外一批學者開始思考“村民自治為何會出現(xiàn)目前狀況”這一問題，并呈現(xiàn)出兩種不同的研究思路：國外學者大多認為，選舉制度僅僅是一種制度形式，而我們應更加關注選舉制度后村莊的治理問題，要把選舉權(quán)力研究轉(zhuǎn)向?qū)Υ迩f實踐權(quán)力研究。國內(nèi)學者則開始從村民自治本身內(nèi)涵出發(fā)，探究村民自治本身的實現(xiàn)形式，包括利益條件、文化條件、地域規(guī)模和群眾意愿等；同時更加注重把民主選舉與民主管理、民主決策、民主監(jiān)督有機結(jié)合起來。2014年，中央一號文件提出要“探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式”，這標志著村民自治不再有原先整齊劃一的實現(xiàn)形式，而正式進入了新的實踐探索階段。在國家政治號召下，全國各地政府開始探索村民自治的實現(xiàn)形式，如廣東“三元統(tǒng)一”形式、成都“村民議事會”、河南鄭州“四議兩公開”、廣西河池市“黨群共治”等模式。上海H鎮(zhèn)通過梳理鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的情況，根據(jù)《中華人民共和國村民組織法》章程，制訂了以草根憲法為基礎的“1+1+X”村民自治實踐模式，豐富和擴展了中國村民自治制度的實踐形式。
二、“草根憲法”：農(nóng)村基層民主自治的案例展示
“草根憲法”說法源于上海H鎮(zhèn)的“1+1+X”工作模式。所謂“1+1+X”，第一個“1”是指黨組織的領導；第二個“1”是指村民自治章程，是村民自治的基礎性、指導性文件；“X”是指若干實施細則，是村民會議或村民代表會議就群眾關心的事務處置辦法所制定的辦事規(guī)則。村民自治章程及實施細則具有統(tǒng)一的議事和組織規(guī)則，明確規(guī)定了村民自治的范圍、機制、程序以及村民的權(quán)利與義務，當?shù)卮迕穹Q謂“草根憲法”。
（一）背景與動力
H鎮(zhèn)地處上海浦東新區(qū)東北角，地域面積41.97平方公里，耕地面積9.29平方公里。總?cè)丝?4.3萬人，外來人口8.55萬，占總?cè)丝诒戎亟?0%。轄區(qū)有29個村委會和6個居委會，屬于典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)地區(qū)。伴隨浦東開發(fā)開放，H鎮(zhèn)經(jīng)濟社會的發(fā)展取得了不錯的成績，人們的生活水平得到了顯著提高。但與此同時，村民之間、村民與干部之間、戶籍人口與外地人口之間的矛盾卻逐漸加深，村民到鎮(zhèn)政府上訪、信訪逐年增加。這很大程度上影響了村民的正常生活，阻礙了H鎮(zhèn)的經(jīng)濟社會快速發(fā)展。通過總結(jié)分析發(fā)現(xiàn)，這些問題和矛盾的根源在于村民日益轉(zhuǎn)變的觀念與基層社會的管理不相符合，具體表現(xiàn)在三方面：其一，村民的民主法治觀念與傳統(tǒng)管控型的管理方式不相符，村民期待“平等”；其二，關系村民切身利益的問題缺乏相關法律規(guī)定和操作程序，村民期待“依據(jù)”；其三，村民參與村務管理的要求與“村官治村”的現(xiàn)實實踐不符，村民期待“民主”。平等、依據(jù)和民主成為現(xiàn)代村民的價值追求，也成為村莊矛盾的邏輯起點，更是成為H鎮(zhèn)政府探索實施“草根憲法”的動力源泉。2010年新修訂的《中華人民共和國村民組織法》為“草根憲法”提供了法律根據(jù)和政策藍本。
（二）發(fā)展與做法
基于上述情境和困難，H鎮(zhèn)黨委、政府決定開展“1+1+X”工作法，并制定了先行試點、面上推開、深化完善的整體推進思路。經(jīng)過長達4年多的實踐和探索，浦東政府決定在行政區(qū)域內(nèi)371個村中選出106個村，試點推廣H鎮(zhèn)村民自治工作模式（“1+1+X”工作模式），由此，該模式正式進入了經(jīng)驗推廣和完善總結(jié)階段。具體說來，H鎮(zhèn)“1+1+X”工作模式主要做法有以下幾點。
