——以上海H鎮(zhèn)“草根憲法”實(shí)踐為例
【摘 要】村民自治在中國已有35年發(fā)展歷程，并在規(guī)范民主選舉、改變民主觀念等方面取得實(shí)質(zhì)性成效，極大地推動了農(nóng)村基層政治的民主化進(jìn)程。但村民自治在廣大農(nóng)村社會遭遇了前所未有的困境，包括主體困境、制度困境、發(fā)展困境等，嚴(yán)重影響了村民自治存在的合法性基礎(chǔ)，農(nóng)村基層民主自治制度發(fā)展陷入窘境，“自治已死”之聲呼之欲出。然而，通過對上海H鎮(zhèn)的考察分析發(fā)現(xiàn)，村民自治并沒有伴隨人們的質(zhì)疑而消逝，而是以創(chuàng)造性的實(shí)踐模式存在于中國農(nóng)村社會。H鎮(zhèn)的實(shí)踐不僅推動了農(nóng)村基層民主自治制度的深入發(fā)展，重塑了農(nóng)村基層民主政治的權(quán)力結(jié)構(gòu)，更開啟了提升農(nóng)村社會治理水平現(xiàn)代化的發(fā)展路徑。
【關(guān)鍵詞】村民自治；基層民主；實(shí)踐創(chuàng)新
37年前，廣西北部的合寨村建立了全國第一個(gè)村民委員會，成為中國農(nóng)村基層民主自治制度的誕生地。此后，村民自治與基層民主就聯(lián)袂出現(xiàn)于公眾視野。這盡管不是政府的有意安排，但它確實(shí)為中國的民主化進(jìn)程提供了良好開端。有學(xué)者將其譽(yù)為“中國現(xiàn)代史上第一次真正的民主實(shí)踐”，使得中國民主制度開始從文本走向現(xiàn)實(shí)。1987年頒布實(shí)施的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》把村民自治概括為“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”和“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。村民自治制度成為中國特色社會主義民主政治制度的重要內(nèi)容。
一、村民自治制度的踐行困境
回顧歷史，村民自治研究的最大特點(diǎn)是實(shí)踐先于理論。在村民自治誕生后的最初15年時(shí)間里，學(xué)術(shù)界并沒有對村民自治進(jìn)行過多的討論，而其本身所蘊(yùn)含的政治價(jià)值也并未得到過多關(guān)注。但是，這種狀況并沒有掩蓋其本身的“光芒”。20世紀(jì)90年代，由于中國政治話語改變、政治學(xué)學(xué)科拓展以及政府部門關(guān)注等多種因素的影響，以村民自治為載體的農(nóng)村基層民主制度成為中外社會科學(xué)領(lǐng)域討論的焦點(diǎn)。在研究內(nèi)容上，學(xué)界大致集中在兩個(gè)層面：第一層面是“如何評價(jià)村民自治”這一草根民主制度，即村民自治的政治價(jià)值。對于這一話題，國內(nèi)外學(xué)者大多持高度肯定的態(tài)度，認(rèn)為村民自治是一場“平靜的民主化‘革命’”，是政治改革運(yùn)動中的“農(nóng)村包圍城市”，是中國民主政治發(fā)展的“突破口”。當(dāng)然，也有部分學(xué)者沿著西方民主制度的發(fā)展邏輯，認(rèn)為村民自治是“理論怪胎”，并可能產(chǎn)生新形勢下的“紳治”，而且，這一基層民主制度很難帶動中國整體政治的變革。第二層面是村民自治中的選舉制度。受到海外中國村民自治研究思路影響，村民自治中的選舉制度得到了特別重視。研究包括選舉制度的規(guī)范性分析、選舉過程的深度描寫、影響選舉制度的影響因素（如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、縣鄉(xiāng)政權(quán)、政治心理等）、選舉績效分析等。毫不夸張地說，村民自治研究成為20世紀(jì)90年代中后期社會科學(xué)領(lǐng)域真正意義上的一門顯學(xué)。
而且，村民自治本身的實(shí)踐成效也甚是明顯，包括村級民主選舉發(fā)展迅速、村民民主觀念日漸濃厚，大大推動了農(nóng)村基層政治民主化的發(fā)展，深刻影響著地方及整個(gè)國家政治體系的發(fā)展和民主政治的發(fā)展。然而，正如英國學(xué)者戴維·赫爾德所言，“民主思想的歷史是奇特的，而民主實(shí)踐的歷史則是令人困惑的”。“村民自治作為一種來自鄉(xiāng)村內(nèi)生型的治理機(jī)制嵌入到原有的自上而下的治理結(jié)構(gòu)中，必然會產(chǎn)生機(jī)制性摩擦。”從橫向區(qū)域?qū)嵺`來看，村民自治普遍存在著缺乏民主、形式民主、半民主等問題，民主的實(shí)踐與理想的民主想象有著明顯差距。“自治已死、改革無望”聲音呼之欲出，村民自治在實(shí)踐過程中遭遇了前所未有的挑戰(zhàn)。而這些挑戰(zhàn)與困境，在很大程度上影響著村民自治存在的合法性基礎(chǔ)，進(jìn)而使得農(nóng)村基層民主制度的發(fā)展陷入窘境。
