摘要:基于中國范圍的鄉村人居環境調研數據,分析了中國農村宅基地空心現象。結果表明:1中國農村宅基地空心化嚴重,93.5%的調研村莊有空心化現象,平均空心化率達到10.2%。2省域農村宅基地空心化差異明顯,其中華北、華東、華中地區普遍較高;3多種因素導致農村宅基地空心化,認為是"外出務工"、"戶口遷移"、"房屋年久失修"及"一戶多宅"的受訪者分別占39.94%,19.51%,25.73%和14.82%。4中國農村空心化宅基地再利用潛力巨大,但再利用難度大,需要從改革城鄉二元體制和鄉村空間重構的角度進行空心村整治。
引言:農村宅基地空心化已成為中國農村的一個普遍現象[1] 。隨著城市化的快速發展,農村人口大規模流向城市,農村居民點出現大量“人走屋空”現象。在城鄉二元體制下,農村宅基地流轉困難。新建宅基地普遍“建新不拆舊”,最終導致新建宅基地不斷向村莊外圍擴張出現“新村”,而“舊村”逐漸閑置廢棄,形成村莊布局形態上的空心化[2] 。中國農村宅基地空心化的本質是城鄉二元體制下農村居民點用地與農村人口關系失衡的產物[3] 。
農村宅基地空心化不僅影響農村環境和發展,且造成了大量土地資源的閑置浪費[4,5] 。一方面,農村大量的宅基地被廢棄或低效利用。但另一方面,中國農村居民點用地卻不減反增[6,7] 。新增居民點用地占用了大量耕地 。農村居民點空心化已成為中國農業和農村發展面臨的重大問題[4,7,14] 。由于中國城鄉二元體制的架構仍未根本突破,農村土地制度改革和規劃管理滯后,因而農村空心化問題將會長期存在,且會加劇發展[5] 。
目前已有大量研究關注農村宅基地空心化問題,如空心化演變分析[15,16] 、影響空心村形成及演化的主要因素[17,18] 、空心村整治潛力和模式 、農村居民點特征變化 等。劉彥隨等總結了中國農村空心化問題研究的進展與展望[5] 。縱觀已有研究,多選擇典型村莊為研究對象,分析其空心化發展階段、形成原因、驅動機制、整治方式等。全國尺度的農村居民點空心化研究較少,特別是缺失基于鄉村調研數據的分析。本研究以全國范圍(不包括港、澳、臺、西藏)的鄉村人居環境調研數據為基礎,分析了中國農村居民點空心程度、原因以及農戶利用意愿和利用潛力,并探討了農村居民點集約節約利用對策。
1、調研數據和分析方法
本研究“全國鄉村人居環境問卷”包括4部分:①村莊基本情況:包括地點、人口、收入、土地利用等;②居民點情況:包括村莊布局、房屋建筑和宅基地使用情況、農戶意愿等;③居民點基礎設施情況:包括水和能源使用、環衛設施、道路和綠化;④人居環境發展情況。調研開展于2013年8~9月,由在校大學生在假期到家鄉所在地的鄉村進行調研。本次調研最終回收有效或部分有效問卷1 107份,涉及27個省、直轄市和自治區,簡稱“千村調研”(表1)。為統計方便,根據各地區和省份的問卷數量,進行了區域合并,除西北和西南地區回收的問卷數量較少外,其他地區的問卷數量較為均勻,都約占總回收問卷數的20%左右。需要說明的是,由于調研學生家庭一般分布于區域內相對人口較多的村莊,因此會存在一定的誤差。
表1 調查樣點分布Table 1 Distribution of survey samples
針對農村居民點空心化現象的成因和構成,選取廢棄宅基地、空置宅基地、利用低效的宅基地3項指標衡量農村居民點的空心化程度。其中,廢棄宅基地為廢棄已無法居住的宅基地;空置宅基地為房屋完好、連續兩年居住月數不足1個月的宅基地;利用低效的宅基地為居住時間小于3個月或居住人數小于2人的宅基地。村莊空心化宅基地由閑置宅基地和廢棄宅基地構成,而宅基地的低效利用同樣對農村土地浪費產生了極為重要的影響。因此,村莊宅基地空心化率界定為閑置和廢棄宅基地數量占宅基地總數的比重,即:
其中,HR為村莊宅基地空心化率(%);IH為村莊內閑置和廢棄宅基地數量(宗);HQ為村莊內宅基地總數(宗)。