1.堅持民主程序，合理制定村民自治“草根憲法”
第一，“草根憲法”的基本內(nèi)容。目前，H鎮(zhèn)轄區(qū)29個村，每村都有一本俗稱“草根憲法”的《村民自治章程及實施細則》。《村民自治章程》一般由十章構(gòu)成，內(nèi)容包括村民組織、村民權(quán)利和義務、經(jīng)濟管理、社會秩序、勞動就業(yè)、勞動保障和福利、獎懲、執(zhí)行和監(jiān)督等9個方面，是村民自治的大綱。《實施細則》是操作性文件，內(nèi)容涉及民主管理、經(jīng)濟發(fā)展、社會事業(yè)、社會穩(wěn)定、文明創(chuàng)建、崗位職責六大類，主要就村集體資產(chǎn)和資金管理、社會治安、來滬人員管理、婚姻家庭、計劃生育、星級家庭標準等事務處理的操作方法、具體標準、獎懲處置和結(jié)果公開等環(huán)節(jié)進行具體規(guī)定。
第二，“草根憲法”的制定程序。堅持“尊重民意、維護民權(quán)、通俗易懂、切實有效”的工作原則，制定“草根憲法”。具體可分為：（1）意見收集階段，各村黨組織把《意見征求表》發(fā)放到村民手中，召開“戶代會”廣泛聽取村民普遍關心的村務，整理出村民關注度高、反映最集中的事項，作為村民自治的具體事項。（2）初稿形成階段，召開黨支部會議、村委會議、村民代表會議、黨員會議、老干部會議、企業(yè)家座談會，就“草根憲法”制定過程中的問題進行意見征集。（3）征求意見階段，把“草根憲法”初稿發(fā)到每家每戶，利用黑板報、宣傳欄等載體廣泛發(fā)動，號召家庭學習討論，并召開村民代表會議收集群眾意見。（4）最終表決階段，召開村民會議和村民代表會議，對“草根憲法”逐條進行解讀和表決。（5）完善調(diào)整階段，“草根憲法”并不是固定的，而是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展變化進行調(diào)整，增加村民關心的熱點難點問題，簡稱“增”；減少操作性不強、“假大空”做不到的內(nèi)容，簡稱“減”；改變“草根憲法”結(jié)構(gòu)，加重民主決策和民主監(jiān)督分量，簡稱“理”。
2.完善參與機制，確保村民“四民主”真正落實
第一，建立村務公開制度，實現(xiàn)村情民知。在鎮(zhèn)層面，由鎮(zhèn)人大決議，聘請第三方獨立審計機構(gòu)對村級集體資產(chǎn)和村“兩委”班子進行審計，并將審計結(jié)果予以公開。在村層面，實現(xiàn)村黨組書記崗位互換，聘請獨立的村級財務顧問，確保村級財務公開。同時，實現(xiàn)“五公開”制度：任期公開，內(nèi)容有村黨組織、村委會任期目標、職責分工等；年度公開，內(nèi)容有村委會年度工作目標、村上年度財務收支決算和下年度預算、村集體資產(chǎn)運作情況、村干部報酬等；季度公開，內(nèi)部有村委會辦公經(jīng)費、扶貧幫困、社會救助、基建項目、實事工程等；隨時公開，內(nèi)容有村民代表大會決議的內(nèi)容；應邀公開，1/10以上村民或1/3以上村民代表要求公開的內(nèi)容需予以公開。
第二，建立議事決事規(guī)則，實現(xiàn)村事民決。建立了“遇小事照細則執(zhí)行、遇重要事按章程辦事、遇急事照村民代表商議解決、遇大事由村民代表大會決定”的議事決事規(guī)則和“四議兩公開”工作程序。具體工作程序有：（1）村黨支委會議提議，提出重大事項初步意見和方案；（2）村“兩委”會議商議實施方案；（3）黨員會議審議商議方案；（4）村民會議和村民代表會議決議，就討論內(nèi)容進行最終決議。最后，通過黨務村務公開欄、新媒體等平臺把最終決議以及實施結(jié)果公開。