第一，人口流動引發(fā)了村民自治的主體困境。村民自治主體指的是直接參與村民自治過程的各行為主體。通常意義上講，指的就是整體村民和村集體代理人（簡稱“村干部”）。在傳統(tǒng)社會，村莊是建立在相對封閉、相互熟悉、排他性以及親密淳樸的自然感情基礎(chǔ)上的有機(jī)共同體。這是村民自治得以誕生的原始生態(tài)環(huán)境。然而，國家的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化打破了鄉(xiāng)村整體格局。傳統(tǒng)村落開始從原住民的共同體變?yōu)殚_放流動的居住場所。人口流動必然涉及流入地和流出地。西方經(jīng)典“推-拉”理論認(rèn)為，人口流動是由地區(qū)之間的工資收入、職業(yè)機(jī)會、生活條件、社會環(huán)境等方面的差異所引起的。就中國情況來看，人口基本沿襲著從經(jīng)濟(jì)相對落后的中西部向經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的東南沿海地區(qū)流動的整體態(tài)勢。兩種不同的人口走向在鄉(xiāng)村社會表現(xiàn)出不同的政治生態(tài)，進(jìn)而培育出了兩種截然不同的村民自治生長土壤和典型樣態(tài)。從流入地來看，這類地區(qū)呈現(xiàn)典型二元社會結(jié)構(gòu)，擁有本地戶籍的居民不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，轉(zhuǎn)而從事商業(yè)活動，同時(shí)由于外來人口大量流入帶來的房產(chǎn)和土地的增值，使得其財(cái)富和資本總量較大；而對于流入居民來說，現(xiàn)行的《村民委員會組織法》很難保障其選舉權(quán)和被選舉權(quán)。從流出地來看，大量村民的外出使之對本村事務(wù)有心無力抑或漠不關(guān)心，留守的老、弱、病、殘、婦、幼成為村民自治的主體。由于自身文化素質(zhì)限制，村民自治空間明顯受到壓縮，村干部自然很少受到村民的日常監(jiān)督。因此，“富人治村”和“維持會”現(xiàn)象便隨之產(chǎn)生。
第二，法律本身缺陷是村民自治面臨的制度困境。除了《憲法》外，《村民委員會組織法》是保障村民自治有序開展的最權(quán)威、最直接的法律。但這部法律從誕生之日起，就蘊(yùn)藏著不可忽視的缺陷：一是缺乏相關(guān)程序法，嚴(yán)格意義上來講，《組織法》是一部典型的組織法，法律屬性過于剛性，諸如實(shí)踐中出現(xiàn)的村民選舉、一事一議、代表會議等缺乏相應(yīng)程序規(guī)定；二是法律監(jiān)督和救濟(jì)缺位，對于現(xiàn)實(shí)中村民自治制度貫徹不力者缺乏相應(yīng)懲戒機(jī)制，而新頒布《組織法》要求地方人民代表會議對村民自治的保障更缺乏相應(yīng)的操作程序。法律自身的缺陷給村民自治的開展帶來很多難以回避的現(xiàn)實(shí)問題，主要涉及：（1）相對于民主選舉，民主管理、民主決策、民主監(jiān)督并未真正予以落實(shí)，“四民主”呈現(xiàn)出了結(jié)構(gòu)性的失衡；（2）“兩委”關(guān)系并未理順，村黨支書成為真正的村集體代理人，而由村民選舉出來的村委會主任則淪為陪襯；（3）鄉(xiāng)-村關(guān)系徹底“異化”，《組織法》規(guī)定的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過多干涉村民事務(wù)，而另一極端在于，村組織借著“自治”不服鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政指導(dǎo)；（4）村集體是集政治、經(jīng)濟(jì)、社會于一體的社會組織，而隨著村集體資源和財(cái)富的與日俱增出現(xiàn)了村民與村集體代理人、村民之間的諸多社會矛盾，等等。
第三，實(shí)踐異化問題是村民自治面臨的發(fā)展困境。在全國不同地方，農(nóng)村黑惡勢力和宗族勢力逐漸抬頭，破壞了村民自治的有序?qū)嵤┖徒】蛋l(fā)展，阻礙著農(nóng)村民主政治的建設(shè)進(jìn)程。這是目前村民自治發(fā)展中的典型困境，嚴(yán)重扭曲了村民自治制度政策的初衷。前些年，全國各地農(nóng)村出現(xiàn)了舉國聞名的“霸天族”，如山東微山縣的“東霸天”李某某、湖南湘潭市雨湖區(qū)的“南霸天”趙某某，還有2010年宣判的兩起黑惡勢力案件--北京市密云縣河南寨鎮(zhèn)平頭村村委會主任王曉雷案、廣州市白云區(qū)江高鎮(zhèn)南崗村村主任殷卓波案等，這些觸目驚心的案件就是例證。黑社會勢力侵入農(nóng)村基層政權(quán)具有兩種路徑：一種是官員的黑惡化，另一種是黑惡勢力的官員化。這嚴(yán)重破壞了農(nóng)村的基層自治制度，給農(nóng)村社會帶來極大的危害。同時(shí)，一些地方的宗族勢力利用血緣紐帶或者拉幫結(jié)派，形成利益集團(tuán)，采取非正當(dāng)手段抵抗國家政策的執(zhí)行、控制村民選舉等。這兩股勢力侵入村民自治組織后，立刻出現(xiàn)“反民主”逆流，嚴(yán)重破壞村民自治，而且還會進(jìn)一步滲透到農(nóng)村基層政權(quán)、致使基層政權(quán)退化，給基層民主建設(shè)帶來巨大危害。
與此相隨的是，村民自治研究也進(jìn)入了漫長的沉寂期。國內(nèi)外一批學(xué)者開始思考“村民自治為何會出現(xiàn)目前狀況”這一問題，并呈現(xiàn)出兩種不同的研究思路：國外學(xué)者大多認(rèn)為，選舉制度僅僅是一種制度形式，而我們應(yīng)更加關(guān)注選舉制度后村莊的治理問題，要把選舉權(quán)力研究轉(zhuǎn)向?qū)Υ迩f實(shí)踐權(quán)力研究。國內(nèi)學(xué)者則開始從村民自治本身內(nèi)涵出發(fā)，探究村民自治本身的實(shí)現(xiàn)形式，包括利益條件、文化條件、地域規(guī)模和群眾意愿等；同時(shí)更加注重把民主選舉與民主管理、民主決策、民主監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來。2014年，中央一號文件提出要“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式”，這標(biāo)志著村民自治不再有原先整齊劃一的實(shí)現(xiàn)形式，而正式進(jìn)入了新的實(shí)踐探索階段。在國家政治號召下，全國各地政府開始探索村民自治的實(shí)現(xiàn)形式，如廣東“三元統(tǒng)一”形式、成都“村民議事會”、河南鄭州“四議兩公開”、廣西河池市“黨群共治”等模式。上海H鎮(zhèn)通過梳理鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的情況，根據(jù)《中華人民共和國村民組織法》章程，制訂了以草根憲法為基礎(chǔ)的“1+1+X”村民自治實(shí)踐模式，豐富和擴(kuò)展了中國村民自治制度的實(shí)踐形式。