村莊低效利用宅基地比重為:
其中,LR為村莊低效利用宅基地比重(%);LH為村莊內低效利用的宅基地數量(宗);HQ為村莊內宅基地總數(宗)。
為了分析不同村莊宅基地的空心化程度,將村莊宅基地空心化率劃分為輕度空心化(比重為0~5%)、中度空心化(比重為5%~10%)和重度空心化(比重為>10%)3類。
2、結果與分析
2.1農村宅基地空心化程度
1)全國農村宅基地空心化程度。“千村調研”結果顯示,調研村莊平均宅基地空心化率達到10.2%,平均宅基地低效利用比重達到14.9%。圖1可以看出,有51.1%的村莊發生低度空心化,20.2%的村莊發生中度空心化,28.7%的村莊發生重度空心化。村莊宅基地空心化已經成為中國農村的普遍現象。93.5%的村莊有不同級別空心化現象,而僅有6.5%的村莊未出現空心化現象。有3.6%的村莊空心化程度達到40%以上,由此可見中國農村居民點空心化形勢非常嚴峻。
圖1 不同居民點空心化程度村莊數占調研村莊總數比例Fig.1 Percentage of surveyed villages with different hollowing rates to total surveyed villages
2)不同區域及省份農村宅基地空心化情況。在按照地域相鄰關系的基礎上,考慮各省市自治區調查問卷分布并不均勻的因素,按照五大區域統計各地區農村空心化率以及低效利用宅基地比重(表2)。結果表明:宅基地空心化率比較高的省份為廣西、江西、山東、江蘇、湖南、四川。相對而言,北京、新疆、遼寧、貴州的空心化率較低,均不超過5%。宅基地空心化的空間分布表現出明顯的區域差異性特征,高宅基地空心化率的省份集中分布在華北、華東、華中地區,而西北和西南多數省份的宅基地空心化率較低。各個地區的低效利用宅基地比重均超過9%,其中,華中和華南地區最高,達到20.01%;江西、廣西、湖南分別達到了35.55%,18.92%,18.19%。調查數據顯示,除華東地區外,其余大區的低效利用宅基地比重均高于宅基地空心化率,說明農村地區大量存在著宅基地低效使用的情況,比宅基地徹底廢棄或空置更加普遍,其中主要原因是中國農村人口大量外出務工。
表2 中國不同區域調查村莊宅基地空心化率(%)Table 2 Hollowing rate of rural residential land of different regions in China
按照東中西三大地帶統計分析,東、中、西部村莊宅基地的空心化率分別為9.91%,10.43%和7.21%,呈現出中部最高、東部次之、西部最低的趨勢。東部和中部地區村莊的空心化率較高,與近年來城市化進程中的人口遷移有關。東部地區一直是中國經濟較發達的區域,城市化率在三大地帶中較高。近年來,東部和中部區域有大量農村人口遷移到城市中,但是受城鄉二元戶籍制度以及宅基地產權限定等的影響,許多農民進城后在農村的住宅沒有處置,處于閑置或廢棄狀態,村莊的宅基地空心化率較高。相對于中部地區而言,東部農村較為發達,因此東部地區空心化率要稍低于中部地區。西部地區的農村人口遷移規模較東、中部地區小,其村莊宅基地空心化率低一些。
3)不同地形農村宅基地空心化情況。將村莊所處的地形劃分為平地區和坡地區2類,并分析了不同地形類型村莊的空心化率(表3)。可以看出,坡地區村莊的平均宅基地空心化率較平地區的(9.73%)高,達到11.50%,主要原因可能與地形不太適合居住有關。一般來說,坡地區村莊的交通等基礎設施較差[25] ,隨著經濟社會的不斷發展,相對于其他區域會有更大比例的人口從村莊遷離,從而導致較高的村莊宅基地空心化率[3] 。坡地區空心化率標準差要高于平地區,可能是由于坡地地區的區位和資源因素的區別度較高所致。