第三，建立專門監(jiān)督機構(gòu)，實現(xiàn)村務民督。組建村務監(jiān)督委員會和民主理財小組，成員有5~7人，明確規(guī)定村干部及配偶、直系親屬不得擔任小組成員。村務監(jiān)督委員會主要負責村務特別是重要事項的督促落實。對村民代表會議通過的事項，要定期向村民公開事項進展、落實情況等，主動接受村民監(jiān)督；事項完成后，村民監(jiān)督委員會要聽取工作匯報，并召開村民代表會議進行公開評議。民主理財小組主要負責對所有村級財務活動進行跟蹤監(jiān)督。每月定期審核村財務收支情況，每張財務票據(jù)均需要民主理財小組蓋章后才能入賬，審核情況和結(jié)果要及時向村民公開。
第四，建立村級考評小組，實現(xiàn)村績民評。村組建村級考評小組，由村務工作監(jiān)督委員會成員、老干部、黨員和村民代表所構(gòu)成，主要負責對村“兩委”及“兩委”干部工作開展評議，評議結(jié)果與年終獎懲直接掛鉤。評議分為三個階段：年初評議，主要聽取村工作人員的工作承諾和安排；年中匯報會主要對半年工作情況進行評估；年終評議會主要圍繞村每位工作人員思想道德、敬業(yè)精神、業(yè)務能力、團結(jié)協(xié)調(diào)、完成任務和德、能、勤、績、廉等方面進行評議。
3.健全配套機制，實現(xiàn)“草根憲法”的持續(xù)運行
第一，改革村級事務管理體系。建立鎮(zhèn)-村黨委、村委會-村干部-村民組長、黨員、村民代表-家庭戶的垂直聯(lián)動體系，并規(guī)定每一層級的職責及績效考核機制。要求每5-15戶推舉1人組成村民代表會議，制定明確的議事規(guī)則，主要負責對村經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、年度工作計劃、村莊規(guī)劃與改造、公益事業(yè)的興辦方案、集體經(jīng)濟所得收益使用方案、土地承包經(jīng)營方案等涉及村民切身利益的事項進行討論表決，把村民自治中的民主參與、民主管理等真正落到實處。
第二，建立村級綜合考核制度。H鎮(zhèn)村級考核重點從原來的具體工作轉(zhuǎn)變?yōu)椤洞迕褡灾握鲁毯蛯嵤┘殑t》執(zhí)行情況，使得“草根憲法”所涉及條款真正落到實處。這其中，“四議兩公開”議事規(guī)則、述職述廉測評制度、村務監(jiān)督工作規(guī)程、星級家庭創(chuàng)建實施細則、村務公開制度、合同管理及資金收繳制度等的執(zhí)行情況占據(jù)考核比重50%。考核結(jié)果直接與村黨組書記、村委會成員年終績效掛鉤、與部門創(chuàng)新爭優(yōu)活動掛鉤。
第三，補充完善其他工作機制。除了確立“四議兩公開”議事規(guī)則外，一是健全星級家庭創(chuàng)建制度，把《村民自治章程及實施細則》中導向性、約束性內(nèi)容作為評價指標；二是建立黨員聯(lián)系服務群眾制度、村民代表聯(lián)系服務群眾制度，把聯(lián)系服務群眾作為常態(tài)性工作內(nèi)容；三是通過廣泛宣傳動員、黨員干部帶頭示范等措施，確保各項制度執(zhí)行。
（三）成效與評估
第一，實現(xiàn)了村級事務的民主自治。長期以來，村民自治中民主決策、民主管理和民主監(jiān)督大多形同虛設，H鎮(zhèn)工作模式在深入理解村民自治內(nèi)涵基礎上，制定了自治章程和實施細則，為實現(xiàn)村級事務的自治管理探索出了有效路徑。“1+1+X”建立的以村黨組織為領導、村代會決策、村委會執(zhí)行、村務監(jiān)督委員會監(jiān)督的村級治理架構(gòu)，以垂直到戶的村民自治架構(gòu)，形成了保障“四議兩公開”運行的良性村務管理機制。村務管理嚴格按照章程辦事，決策有機制，辦事有依據(jù)，議事有平臺，村務管理實現(xiàn)了制度化、規(guī)范化和民主化。根據(jù)調(diào)查評估，H鎮(zhèn)村民對村干部的工作滿意度平均為99%，與以前相比有較大提升。