二、“草根憲法”：農(nóng)村基層民主自治的案例展示
“草根憲法”說法源于上海H鎮(zhèn)的“1+1+X”工作模式。所謂“1+1+X”，第一個(gè)“1”是指黨組織的領(lǐng)導(dǎo)；第二個(gè)“1”是指村民自治章程，是村民自治的基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性文件；“X”是指若干實(shí)施細(xì)則，是村民會議或村民代表會議就群眾關(guān)心的事務(wù)處置辦法所制定的辦事規(guī)則。村民自治章程及實(shí)施細(xì)則具有統(tǒng)一的議事和組織規(guī)則，明確規(guī)定了村民自治的范圍、機(jī)制、程序以及村民的權(quán)利與義務(wù)，當(dāng)?shù)卮迕穹Q謂“草根憲法”。
（一）背景與動力
H鎮(zhèn)地處上海浦東新區(qū)東北角，地域面積41.97平方公里，耕地面積9.29平方公里。總?cè)丝?4.3萬人，外來人口8.55萬，占總?cè)丝诒戎亟?0%。轄區(qū)有29個(gè)村委會和6個(gè)居委會，屬于典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)地區(qū)。伴隨浦東開發(fā)開放，H鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展取得了不錯(cuò)的成績，人們的生活水平得到了顯著提高。但與此同時(shí)，村民之間、村民與干部之間、戶籍人口與外地人口之間的矛盾卻逐漸加深，村民到鎮(zhèn)政府上訪、信訪逐年增加。這很大程度上影響了村民的正常生活，阻礙了H鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展。通過總結(jié)分析發(fā)現(xiàn)，這些問題和矛盾的根源在于村民日益轉(zhuǎn)變的觀念與基層社會的管理不相符合，具體表現(xiàn)在三方面：其一，村民的民主法治觀念與傳統(tǒng)管控型的管理方式不相符，村民期待“平等”；其二，關(guān)系村民切身利益的問題缺乏相關(guān)法律規(guī)定和操作程序，村民期待“依據(jù)”；其三，村民參與村務(wù)管理的要求與“村官治村”的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐不符，村民期待“民主”。平等、依據(jù)和民主成為現(xiàn)代村民的價(jià)值追求，也成為村莊矛盾的邏輯起點(diǎn)，更是成為H鎮(zhèn)政府探索實(shí)施“草根憲法”的動力源泉。2010年新修訂的《中華人民共和國村民組織法》為“草根憲法”提供了法律根據(jù)和政策藍(lán)本。
（二）發(fā)展與做法
基于上述情境和困難，H鎮(zhèn)黨委、政府決定開展“1+1+X”工作法，并制定了先行試點(diǎn)、面上推開、深化完善的整體推進(jìn)思路。經(jīng)過長達(dá)4年多的實(shí)踐和探索，浦東政府決定在行政區(qū)域內(nèi)371個(gè)村中選出106個(gè)村，試點(diǎn)推廣H鎮(zhèn)村民自治工作模式（“1+1+X”工作模式），由此，該模式正式進(jìn)入了經(jīng)驗(yàn)推廣和完善總結(jié)階段。具體說來，H鎮(zhèn)“1+1+X”工作模式主要做法有以下幾點(diǎn)。
1.堅(jiān)持民主程序，合理制定村民自治“草根憲法”
第一，“草根憲法”的基本內(nèi)容。目前，H鎮(zhèn)轄區(qū)29個(gè)村，每村都有一本俗稱“草根憲法”的《村民自治章程及實(shí)施細(xì)則》。《村民自治章程》一般由十章構(gòu)成，內(nèi)容包括村民組織、村民權(quán)利和義務(wù)、經(jīng)濟(jì)管理、社會秩序、勞動就業(yè)、勞動保障和福利、獎(jiǎng)懲、執(zhí)行和監(jiān)督等9個(gè)方面，是村民自治的大綱。《實(shí)施細(xì)則》是操作性文件，內(nèi)容涉及民主管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會事業(yè)、社會穩(wěn)定、文明創(chuàng)建、崗位職責(zé)六大類，主要就村集體資產(chǎn)和資金管理、社會治安、來滬人員管理、婚姻家庭、計(jì)劃生育、星級家庭標(biāo)準(zhǔn)等事務(wù)處理的操作方法、具體標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)懲處置和結(jié)果公開等環(huán)節(jié)進(jìn)行具體規(guī)定。