表3 中國不同地形地區村莊空心化率Table 3 Hollowing rate of rural residential land of different terrain types in China
2.2農村宅基地變化方式和原因
通過統計分析調查數據,在向外擴展、拆舊建新和原有廢棄在外新建3種農村宅基地變化方式中,拆舊建新占到62.02%,說明主要的農村居民點用地變化是符合國家對節約型的占地新建的要求和規定。但調研中也反映出拆舊建新過程中,并非嚴格依照原有用地規模翻新,多數新建存在趁機擴建的問題。向外擴展和廢棄原有宅基地轉而新建的比例分別達到23.94%,廢棄原有宅基地轉而新建占到14.04%。這兩種變化趨勢明顯屬于非節約型的占地新建。說明在廣大農村地區,依舊有很多地區對宅基地用地控制不嚴格,導致農村宅基地違法亂建現象。
對村莊宅基地出現空心化現象原因統計顯示,39.94%的受訪者認為是由于農村大量外出務工人員流動所致;19.51%認為是緣于農村人口戶口遷移;25.73%認為是房屋年久失修導致;14.82%認為是一戶多宅引起的,而且這部分受訪者多了解國家農村宅基地管理政策中“一戶一宅”的規定。農村居民點擴展主要以占用耕地、打谷場、林地及坑塘等生態用地為主。
2.3農村居民點宅基地再利用潛力和農戶意愿
農村空心化宅基地再利用可有效增加農用地等類型的土地資源,減輕未來農村發展對土地資源的壓力。付標等對河南省估算認為在3~5 a內開展空心村專項整治可以復墾10萬hm耕地[22] 。劉彥隨等對山東禹城典型村的空心化整治潛力計算結果表明,近中期增地潛力為46%~54%,可凈增耕地13%~15%[4] 。劉彥隨等認為通過對農村散亂、廢棄、閑置的建設用地的整治復墾,集中建設中心居民點,配套建設公共服務設施等約可凈增耕地13%左右[5] 。
空心化房屋整治意愿是農戶對空心村整治的主觀意向和態度,是農戶根據自身已有經驗知識,考慮家庭因素以及村莊環境因素做出的綜合判斷。村莊空心化房屋整治意愿調查結果顯示,34.22%的受訪者選擇將空心化房屋整治成為村內公共綠地。這部分人以村委會干部為主,對于國家提出建設美麗鄉村等生態文明政策有所知曉;選擇整治為耕地和林地的受訪者分別占到了14.45%和13.08%,主要以從事農業生產為主,對于耕地以及防護林具有更高的需求;26.01%的受訪者選擇了其他,主要包括整治為養殖場、村民活動用地、商業用地等。同時也有部分受訪者認為不應該進行空心房的整治。
從以上分析可以看出,中國農村居民點空心化形勢非常嚴峻,且具有明顯的空間差異性;農村宅基地空心化原因復雜,整治意愿一致性較差。因此,迫切需要制定區域差異化的農村居民點管控和利用方案。同時,需要針對不同地區和不同類型村莊制定不同的具體措施。從分析結果可以看出,中國農村居民點空心化宅基地具有巨大的再利用潛力,且農戶對空心化宅基地有強烈的意愿,因此農村居民點空心化宅基地再利用前景廣闊。但中國農村廢棄和空置宅基地主要分散分布于農村居民點中,因此開展大規模的農村居民點土地整治,轉化為耕地,增加集體建設用地難度較大,治理重點應該放到合理開展農村居民點規劃,因地制宜開展宅基地再利用,改善農村人居環境方面。
3、結論和討論
本文基于“千村調研”,即由暑期回家的大學生在家鄉所在地村莊開展的農村居民點建設情況和空心化程度調研,對中國農村空心化現象進行了分析,得出如下幾點結論和建議:
1)中國農村空心化現象十分普遍。調研數據顯示,93.5%的調研村莊發生不同級別空心化現象,農村宅基地平均空心化率達到10.2%,利用低效的宅基地比重達到14.9%。若實現《國家新型城鎮化規劃(2014~2020年)》提出的到2020年常住人口的城鎮化率要達到60%左右,戶籍人口城鎮化率要從目前的27%提高到45%的目標,則會有更多的農村人口遷移到城市。由于農村人口的城鎮化和城市化是造成農村居民點用地的主要原因,因此從人口結構和人口城市化發展的角度,農村居民點空心化在未來可能會更加嚴重。