第二，提升了村干部的社會公信力。自治章程明確規(guī)定村黨組織領導支持村民委員會依法有序開展村民自治，重大事務必須按照“四議兩公開”的程序進行。這一方面對于村干部的工作作風、工作程序等進行了明確規(guī)定；另一方面使村干部的權(quán)力得到了制約，群眾有了接觸干部、監(jiān)督干部的途徑和手段。在“1+1+X”工作模式下，村干部的工作責任心、積極性、主動性明顯增加，工作作風得到了轉(zhuǎn)變，工作能力得到了提升，在群眾中的威信得到了增強，干群關系明顯獲得了改善。H鎮(zhèn)公推直選過程中，35個村（居）委23個黨支部有13名支部書記全票當選，參選率遙遙領先于同區(qū)域其他村。村民上訪也明顯得到了遏制，與之前相比，2011年個人上訪人次下降34%，集體批次下降48%，來信下降26%，并呈現(xiàn)逐年下降的發(fā)展態(tài)勢。
第三，增強了村民的參與意識和能力。村民自治核心內(nèi)涵在于自我管理、自我教育和自我服務。自治章程明確強調(diào)村民作為主體對村級事務的參與和擔當，規(guī)定所有與村民有切身利益關系的事項都由自己決定，放棄參與就等于放棄自己的民主權(quán)利。實施“1+1+X”模式之后，開始關心村民事務的人多了，參與事務的人也多了。以慶豐村村莊改造為例，一些村民還自發(fā)組織環(huán)境監(jiān)督小隊，每天義務巡視村內(nèi)綠化、違章搭建等情況，對違規(guī)者加以勸阻和提醒，并對屢教不改者由村民骨干牽頭進行批評教育。根據(jù)調(diào)查，H鎮(zhèn)的《自治章程及實施細則》的知曉率高達100%，認為村民自治對村務管理很重要的占97.2%，表示愿意參與制定《自治章程及實施細則》的為98.1%。
三、價值意蘊：農(nóng)村基層民主自治案例示范
（一）推動了農(nóng)村基層民主自治的深入發(fā)展
迄今為止，人們基本承認了村民自治是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后中國鄉(xiāng)村的一項偉大創(chuàng)新，也是推動中國農(nóng)村基層民主進行的一項偉大實踐。然而，事實上，村民自治在中國的成長并非一帆風順，甚至可以說是在人們的質(zhì)疑聲中發(fā)展起來的。代表性觀點有：一是“違背規(guī)律說”，認為村民自治實踐違背了民主發(fā)展的普遍規(guī)律，鄉(xiāng)村民主政治制度應該發(fā)生于工業(yè)社會之后，而且至今尚無經(jīng)驗證明在社會民主政治發(fā)育不足的背景下率先發(fā)展鄉(xiāng)村社會民主政治的成功道路。二是“沖突說”，強調(diào)鄉(xiāng)村民主會妨礙國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的滲透和控制，國家不可能允許鄉(xiāng)村社會有更多的獨立權(quán)和自主權(quán)。三是“能力缺乏說”，借用市民社會理論中的中產(chǎn)階級理論，認為鄉(xiāng)村社會與農(nóng)民自身缺乏民主的資源和能力。這些質(zhì)疑并沒有阻止鄉(xiāng)村社會追求民主的步伐，他們對民主的渴望、對參與自身事務的努力推動著鄉(xiāng)村民主制度的發(fā)展。正如有學者所言：“村民自治作為一種歷史上前所未有的民主化治理機制，需要與自上而下的政權(quán)和政黨治理機制相互對接和磨合。在村民自治的發(fā)展過程中，必然會出現(xiàn)各行其是，甚至扭曲村民自治原則精神的狀況。”從村民自治的發(fā)展來看，這些縱向的行政機制與橫向的自治機制的相互摩擦確實給村民自治帶來很多困惑，但村民自治并沒有停滯不前，而是依靠創(chuàng)新實踐逐步把村民自治帶入新的發(fā)展。
任何事物都需要一個發(fā)展過程，鄉(xiāng)村民主也不例外。從最初簡單選舉，到之后民主實踐中創(chuàng)造出來的“海選”、公推直選、秘密寫票、公開唱票、即時公布選舉結(jié)果等實踐，民主選舉成為村民自治制度中發(fā)展最為快速的部分。但村民自治不僅涵蓋民主選舉，還包括民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。后三個民主在實際過程中往往遭到忽視，或者說流于形式，離理想狀態(tài)相距甚遠。這種做法直接導致“村官治村”的現(xiàn)實局面。