第二，“草根憲法”的制定程序。堅(jiān)持“尊重民意、維護(hù)民權(quán)、通俗易懂、切實(shí)有效”的工作原則，制定“草根憲法”。具體可分為：（1）意見收集階段，各村黨組織把《意見征求表》發(fā)放到村民手中，召開“戶代會”廣泛聽取村民普遍關(guān)心的村務(wù)，整理出村民關(guān)注度高、反映最集中的事項(xiàng)，作為村民自治的具體事項(xiàng)。（2）初稿形成階段，召開黨支部會議、村委會議、村民代表會議、黨員會議、老干部會議、企業(yè)家座談會，就“草根憲法”制定過程中的問題進(jìn)行意見征集。（3）征求意見階段，把“草根憲法”初稿發(fā)到每家每戶，利用黑板報(bào)、宣傳欄等載體廣泛發(fā)動，號召家庭學(xué)習(xí)討論，并召開村民代表會議收集群眾意見。（4）最終表決階段，召開村民會議和村民代表會議，對“草根憲法”逐條進(jìn)行解讀和表決。（5）完善調(diào)整階段，“草根憲法”并不是固定的，而是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化進(jìn)行調(diào)整，增加村民關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，簡稱“增”；減少操作性不強(qiáng)、“假大空”做不到的內(nèi)容，簡稱“減”；改變“草根憲法”結(jié)構(gòu)，加重民主決策和民主監(jiān)督分量，簡稱“理”。
2.完善參與機(jī)制，確保村民“四民主”真正落實(shí)
第一，建立村務(wù)公開制度，實(shí)現(xiàn)村情民知。在鎮(zhèn)層面，由鎮(zhèn)人大決議，聘請第三方獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)對村級集體資產(chǎn)和村“兩委”班子進(jìn)行審計(jì)，并將審計(jì)結(jié)果予以公開。在村層面，實(shí)現(xiàn)村黨組書記崗位互換，聘請獨(dú)立的村級財(cái)務(wù)顧問，確保村級財(cái)務(wù)公開。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)“五公開”制度：任期公開，內(nèi)容有村黨組織、村委會任期目標(biāo)、職責(zé)分工等；年度公開，內(nèi)容有村委會年度工作目標(biāo)、村上年度財(cái)務(wù)收支決算和下年度預(yù)算、村集體資產(chǎn)運(yùn)作情況、村干部報(bào)酬等；季度公開，內(nèi)部有村委會辦公經(jīng)費(fèi)、扶貧幫困、社會救助、基建項(xiàng)目、實(shí)事工程等；隨時(shí)公開，內(nèi)容有村民代表大會決議的內(nèi)容；應(yīng)邀公開，1/10以上村民或1/3以上村民代表要求公開的內(nèi)容需予以公開。
第二，建立議事決事規(guī)則，實(shí)現(xiàn)村事民決。建立了“遇小事照細(xì)則執(zhí)行、遇重要事按章程辦事、遇急事照村民代表商議解決、遇大事由村民代表大會決定”的議事決事規(guī)則和“四議兩公開”工作程序。具體工作程序有：（1）村黨支委會議提議，提出重大事項(xiàng)初步意見和方案；（2）村“兩委”會議商議實(shí)施方案；（3）黨員會議審議商議方案；（4）村民會議和村民代表會議決議，就討論內(nèi)容進(jìn)行最終決議。最后，通過黨務(wù)村務(wù)公開欄、新媒體等平臺把最終決議以及實(shí)施結(jié)果公開。
第三，建立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)村務(wù)民督。組建村務(wù)監(jiān)督委員會和民主理財(cái)小組，成員有5~7人，明確規(guī)定村干部及配偶、直系親屬不得擔(dān)任小組成員。村務(wù)監(jiān)督委員會主要負(fù)責(zé)村務(wù)特別是重要事項(xiàng)的督促落實(shí)。對村民代表會議通過的事項(xiàng)，要定期向村民公開事項(xiàng)進(jìn)展、落實(shí)情況等，主動接受村民監(jiān)督；事項(xiàng)完成后，村民監(jiān)督委員會要聽取工作匯報(bào)，并召開村民代表會議進(jìn)行公開評議。民主理財(cái)小組主要負(fù)責(zé)對所有村級財(cái)務(wù)活動進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。每月定期審核村財(cái)務(wù)收支情況，每張財(cái)務(wù)票據(jù)均需要民主理財(cái)小組蓋章后才能入賬，審核情況和結(jié)果要及時(shí)向村民公開。
第四，建立村級考評小組，實(shí)現(xiàn)村績民評。村組建村級考評小組，由村務(wù)工作監(jiān)督委員會成員、老干部、黨員和村民代表所構(gòu)成，主要負(fù)責(zé)對村“兩委”及“兩委”干部工作開展評議，評議結(jié)果與年終獎(jiǎng)懲直接掛鉤。評議分為三個(gè)階段：年初評議，主要聽取村工作人員的工作承諾和安排；年中匯報(bào)會主要對半年工作情況進(jìn)行評估；年終評議會主要圍繞村每位工作人員思想道德、敬業(yè)精神、業(yè)務(wù)能力、團(tuán)結(jié)協(xié)調(diào)、完成任務(wù)和德、能、勤、績、廉等方面進(jìn)行評議。
3.健全配套機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“草根憲法”的持續(xù)運(yùn)行
第一，改革村級事務(wù)管理體系。建立鎮(zhèn)-村黨委、村委會-村干部-村民組長、黨員、村民代表-家庭戶的垂直聯(lián)動體系，并規(guī)定每一層級的職責(zé)及績效考核機(jī)制。要求每5-15戶推舉1人組成村民代表會議，制定明確的議事規(guī)則，主要負(fù)責(zé)對村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、年度工作計(jì)劃、村莊規(guī)劃與改造、公益事業(yè)的興辦方案、集體經(jīng)濟(jì)所得收益使用方案、土地承包經(jīng)營方案等涉及村民切身利益的事項(xiàng)進(jìn)行討論表決，把村民自治中的民主參與、民主管理等真正落到實(shí)處。