2)農村空心化宅基地再利用潛力巨大,需加強空心村整治和村莊規劃。通過空心村整治,充分利用村莊中的閑置和廢棄宅基地是解決新增農村宅基地需求的有效途徑。空心村整治首先需要完善農村宅基地管理法規和制度。部分閑置或廢棄宅基地的農民已融入城市,在城市有穩定的工作和居住條件,完全有可能或有能力放棄農村宅基地和耕地。但在現行的城鄉二元戶籍制度和社會保障體系下,進城農民難以在制度上獲得必要的保障,在融入城市生活過程中付出較高的代價。這部分農民期望利用土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權(三權)獲得更高的效益和權益。因此,推進空心村整治急需解決的關鍵問題是在統籌城鄉發展和保障農民權益的基礎上改革農村宅基地產權制度。
其次,空心村整治加強鄉村空間重構,推進美麗鄉村建設。農村居民點空心化和低效用地導致的荒蕪感,使鄉村景觀特征和風貌嚴重受損。通過對散亂的農村空心化宅基地進行整治,提升村莊建設整體性、居住環境適宜性和建筑用地利用的科學性,從根本上解決農村人居環境不佳的問題。空心村整治需要結合十八大提出的生態文明建設、新型城鎮化要求,按照山-水-林-田-湖生命共同體理念,開展生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的村莊土地利用規劃,改善農村人居環境。
3)因地制宜地制訂農村居民點用地差別化再利用方案。調查數據表明,中國農村宅基地空心化具有出明顯的空間差異性。農村宅基地空心化的空間差異性是由于區域農村居民點人均占地面積、土地價格和市場、產業發展、社會保障、農民收入和經濟發展水平等差異所造成的。因此,應充分考慮人地關系差異,基于分區規劃、分類指導、分步實施的推進原則,制定差別化的居民點利用方案。建議在未來制定政策時,把以下5類地區的人地關系差異融入到農村居民點用地差別化再利用方案中:
(1)城市規劃區以內的農村居民點用地:一般為“城中村”和棚戶區,不存在空心化現象,且常住人口較多,亂搭亂建現象普遍,應考慮在一個時期內流轉到國有建設用地范疇,制定合理的統一征地補償和拆遷安置標準,集中建設社區型居民區。整理出的土地應優先開展綠色基礎設施建設,提升城市宜居性,防治城市“攤大餅”式發展,確保城市生態安全。
(2)城市郊區的農村居民點用地:區位條件優越,土地增值趨勢明顯。農村空心化政策應該著重推進新型城鎮化建設,合并零散居民點,以提升容積率等方式提高土地利用效率,特別是要盡可能提高土地生態景觀服務功能,嚴守城市生態安全數量和空間格局紅線。
(3)平原農業區的農村居民點用地:要根據農村居民點空心化程度,在充分尊重農民意愿的基礎上,開展不同類型農村居民點空心化整治。通過村莊內部整理模式,推動農村人口向中心村、中心鎮集聚,充分利用廢棄地和低效用地,擴充耕地資源,推進農業規劃化生產和經營,優化生產、生態和生活空間。
(4)農村城鎮地區的農村居民點用地:應充分利用目前的經濟條件,以推進產業發展,改善當地農民生活、生態條件為主要目標,大力推進集約節約用地,建立社區型農村居民點,合理推進以農戶為主體的宅基地“增減掛鉤”,為地域優勢產業提供土地支持。
(5)山區等欠發達地區的農村居民點用地:往往由于地形等限制分布零散,居民點面積小,數量較多,且往往處于生態脆弱區,應開展以生態保護為首要目標的居民點整治。整理后的土地要因地制宜,恢復生態平衡,改善村民居住環境,建設美麗鄉村。
中國鄉村發現網轉自:地理科學2016年07期
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