這在村民民主意識薄弱的地區(qū)可能還能夠維持，但在處于大都市邊緣的H鎮(zhèn)，村民們明顯表示出不滿，他們寧可放棄選舉、“用腳投票”或是“越級上訪”，也不愿參選。這一舉動給村代理人與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來極大困惑，改變“村官治村”局面迫在眉睫。對于以往村民自治發(fā)育不甚理想，一個很重要的原因在于把民主原則等同于民主事實，不了解沒有一系列由民主規(guī)則、民主程序構(gòu)成的形式化民主，實體性民主也無法體現(xiàn)。村民自治的核心價值就在于在實踐過程中建立起一系列民主規(guī)則和程序。H鎮(zhèn)政府開始高度重視，從民主規(guī)則、民主程序這兩個角度思考，最終建立起了“四議兩公開”議事規(guī)則、村綜合管理考核制度、村務監(jiān)督委員會、村民主理財小組等機制。這一創(chuàng)造性實踐把原先注重民主選舉、忽視民主決策、民主管理和民主監(jiān)督推向四個民主共同發(fā)展的歷史進程，而從實踐來看，后三個民主的有效實施對于民主選舉的有效開展提供了更好的基礎性條件。
（二）重塑了農(nóng)村基層民主政治的權(quán)力結(jié)構(gòu)
基層民主政治生活總是在一定的權(quán)力結(jié)構(gòu)中進行，權(quán)力結(jié)構(gòu)使得各權(quán)力主體的博弈狀況淋漓盡致地展現(xiàn)出來，同時，又使自身在各權(quán)力主體的博弈過程中實現(xiàn)變遷乃至重構(gòu)。在傳統(tǒng)中國，國家權(quán)力并不直接到達鄉(xiāng)村社會，即“王權(quán)不下縣”，縣以下形成了“縣官治縣、鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)”的“┸”形權(quán)力結(jié)構(gòu)。晚清以來，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村精英借助國家權(quán)力搖身變?yōu)椤巴梁懒蛹潯薄＾r(nóng)民一直以來都處于鄉(xiāng)村政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的邊緣。而把村民帶到權(quán)力中心的是中國共產(chǎn)黨，通過“政權(quán)下鄉(xiāng)”“政黨下鄉(xiāng)”等政治動員和底層革命，農(nóng)民被帶到了鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的中心。村民自治則成為國家以民主治理體制把農(nóng)民吸納進鄉(xiāng)村權(quán)力機構(gòu)的重要方式。至此，鄉(xiāng)村治理中形成了幾類權(quán)力主體：（1）代表國家權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與政府，是國家行政機構(gòu)的基礎和末梢；（2）代表政治權(quán)力的村黨支部，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織構(gòu)成上下級關系；（3）村級組織代理人或村委會干部；（4）權(quán)威人物或非體制性精英（當?shù)氐摹邦^面人物”“知名人士”“大社員”等）；（5）普通村民（或稱為“平頭百姓”）。理論上來講，村民自治就是要在基層黨委領導、政府指導下，各權(quán)力主體之間相互協(xié)商互動，共同治理好鄉(xiāng)村各項事務。也即是形成多元共治、理性對話、民主協(xié)商的完美治理模型。但從運行實踐來看，村民自治權(quán)力逐漸形成了向黨組織、基層政府、經(jīng)濟組織的正式位移和向鄉(xiāng)村精英、宗族組織、宗派組織的非正式位移并行發(fā)展態(tài)勢。