第二，建立村級綜合考核制度。H鎮(zhèn)村級考核重點(diǎn)從原來的具體工作轉(zhuǎn)變?yōu)椤洞迕褡灾握鲁毯蛯?shí)施細(xì)則》執(zhí)行情況，使得“草根憲法”所涉及條款真正落到實(shí)處。這其中，“四議兩公開”議事規(guī)則、述職述廉測評制度、村務(wù)監(jiān)督工作規(guī)程、星級家庭創(chuàng)建實(shí)施細(xì)則、村務(wù)公開制度、合同管理及資金收繳制度等的執(zhí)行情況占據(jù)考核比重50%。考核結(jié)果直接與村黨組書記、村委會成員年終績效掛鉤、與部門創(chuàng)新爭優(yōu)活動掛鉤。
第三，補(bǔ)充完善其他工作機(jī)制。除了確立“四議兩公開”議事規(guī)則外，一是健全星級家庭創(chuàng)建制度，把《村民自治章程及實(shí)施細(xì)則》中導(dǎo)向性、約束性內(nèi)容作為評價(jià)指標(biāo)；二是建立黨員聯(lián)系服務(wù)群眾制度、村民代表聯(lián)系服務(wù)群眾制度，把聯(lián)系服務(wù)群眾作為常態(tài)性工作內(nèi)容；三是通過廣泛宣傳動員、黨員干部帶頭示范等措施，確保各項(xiàng)制度執(zhí)行。
（三）成效與評估
第一，實(shí)現(xiàn)了村級事務(wù)的民主自治。長期以來，村民自治中民主決策、民主管理和民主監(jiān)督大多形同虛設(shè)，H鎮(zhèn)工作模式在深入理解村民自治內(nèi)涵基礎(chǔ)上，制定了自治章程和實(shí)施細(xì)則，為實(shí)現(xiàn)村級事務(wù)的自治管理探索出了有效路徑。“1+1+X”建立的以村黨組織為領(lǐng)導(dǎo)、村代會決策、村委會執(zhí)行、村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督的村級治理架構(gòu)，以垂直到戶的村民自治架構(gòu)，形成了保障“四議兩公開”運(yùn)行的良性村務(wù)管理機(jī)制。村務(wù)管理嚴(yán)格按照章程辦事，決策有機(jī)制，辦事有依據(jù)，議事有平臺，村務(wù)管理實(shí)現(xiàn)了制度化、規(guī)范化和民主化。根據(jù)調(diào)查評估，H鎮(zhèn)村民對村干部的工作滿意度平均為99%，與以前相比有較大提升。
第二，提升了村干部的社會公信力。自治章程明確規(guī)定村黨組織領(lǐng)導(dǎo)支持村民委員會依法有序開展村民自治，重大事務(wù)必須按照“四議兩公開”的程序進(jìn)行。這一方面對于村干部的工作作風(fēng)、工作程序等進(jìn)行了明確規(guī)定；另一方面使村干部的權(quán)力得到了制約，群眾有了接觸干部、監(jiān)督干部的途徑和手段。在“1+1+X”工作模式下，村干部的工作責(zé)任心、積極性、主動性明顯增加，工作作風(fēng)得到了轉(zhuǎn)變，工作能力得到了提升，在群眾中的威信得到了增強(qiáng)，干群關(guān)系明顯獲得了改善。H鎮(zhèn)公推直選過程中，35個(gè)村（居）委23個(gè)黨支部有13名支部書記全票當(dāng)選，參選率遙遙領(lǐng)先于同區(qū)域其他村。村民上訪也明顯得到了遏制，與之前相比，2011年個(gè)人上訪人次下降34%，集體批次下降48%，來信下降26%，并呈現(xiàn)逐年下降的發(fā)展態(tài)勢。
第三，增強(qiáng)了村民的參與意識和能力。村民自治核心內(nèi)涵在于自我管理、自我教育和自我服務(wù)。自治章程明確強(qiáng)調(diào)村民作為主體對村級事務(wù)的參與和擔(dān)當(dāng)，規(guī)定所有與村民有切身利益關(guān)系的事項(xiàng)都由自己決定，放棄參與就等于放棄自己的民主權(quán)利。實(shí)施“1+1+X”模式之后，開始關(guān)心村民事務(wù)的人多了，參與事務(wù)的人也多了。以慶豐村村莊改造為例，一些村民還自發(fā)組織環(huán)境監(jiān)督小隊(duì)，每天義務(wù)巡視村內(nèi)綠化、違章搭建等情況，對違規(guī)者加以勸阻和提醒，并對屢教不改者由村民骨干牽頭進(jìn)行批評教育。根據(jù)調(diào)查，H鎮(zhèn)的《自治章程及實(shí)施細(xì)則》的知曉率高達(dá)100%，認(rèn)為村民自治對村務(wù)管理很重要的占97.2%，表示愿意參與制定《自治章程及實(shí)施細(xì)則》的為98.1%。
三、價(jià)值意蘊(yùn)：農(nóng)村基層民主自治案例示范
（一）推動了農(nóng)村基層民主自治的深入發(fā)展
迄今為止，人們基本承認(rèn)了村民自治是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后中國鄉(xiāng)村的一項(xiàng)偉大創(chuàng)新，也是推動中國農(nóng)村基層民主進(jìn)行的一項(xiàng)偉大實(shí)踐。然而，事實(shí)上，村民自治在中國的成長并非一帆風(fēng)順，甚至可以說是在人們的質(zhì)疑聲中發(fā)展起來的。代表性觀點(diǎn)有：一是“違背規(guī)律說”，認(rèn)為村民自治實(shí)踐違背了民主發(fā)展的普遍規(guī)律，鄉(xiāng)村民主政治制度應(yīng)該發(fā)生于工業(yè)社會之后，而且至今尚無經(jīng)驗(yàn)證明在社會民主政治發(fā)育不足的背景下率先發(fā)展鄉(xiāng)村社會民主政治的成功道路。二是“沖突說”，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村民主會妨礙國家權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的滲透和控制，國家不可能允許鄉(xiāng)村社會有更多的獨(dú)立權(quán)和自主權(quán)。三是“能力缺乏說”，借用市民社會理論中的中產(chǎn)階級理論，認(rèn)為鄉(xiāng)村社會與農(nóng)民自身缺乏民主的資源和能力。這些質(zhì)疑并沒有阻止鄉(xiāng)村社會追求民主的步伐，他們對民主的渴望、對參與自身事務(wù)的努力推動著鄉(xiāng)村民主制度的發(fā)展。正如有學(xué)者所言：“村民自治作為一種歷史上前所未有的民主化治理機(jī)制，需要與自上而下的政權(quán)和政黨治理機(jī)制相互對接和磨合。在村民自治的發(fā)展過程中，必然會出現(xiàn)各行其是，甚至扭曲村民自治原則精神的狀況。”從村民自治的發(fā)展來看，這些縱向的行政機(jī)制與橫向的自治機(jī)制的相互摩擦確實(shí)給村民自治帶來很多困惑，但村民自治并沒有停滯不前，而是依靠創(chuàng)新實(shí)踐逐步把村民自治帶入新的發(fā)展。
任何事物都需要一個(gè)發(fā)展過程，鄉(xiāng)村民主也不例外。從最初簡單選舉，到之后民主實(shí)踐中創(chuàng)造出來的“海選”、公推直選、秘密寫票、公開唱票、即時(shí)公布選舉結(jié)果等實(shí)踐，民主選舉成為村民自治制度中發(fā)展最為快速的部分。但村民自治不僅涵蓋民主選舉，還包括民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。后三個(gè)民主在實(shí)際過程中往往遭到忽視，或者說流于形式，離理想狀態(tài)相距甚遠(yuǎn)。這種做法直接導(dǎo)致“村官治村”的現(xiàn)實(shí)局面。這在村民民主意識薄弱的地區(qū)可能還能夠維持，但在處于大都市邊緣的H鎮(zhèn)，村民們明顯表示出不滿，他們寧可放棄選舉、“用腳投票”或是“越級上訪”，也不愿參選。這一舉動給村代理人與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶來極大困惑，改變“村官治村”局面迫在眉睫。對于以往村民自治發(fā)育不甚理想，一個(gè)很重要的原因在于把民主原則等同于民主事實(shí)，不了解沒有一系列由民主規(guī)則、民主程序構(gòu)成的形式化民主，實(shí)體性民主也無法體現(xiàn)。村民自治的核心價(jià)值就在于在實(shí)踐過程中建立起一系列民主規(guī)則和程序。H鎮(zhèn)政府開始高度重視，從民主規(guī)則、民主程序這兩個(gè)角度思考，最終建立起了“四議兩公開”議事規(guī)則、村綜合管理考核制度、村務(wù)監(jiān)督委員會、村民主理財(cái)小組等機(jī)制。這一創(chuàng)造性實(shí)踐把原先注重民主選舉、忽視民主決策、民主管理和民主監(jiān)督推向四個(gè)民主共同發(fā)展的歷史進(jìn)程，而從實(shí)踐來看，后三個(gè)民主的有效實(shí)施對于民主選舉的有效開展提供了更好的基礎(chǔ)性條件。
（二）重塑了農(nóng)村基層民主政治的權(quán)力結(jié)構(gòu)
基層民主政治生活總是在一定的權(quán)力結(jié)構(gòu)中進(jìn)行，權(quán)力結(jié)構(gòu)使得各權(quán)力主體的博弈狀況淋漓盡致地展現(xiàn)出來，同時(shí)，又使自身在各權(quán)力主體的博弈過程中實(shí)現(xiàn)變遷乃至重構(gòu)。在傳統(tǒng)中國，國家權(quán)力并不直接到達(dá)鄉(xiāng)村社會，即“王權(quán)不下縣”，縣以下形成了“縣官治縣、鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)”的“┸”形權(quán)力結(jié)構(gòu)。晚清以來，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村精英借助國家權(quán)力搖身變?yōu)椤巴梁懒蛹潯薄＾r(nóng)民一直以來都處于鄉(xiāng)村政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的邊緣。而把村民帶到權(quán)力中心的是中國共產(chǎn)黨，通過“政權(quán)下鄉(xiāng)”“政黨下鄉(xiāng)”等政治動員和底層革命，農(nóng)民被帶到了鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的中心。村民自治則成為國家以民主治理體制把農(nóng)民吸納進(jìn)鄉(xiāng)村權(quán)力機(jī)構(gòu)的重要方式。至此，鄉(xiāng)村治理中形成了幾類權(quán)力主體：（1）代表國家權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與政府，是國家行政機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)和末梢；（2）代表政治權(quán)力的村黨支部，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織構(gòu)成上下級關(guān)系；（3）村級組織代理人或村委會干部；（4）權(quán)威人物或非體制性精英（當(dāng)?shù)氐摹邦^面人物”“知名人士”“大社員”等）；（5）普通村民（或稱為“平頭百姓”）。理論上來講，村民自治就是要在基層黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府指導(dǎo)下，各權(quán)力主體之間相互協(xié)商互動，共同治理好鄉(xiāng)村各項(xiàng)事務(wù)。也即是形成多元共治、理性對話、民主協(xié)商的完美治理模型。但從運(yùn)行實(shí)踐來看，村民自治權(quán)力逐漸形成了向黨組織、基層政府、經(jīng)濟(jì)組織的正式位移和向鄉(xiāng)村精英、宗族組織、宗派組織的非正式位移并行發(fā)展態(tài)勢。