問題導向和需求導向是我國社會主義體制改革的重要依據(jù)。在H鎮(zhèn)，黨委、政府和當?shù)卮迕褡匀磺宄迕褡灾蔚陌l(fā)展困境和人們對于權(quán)力的需求。要想減小村民自治施行過程中的人為操縱空間，就得運用民主規(guī)則和程序去爭取和維護其權(quán)益。村民們也確實需要對民主規(guī)則和程序進行操作和實踐，才能夠真正培育起普通村民的民主意識。健全基層民主機制就成為H鎮(zhèn)的唯一道路。在“1+1+X”工作法中，《村民自治章程》并無特別之處，因為從全國來看，很多鄉(xiāng)村都在制定自己的村規(guī)民約，并且民主規(guī)則和程序較為健全。但在具體事務辦理過程中，村民們?nèi)匀桓杏X到自己處于權(quán)力的邊緣，在《村民自治章程》規(guī)定下，鄉(xiāng)村代理人、非體制性精英對于具體村務仍具有較大操作空間。為此，H鎮(zhèn)村民嘗試用“X”來壓縮權(quán)力精英們的權(quán)力空間，把村民們最集中、最強烈的事項列為重點規(guī)范事項，對每一個事項都制定相應的《實施細則》，即“X”。“X”保持開放性，對村民會議或村民代表會議認為應該納入自治事項的，都逐步制定相應細則。以某村為例，《實施細則》中自治項目多達60項。而且通過強化民主監(jiān)督機制，運用專人監(jiān)督、專項監(jiān)督、考評監(jiān)督和群眾監(jiān)督等多種形式，對村級所有事務進行考評。如此這樣，普通村民的權(quán)力通過一系列民主規(guī)則和程序重新回到了村級權(quán)力結(jié)構(gòu)中，與其他權(quán)力主體形成鄉(xiāng)村治理共同體。
（三）啟迪了提升農(nóng)村社會治理水平的發(fā)展路徑
農(nóng)村社會是整個國家的重要治理單元。要實現(xiàn)國家社會治理體系和治理水平的現(xiàn)代化，其重要內(nèi)容就是要提升農(nóng)村社會治理的現(xiàn)代化水平。然而，十八屆三中全會以來，除了理論界、高層官員高度重視從“社會管理”向“社會治理”的轉(zhuǎn)變所帶來的區(qū)別外，許多地方官員和普通民眾認為，國家文件中的用詞轉(zhuǎn)換并沒有帶來實質(zhì)性的體制機制轉(zhuǎn)變，社會治理水平并沒有顯著提升。因此，很多人認為文件中從“管理”到“治理”僅僅是文字意義上的較真，并無實際意義可言。有學者認為，這很大程度上還在于整個社會在推進基層治理現(xiàn)代化方面并沒有很好地破題，而且各地方也沒有建立起相應的體制機制和及時出臺相關的公共政策。要破解這一政治難題，必須從治理主體、治理機制和治理方式等方面給予思考。為此，H鎮(zhèn)領導認為，在利益多元化、需求多樣化的形勢下，可以深入挖掘村民自治，加強農(nóng)村基層民主政治建設，讓村民掌握信息、參與管理、共同監(jiān)督，運用一套規(guī)范化的制度體系，真正讓村民的自治權(quán)落到實處，讓村民成為治理村莊的真正主人，這才是提升農(nóng)村社會治理水平的關鍵路徑。沿此思路，H鎮(zhèn)領導抓住村民自治，明確社會治理并不是黨政領導的治理，是大眾共同參與的協(xié)商治理。要實現(xiàn)村民自治目標，必須依賴于制度體系、體制機制、議事規(guī)則等，必須依賴于法治。只有沿著法治的軌道，才能實現(xiàn)基層社會的真正自治。
從具體實踐來看，H鎮(zhèn)首先從有利于推進自治的制度建設入手，構(gòu)建了一套成體系的、可見的制度設計和操作辦法。《自治章程》規(guī)定了村民會議、村民代表會議、村民委員會、村民小組等村民組織的職權(quán)，《實施細則》對村莊具體事務進行詳細規(guī)定，從而把村民的自治權(quán)“實在化”。從村民參與來看，H鎮(zhèn)的做法以村民自治機制，堅持村民的主體地位，充分發(fā)揮村民的主體作用，引導村民廣泛參與，真正做到了村莊不同權(quán)力結(jié)構(gòu)之間的平等對話、協(xié)商解決。在自治的整個程序中，《自治章程》由村民會議表決，《實施細則》由村民代表會議通過；內(nèi)容方面，村民有權(quán)提議村級事項必須列入自治事項，以及有權(quán)提出事項的處理辦法；執(zhí)行方面，村民親自參與討論、決定各項自治事務；在監(jiān)督方面，村民決定著村干部的評價、決定著村干部工作的評價，甚至決定著村干部的年終績效以及未來發(fā)展等。通過這一系列制度、體制機制和議事規(guī)則等安排，最大限度地激發(fā)了村民的主體意識，調(diào)動了村民的政治參與的積極性，增強了村民的責任感，提升了村民的治理能力。因此，H鎮(zhèn)的實踐啟迪我們，要推進農(nóng)村社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就要緊緊把握村民自治，從制度、體制機制等方面著手，讓村民自治從形式民主走向?qū)嶓w民主。
結(jié)論
H鎮(zhèn)用生動鮮活的實踐詮釋了村民自治在農(nóng)村社會的生命力。正如有學者所言，對村民自治的輕視是“一種缺乏歷史感的短視”。事實上，村民自治不僅是黨中央推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政治要求，更是廣大村民對渴望參與村級各項事務的現(xiàn)實需求。H鎮(zhèn)的實踐表明，村民自治不僅沒有在農(nóng)村終結(jié)，而是在走向新的發(fā)展階段。而且，村民自治的有效實現(xiàn)，不僅是村民參與村干部選舉或者說民主選舉那么簡單，而更關鍵的則是要通過設置一系列民主制度、規(guī)則和程序等，徹底實現(xiàn)村民自己的事項由村民自己決策、監(jiān)督和管理，把民主決策、民主監(jiān)督、民主管理與民主選舉真正落到實處。
當然，H鎮(zhèn)的成功經(jīng)驗不僅得益于其做法之精妙，規(guī)則之嚴密，更是得益于其本身所蘊含的基礎條件。比如，H鎮(zhèn)本身地處大都市郊區(qū)，經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，整個村集體資源和利益較多，人們對于參與村級事務管理的意愿都較為強烈，同時村民整體文化素質(zhì)、政治參與能力都相對較強等。但同時調(diào)查發(fā)現(xiàn)，H鎮(zhèn)的實踐也并不是一帆風順，在開展初期中，也有部分村干部存有抵觸心理，有些村民對其做法存在質(zhì)疑，等等。對此，H鎮(zhèn)堅持以下做法：第一，堅持政黨組織邏輯，在推進初期發(fā)揮黨組織在農(nóng)村社會的組織動員能力，發(fā)動廣大群眾積極參與到“草根憲法”的制定過程中來，并對村民們反映最集中、最強烈的事項制定相應的實施細則；第二，堅持“依法治村”原則，構(gòu)建起“遇小事照細則執(zhí)行、遇重要事按章程辦事、遇急事照村民代表商議解決、遇大事由村民代表大會決定”的議事決事規(guī)則和“四議兩公開”工作程序；第三，堅持“村務公開”原則，實施“五公開”制度，并對涉及群眾切身利益的村級財務建立了村民主理財小組、村級財務顧問、實施第三方村級財務審核制度等；第四，堅持“村務民評、民督”原則，就是通過建立專門監(jiān)督考評機構(gòu)，讓廣大群眾參與到村中重要事務的落實、“兩委”及“兩委”干部工作的考評工作中來。
總之，H鎮(zhèn)通過對村民自治制度的獨到理解，把“民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理”細化為“村情民知、村官民選、村策民決、村事民定、村財民管、村務民督、村績民評、村利民享”的治理機制，探索出了一條符合地方情況的農(nóng)村基層治理機制。H鎮(zhèn)的實踐經(jīng)驗也表明，作為一種“草根性創(chuàng)新”，村民自治本就無任何一條成功道路可循，都需要借助其本身所特有的基礎條件進行探索實踐，故可謂，村民自治永遠在前進的路途中。
參考文獻和注釋：略
作者簡介：張波，華東師范大學社會發(fā)展學院博士研究生，上海市浦東新區(qū)行政學院講師
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學術探索》2017年第9期
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