問題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向是我國社會主義體制改革的重要依據(jù)。在H鎮(zhèn)，黨委、政府和當(dāng)?shù)卮迕褡匀磺宄迕褡灾蔚陌l(fā)展困境和人們對于權(quán)力的需求。要想減小村民自治施行過程中的人為操縱空間，就得運(yùn)用民主規(guī)則和程序去爭取和維護(hù)其權(quán)益。村民們也確實(shí)需要對民主規(guī)則和程序進(jìn)行操作和實(shí)踐，才能夠真正培育起普通村民的民主意識。健全基層民主機(jī)制就成為H鎮(zhèn)的唯一道路。在“1+1+X”工作法中，《村民自治章程》并無特別之處，因?yàn)閺娜珖鴣砜矗芏噜l(xiāng)村都在制定自己的村規(guī)民約，并且民主規(guī)則和程序較為健全。但在具體事務(wù)辦理過程中，村民們?nèi)匀桓杏X到自己處于權(quán)力的邊緣，在《村民自治章程》規(guī)定下，鄉(xiāng)村代理人、非體制性精英對于具體村務(wù)仍具有較大操作空間。為此，H鎮(zhèn)村民嘗試用“X”來壓縮權(quán)力精英們的權(quán)力空間，把村民們最集中、最強(qiáng)烈的事項(xiàng)列為重點(diǎn)規(guī)范事項(xiàng)，對每一個(gè)事項(xiàng)都制定相應(yīng)的《實(shí)施細(xì)則》，即“X”。“X”保持開放性，對村民會議或村民代表會議認(rèn)為應(yīng)該納入自治事項(xiàng)的，都逐步制定相應(yīng)細(xì)則。以某村為例，《實(shí)施細(xì)則》中自治項(xiàng)目多達(dá)60項(xiàng)。而且通過強(qiáng)化民主監(jiān)督機(jī)制，運(yùn)用專人監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督、考評監(jiān)督和群眾監(jiān)督等多種形式，對村級所有事務(wù)進(jìn)行考評。如此這樣，普通村民的權(quán)力通過一系列民主規(guī)則和程序重新回到了村級權(quán)力結(jié)構(gòu)中，與其他權(quán)力主體形成鄉(xiāng)村治理共同體。
（三）啟迪了提升農(nóng)村社會治理水平的發(fā)展路徑
農(nóng)村社會是整個(gè)國家的重要治理單元。要實(shí)現(xiàn)國家社會治理體系和治理水平的現(xiàn)代化，其重要內(nèi)容就是要提升農(nóng)村社會治理的現(xiàn)代化水平。然而，十八屆三中全會以來，除了理論界、高層官員高度重視從“社會管理”向“社會治理”的轉(zhuǎn)變所帶來的區(qū)別外，許多地方官員和普通民眾認(rèn)為，國家文件中的用詞轉(zhuǎn)換并沒有帶來實(shí)質(zhì)性的體制機(jī)制轉(zhuǎn)變，社會治理水平并沒有顯著提升。因此，很多人認(rèn)為文件中從“管理”到“治理”僅僅是文字意義上的較真，并無實(shí)際意義可言。有學(xué)者認(rèn)為，這很大程度上還在于整個(gè)社會在推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化方面并沒有很好地破題，而且各地方也沒有建立起相應(yīng)的體制機(jī)制和及時(shí)出臺相關(guān)的公共政策。要破解這一政治難題，必須從治理主體、治理機(jī)制和治理方式等方面給予思考。為此，H鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，在利益多元化、需求多樣化的形勢下，可以深入挖掘村民自治，加強(qiáng)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，讓村民掌握信息、參與管理、共同監(jiān)督，運(yùn)用一套規(guī)范化的制度體系，真正讓村民的自治權(quán)落到實(shí)處，讓村民成為治理村莊的真正主人，這才是提升農(nóng)村社會治理水平的關(guān)鍵路徑。沿此思路，H鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)抓住村民自治，明確社會治理并不是黨政領(lǐng)導(dǎo)的治理，是大眾共同參與的協(xié)商治理。要實(shí)現(xiàn)村民自治目標(biāo)，必須依賴于制度體系、體制機(jī)制、議事規(guī)則等，必須依賴于法治。只有沿著法治的軌道，才能實(shí)現(xiàn)基層社會的真正自治。
從具體實(shí)踐來看，H鎮(zhèn)首先從有利于推進(jìn)自治的制度建設(shè)入手，構(gòu)建了一套成體系的、可見的制度設(shè)計(jì)和操作辦法。《自治章程》規(guī)定了村民會議、村民代表會議、村民委員會、村民小組等村民組織的職權(quán)，《實(shí)施細(xì)則》對村莊具體事務(wù)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，從而把村民的自治權(quán)“實(shí)在化”。從村民參與來看，H鎮(zhèn)的做法以村民自治機(jī)制，堅(jiān)持村民的主體地位，充分發(fā)揮村民的主體作用，引導(dǎo)村民廣泛參與，真正做到了村莊不同權(quán)力結(jié)構(gòu)之間的平等對話、協(xié)商解決。在自治的整個(gè)程序中，《自治章程》由村民會議表決，《實(shí)施細(xì)則》由村民代表會議通過；內(nèi)容方面，村民有權(quán)提議村級事項(xiàng)必須列入自治事項(xiàng)，以及有權(quán)提出事項(xiàng)的處理辦法；執(zhí)行方面，村民親自參與討論、決定各項(xiàng)自治事務(wù)；在監(jiān)督方面，村民決定著村干部的評價(jià)、決定著村干部工作的評價(jià)，甚至決定著村干部的年終績效以及未來發(fā)展等。通過這一系列制度、體制機(jī)制和議事規(guī)則等安排，最大限度地激發(fā)了村民的主體意識，調(diào)動了村民的政治參與的積極性，增強(qiáng)了村民的責(zé)任感，提升了村民的治理能力。因此，H鎮(zhèn)的實(shí)踐啟迪我們，要推進(jìn)農(nóng)村社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就要緊緊把握村民自治，從制度、體制機(jī)制等方面著手，讓村民自治從形式民主走向?qū)嶓w民主。
結(jié)論
H鎮(zhèn)用生動鮮活的實(shí)踐詮釋了村民自治在農(nóng)村社會的生命力。正如有學(xué)者所言，對村民自治的輕視是“一種缺乏歷史感的短視”。事實(shí)上，村民自治不僅是黨中央推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政治要求，更是廣大村民對渴望參與村級各項(xiàng)事務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求。H鎮(zhèn)的實(shí)踐表明，村民自治不僅沒有在農(nóng)村終結(jié)，而是在走向新的發(fā)展階段。而且，村民自治的有效實(shí)現(xiàn)，不僅是村民參與村干部選舉或者說民主選舉那么簡單，而更關(guān)鍵的則是要通過設(shè)置一系列民主制度、規(guī)則和程序等，徹底實(shí)現(xiàn)村民自己的事項(xiàng)由村民自己決策、監(jiān)督和管理，把民主決策、民主監(jiān)督、民主管理與民主選舉真正落到實(shí)處。
當(dāng)然，H鎮(zhèn)的成功經(jīng)驗(yàn)不僅得益于其做法之精妙，規(guī)則之嚴(yán)密，更是得益于其本身所蘊(yùn)含的基礎(chǔ)條件。比如，H鎮(zhèn)本身地處大都市郊區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展迅速，整個(gè)村集體資源和利益較多，人們對于參與村級事務(wù)管理的意愿都較為強(qiáng)烈，同時(shí)村民整體文化素質(zhì)、政治參與能力都相對較強(qiáng)等。但同時(shí)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，H鎮(zhèn)的實(shí)踐也并不是一帆風(fēng)順，在開展初期中，也有部分村干部存有抵觸心理，有些村民對其做法存在質(zhì)疑，等等。對此，H鎮(zhèn)堅(jiān)持以下做法：第一，堅(jiān)持政黨組織邏輯，在推進(jìn)初期發(fā)揮黨組織在農(nóng)村社會的組織動員能力，發(fā)動廣大群眾積極參與到“草根憲法”的制定過程中來，并對村民們反映最集中、最強(qiáng)烈的事項(xiàng)制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則；第二，堅(jiān)持“依法治村”原則，構(gòu)建起“遇小事照細(xì)則執(zhí)行、遇重要事按章程辦事、遇急事照村民代表商議解決、遇大事由村民代表大會決定”的議事決事規(guī)則和“四議兩公開”工作程序；第三，堅(jiān)持“村務(wù)公開”原則，實(shí)施“五公開”制度，并對涉及群眾切身利益的村級財(cái)務(wù)建立了村民主理財(cái)小組、村級財(cái)務(wù)顧問、實(shí)施第三方村級財(cái)務(wù)審核制度等；第四，堅(jiān)持“村務(wù)民評、民督”原則，就是通過建立專門監(jiān)督考評機(jī)構(gòu)，讓廣大群眾參與到村中重要事務(wù)的落實(shí)、“兩委”及“兩委”干部工作的考評工作中來。
總之，H鎮(zhèn)通過對村民自治制度的獨(dú)到理解，把“民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督、民主管理”細(xì)化為“村情民知、村官民選、村策民決、村事民定、村財(cái)民管、村務(wù)民督、村績民評、村利民享”的治理機(jī)制，探索出了一條符合地方情況的農(nóng)村基層治理機(jī)制。H鎮(zhèn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也表明，作為一種“草根性創(chuàng)新”，村民自治本就無任何一條成功道路可循，都需要借助其本身所特有的基礎(chǔ)條件進(jìn)行探索實(shí)踐，故可謂，村民自治永遠(yuǎn)在前進(jìn)的路途中。
參考文獻(xiàn)和注釋：略
作者簡介：張波，華東師范大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院博士研究生，上海市浦東新區(qū)行政學(xué)院講師
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《學(xué)術(shù)探索》2017年第9期
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